1. Le competenze dell'Autorità Portuale

L'art. 24 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, come modificato dalla legge 23 dicembre 1996, n. 647, attribuisce alle Autorità Portuali "i poteri di vigilanza e controllo in ordine all'osservanza delle disposizioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro ed i connessi poteri di polizia amministrativa".

La disposizione sopra riportata si ricollega a quella, più generale ma non scevra di un significativo riferimento alla tematica della sicurezza di cui all'art. 6, lett. a), della stessa legge che recita quanto segue:

"a)

indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali di cui all'art. 16, comma 1, e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a tali attività ed alle condizioni di igiene del lavoro in attuazione dell'art. 24".

Il combinato disposto discendente dalle norme sopra citate consente, dunque, di ascrivere alla sfera dell'Autorità Portuale una generale funzione di polizia amministrativa nella materia della sicurezza ed igiene del lavoro, sia nei riguardi della formulazione di disposizioni, resa possibile dall'espresso riconoscimento del potere di ordinanza, sia in ordine al controllo sui comportamenti dei destinatari delle disposizioni generali (legislative e regolamentari) e di quelle, ordinatorie, emanate in sede locale.

2. La normativa sostanziale

Come noto, con il D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626, sono state dettate disposizioni legislative in materia di attuazione delle direttive comunitarie riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, mentre il testo del decreto citato è stato poi profondamente revisionato ed integrato con il successivo D.Lgs. 19 marzo 1996, n. 242.

La nuova disciplina legislativa in materia di sicurezza e salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro si applica "in tutti i settori di attività privati o pubblici", anche se particolari limitazioni applicative valgono per sedi di lavoro predeterminate, compresi i "mezzi di trasporto marittimi", mentre esclusioni sono stabilite con riferimento a determinati siti, fra cui rientrano i "mezzi di trasporto" ed i "cantieri temporanei o mobili" (per i quali si veda ora il D.Lgs. 494 del 1996).

Va considerato altresì che l'articolo 24, comma 3, della legge 84 del 1994 antecedente al D.Lgs. 626 del 1994, ha attribuito al Governo, su proposta del Ministro dei Trasporti e della Navigazione, di concerto con i Ministri del Lavoro e della Sanità, l'emanazione di un Regolamento concernente le disposizioni in materia di sicurezza e di igiene del lavoro applicabili:

-	alle operazioni portuali;
-	alle operazioni di riparazione, trasformazione e manutenzione navale svolte negli ambiti portuali.

E poiché il D.Lgs. 626 del 1994 non ha abrogato le disposizioni in materia di sicurezza e igiene del lavoro previgenti e non espressamente modificate, si deve ritenere tuttora valida ed operante la competenza regolamentare speciale di cui all'art. 24, comma 3, della legge 84 del 1994, confermata pienamente dalla citata legge 647 di conversione del decreto legge 535.

Ne discende che nei settori di attività indicati nelle due alinea sopra riportate, sono operanti:

a)	in via generale e per quanto applicabili, le disposizioni del D.Lgs. 626 del 1994 e successive modificazioni ed integrazioni;
b)	in via particolare le disposizioni dell'emanando Regolamento governativo (tuttora in elaborazione);
c)	ancora in via particolare, le prescrizioni che la singola Autorità Portuale potrà emanare avvalendosi del potere di ordinanza avente titolo nel disposto dell'art. 6, comma 1, lettera a), della legge 84 del 1994, come modificata dalla ridetta legge 647.

Al Regolamento ed alle ordinanze locali competerà naturalmente una logica funzione di integrazione ed esecuzione della normativa generale con riferimento alle peculiari caratteristiche dell'ambiente portuale. In particolare pur in assenza di un vero e proprio potere di deroga o di modificazione delle disposizioni nazionali eccezion fatta per quelle attività che si svolgono a bordo di mezzi di trasporto marittimo, il Regolamento governativo potrà meglio precisare in relazione alla specificità della materia portuale, dell'ambiente e delle attrezzature che in esso vengono fatte operare, l'organizzazione privata deputata ai compiti in tema di sicurezza e di igiene dei lavoratori di cui al D.Lgs. 626 del 1994, nonchè le regole sostanziali da osservarsi nello svolgimento delle operazioni.

3. Le iniziative locali

Con le finalità da ultimo indicate ed anche quale contributo alla definizione del Regolamento governativo, è stata promossa d'intesa con le altre Autorità Portuali liguri, la realizzazione di "protocolli di sicurezza" da applicarsi, rispettivamente, alle operazioni portuali ed al settore delle riparazioni navali, interessando a questa iniziativa le componenti istituzionali, sociali ed imprenditoriali che per il ruolo e le responsabilità loro attribuite in questo campo sono chiamate a dare un contributo essenziale alla necessaria crescita e specializzazione della sicurezza nei luoghi di lavoro in ambito portuale.

Il 25 novembre scorso è stato insediato il gruppo di lavoro in materia, composto - oltre che dalle tre Autorità portuali di Genova, Savona e La Spezia - dai rappresentanti dell'Autorità Marittima, delle Organizzazioni Sindacali dei Lavoratori, delle Associazioni di categoria delle imprese portuali e delle Compagnie trasformate in impresa.

Il gruppo di lavoro si avvale altresì del contributo scientifico di esperti designati dalla Regione Liguria.

Il lavoro si è articolato in riunioni tecniche che hanno affrontato i diversi profili conoscitivi, di studio e di analisi delle situazioni operative, in vista di obiettivi di promozione, sviluppo e miglioramento delle azioni finalizzate alla prevenzione dei principali fattori di rischio.

Il gruppo tecnico ha in particolare avviato una ricognizione, su base statistica, degli infortuni occorsi in ambito portuale nell'ultimo quinquennio, a scansione annuale, con l'obiettivo di fornire tutte le necessarie informazioni sulle circostanze e sulle cause dell'evento infortunistico che possano permettere una valutazione critica del fenomeno dalla quale far scaturire la definizione di protocolli di sicurezza per tipologia di operazioni (terminal container, merci varie, rinfuse, traghetti).

Nel contempo è stata altresì avviata una ricognizione della normativa e dei protocolli di sicurezza esistenti, avuto particolare riferimento alla normativa riguardante i carichi sospesi, l'imbragaggio, la movimentazione dei mezzi e la circolazione viaria e ferroviaria, lo stoccaggio.

E' intenzione dell'Autorità Portuale, avvalendosi a tal fine dell'azione di coordinamento di cui all'art. 8, comma 3, della legge 84/94, dare forma istituzionalizzata al predetto gruppo di lavoro, in funzione della definizione di linee di indirizzo e di approfondimento delle problematiche sulla prevenzione e la sicurezza, anche in vista della costituzione degli organismi di coordinamento previsti dal D.Lgs. 626 del 1994 e successive modificazioni e integrazioni.

Tale suddetta azione di coordinamento potrà inoltre essere accompagnata, sul piano concreto della prassi amministrativa, dall'adozione da parte dell'Autorità Portuale delle più appropriate determinazioni, caratterizzate da diversi gradi di cogenza, ricorrendo ora a vere e proprie ordinanze - obbligatorie ed inderogabili per le imprese - ovvero a direttive o raccomandazioni.

4. Funzioni di vigilanza e controllo

Di seguito alle considerazioni precedentemente svolte sull'attuale assetto delle funzioni in materia di sicurezza e di igiene dei lavoratori e sul quadro legislativo sostanziale relativo all'ambito delle operazioni portuali e delle operazioni di riparazione, trasformazione e manutenzione navale, si può osservare quanto segue.

La nuova disciplina normativa fa obbligo ai datori di lavoro di compiere una complessa attività, intesa alla prevenzione dei fattori di rischio di sinistri e malattie professionali, sia di carattere organizzativo, sia di carattere materiale e sostanziale. Infatti, i datori di lavoro, attraverso apposite strutture specializzate (servizio di prevenzione e protezione; medico competente; designazione dei lavoratori preposti a compiti di sicurezza), anche esterne all'impresa, ovvero, in casi particolari, avvalendosi delle proprie personali competenze devono provvedere all'adempimento di fondamentali obblighi in materia di:

-	valutazione del rischio;
-	individuazione delle misure di prevenzione;
-	redazione del piano di sicurezza;
-	designazione del responsabile del servizio prevenzione e protezione.

Tali attività richiedono analisi, studi ed accertamenti del ciclo e del processo produttivo di pertinenza dell'impresa, al fine di individuare tutti i principali fattori di rischio e di escogitare ed adottare misure di prevenzione e protezione adeguate e proporzionate, salvo provvedere, poi, anche al loro periodico aggiornamento.

In relazione a tali complessi compiti del titolare dell'impresa, in cui - come detto - l'ordinamento tradizionalmente individua il soggetto garante della sicurezza dei lavoratori, l'Autorità Portuale deve in ogni caso provvedere ad esercitare, nella situazione di miglior coordinamento operativo possibile rispetto alle altre autorità amministrative competenti, i poteri di vigilanza e di controllo che il comma 2 bis dell'art. 24 della legge 84 del 1994 e successive modificazioni e integrazioni le ha attribuito, pur senza esonerarne la competente unità sanitaria locale.

Con provvedimento commissariale n. 778 del 18/7/1995, è stato istituito, nell'ambito della struttura dell'Autorità Portuale, l'Ufficio Vigilanza e Controllo, con compiti di presidio territoriale delle attività portuali riferiti non solo alla prevenzione ed alla sicurezza nei luoghi di lavoro, ma più in generale al rispetto delle norme e dei regolamenti che disciplinano l'accesso in porto, l'impiego del personale dipendente e di quello operante per le imprese portuali, i servizi portuali, l'uso dei beni demaniali.

L'organico dell'ufficio è attualmente costituito da venticinque unità, comprensive del Responsabile, delle quali dodici specificamente dedicate a funzioni ispettive.

Quest'ultimo nucleo, integrato da ulteriori tre unità già appartenenti all'ufficio, per un totale di quindici, rappresenta pertanto la struttura dell'Autorità Portuale deputata allo svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo attribuite all'Autorità Portuale dall'articolo 24 della legge 84, come modificato dalla legge 647.

E' al riguardo in fase di progettazione un apposito corso di formazione per il suddetto personale, già peraltro in possesso di adeguata professionalità nel settore dell'operatività portuale, finalizzato alla sua specializzazione in materia di sicurezza nei luoghi di lavoro. Si prevede di poter realizzare il primo modulo di tale corso a partire dal prossimo mese di aprile.
Il personale in questione sarà chiamato a svolgere funzioni ispettive, con i connessi poteri di polizia amministrativa, in ordine al controllo sui comportamenti dei destinatari delle disposizioni generali e di quelle emanate in sede locale, secondo quanto in precedenza chiarito.

L'organizzazione del nucleo ispettivo dovrà assicurare la continuità del servizio, e ciò soprattutto ai fini della prevenzione antinfortunistica da attuarsi con il costante monitoraggio dell'operatività portuale.

A questi stessi fini il nucleo medesimo verrà dotato dei più appropriati mezzi di trasporto e di comunicazione, per i quali è previsto l'impegno delle necessarie risorse finanziarie, in modo da agevolare e rendere il più efficace possibile l'attività di vigilanza ed i necessari contatti con gli uffici centrali dell'Ente e con quelli delle altre amministrazioni interessate. E' infine previsto che al personale ispettivo venga rilasciata apposita tessera di riconoscimento, per una migliore identificazione dello stesso e delle funzioni svolte, nei rapporti con i soggetti operanti in ambito portuale.

5. I poteri di polizia amministrativa

In linea generale, la vigilanza rientra fra le funzioni intese a garantire che le attività portuali vengano esercitate in modo tale da non compromettere l'ordine e la sicurezza dell'ambito in cui si svolgono, e coincide quindi con una funzione di polizia.

Più in particolare, in base alla statuizione legislativa da ultimo introdotta dalla legge di conversione del D.L. 535, si rende necessaria una riflessione sul concetto di polizia amministrativa e dei relativi poteri, che il legislatore ha posto in connessione con i poteri di vigilanza e controllo attribuiti all'Autorità Portuale in ordine all'osservanza delle disposizioni in materia di sicurezza ed igiene del lavoro.

Deve premettersi che la polizia amministrativa, diversamente dalla mera polizia di pubblica sicurezza e dalla polizia giudiziaria, non corrisponde ad una o più funzioni tipiche ed esattamente definite, comprendendo piuttosto un complesso di atti, attività e comportamenti i quali, nel loro complesso, tendono a garantire il corretto ed ordinato, oltreché sicuro, svolgimento di una o più attività.

I poteri di polizia amministrativa connessi alla vigilanza ed al controllo esercitati dall'Autorità Portuale in materia di sicurezza del lavoro, si sostanziano pertanto in un insieme di azioni serventi rispetto agli obiettivi di interesse pubblico indicati dalla legislazione di settore e dalla conseguente regolamentazione.

Posto che l'obiettivo prioritario coincide con la prevenzione dei principali fattori di rischio, le funzioni di polizia amministrativa dovranno esercitarsi in questa specifica fattispecie attraverso atti, attività e comportamenti rispondenti all'esigenza di assicurare il perseguimento di tale finalità, essenziale per l'ordinato e sicuro svolgimento delle attività portuali.

Con queste premesse i poteri di cui trattasi - da esercitarsi nell'ambito portuale - sono concretamente individuabili:

-	nell'accertamento e nella contestazione mediante apposito processo verbale delle violazioni alle norme di legge e regolamentari per le quali siano previste sanzioni amministrative;
-	nell'ordine di sospensione delle operazioni per le quali si riscontrino situazioni di pericolo per l'incolumità di persone e/o cose, da impartirsi al responsabile della sicurezza;
-	nella richiesta di intervento delle altre autorità competenti, anche in quanto investite di specifici poteri di polizia giudiziaria, in caso di inosservanza degli ordini impartiti ovvero delle ordinanze al riguardo rilevanti.

Resta fermo il dovere di rapporto all'Autorità Portuale - oltre che nei casi di cui sopra - anche in ordine agli altri tipi di violazione riscontrati.

Genova, 28 febbraio 1997