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19 juillet 2019 Le quotidien en ligne pour les opérateurs et les usagers du transport 14:56 GMT+2



CENTRO ITALIANO STUDI CONTAINERS ANNÉE XX - Numéro 4/2002 - AVRIL 2002

Legislazione

I prezzi del trasporto marittimo: la rete si chiude

Negli ultimi anni, in relazione alle attività di trasporto marittimo di linea nessun'altra questione ha suscitato maggiori emozioni di quella inerente alla necessità per i vettori marittimi di continuare a fissare i prezzi. La maggior parte dei caricatori europei affermano che la normativa in materia non rispecchia più il moderno mondo dello shipping (se mai lo ha fatto), mentre i vettori marittimi ribattono che le regole in atto sono ancora necessarie per conservare un ambiente di mercato stabile e contribuire ad incoraggiare ulteriori investimenti.

Una serie infinita di libri e documenti è stata pubblicata sull'argomento, ma sino a questo momento non si è pervenuti ad alcuna conclusione definitiva. L'OECD è l'ultimo soggetto ad essere entrato nella mischia. Anche se ancora si attendono le sue conclusioni definitive, ci si aspetta che esso si schieri apertamente a fianco dei caricatori. Certamente, la grande maggioranza degli importatori ed esportatori europei intervistati dalla rivista Containerisation International, tra cui Volkswagen, BASF, Michelin, Rhodia, ElfAtochem e Louis Dreyfus, non avranno difficoltà al riguardo. Tutti loro considerano le conferenze come dei dinosauri a serio rischio di estinzione.

Le conferenze, peraltro, hanno il diritto di sentirsi offese. Sebbene esse in effetti fissino i prezzi, ciò non sembra che abbia fatto loro molto bene, almeno per ciò che riguarda il conseguimento di profitti. Esse affermano che le tariffe medie di trasporto merci sono piombate in basso negli ultimi anni. Tale posizione è difficile da comprovare, poiché nessun dato reale è stato mai prodotto e, anche se lo fosse stato, ai fini di calcolo si sarebbe dovuto tener conto di complicate componenti quali l'inflazione ed i sovrapprezzi temporanei. D'altro canto, secondo le tariffe di trasporto merci reali monitorate dalla suddetta rivista sin dall'ultimo trimestre del 1994, alcune tariffe relative alla direttrice est-ovest sono calate notevolmente rispetto al medesimo periodo del 2001. Ad esempio, le tariffe transpacifiche in direzione ovest sono state inferiori del 39%. Lo stesso si può dire delle tariffe Europa/Asia in direzione ovest, mentre quelle USA/Europa in direzione est sono state più basse del 35%. Tuttavia, le frazioni di direttrice più rilevanti in relazione a questi traffici non sono state colpite in modo così netto (il calo è stato, rispettivamente, del 6%, 19% e 6%).

Inoltre, i vettori marittimi possono ribattere che i caricatori non se la sono mai passata così bene in termini di livello dei servizi. Adesso in molti traffici esistono servizi porta a porta a giorno fisso più veloci, più frequenti e più affidabili, assicurati da navi più grandi e migliori, mentre i servizi di documentazione sono migliorati notevolmente. Ma quanti di questi miglioramenti siano dovuti alla concorrenza da parte di vettori non appartenenti a conferenze, è un punto discutibile.

A metà strada tra questi due punti di vista opposti, vi sono quelli che si domandano se le leggi in vigore sull'immunità anti-trust non debbano essere modificate, ma contemporaneamente affermano anche che la deregolamentazione totale non costituisca una risposta. Alla guida di costoro vi è Harold J. Creel Jr., presidente della Commissione Federale Marittima degli Stati Uniti, il quale ritiene che, in assenza di una qualche immunità anti-trust, ai vettori finanziati sarebbe data l'opportunità di diventare ancor più dominanti. Inoltre, ciò potrebbe accelerare il processo di consolidamento del settore, eliminando così proprio parte di quella concorrenza che i suoi detrattori cercano di incoraggiare.

L'argomento è politicamente delicato, poiché il settore marittimo è una delle poche attività globali in cui non esistono barriere all'ingresso. Chiunque può andare e venire come gli pare, ad esempio dalla Cina al Cile, assicurandosi solamente del fatto che le proprie navi seguano gli standard di sicurezza concertati a livello internazionale. Ray Miles, direttore generale della CP Ships, una volta disse: "Noi non sappiamo neanche se alcuni dei vettori nostri concorrenti abbiano una copertura di bilancio adeguata".

A tale riguardo, potrebbe essere opportuno precisare che, nel contesto dell'attuale normativa dell'Unione Europea sulle conferenze, nessun altro settore europeo di attività beneficia dello stesso grado d'immunità anti-trust. Joost Stregier, capo dell'unità trasporti in seno alla Direzione Generale per la concorrenza della Commissione Europea, osserva: "Il trasporto marittimo di linea è, probabilmente, il solo settore ad avere le esenzioni assolute di cui dispone. E' abbastanza atipico rispetto al modo in cui di solito noi consideriamo la concorrenza. In altri settori, avremmo persino considerato le sue procedure alla stregua di una violazione, come si può facilmente immaginare".

Ciò detto, bisogna considerare che gli altri settori possono ottenere protezione in altri modi. Ad esempio, i produttori europei di auto non possono fissare i prezzi, ma possono in concreto obbligare i dettaglianti a tenere scorte solamente dei propri veicoli con relative componenti, limitando così - di fatto - la concorrenza e - se ne deduce - creando l'opportunità di aumentare i prezzi. Anche in questo settore, peraltro, il pubblico sta diventando sempre più insofferente nei confronti di questa forma più larvata di immunità di cartello e sta rumoreggiando per ottenere un cambiamento, specialmente nel Regno Unito.

Detto ciò, che cosa riserverà il futuro alla luce del regime molto più rigoroso previsto per la regolamentazione delle conferenze di linea? Al fine di chiarire la situazione, giova riassumere l'attuale normativa dell'Unione Europea per mettere a fuoco con esattezza gli argomenti maggiormente controversi. Come avviene per tutti in settori, quello marittimo è fondamentalmente assoggettato alle regole sulla concorrenza previste dagli articoli 81 e 82 del Trattato di Roma. L'articolo 81 proibisce la fissazione dei prezzi ed i cartelli in materia, mentre l'articolo 82 impedisce l'abuso di posizioni dominanti. La regola basilare consiste nel fatto che normalmente non è consentito di discutere i prezzi con i propri concorrenti, ovvero abusare di una posizione dominante.

Peraltro, poiché le conferenze vengono giudicate una cosa buona per i caricatori, è prevista l'immunità per alcune - e solo alcune - di tali restrizioni, a patto che vengano osservate determinate condizioni. Quest'ultimo punto è importante perché talvolta si riporta erroneamente che le conferenze avrebbero mano libera nel fare ciò che vogliono più di quanto non avvenga in realtà. Ad esempio, esse devono pur sempre operare nell'ambito di limiti di quote di mercato piuttosto chiari e delle usuali procedure di consultazione.

In cima ai suddetti privilegi c'è la possibilità di fissare i prezzi. La normativa al riguardo è contenuta nel Regolamento 4056/86, che - è interessante notare - era stato imposto alla Commissione Europea nel 1986 dal Consiglio dei Ministri dei Trasporti dell'Unione Europea. La procedura più tradizionale in questi casi prevede che il Consiglio chieda alla Commissione Europea di proporre tale normativa e poi di discuterla in seno al Parlamento Europeo, prima della definitiva approvazione.

Forse a causa di tale approccio informale da parte del Consiglio, la Commissione Europea ha scelto di interpretare le proprie regole in modo assai rigoroso, prassi - questa - resa molto difficile da alcune ambiguità in ordine alle proprie intenzioni: ad esempio, se la normativa si applichi al solo trasporto marittimo, ovvero anche al trasporto terrestre.

Partendo dal presupposto che tutte le condizioni siano rispettate, la conferenze fondamentalmente possono:

  • stabilire una tariffa comune;

  • controllare la capacità dei propri membri;

  • ripartire gli orari di viaggio;

  • ripartire i carichi ed i proventi tra i propri membri.


Nel concedere tali privilegi, la Corte di Giustizia europea ha osservato: "Il mercato del trasporto marittimo è un settore di mercato molto specifico. E' proprio a causa della specificità di quel mercato che il Consiglio ha stabilito - nel Regolamento 4056/86 - una serie di regole sulla concorrenza diverse da quelle che si applicano agli altri settori economici. L'autorizzazione concessa per un periodo illimitato di tempo alle conferenze di linea a cooperare nella fissazione delle tariffe di trasporto marittimo è eccezionale in vista del perseguimento di una adeguata politica in materia normativa e concorrenziale".

Al fine di semplificare l'applicazione della normativa, le conferenze non devono neanche fare richiesta perché gli venga concessa l'immunità anti-trust in relazione alla fissazione dei prezzi, una volta provveduto a far sì che le proprie condizioni ricadano nel raggio d'azione delle proprie generose regole sull'esenzione in blocco. In questi casi, sono particolarmente rilevanti la quota di mercato, una tariffa pubblicamente disponibile ed il divieto di discriminazioni tra caricatori nelle medesime condizioni.

Un punto focale di tale normativa consiste nel fatto che ogni conferenza deve avere una tariffa comune di trasporto marittimo. Si tratta di cosa diversa dagli accordi di stabilizzazione, consentiti negli Stati Uniti ma non ancora in Europa.

La seconda pezza d'appoggio normativa che permette ai vettori marittimi di evitare la violazione di legge consistente nella collaborazione nell'ambito di cartelli, così come definita dall'articolo 81, è il Regolamento 870/95. Quest'ultimo fondamentalmente mette i vettori marittimi in condizione di operare nell'ambito di consorzi, nel rispetto di determinate condizioni. Anche in questo caso, la quota di mercato è alquanto rilevante. La principale differenza tra questo Regolamento ed il 4056/86 sta nel fatto che i membri dei consorzi non possono in alcun modo discutere le tariffe di trasporto merci. A loro viene consentito solamente di coordinare reciprocamente gli orari e le quote di spazio. Non possono, comunque, stabilire una tariffa comune.

Come accennato in precedenza, in ordine al Regolamento 4056/86, molti caricatori si permettono di non essere d'accordo con il Consiglio circa gli attuali meriti delle conferenze. Essi affermano che, così come il mondo è cambiato dall'entrata in vigore del Regolamento, lo stesso dovrebbe fare anche il Regolamento medesimo. Data l'attuale natura volubile del settore del trasporto marittimo di linea, è davvero difficile difendere l'assunto che i vettori appartenenti a conferenze apportino stabilità al mercato.

Lo ESC (Consiglio dei Caricatori Europei), da sempre esplicitamente critico nei confronti delle conferenze, ha appurato in un'approfondita indagine condotta tra i propri membri nel 2001 che la volubilità dei prezzi è cresciuta in molti traffici, talvolta nell'ordine del 50%. Ma i vettori ribattono che ciò dimostra soltanto la loro abilità di rispondere alle condizioni di mercato, malgrado la possibilità di fissare i prezzi. E così, il dibattito va avanti.

Anche se la normativa in vigore non è stata ancora cambiata, la Commissione Europea è stata in grado di "modificare" le regole negli ultimi anni grazie all'interpretazione controversa di tre principi.

Il primo concerne la fissazione dei prezzi relativi al trasporto terrestre. Come accennato in precedenza, si ritiene che il trasporto interno non possa più giovarsi dell'immunità anti-trust ai sensi dell'art. 81 sin dal 1998, sebbene alcuni vettori appartenenti a conferenze stiano ancora opponendosi a tale interpretazione attraverso la Corte di Prima Istanza. Può darsi che ciò non costituisca altro che un meccanismo difensivo al fine di evitare sanzioni comminabili per negligenze precedenti. Secondo Robert Woods, presidente della FEFC (Conferenze Trasporto merci Estremo Oriente) e direttore generale del gruppo P&O Nedlloyd, è improbabile che le tariffe di trasporto terrestre delle conferenze possano tornare attuali, dopo essere state ignorate per così tanto tempo.

L'opinione della Commissione Europea su tale argomento si basa sull'interpretazione che gli autori del Regolamento 4056/86 avevano voluto dargli solamente il significato nel senso che esso dovesse riguardare il trasporto da porto a porto, di modo che la prassi precedente finiva per rappresentare un errore. Tuttavia, la Commissione Europea ammette che i vettori appartenenti a conferenze possano offrire una tariffa congiunta di trasporto terrestre a condizione che essa di basi sul concetto "non sotto costo". Per quanto alla TACA (Accordo Conferenza Trans-Atlantica" sia stata rilasciata nel 1999 una concessione in tal senso per un periodo triennale, da allora essa ha scelto di non esercitare questo diritto.

Nel frattempo, lo ESC ha impugnato questa normativa presso la Corte di Prima Istanza, mettendosi contro per la prima volta Commissione Europea e vettori appartenenti a conferenze insieme. La causa non dovrebbe essere esaminata sino alla fine del 2002.

Una caratteristica interessante di tale questione consiste nel fatto che ai vettori appartenenti a conferenze è ancora consentito di praticare tariffe congiunte di trasporto terrestre al di fuori dell'Unione Europea (Stati Uniti compresi) senza tener conto dei costi. D'altro canto, da quando la fissazione dei prezzi di trasporto terrestre è stata abrogata nell'Unione Europea due anni fa, i caricatori non hanno assistito a quel bagno di sangue delle tariffe che si aspettavano.

Il secondo principio concerne la gestione della capacità. Dal 1994 la Commissione Europea ha adottato l'opinione secondo cui l'esenzione in blocco prevista dal Regolamento 4056/86 non consente agli armatori di concordare il non utilizzo della capacità. Inoltre, l'esenzione individuale in relazione ad un accordo finalizzato a non utilizzare la capacità non è permessa quando rappresenta lo strumento per conservare capacità in eccesso e per innalzare in modo artificiale le tariffe di trasporto merci. La regolamentazione della capacità può apportare vantaggi solamente se viene davvero dismessa la capacità inefficiente od obsoleta, in modo da provocare una riduzione dei costi, che comporta a sua volta la riduzione dei prezzi per i caricatori.

Alla fine del 2001, Jean-François Pons, vice direttore della Direzione sulla Concorrenza della Commissione Europea, ha rinforzato tale posizione chiarendo che le leggi dell'Unione Europea non saranno allentate per consentire ai vettori marittimi di ridurre collettivamente la capacità su base ciclica. Ha infatti dichiarato: "Siamo preoccupati in relazione a ciò che accade in ordine alla cosiddetta gestione della capacità. In genere, noi ci opponiamo a qualsiasi gestione collettiva della capacità, fatta eccezione per i permessi inerenti alle fluttuazioni stagionali a breve termine". Alla richiesta di definire in modo più chiaro le "fluttuazioni stagionali", ha risposto: "Solo a Natale".

Per quanto forse non sia strettamente connesso all'argomento in questione, è interessante notare come, più o meno nello stesso periodo, diverse conferenze abbiano abbandonato i piani relativi alla programmazione del ritiro congiunto della capacità di pari passo con l'attuale situazione di eccesso di tonnellaggio, a favore di azioni individuali.

Il terzo principio riguarda la libertà sia dei membri delle conferenze sia dei caricatori di concludere singoli accordi di servizio. Sino al 1998, alle conferenze in Europa era consentito di determinare il tipo e la durata dei contratti che i propri membri potevano negoziare con i caricatori poiché - anche in questo caso - la Commissione Europea era dell'opinione che ciò fosse quello che gli autori del Regolamento 4056/86 avevano in origine inteso. Su questa base, la maggior parte delle conferenze permettevano ai propri membri solamente di negoziare accordi congiunti con i loro clienti. In altre parole, così come accadeva per le tariffe di trasporto terrestre, tutti i membri dovevano applicare le stesse tariffe di trasporto merci senza tener conto del livello dei servizi.

Nel 1998 la Commissione Europea adottò l'opinione che alle conferenze non dovesse essere consentito di limitare i singoli contratti di servizio, come sottolineato nella propria decisione relativa al TACA, e si spinse persino a ritenere che i partecipanti al TACA si erano resi colpevoli di abuso della propria posizione dominante collettiva limitando sino ad allora tali contratti. Da quel momento il TACA e, per certi aspetti, altre conferenze hanno operato sotto un regime più liberale (TACA II), nell'attesa che la Commissione Europea si chiarisse maggiormente le idee in ordine a ciò che è consentito o meno a questo riguardo.

La Commissione Europea a tale proposito è stata soccorsa dall'entrata in vigore nel 1998 della OSRA (Legge di Riforma del Trasporto Marittimo) negli Stati Uniti. Questa normativa mette in grado per la prima volta i caricatori statunitensi di negoziare contratti di servizio privati con singoli membri di conferenze. La legge in questione sembra avere avuto successo: pare che né vettori marittimi né caricatori se ne siano lamentati. In occasione della IV conferenza annuale di Containerisation International, svoltasi lo scorso anno, Ed Emmett, presidente della NITL (Lega Nazionale Trasporto Industriale), un organismo di caricatori assai influente negli USA, si è spinto sino ad affermare che i suoi membri erano più che contenti di essa, sebbene abbia poi anche dichiarato che sussiste peraltro l'esigenza di monitorare la negoziabilità dei sovrapprezzi.

Alla luce, forse, di tale esperienza, la Commissione Europea alla fine ha deciso di approvare la proposta inerente ai termini previsti per le conferenze delineate nel TACA II a dicembre del 2001, anche se con diverse modifiche minori. Queste ultime sembrerebbe riguardare in apparenza solamente il modo in cui i singoli contratti di servizio vengono tenuti riservati. Le parti interessate avevano tempo sino allo scorso gennaio per esprimere le proprie osservazioni. A tutto febbraio, si sapeva che solo lo ESC aveva chiesto maggiori particolari sulle modifiche proposte.

Tirando le conclusioni generali sul TACA II, la Commissione Europea aveva dichiarato: "La Commissione nota che, dal momento in cui ha cominciato a rivedere la questione, la situazione della concorrenza nei traffici containerizzati transatlantici è migliorata notevolmente e che i membri del TACA revisionato adesso competono sia nell'ambito delle conferenze che fuori da esse. Dovrebbe notarsi che solamente il 10% circa dei carichi in ambito TACA vengono oggi trasportati in seno alle conferenze, mentre il residuo 90% viene concordato a livello individuale tra armatori e caricatori".

Dati i notevoli quantitativi di carichi adesso trasportati ai sensi di condizioni negoziate separatamente, ci si potrebbe domandare perché i vettori appartenenti a conferenze ancora vogliano conservare l'immunità anti-trust ai sensi degli articoli 81 e 82. In relazione a qualsiasi cosa possa essere concordata insieme, ora non vi è più nulla che possa impedire a singoli membri di ritagliarsi ciascuno la propria fetta mediante contratti di servizio alla clientela negoziati separatamente, senza dimenticare le tariffe di trasporto terrestre.

Chris Bourne, direttore generale della MOL in Europa, commenta al riguardo: "Sarà anche così, ma possiamo ancora concordare tariffe di riferimento tra di noi, nonché la necessità di sovrapprezzi. Questo è importante, poiché altrimenti finiremmo per procedere totalmente al buio per quanto attiene ai livelli tariffari. Almeno, possiamo ancora discutere quali dovrebbero essere le tariffe e come dovrebbero essere rettificate, anche se le tariffe in realtà negoziate in un momento successivo devono rimanere riservate per ciascuna linea di navigazione. Inoltre, ed è ancora più importante, possiamo discutere argomenti relativi all'offerta ed alla domanda".

Il rapporto preliminare dell'OECD alla fine del 2001, pur affermando che i vantaggi apportati ai caricatori da tale prassi devono avere maggior peso rispetto ai costi, ammette peraltro che è improbabile che entrambe le parti possano mai raggiungere un accordo su tale questione. Tenendo a mente ciò, esso propone che le due parti si mettano d'accordo sui seguenti settori in cui le possibilità di composizione sembrano verosimili:

  • la concezione di trattative dirette tra caricatori e vettori;

  • la riservatezza di contratti alla clientela negoziati individualmente dev'essere protetta;

  • occorre fare minore affidamento su tariffe e condizioni concordate collettivamente;

  • deve proseguire l'immunità anti-trust per il lato operativo dei consorzi e delle alleanze dei vettori marittimi.


Inoltre, esso propone che l'accordo in ordine a tali questioni debba essere imperniato sui seguenti tre principi:

  • tariffe, sovrapprezzi ed altre condizioni di trasporto nello shipping di linea dovrebbero essere liberamente negoziate tra caricatori e vettori su base individuale e riservata;

  • vettori e caricatori dovrebbero essere messi in condizione di proteggere contrattualmente i termini-chiave dei contratti di servizio negoziati, comprese le informazioni relative alle tariffe;

  • i vettori dovrebbero essere in grado di perseguire accordi operativi con altri vettori purché essi non si riferiscano alla fissazione di prezzi ovvero conferiscano indebito potere di mercato alle parti coinvolte.


Nello scorso mese di febbraio, il WSC (Consiglio Mondiale dello Shipping), che rappresenta oltre 30 importanti vettori statunitensi, aveva affermato che tali termini avrebbero dovuto essere chiariti maggiormente prima di poter pervenire ad un accordo al riguardo.

In ordine alla deliberazione dell'OECD, in generale Stragier commenta: "Anche se le conclusioni dell'OECD non sono vincolanti per ogni stato membro, noi seguiamo molto da vicino tali discussioni poiché la consideriamo un'ottima tribuna al fine di valutare i pro ed i contro di ciascuna parte. E' poi assai utile vedere se l'attuale sistema applicabile nell'ambito dell'Unione Europea sia ancora adeguato, oppure possa essere adattato a certi sviluppi di mercato che sono stati identificati".

E' interessante notare come le successive decisioni della Commissione Europea sul TACA II sembrino essersi adattate ai primi due dei principi dell'OECD. Resta da concordare solo il terzo, ma si tratta proprio di quello che a giudizio del WSC presenta le maggiori necessità di ulteriore chiarificazione.

Dev'essere ben chiaro, tuttavia, che i traffici transatlantici non sono la stessa cosa degli altri, ed in particolare in relazione ad alcuni traffici nord-sud, in cui i contratti sulle merci tra tutti i membri appartenenti a conferenze e vari raggruppamenti di caricatori ancora abbondano.
(da: Containerisation International, febbraio 2002)


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