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18 September 2018 The on-line newspaper devoted to the world of transports 23:13 GMT+2



Ministero dei Trasporti e della Navigazione




Lineamenti per la riforma e lo sviluppo del sistema italiano del trasporto aereo


ottobre 1999

Indice

Premessa
   1. Introduzione: linee evolutive e di politica del trasporto aereo
   2. La dinamica del traffico aereo
   3. Le compagnie aeree
   4. Gli aeroporti
      4.1 lo scenario
      4.2 pianificazione dello sviluppo aeroportuale
      4.3 le gestioni aeroportuali
   5. L'allocazione degli slots aeroportuali
   6. Il controllo del traffico aereo
   7. La tutela degli utenti
   8. La revisione del codice della navigazione
   9. Le iniziative europee
Conclusioni e sintesi operativa




PREMESSA

Questo documento nasce da alcune convinzioni di fondo:

  1. I profondi cambiamenti che segnano la scena del trasporto aereo e il carattere unitario del settore richiedono una riflessione globale e una riforma che delinei un quadro complessivo e coerente di misure.

  2. Le cause di debolezza del sistema italiano del trasporto sono molteplici ma trovano comune denominatore in un deficit di concorrenza, frutto di "incrostazioni" e di mentalità monopolistiche, pervasive quanto resistenti. E' compito dello Stato promuovere la relazione "virtuosa" concorrenza-competitività-crescita, avendo tuttavia ben ferma la convinzione che la liberalizzazione costituisce un mezzo e non un fine a sé stante, e che tale processo non produce automaticamente risultati positivi per l'interesse generale, ma va regolato con equilibrio e attentamente vigilato.

  3. L'attuazione delle linee qui disegnate richiederà una combinazione equilibrata di interventi di natura diversa (legislativi, amministrativi, di incentivazione, ecc.), la cui attuazione non potrà che avvenire con gradualità.

  4. Infine, la complessità dei problemi e degli interessi richiederà che la riflessione del Governo sia condotta in stretto raccordo con i soggetti interessati (gestori aeroportuali, compagnie aeree, OO.SS., organismi preposti ai vari servizi dell'aviazione civile) e con le Istituzioni a vario titolo competenti in materia (Parlamento, Regioni ed Enti territoriali, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Commissione europea).

Il grado di elaborazione che il Ministero dei trasporti e della navigazione ha maturato sui vari temi qui affrontati e i poteri di intervento di cui esso dispone variano da caso a caso. A mero titolo esemplificativo, mentre sono maturi i tempi per completare la riforma dei meccanismi di determinazione dei proventi delle gestioni aeroportuali, dell'assistenza al volo, della tutela degli utenti, del codice della navigazione, altre tematiche debbono essere approfonditamente discusse con i soggetti prima indicati: ci si riferisce in particolare alla pianificazione del sistema aeroportuale, su cui gli orientamenti qui espressi costituiscono una prima riflessione, o alla riforma dei meccanismi della clearance aeroportuale, la cui attuabilità è comunque condizionata al consenso europeo.

Al tempo stesso il documento rappresenta - specie per la parte di pianificazione - una fase preliminare alla compiuta elaborazione che il nuovo PGT dovrà dare alla materia. Una volta raggiunta al riguardo una convergenza di opinioni che il Governo consideri adeguata, esso fornirà le linee per la relativa sezione del PGT.

In questo contesto e con questo spirito il Ministero intende sottoporre il documento alle Istituzioni e ai soggetti sopra indicati, chiedendo ad essi ogni sforzo per un contributo costruttivo di idee.



1. Introduzione: linee evolutive e di politica del trasporto aereo

1.- Il mondo del trasporto aereo è caratterizzato da linee evolutive che possono essere così schematizzate.

  1. A livello mondiale è, nel campo del trasporto, il settore che presenta i più elevati tassi di crescita, attuali e prospettici.

  2. La crescita e le sue prospettive, tuttavia, non sono omogenee: nei paesi a più elevato reddito pro-capite si colgono segnali di maturità che fanno prevedere un assestamento dei tassi di crescita su basi contenute (per i passeggeri) e un riequilibrio di quote di trasportato a favore delle merci; il progredire del processo di integrazione europea, tuttavia, è destinato ad alimentare un intenso traffico infra-europeo, specie di tipo point-to-point e a vocazione business, con caratteristiche nuove in termini di domanda di qualità e di flessibilità dei servizi.

  3. Il trasporto aereo è un sistema complesso, la cui efficienza è condizionata dal funzionamento di ciascuna sua parte. Al tempo stesso, esso è caratterizzato da componenti che talvolta operano con logiche diverse e si confrontano su terreni assai differenti: in particolare, i comparti che compongono il settore - per ragioni, anche (sebbene non sempre), ineludibili - non sono ugualmente esposti al "naturale" gioco della concorrenza.

  4. Si è assistito in questo ultimo decennio (specie sul "lato aria" del trasporto) a un progressivo abbattimento delle barriere - normative, regolamentari, finanziarie e tecnologiche - all'entrata sul mercato, alla liberalizzazione tariffaria e al conseguente aumento della concorrenza e del numero di nuovi operatori aerei. Gli effetti della liberalizzazione, tuttavia, si sono fatti sentire in misura considerevole sui collegamenti internazionali e infra-comunitari, assai meno su quelli domestici.

  5. La somma combinata degli elementi menzionati ai punti b) e d) porterà inevitabilmente a una concorrenza sempre più aggressiva nei mercati in espansione, mentre quella nei mercati maturi assumerà connotati difensivi (ma non per questo meno duri).

  6. Anche (sebbene non solo) come reazione alla liberalizzazione, si è assistito a un imponente processo di concentrazione fra compagnie aeree che, in realtà, ha portato ad una forte riduzione del grado di pluralismo. Questo processo, reso inevitabile dalla globalizzazione del mercato tende a determinare, a cascata, fenomeni di concentrazione anche a livello aeroportuale. Ne segue che la liberalizzazione non conduce necessariamente al pluralismo: è compito degli Stati far in modo che il mercato riesca a coniugare efficienza e competitività, da un lato, con la salvaguardia di un reale pluralismo, dall'altro.

  7. Sebbene l'offerta di trasporto aereo, anche in virtù dell'apertura dei mercati, sia caratterizzata da una considerevole flessibilità in rapporto alla domanda - e pertanto, dal punto di vista degli utenti la figura dell'offerente sia relativamente indifferente - dal punto di vista dell'interesse complessivo di ciascun paese non è irrilevante se essa sia esercitata da operatori stabilmente insediati in esso, non ultimo a causa dell'elevato valore del moltiplicatore dell'occupazione, diretta e indotta. Inoltre, situazioni strutturali di inefficienza conducono inevitabilmente a diversioni di traffico verso altri paesi. Di qui gli sforzi realizzati da ogni paese per accrescere la competitività del proprio sistema di trasporto aereo, talora anche mantenendo barriere all'entrata.

  8. Nonostante il reddito pro-capite la collochi fra i paesi maturi, l'Italia rappresenta tuttora un mercato con rilevanti margini di espansione: sulla base dell'attuale reddito pro-capite, il potenziale di traffico aereo originato dal mercato italiano può essere stimato in almeno ulteriori 20 milioni annui di passeggeri; rilevanti sono inoltre i margini di crescita del trasporto merci, settore nel quale il Paese sconta consistenti ritardi. In aggiunta, le potenzialità turistiche del Paese non appaiono ancora sufficientemente sfruttate, ciò che in parte risiede nell'inadeguatezza del sistema di trasporto. Infine, la conformazione geografica del territorio e la carenza di infrastrutture a rete attribuiscono alla modalità aerea una valenza di coesione territoriale potenzialmente più importante che in altri paesi.

  9. Il sistema italiano del trasporto aereo è tuttora afflitto, al suo interno, da un deficit di concorrenza e, anche per questo motivo, da una sovraesposizione alla concorrenza estera: poiché è un mercato in espansione, poiché sono state abbattute le normative barriere all'entrata, poiché la competitività dei vettori italiani è tuttora inadeguata a resistere alla pressione dei maggiori operatori stranieri, poiché manca un adeguato coordinamento fra i diversi soggetti, poiché l'azione della Pubblica Amministrazione nelle sue molteplici articolazioni, nonostante i progressi realizzati, non è ancora tale da assecondare, per tempestività e snellezza delle procedure, un ordinato sviluppo del settore.

2.- Le considerazioni indicate conducono a conclusioni rilevanti per la politica economica degli Stati:

  1. Il trasporto aereo è un "sistema" composto di reti, di funzioni e di modelli di esercizio, cui va assicurato uno sviluppo equilibrato di ogni sua componente; l'efficienza di ogni singola componente costituisce infatti condizione essenziale per l'efficienza complessiva del sistema.

  2. L'efficienza complessiva del sistema non dipende solo da quella delle sue singole parti, ma anche -e in misura rilevante- dal grado di coordinamento fra di esse e dall'efficienza con la quale la Pubblica Amministrazione esercita il suo ruolo; entrambe queste condizioni debbono migliorare.

  3. Il diverso grado di apertura alla concorrenza, da un lato, rende i vari comparti diversamente sensibili alle esigenze di efficienza e, dall'altro, conferisce ad alcuni rendite di posizione.

  4. La somma combinata degli elementi precedenti può compromettere la funzionalità complessiva del sistema e il perseguimento dell'interesse generale;

  5. Infine, gli operatori del trasporto sono soggetti privati che debbono agire in regime di libera impresa, sia pure nel rispetto delle regole imposte dall'Amministrazione a tutela dell'interesse generale; ne segue che le istanze sociali non vengono sempre spontaneamente tutelate dal mercato; laddove è necessario, dunque (ci si riferisce in particolare all'esigenza di assicurare la continuità territoriale), è compito dello Stato intervenire direttamente per supplire ai "fallimenti del mercato".

3.- Esiste uno stretta relazione causale fra concorrenza, competitività e sviluppo dell'industria nazionale del trasporto aereo, una relazione che può agire in modo perverso o in modo virtuoso a seconda della incisività, della completezza e dell'equilibrio fra gli strumenti messi in campo da ciascuno Stato.

Il settore costituisce dunque terreno sul quale deve esercitarsi un'attenta e flessibile politica economica: una politica ispirata all'interesse generale, nel cui quadro gli intessi dei singoli soggetti debbono trovare un'equilibrata composizione; una politica "leggera", ma non per questo meno incisiva, da attuarsi attraverso un equilibrato mix nell'esercizio di poteri di indirizzo, di regolazione, di coordinamento e di sostegno; e una politica che configuri, sul piano normativo e degli interventi, un quadro di relative certezze, essenziali per un settore esposto a repentini cambiamenti del mercato.

Costituiscono elementi portanti di una politica diretta a promuovere l'efficienza e la competitività complessiva del sistema:

  1. La promozione della concorrenza e, al tempo stesso, la regolazione dei mercati, posto che l'esperienza dimostra che la liberalizzazione non determina necessariamente un effettivo pluralismo e che quest'ultimo è talvolta escluso per ragioni tecnologiche o di interesse generale. E' pertanto compito dello Stato, a seconda dei casi, promuovere un'effettiva concorrenza o (laddove questa sia esclusa per i motivi anzidetti) comportamenti ispirati alla simulazione di essa.

  2. Il coordinamento fra i vari soggetti, pubblici e privati, che operano nel settore e lo snellimento delle procedure amministrative.

  3. La salvaguardia degli standard di sicurezza, anche al fine di scongiurare che possano essere messi a rischio dall'accentuarsi della concorrenza.

  4. La pianificazione di uno sviluppo aeroportuale equilibrato sia sul piano territoriale che su quello delle "vocazioni" dei singoli aeroporti, secondo una logica di complementarità delle funzioni all'interno del sistema del trasporto aereo, di integrazione fra le varie modalità, di potenziamento della logistica.

  5. La promozione di una maggiore coesione territoriale, anche attraverso una migliore accessibilità di tutto il territorio nazionale alla rete del trasporto aereo. Questo, infatti, è destinato ad assumere sempre più il ruolo di risorsa di massa per la mobilità di persone e di cose, un ruolo dunque strategico per lo sviluppo economico delle aree meno sviluppate del Paese. A questo riguardo, andranno valutati i costi sociali complessivi delle forme alternative di trasporto, i quali non si identificano nei soli differenziali di costo di esercizio, ma anche in quelli di infrastrutturazione.

  6. La salvaguardia di interessi sociali di continuità territoriale, anche imponendo - ove necessario e nei limiti consentiti dalla normativa interna e comunitaria - oneri di servizio pubblico.

  7. Gli adeguamenti normativi, posto che la rapida evoluzione del settore e, con esso, della normativa comunitaria, obbligano gli Stati ad adattare gli strumenti normativi.



2. La dinamica del traffico aereo

1.- Il traffico aereo rappresenta uno dei comparti più dinamici del sistema del trasporto nel suo insieme. Le valutazioni prevalenti convergono nello stimare in 2 il moltiplicatore medio del PIL sulla domanda di trasporto aereo: questo elemento, se da un lato amplifica le prospettive di crescita del settore, dall'altro lo espone ad una marcata variabilità congiunturale.

Al tempo stesso, il valore del moltiplicatore diverge considerevolmente, da paese a paese e per tipologia di traffico:

  1. Quanto al primo aspetto, sembra assumere considerevole rilievo non solo il tasso di crescita del PIL ma anche la sua dinamica e lo stadio di sviluppo dell'economia. Va precisato che il moltiplicatore di un mercato riguarda solo il traffico che ha origine in esso, non quello di cui esso è destinatario: ne segue che le previsioni di traffico su singoli mercati sono rese complesse dalle interconnessioni esistenti fra di essi. Un ulteriore fattore che si è rilevato cruciale nello sviluppo del trasporto aereo è l'abbattimento delle barriere all'entrata nei mercati.

  2. Quanto alle tipologie di trasporto, i tassi di crescita dei traffici internazionali sopravanzano in misura considerevole quelli del trasporto domestico, il traffico di linea tende ad assumere importanza crescente rispetto a quelle charteristico, il trasporto merci si rivela - in linea di massima - assai più dinamico di quello passeggeri e più sensibile a fattori congiunturali.

2.- Il tasso di crescita del numero di passeggeri nei 187 paesi aderenti all'ICAO è stato, nel 1998, pari a + 2,9%, e dell'1,1% quello relativo alle tonnellate di merce, entrambi in decelerazione rispetto all'anno precedente. Si evince dall'analisi dei dati della tabella sottostante la forte variabilità dei traffici e la maggiore dinamicità del trasporto merci.

Tabella 1 - VOLUMI DI TRAFFICO SU SERVIZI DI LINEA (PAESI ICAO) (tassi annui di crescita)

n. passeggeriton. merci
1990+ 4,09%+ 0,39%
1991- 2,72%- 3,46%
1992+ 1,65%- 10,74%
1993- 1,19%+ 11,72%
1994+ 8,18%+ 13,97%
1995+ 5,90%+ 11,01%
1996+ 6,71%+ 4,69%
1997+ 4,09%+ 12,35%
1998+ 2,90%+ 1,1%

Le stime IATA valutano nel 6,6% il tasso di crescita del traffico di linea per il quinquennio 1997-2001, e nel 5,3% per il successivo decennio 2002-2011. Analisi precedenti il recente rallentamento delle economie asiatiche prevedevano - fino al 2001 - i seguenti tassi annui di crescita del trasporto passeggeri/km. di linea:

  • Asia nord-orientale, 9%
  • Asia sud-orientale, 7,6%
  • Sud America, 7%
  • Europa occidentale, 5,8%
  • Nord America, 4,9%.

Quanto alle prospettive di sviluppo relativo del trasporto passeggeri e merci, le tendenze del commercio internazionale, per volumi e per tipologia, fanno ritenere che il trasporto merci sconterà in minore misura fenomeni di maturità rilevati per quello passeggeri nei paesi a più elevato reddito. Il trasporto merci, oltre ad apparire particolarmente promettente, è tuttavia estremamente complesso e richiede una forte sostegno logistico: di qui la necessità di dotarsi di adeguati supporti.

3.- I dati esposti dalle Tabelle 2 e 3 mostrano una dinamica differenziata del traffico per aree geografiche. La più lenta crescita del trasporto passeggeri nei paesi a più elevato reddito pro-capite rispecchia la curva di "maturità" della domanda del settore, evidenziata dalla Figura 1, riportata poi, che esprime la relazione fra numero di viaggi pro-capite e reddito pro-capite per alcuni paesi. La curva contribuisce a spiegare la più lenta dinamica dei dati di traffico europei rispetto al totale mondiale.

Tabella 2 - passeggeri-km realizzati sui servizi aerei di linea (italia - europa - paesi icao)

ANNIITALIA EUROPA 
 Passeggeri -km (Milioni) Variazione (%)Composizione rispetto a ICAO (%) Passeggeri-km (Milioni)Variazione (%) Composizione rispetto a ICAO (%)Passeggeri-km (Milioni) Variazio-ne (%)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
19.168
21.493
23.599
22.642
28.609
29.634
31.656
33.264
36.140
37.734
2,79
12,13
9,80
-4,06
26,35
3,58
6,82
5,08
8,65
4,41
1,12
1,21
1,25
1,23
1,48
1,52
1,51
1,49
1,49
1,47
508.246
546.204
590.521
552.910
525.673
504.272
525.524
565.374
609.440
646.899
6,71
7,47
8,13
-6,38
-4,93
-4,07
4,21
7,58
7,79
6,15
29,80
30,64
31,18
29,99
27,26
25,90
25,05
24,70
25,12
25,17
1.705.619
1.782.413
1.894.017
1.843.370
1.928.520
1.946.940
2.098.000
2.248.240
2.426.260
2.570.500
7,53
4,50
6,26
-2,67
4,62
0,96
7,76
7,16
7,92
5,94
Incremento annuale medio nel decennio 7,82 2,724,66

Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia, Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700



Tabella 3 - tonnellate-km realizzate sui servizi aerei di linea (italia - europa - paesi icao)

Tonnellate-km (Milioni) Variazione (%)Composizione Rispetto a ICAO (%) Tonnellate-km (Milioni)Variazione (%) Composizione rispetto a ICAO (%) Tonnellate-km (Milioni)Variazione (%)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
2.782
3.082
3.326
3.298
3.873
4.038
4.250
4.495
4.757
4.871
6,22
10,78
7,92
-0,84
17,43
4,26
5,26
5,75
5,84
2,39
1,31
1,38
1,41
1,43
1,60
1,62
1,56
1,54
1,50
1,43
65.430
70.452
75.036
71.109
68.710
67.557
72.682
79.024
84.771
90.301
6,54
7,68
6,51
-5,23
-3,37
-1,68
7,59
8,73
7,27
6,52
30,84
31,47
31,90
30,82
28,37
27,07
26,59
26,49
26,77
26,47
212.152
223.860
235.226
230.714
242.164
249.524
273.300
293.940
316.660
341.140
8,18
5,52
5,08
-1,92
4,96
3,04
9,53
7,55
7,73
7,73
Incremento annuale
medio nel decennio
6,42 3,64 5,42


Nota: Per l'Italia i dati sono riferiti alle sole compagnie Alitalia, Ati, e Meridiana.
Fonte: ICAO - * Annual report of the Council 1997* - Doc 9700


L'andamento del trasporto aereo nel nostro Paese, negli ultimi anni, presenta luci ed ombre:

  1. dalle Tabelle 2 e 3 si evince che il maggior tasso medio di crescita nel decennio 1988-97, rispetto alle media europea, è essenzialmente dovuto al "picco" verificatosi nel 1992, sia per le merci che per i passeggeri;

  2. la dinamica dei passeggeri/km e delle tonnellate/km è in genere minore di quella, rispettivamente, del numero dei passeggeri e delle tonnellate trasportate (Tabella 4); si ricava da ciò che il Paese perde peso sul lungo raggio, vale a dire sulla parte di traffico economicamente più vantaggiosa e con maggiori prospettive; questa conclusione sembra confermata, per l'ultimo biennio, dai dati della Tabella 5;

  3. una quota crescente di traffico di lungo raggio, con origine nel Paese, viene servita da vettori comunitari attraverso i propri hub, fenomeno che si lega con quello descritto al punto precedente;

infine, anche sugli aeroporti del Paese, le compagnie italiane (Tabella 6) seguitano a perdere quote di traffico rispetto ai concorrenti, scendendo - fra il 1994 e il 1998 - dal 41,5% al 37,4% del traffico passeggeri e dal 49% al 39,3% del traffico merci transitati su tali aeroporti.

Tabella 4 - traffico aereo commerciale (di linea e non) con o/d italia (tassi annui di crescita)

n. passeggeri ton. merci
totaledomestico totaledomestico
1995+ 5,38%+ 1,80% + 7,04%- 3,66%
1996+10,58%+14,25% + 2,70%- 3,25%
1997+11,90%+15,35% + 2,67%- 14,42%
1998+ 5,62%+ 5,36% - 0,81%+ 3,41%



Tabella 5 - traffico o/d fra l'italia e le diverse aree mondiali (tassi annui di crescita 1998/1997, linea + charter)

n. passeggeriton. merce
Italia-UE+14,20%- 4,40%
Italia-Europa non UE+ 2,68% - 11,43%
Italia-Nord America- 4,71% - 1,21%
Italia-Centro America+ 0,26% + 5,96%
Italia-Sud America- 4,49% + 1,16%
Italia-Asia- 1,41%- 1,97%
Italia-Africa+ 3,43% + 1,70%
Italia-Oceania- 1,67% + 3,61%


4.- A fronte del quadro descritto, le potenzialità di sviluppo della domanda di trasporto aereo in Italia sono assai elevate.

Fra i 185 paesi aderenti all'ICAO, l'Italia occupa il 14° posto per il traffico di linea (passeggeri e merci), espresso in tkm, ben al di sotto, dunque, della sua posizione in termini di reddito pro-capite.

La Figura 1 mostra che l'Italia è al di sotto della curva di interpolazione e conferma pertanto, da un lato, lo stadio di relativa arretratezza della domanda di trasporto del nostro Paese e, per ciò stesso, le interessanti prospettive di esso. Una semplice stima basata sullo scostamento del dato italiano rispetto allo standard, evidenzia una "riserva" di traffico con origine nel Paese - dato l'attuale livello del reddito pro-capite - di oltre 20 milioni di passeggeri per anno. Va aggiunto che la stessa conformazione del territorio italiano è tale da giustificare un più elevato sviluppo relativo del trasporto aereo e che l'Italia costituisce un bacino di offerta di risorse turistiche oggi non sufficientemente sfruttato.

Figura 111



L'Italia rappresenta dunque un interessante bacino di traffico aereo, esposto tuttavia a due ordini di "insidie":

  1. l'una consiste nell'insufficiente efficienza complessiva del sistema che può compromettere le prospettive di crescita della domanda di traffico o dirottandola in altre direzioni;

  2. l'altra sta nel fatto che, abbattute le barriere legali alla concorrenza, il settore non è oggi adeguatamente presidiato dalle compagnie aeree nazionali.

Se non si porrà rapidamente mano a un'incisiva opera di razionalizzazione e di efficientamento, la somma combinata dei due fattori potrebbe compromettere le prospettive del settore.

5.- Non è in conflitto con l'esigenza del pluralismo ma in coerenza con il principio - tutelato anche a livello comunitario - della continuità territoriale, l'impegno del Governo ad assicurare adeguati collegamenti, se necessario anche con compensazioni a carico del bilancio dello Stato.

Gli strumenti che la normativa comunitaria pone a disposizione dei Governi nazionali consistono nell'imposizione di oneri di servizio pubblico, ai sensi del Regolamento comunitario 2408/92, o le agevolazioni tariffarie di cui all'art.87, § 2, lett.a), del Trattato di Roma. La decisione se attivare o meno tali strumenti, e la scelta fra di essi, dovrà essere attentamente valutata alla luce delle effettive esigenze da soddisfare. In generale:

  1. l'impiego dello strumento previsto dal Regolamento citato, che può comportare restrizioni alla concorrenza, sarà preferibile allorché si riscontri un vuoto di offerta di servizi, oltre a livelli tariffari eccessivamente elevati in relazione all'interesse sociale che si vuole tutelare;

  2. qualora invece la quantità dei servizi sia giudicata congrua e si voglia agire direttamente sui soli livelli tariffari, andrà attivata la via prevista dall'art.87 del Trattato di Roma.

Rientra in questo contesto di cui al precedente punto a) la legge 17 marzo 1999, n. 144, che stanzia fondi per i collegamenti con la Sardegna e con le isole minori della Sicilia. Il Governo, nel rispetto di quanto stabilito dal Regolamento comunitario 2408/92, ha attivato le procedure per dare attuazione a quanto disposto dalla legge: al tempo stesso il Governo ritiene che, in prospettiva, anche allo scopo di evitare un uso indiscriminato dello strumento, che ne snaturerebbe l'ispirazione e porrebbe oneri insostenibili per la finanza pubblica, parte degli oneri dovrebbero essere posti a carico dei bilanci regionali.

6.- A margine di questa sezione va sollevata una questione alla quale va posto rapidamente rimedio: la carenza di adeguate informazioni relative ai flussi di domanda di traffico, necessarie per l'esercizio della funzione di programmazione e di regolazione da parte dell'Amministrazione e per operare in modo dinamico e efficiente da parte dei soggetti. Questa carenza appare particolarmente grave allorché si ponga la necessità di razionare la domanda o di riequilibrare la bilancia dei trasporti, vale a dire, allorché lo Stato sia chiamato a intervenire esercitando i poteri di indirizzo o regolazione.

  1. Il primo caso si è verificato con grande evidenza in occasione della riallocazione di traffico all'interno del sistema aeroportuale milanese, soprattutto per le istanze degli Enti territoriali (specie meridionali) di mantenere collegamenti con Linate. Ma è un caso che ha valenza assai più generale, specie nel contesto programmatorio che il documento propone.

  2. Il secondo caso riguarda perlopiù la domanda di trasporto a lungo raggio:

    1. nel trasporto delle merci, si è detto, si stima che una quota fra il 60% e il 70% del traffico alimenti, via strada, hub europei;

    2. per il trasporto passeggeri, una quota consistente di traffico originato da scali italiani si dirige - via hub europei - verso altre destinazioni finali, e viceversa.

    Si tratta, in entrambi i casi, di traffico sottratto agli aeroporti e ai vettori nazionali, che comporta costi di trasferimento per gli utenti e che, nel caso delle merci, genera danni ambientali. Per contro:

    1. la conoscenza dei flussi di traffico passeggeri per origine e destinazioni finali in paesi extra-europei potrebbe giustificare la concessione di nuovi diritti di traffico per quelle destinazioni e l'attivazione dei relativi servizi dagli aeroporti, anche regionali, da cui la domanda origina;

    2. la conoscenza delle direttrici dei flussi di merci che via strada si incamminano verso hub europei consentirebbe agli operatori di porre in essere politiche di "richiamo" del traffico, sarebbe occasione di attività per vettori e aeroporti italiani, ridurrebbe i danni ambientali e la congestione dei valichi.

L'Amministrazione ha allo studio gli strumenti per acquisire una conoscenza sistematica degli aspetti e dalle tipologie di traffico menzionate, che costituirà la base indispensabile per scelte pubbliche nel settore.

Inoltre, come è stato argomentato nella sezione introduttiva, l'abbattimento delle barriere legali alla concorrenza non sempre determina necessariamente una maggiore concorrenza effettiva. L'adozione di ulteriori misure pro-competitive richiede un'attenta vigilanza sullo "stato di salute concorrenziale" del settore, soprattutto attraverso il monitoraggio dei livelli tariffari (dei servizi a terra come del trasporto) e della qualità dei servizi, che ne costituiscono gli indici più significativi. Rappresenterà pertanto ulteriore iniziativa del Ministero l'istituzione di un Osservatorio della concorrenza volto a monitorare l'effettiva implementazione del processo di liberalizzazione e a fornire all'Amministrazione elementi di guida per la politica di regolazione dei mercati.



3. Le compagnie aeree

1.- Il settore del trasporto aereo ("lato aria") è stato interessato da un vasto processo di liberalizzazione, fino alla acquisizione dei diritti di IX libertà all'interno dello SEE. Gli effetti diretti della liberalizzazione sono stati notevoli:

  1. Una notevole crescita del numero delle compagnie e la nascita di compagnie low costs. Questo fenomeno è stato peraltro reso possibile: (i) da un trend consistente di crescita del trasporto aereo; (ii) dalla riduzione della dimensione minima efficiente delle compagnie e dall'abbattimento dei costi non recuperabili, in virtù di innovazioni finanziarie e informatiche (diffusione del leasing, nuovi strumenti di prenotazione e commercializzazione, ecc.); (iii) dallo sviluppo dell'attività charteristica di linea, favorito da una sorta di benign neglect da parte degli Stati); (iv) i tre elementi citati hanno comportato un abbassamento delle barriere all'entrata che ha interagito con l'abbattimento delle stesse per via normativa.

  2. La moltiplicazione dei servizi e l'attivazione di collegamenti su punti prima non serviti, con il conseguente sviluppo anche degli aeroporti regionali.

  3. L'ingresso di concorrenti su collegamenti prima serviti in regime di monopolio (la percentuale di collegamenti infra-europei serviti da più di due vettori è salita dal 12% al 16% fra il 1992 e il 1996).

  4. L'introduzione di innovazioni nei sistemi di prenotazione e vendita dei biglietti (fino alle "aste informatiche"), con il conseguente ampliamento del ventaglio tariffario e l'abbassamento delle tariffe medie di fatto.

  5. Una forte diminuzione dello yield (- 20%, 1994-97), destinata a perpetuarsi nel medio termine; le previsioni stimano un'ulteriore flessione del 1,1% annuo nei prossimi dieci anni.

2.- L'elevata variabilità della domanda di trasporto aereo, la forte crescita della capacità, l'incidenza dei costi fissi e i processi di liberalizzazione determinano strutturalmente un'elevata variabilità dei margini per gli operatori esposti alla concorrenza. Fra il 1990 e il 1994 le compagnie aeree dei paesi aderenti all'ICAO hanno subito perdite pari a 20,5 miliardi di dollari, prevalentemente a causa della decelerazione della domanda, a fronte di massicci programmi di investimento, da un lato, e della maggiore pressione concorrenziale, dall'altro.

Di fronte al nuovo quadro le compagnie maggiori hanno messo in atto appropriate reazioni, muovendosi su due piani:

  1. Da un lato hanno assecondato la liberalizzazione attraverso efficientamenti, creazione al loro interno di compagnie low cost, abbattimenti tariffari; in altri termini si sono rese più competitive.

  2. Dall'altro hanno attivamente operato per neutralizzarla, attraverso: (i) la politica delle alleanze, la quale ha finalità varie e articolate, ma in definitiva è diretta a sostituire la competizione con la cooperazione, attraverso la creazione di sinergie e di complementarità di network; (ii) la politica di stipulare accordi commerciali con gli stessi low cost new entrants, cooptandoli dall'esterno nella logica dell'integrazione; (iii) le pratiche di fidelizzazione della clientela e, più in generale, le politiche commerciali e di marketing, la cui efficacia è amplificata nel quadro delle alleanze, e che al tempo stesso costituiscono barriere all'entrata di concorrenti; (iv) la politica della concentrazione delle forze sugli hubs, che rappresenta il complemento della politica delle alleanze, consente di fare massa critica sugli hubs e di integrare le reti.

I risultati di questo complesso sistema di interventi sono considerevoli.

  1. Come si può rilevare dalla Figura 2 riportata qui appresso, con il 1995 le compagnie aeree hanno ripreso - nel loro insieme - ad ottenere consistenti profitti, che nel 1997 hanno raggiunto un record storico.

  2. A metà del 1998 la quota di traffico mondiale IATA servito dalle cinque maggiori alleanze che includono compagnie europee (con capofila British Airways, KLM, Lufthansa, Swissair e Air France) era pari al 64%, con una forte accelerazione a partire dal 1997. L'incidenza dei gruppi cresce ulteriormente se si aggiunge l'impatto degli accordi con le compagnie regionali. Infine, è da pensare che tale quota sia destinata ad aumentare, considerato il potere di attrazione che le alleanze esercitano e i rischi di emarginazione che corrono quanti ne restano fuori; non è azzardato prevedere che da qui a pochi anni le compagnie realmente indipendenti saranno una rarità.

  3. In questo quadro, il "core" della concorrenza si configura sempre più come competizione fra alleanze, vale a dire, in definitiva, come concorrenza fra reti.

  4. Infine, le compagnie puntano sempre più sullo sviluppo degli hub, considerati come il fulcro intorno a cui ruotano rete e competitività; peraltro, "mettendo in comune" più hub, gli accordi fra le compagnie determinano di fatto, quantomeno indirettamente, sistemi di hub, riducendo anche la concorrenza fra aeroporti.

3.- Data l'unicità del mercato del trasporto aereo, la dinamica descritta qui sopra si è verificata anche in Italia:

  1. Nuove compagnie sono sorte, sebbene alcune di esse (per debolezze intrinseche o per la difficoltà di penetrare su un mercato da sempre dominato da un singolo vettore) sopravvivano con difficoltà o attraverso accordi con il vettore dominante.

  2. Alitalia ha portato avanti un importante processo di ristrutturazione che ha invertito le negative prospettive che sembravano dominare il futuro della compagnia.

  3. La politica delle alleanze è stata seguita, come era inevitabile, anche in Italia: è dei mesi scorsi l'accordo definitivo di Alitalia con KLM, nel quadro della più vasta alleanza con primari vettori di altri continenti; parimenti, aderendo al Qualifyer group, anche Air Europe è entrata in un sistema di alleanze destinato ad assorbire una quota consistente di traffico mondiale.

  4. Infine, la politica degli hub, assecondata dal Governo con la realizzazione di Malpensa 2000 e il potenziamento dell'aeroporto di Fiumicino.

Tabella 6 quote di traffico internazionale (di linea e non di linea) dei vettori italiani (Elaborazione su dati ENAC, cit., p.56)

Annonumero passeggeri tonnellate merci
198573,88%54,24%
199441,49%48,94%
199539,30%46,91%
199639,95%43,63%
199738,76%41,28%
199837,38%39,34%


Il 1997 sembra in effetti segnare una positiva inversione di tendenza nella redditività di alcune importanti compagnie aeree italiane, che, tuttavia seguitano a cedere quote di traffico ai vettori esteri, come si evince dalla Tabella 6.

Figura 2
PROFITTI E PERDITE DEI VETTORI EUROPEI ADERENTI ALL'AEA (1980-97, miliardi di dollari)
AEA, Yearbook 1998, maggio 1999.



4.- Il Governo italiano, se da un lato vede positivamente il rilancio di efficienza e di competitività degli operatori nazionali e prende atto di processi di concentrazione che hanno dimensione mondiale, dall'altro è tenuto a rendere gli interessi individuali coerenti con l'interesse generale del sistema e del Paese. Ciò potrà essere realizzato attraverso:

  1. Un'accorta programmazione dello sviluppo aeroportuale.

  2. Un'attenta regolazione dei mercati, sia sul lato delle attività aeroportuali che su quello delle attività aeronautiche, sì da rendere i processi di concentrazione in corso coerenti con la salvaguardia del pluralismo dell'offerta di servizi, dando spazio alle legittime istanze dei vettori minori e dei new entrants.

5.- Lasciando alla sezione successiva le questioni attinenti gli aeroporti, come si è detto, la liberalizzazione attuata in sede comunitaria ha reso le attività aeronautiche liberamente esercitabili dai vettori comunitari all'interno dello SEE: su questo terreno la tutela del pluralismo da pratiche anticoncorrenziali è di competenza dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e della Commissione europea.

Restano ancora - di fatto - soggetti a riserva di bandiera i collegamenti esterni allo SEE, a causa del meccanismo degli accordi bilaterali fra i paesi interessati, che regolano tali servizi, e, di fondo, delle preoccupazioni dei Governi europei per un'estensione della liberalizzazione considerata potenzialmente lesiva degli interessi nazionali. Va da sé che un'eventuale riforma in tal senso non potrà essere unilaterale ma dovrà essere concordata in sede comunitaria.

Per il resto, dato l'attuale quadro normativo comunitario, il Governo italiano ha già attuato passi considerevoli nella direzione di assicurare un effettivo pluralismo nel mercato del trasporto aereo.

Come è noto, la Convenzione fra lo Stato e Alitalia è stata modificata allo scopo di eliminare ogni elemento che - legittimo all'epoca della sua stipula - poteva, nella nuova situazione, essere considerato discriminatorio.

Proseguendo su questa strada il Ministero emanerà entro breve tempo un "atto di indirizzo", rivolto all'Amministrazione, per assicurare che l'assegnazione di nuovi diritti di traffico per destinazioni esterne allo SEE sia effettuata sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, in una logica di progressiva apertura del mercato.

Al tempo stesso, oltre ad aver stipulato l'accordo di open sky con gli Stati Uniti, che consentirà il libero accesso ai collegamenti fra i due paesi da parte dei rispettivi vettori, il Ministero si sta adoperando con paesi terzi al fine (i) di assicurare una maggiore presenza su quelle direttrici di traffico di compagnie italiane, anche in competizione fra di loro, (ii) di accrescere il traffico di lungo raggio sull'hub di Fiumicino, che si è ridotto con il trasferimento a Malpensa di parte di esso, e (iii) di aumentare il numero delle città italiane direttamente servite dai collegamenti extra-europei.


4. Gli aeroporti

4.1 Lo scenario

1.- Sono stati 98 gli aeroporti italiani che hanno svolto traffico commerciale nel 1998. Di questi, i primi 47 (Tabella 7) hanno registrato la quasi totalità dei movimenti: 76,540 milioni di passeggeri (A/P) e oltre 590.000 tonnellate di merce (rispettivamente, + 5,62% e -0,8% rispetto all'anno precedente; entrambi in decelerazione rispetto alla dinamica 97/96, pari, rispettivamente, a +11,9% e +2,67%). La quota di traffico nazionale passeggeri è stata pari al 51,1%, quella merci il 10,98%.

L'andamento del traffico aeroportuale italiano (1994-98) mostra un'accelerazione negli anni 1996 e 1997. Il rallentamento della crescita registratosi nell'ultimo anno non sembra precludere le previsioni di traffico al 2002 di 95 milioni passeggeri e 750.000 t/merci. Peraltro, prime valutazioni sul traffico nel 1999 indicano una crescita dell'ordine del 6%, superiore a quella prevista a livello mondiale (2%).

Il forte accentramento del sistema aeroportuale italiano è evidente se si considera che:

  • il 99,8% dei movimenti passeggeri e il 99,6% dei movimenti merci sono stati effettuati da 30 dei 47 aeroporti considerati;

  • i primi 15 assorbono il 91,66% del traffico passeggeri e il 96,4% di quello merci;

  • infine, i sistemi aeroportuali milanese e romano rappresentano il 59,4% del traffico passeggeri e l'86,7% di quello merci.

Tabella 714 - graduatoria degli aeroporti italiani per movimento di passeggeri - traffico nazionale e internazionali (1998)

Numero
d'ordine
AEROPORTI Movimenti
(numero)
Variazione
1997/98 (%)
% composizione su totale% nazionale % internazionale
1ROMA Fiumicino24.995.444 1,5232,6647,09 52,91
2MILANO Linate13.631.878 -4,6217,8145,82 54,18
3MILANO Malpensa 5.533.129 58,667,2317,82 82,18
4VENEZIA Tessera3.363.227 14,054,3934,81 65,19
5NAPOLI Capodichino3.357.960 8,464,3965,95 34,05
6CATANIA Fontanarossa 3.158.1037,784,13 77,06 22,94
7BOLOGNA Borgo Panigale 2.846.55113,693,72 39,3560,65
8PALERMO Punta Raisi 2.730.9433,863,57 85,8914,11
9TORINO Caselle2.455.063 3,173,2154,33 45,67
10VERONA Villafranca 1.855.29711,262,42 43,3356,67
11CAGLIARI Elmas1.697.780 3,462,2294,25 5,75
12FIRENZE Peretola1.229.766 15,78 1,6126,60 73,40
13BARI Palese Macchie 1.117.4505,611,46 97,492,51
14PISA San Giusto1.099.868 6,161,4449,16 50,84
15OLBIA Costa Smeralda 1.096.9051,481,43 85,9314,07
16GENOVA Sestri914.285 5,661,1967,78 32,22
17ROMA Ciampino732.363 -15,270,963,54 96,46
18LAMEZIA TERME670.368 15,260,8887,35 12,65
19TRIESTE Ronchi dei Legionari 588.4026,020,77 79,8320,17
20BERGAMO Orio al Serio 581.06021,350,76 36,5563,45
21ALGHERO Fertilia562.882 2,250,7490,72 9,28
22BRINDISI Papola Casale 539.5936,510,70 90,869,14
23REGGIO CALABRIA510.060 1,600,6799,76 0,24
24ANCONA Falconara293.434 -2,970,3882,90 17,10
25RIMINI Miramare254.599 4,640,331,45 98,55
26TREVISO Sant'Angelo 150.80141,910,20 4,7995,21
27LAMPEDUSA127.480 -1,370,17100,00 0,00
28PESCARA98.079 44,440,1386,89 13,11
29PANTELLERIA89.163 2,150,1299,95 0,05
30CROTONE62.469 34,070,08100,00 0,00
31TRAPANI Birgi45.003 84,710,0684,20 15,80
32TORTOLI' (ex Arbatax) 44.41223,140,06 82,9217,08
33PARMA21.978 16,010,0383,26 16,74
34PERUGIA Sant'Egidio 19.12930,630,02 89,7010,30
35FORLI'17.994 38,230,0221,46 78,54
36MARINA DI CAMPO (Isola Elba) 16.7753,820,02 36,9763,03
37CUNEO Levaldigi13.894 74,370,0282,24 17,76
38FOGGIA Gino Lisa10.170 54,940,01100,00 0,00
39AOSTA2.608 6,580,0095,17 4,83
40ALBENGA1.883 24,040,0058,63 41,37
41GROSSETO706 N.S.0,0032,44 67,56
42TARANTO Grottaglie 494N.S.0,00 91,308,70
43PADOVA130 N.S.0,0036,15 63,85
44ROMA Urbe93 N.S.0,00100,00 0,00
45BIELLA Cerrione52 N.S.0,0076,92 23,08
46VICENZA24 N.S.0,0091,67 8,33
47SIENA Ampugnano3 N.S.0,000,00 100,00
TOTALE NAZIONALE76.539.750 5,62100,0051,10 48,90


N.S.= Variazione non significativa in quanto prende in esame o un valore troppo basso (movim < 100; pax <1.000; posta < 100 ton.), oppure un anno è negativo o con valori anomali.

2.- Nonostante il traffico nel nostro Paese sia fortemente concentrato nei maggiori aeroporti, i volumi di traffico di questi ultimi sono ben al di sotto di quelli dei più grandi aeroporti europei, come si evince dalla tabella che segue.

Tabella 815 - movimenti passeggeri in alcuni aeroporti europei (1996)

Aeroportomilioni di passeggeri % passeggeri in transito
Londra Heathrow55,7 34%
Francoforte39,146%
Parigi CDG31,420%
Amsterdam27,345%
Roma FCO22,710%
Madrid21,410%
Copenhagen15,639%

I dati esposti nella tabella mostrano che la quota dei passeggeri in transito - che può essere considerata come proxy di un hub - non è univocamente correlata alle dimensioni del traffico complessivo. In effetti, sulla determinazione dei transiti influiscono in misura consistente, da un lato, la conformazione del territorio dello Stato (l'incidenza dei collegamenti point-to-point nazionali è in proporzione inversa all'estensione territoriale) e, dall'altro, la politica e la capacità dei vettori dominanti di attrarre traffico. La bassa incidenza di transiti sull'aeroporto di Fiumicino risente dei fattori indicati sopra e della sua collocazione decentrata rispetto all'Europa (si stima che oltre il 70% del traffico internazionale nel nostro Paese abbia origine nel nord.

3.- La fragilità del nostro sistema di trasporto aereo e, al tempo stesso, le prospettive di crescita del mercato italiano, dall'altro, rendono il nostro Paese terreno di particolare interesse per le strategie di internazionalizzazione dei grandi hub europei, interesse che può trovare strumento di attuazione nelle privatizzazioni in corso o in prospettiva delle gestioni aeroportuali.

Il Governo non vede con sfavore questa prospettiva (peraltro già verificatasi con l'acquisizione da parte di BAA della maggioranza del capitale della GESAC, società di gestione dell'aeroporto di Napoli) ma è anche consapevole del rischio che l'attrazione degli aeroporti nazionali (specie regionali) nell'orbita di hub europei possa preludere ad una diversione di traffico verso altri paesi, attraverso l'attribuzione ad essi di un ruolo di mero "feederaggio" degli hub controllanti. Al tempo stesso, qualora l'aggregazione di hub di paesi diversi, che rappresenta indiretta conseguenza delle alleanze fra le compagnie aeree, assumesse anche valenza societaria, potrebbe produrre effetti vieppiù distorcenti sulla concorrenza e comprimere ulteriormente i margini per i new entrants: infatti, sembra potersi affermare che il mercato rilevante per i collegamenti a lungo raggio, che rappresentano la tipologia di traffico più promettente, abbia dimensione continentale; ne segue che una concentrazione fra hub europei potrebbe sollevare delicati problemi di tutela della concorrenza.

La politica economica in campo aeroportuale deve agire su due "leve": la pianificazione dello sviluppo aeroportuale e la promozione dell'efficienza delle gestioni aeroportuali attraverso la regolazione. Il primo aspetto viene affrontato nella sezione che segue, il secondo in quella successiva.

4.2 Pianificazione dello sviluppo aeroportuale

1.- La politica di sviluppo aeroportuale che il Paese ha condotto finora (e che è tuttora in via di realizzazione) si è ispirata sostanzialmente ai seguenti obiettivi:

  • la creazione dell'hub di Malpensa, da affiancare all'hub di Fiumicino, anche allo scopo di soddisfare una domanda di traffico che storicamente prende la strada degli hub europei (come si è notato prima, oltre il 70% del traffico originato dal Paese sorge al nord);

  • il potenziamento di alcuni aeroporti meridionali (in particolare, Catania, Bari, Cagliari, Palermo e Napoli) e di alcuni altri regionali, per i quali si prospetta una promettente crescita del traffico (in primis, Venezia);

  • l'ammodernamento di una serie di aeroporti minori, seppure con interventi di entità relativamente modesta.

Questa politica si è realizzata attraverso il finanziamento di opere infrastrutturali (oltre 3.400 miliardi negli ultimi anni - si veda la Tabella 9) e, nei limiti consentiti dalla normativa comunitaria, attraverso lo strumento della regolazione (ad esempio, la ripartizione di traffico all'interno del sistema aeroportuale milanese).

Ad essa si aggiungono le previsioni (di cui al Regolamento approvato con Decreto ministeriale n. 521/97) che i gestori aeroportuali assumano la figura di società di capitali e che ad essi sia affidata la "gestione totale" degli aeroporti. Entrambe le previsioni mirano ad assicurare una gestione efficiente e fonti finanziarie autonome per gli investimenti.

Recenti sviluppi del traffico aereo hanno mostrato una consistente crescita di volumi da parte di aeroporti "regionali", come mostra la Tabella 7. La crescita di traffico degli aeroporti regionali è stata promossa in misura considerevole dal moltiplicarsi dei collegamenti e delle frequenze infraeuropei, sulla spinta della tendenza all'aumento del trasporto passeggeri point-to-point fra le principali città europee (già rilevata nella sezione 2)) e all'alimentazione degli hub europei.

Questo fenomeno nuovo non mette in discussione la centralità degli hub, ma apre interessanti prospettive. Corrisponde infatti all'interesse del Paese assecondare la crescita dei traffici point-to-point domestici e infraeuropei, sviluppare le potenzialità di cattura di traffico turistico e favorire le condizioni per invertire le fughe di traffico verso hub europei.

Tabella 9 - finanziamenti pubblici per opere aeroportuali (in corso di completamento, di esecuzione o di avvio)

AeroportoMiliardi di lire
Alghero40,0
Albenga5,0
Ancona52,0
Bari173,0
Bologna63,0
Brindisi14,0
Cagliari115,0
Capua7,0
Catania175,0
Cuneo7,0
Ferrara17,0
Firenze14,0
Foggia11,0
Genova49,0
Grosseto2,0
Grottaglie3,0
Grumento38,0
Lamezia T.24,0
Milano-Malpensa980,0
Napoli14,0
Olbia45,6
Palermo15,0
Perugia7,0
Pisa42,0
Reggio Emilia7,0
Roma-Fiumicino1.390,0
Siena 8,0
Torino17,0
Trieste3,0
Venezia55,0
Verona28,0
totale3.420,6

di cui: Del. CIPE 29.8.97: 115; LL. 135/95-194/98 (D.M. 68T/99): 832, LL. 449/85-67/88: 2.300; FERS (1994-99): 173,6


2.- Lo scenario assunto dalle linee politiche che seguono è una consistente crescita di traffico aereo sugli aeroporti italiani, in parte dovuta alle tendenze naturali del mercato, in parte come effetto delle politiche di seguito illustrate. Gli obiettivi di espansione dovranno perseguire la doppia via:

  • della creazione di traffico, facendo emergere e soddisfacendo il potenziale di domanda nazionale oggi non ancora espresso, quantificato nella sezione 2 in circa 20 milioni di passeggeri/anno, e sviluppando le opportunità di attrazione di traffico turistico internazionale, che va promosso in modo più attivo di quanto avvenuto finora;

  • della cattura di traffico (specie di lungo raggio), sia passeggeri che merci, che oggi si incanala verso hub comunitari.

Lo sviluppo aeroportuale deve avvenire in una logica di "messa a sistema" degli aeroporti, di formazione di una rete, all'interno della quale ciascuna struttura possa valorizzare le proprie vocazioni, secondo rapporti di complementarità con le altre. Solo in questo contesto sarà possibile perseguire gli obiettivi menzionati sopra - di creazione e di "riappropriazione" di traffico, e di equilibrio territoriale dell'offerta - evitando che la competizione fra gli aeroporti e fra le istanze locali (che pure va promossa) si traduca in una mera redistribuzione di traffico all'interno del territorio nazionale e, in definitiva, in una perdita per l'intero sistema.

La pianificazione deve dunque rispondere a un insieme di obiettivi complessi, rispetto ai quali la crescita complessiva del traffico rappresenta insieme la condizione e l'effetto:

  1. il potenziamento della capacità di generare traffico da parte degli hub, e

  2. al tempo stesso, la promozione di un equilibrio sul territorio, vale a dire, generare offerta di servizi là dove vi è domanda, ovvero avvicinare la domanda ai centri aeroportuali mediante un adeguato sistema di infrastrutture di accesso; questo obiettivo non è a "somma zero", non comporta il perseguimento di una mera redistribuzione di traffico fra gli aeroporti, bensì anche (i) la creazione di nuovo traffico, nella misura in cui esiste una domanda latente di trasporto aereo oggi insoddisfatta, e (ii) la riduzione delle "fughe" di traffico verso aeroporti di altri Paesi, che oggi hanno origine soprattutto dagli aeroporti regionali.

  3. qualità dei servizi;

  4. coesione territoriale;

  5. sostenibilità ambientale;

  6. sicurezza del trasporto;

  7. sviluppo del territorio, massimizzando il moltiplicatore delle attività industriali e di produzione di servizi che gli insediamenti aeroportuali possono direttamente o indirettamente promuovere; lo sviluppo aeroportuale (in particolare degli aeroporti regionali) va visto anche nell'ottica della crescita del turismo, attraverso una più attiva analisi della potenziale domanda nel settore, che dovrà essere condotta d'intesa con il Ministero competente; un'adeguata disponibilità di strutture aeroportuali, di collegamenti diretti con i paesi di origine e di collegamenti centro-periferia (vale a dire, hub-aeroporti regionali), così come l'offerta di servizi intermodali, possono rappresentare un fattore importante di crescita di questa risorsa.

A questo fine essa dovrà promuovere:

  1. l'ottimizzazione delle economie di scala e lo sviluppo delle complementarità funzionali e delle sinergie fra aeroporti;

  2. qualora opportuno, la specializzazione per tipologia di trasporto;

  3. lo sviluppo della logistica e dell'intermodalità, così come delle infrastrutture di accesso.

Va aggiunto inoltre che:

  1. la consapevolezza che le attività aeroportuali generano talora diseconomie esterne anche rilevanti, specie di carattere ambientale, dovrà condurre ad elaborare equilibrati criteri di indennizzo per i soggetti danneggiati, qualora l'eliminazione del danno ambientale si rivelasse non perseguibile o non conveniente sotto il profilo dell'interesse generale;

  2. al tempo stesso, gli Enti territoriali interessati dovranno impegnarsi ad imporre il più assoluto rispetto della normativa in tema di vincoli urbanistici per gli insediamenti adiacenti ai sedimi aeroportuali.

Il processo descritto ha per riferimento uno scenario di medio-lungo termine e richiederà il concorso di un insieme di soggetti: dalle Amministrazioni competenti agli Enti territoriali interessati, agli operatori, alle associazioni rappresentative degli utenti.

3.- In termini di equilibrio territoriale dell'offerta rispetto alla domanda:

  1. Vanno garantite le condizioni di funzionalità del sistema, e dunque di sostenibilità economica degli aeroporti e dei diversi soggetti che vi operano; dal momento che efficienza, competitività e sostenibilità sono anche funzione delle dimensioni del traffico, va promosso un coerente sviluppo della capacità aeroportuale.

  2. Una volta raggiunte le dimensioni necessarie ad assicurare la condizione sopra indicata, va data priorità all'obiettivo di decentramento del traffico, allo scopo di portare - sempre con il vincolo dell'efficienza e nei limiti del ragionevole - l'offerta là dove nasce la domanda di trasporto o dove maggiori sono le prospettive di espansione. Va aggiunto che il decongestionamento in sé degli aeroporti rappresenta un ulteriore beneficio, in termini di qualità dei servizi, per gli utenti18.

Questo approccio è in coerenza con lo sforzo che lo Stato italiano sta effettuando per "mettere a regime" Malpensa 2000 e per promuovere una nuova crescita di collegamenti su Fiumicino, ridottisi a seguito dell'apertura dello scalo milanese. L'orientamento è che una volta saturata la capacità programmata dei due hub, sulla base degli investimenti realizzati e di quelli previsti, lo sviluppo del sistema aeroportuale italiano debba indirizzarsi verso strutture decentrate.

I futuri vincoli di capacità dei grandi aeroporti hubs, dunque, offrono ulteriori opportunità di sviluppo per gli aeroporti minori, non più solo aeroporti feeders ma anche valvola di scarico degli eccessi di domanda sugli aeroporti maggiori per collegamenti point-to-point di breve/medio raggio, con effetti positivi sull'entrata di nuovi vettori. Questa dinamica, peraltro, è oggi in corso, come mostra il consistente aumento di traffico point-to-point su alcuni aeroporti regionali: si tratta dunque di assecondarla, evitando che sia soffocata dalle tendenze centripete dei grandi aeroporti. In prospettiva il potenziamento degli aeroporti regionali potrà estendersi, ove esistano adeguate prospettive di traffico, ai collegamenti a lungo raggio, anche con passeggeri in transito: questo passaggio, che già gli accordi di open skies con gli Stati Uniti rendono possibile, richiederà una modifica del regime degli accordi di traffico con i paesi terzi che, pur con la necessaria gradualità, va messa in cantiere.

4.- E' evidente da quanto detto che la pianificazione del sistema aeroportuale nazionale ha portata più generale per l'impatto che esercita sulle direttrici e sui flussi di traffico. L'importanza della posta richiede una concentrazione degli sforzi su obiettivi limitati, avvalendosi degli strumenti concessori, regolatori e finanziari disponibili, che dovrà puntare sulla "messa a sistema" degli aeroporti considerati prioritari, in fase di individuazione nei lavori per il PGT.

Prima di delineare una possibile configurazione del sistema aeroportuale italiano vanno anticipate alcune considerazioni.

  1. L'efficienza del sistema aeroportuale del Paese richiede (i) una più incisiva demarcazione dell'utilizzazione dei singoli punti a fini civili o a fini militari; d'intesa con il Ministero della Difesa sarà opportuno pervenire - seppure con gradualità - ad una più netta finalizzazione degli aeroporti; (ii) il rigoroso rispetto dei vincoli urbanistici in prossimità dei sedimi aeroportuali.

  2. La creazione di un sistema o di sub-sistemi può essere realizzata in vario modo e con differente pregnanza: attraverso partecipazioni azionarie o accordi commerciali; ovvero, indirettamente, attraverso l'"assegnazione" da parte dello Stato di diversi ruoli; in altre parole, può avvenire "dall'alto" o per iniziativa spontanea degli operatori, o per le due vie insieme. Va precisato che lo Stato non può "assegnare", in modo diretto, ruoli, ma può indirettamente favorire "vocazioni" attraverso un insieme di strumenti di cui si dirà poi.

  3. La condizione affinché due o più aeroporti creino spontaneamente un sistema, almeno sul piano operativo, è che la complementarità faccia premio sulla competizione, ciò che può verificarsi in modo stabile se quest'ultima non ha carattere strutturale.

  4. Lo Stato italiano, con le motivazioni già indicate, ha puntato su un "sistema" aeroportuale imperniato sui due hub di Malpensa e di Fiumicino.

  5. Con l'avvio di Malpensa 2000 sono sorte violente polemiche in ordine al drenaggio di traffico da Fiumicino che il nuovo hub ha determinato, e dunque sul conflitto che oggettivamente caratterizzerebbe l'operatività dei due aeroporti. L'esistenza di conflitti di fondo va però valutata in un'ottica di più ampio respiro (quella propria del processo pianificatorio). A questo riguardo è necessario considerare che l'Italia sconta una forte concentrazione dell'offerta di trasporto in Alitalia; al tempo stesso questo stato di cose tende a perpetuarsi sui segmenti più ricchi del traffico, poiché il regime di riserva dei collegamenti intercontinentali rappresenta un fattore che contribuisce ad ostacolare la crescita di realtà concorrenti. Tuttavia, nel tempo, l'aumento dei volumi di traffico a fronte dei limiti di crescita della capacità aeroportuale, e l'allargamento del numero dei vettori designati per collegamenti extra-SEE (fino all'eventuale estensione ad altri paesi del regime di open sky, che il Ministero potrà esplorare), potranno stemperare il conflitto o addirittura determinare condizioni di complementarità.

    In altre parole, il Governo ritiene che, sebbene la vicinanza geografica, unitamente a fattori di natura contingente, rendano le due realtà aeroportuali oggi in conflitto (ciò che è da considerarsi positivo se il conflitto genererà comportamenti concorrenziali virtuosi), con l'allargamento del mercato e la liberalizzazione dei collegamenti a lungo raggio si potrà determinare un positivo equilibrio fra i due hub.


5.- Sulla base delle considerazioni precedenti, è possibile disegnare uno sviluppo coordinato del "sistema aeroportuale italiano" fondato sulle linee che seguono. Va da sè che quanto segue rappresenta una prima riflessione che il Governo sottoporrà alle osservazioni dei soggetti direttamente interessati e alle valutazioni delle istituzioni competenti (Parlamento, Autorità garante della concorrenza e del mercato, UE, Enti locali):

  1. Indipendenza, almeno in una prima fase, dei due hub di Malpensa e di Fiumicino.

  2. Formazione di sottosistemi aeroportuali "concentrici", attraverso:

    1. la promozione di sistemi aeroportuali regionali o attinenti lo stesso bacino di traffico, all'interno dei quali ciascuno aeroporto veda valorizzata una propria vocazione (passeggeri di linea - eventualmente distinti fra breve/medio e lungo raggio - charter, merci);

    2. l'attivazione di due sistemi geograficamente più vasti, che comprenderebbero quelli di cui al punto precedente, ciascuno dei quali potrebbe "ruotare" intorno a uno dei due hub.

Il disegno non pretende di essere onnicomprensivo né vuole possedere connotati deterministici, ma includere gli aeroporti con maggior traffico di linea; potranno essere poi questi ultimi a trovare soluzioni di raccordo con quelli minori.

L'obiettivo dei sistemi regionali dovrebbe essere di valorizzare le specializzazioni (linea, charter, cargo, courier, posta), e per questa via sfruttare al tempo stesso le economie di scala derivanti dalla focalizzazione su un determinato segmento di traffico e le sinergie derivanti dall'operare in un sistema; ovviamente, laddove le esigenze di traffico rispetto alla capacità lo richiedessero, il sistema potrebbe consentire il decentramento anche della medesima tipologia di traffico. Va da sé che ciascun sistema richiederebbe un'adeguata rete di infrastrutture di collegamento fra i rispettivi "sotto-bacini" di traffico.

L'obiettivo dei secondi sarebbe invece quello di una coordinata distribuzione del traffico che tenga conto, da un lato, dell'origine della domanda e, dall'altro, delle migliori localizzazioni per potenziare l'offerta, sia nell'interesse degli utenti che con l'intento di limitare le "vie di fuga" di traffico verso hub di altri paesi; complementare sarebbe l'obiettivo (comune anche ai sistemi regionali) di potenziare le sinergie fra i diversi impianti. In questo quadro, gli aeroporti regionali non svolgerebbero più il solo ruolo di feeders degli hub, ma svilupperebbero un proprio autonomo traffico, nazionale e internazionale.

Va aggiunto che una più equilibrata distribuzione territoriale del traffico aereo - anche dei segmenti più ricchi di esso - potrà stimolare una più uniforme crescita di attività economiche, dirette e indotte, e di occupazione. In questo contesto, avrebbero valenza positiva per lo sviluppo del Mezzogiorno relazioni organiche fra gli aeroporti meridionali e altri aeroporti del Paese, e in primo luogo il sistema aeroportuale romano, configurandosi i primi non come meri tributari di traffico ma come partners di un sistema di equilibrata ripartizione dei benefici. Anche lo sviluppo di alcuni aeroporti in chiave turistica, di cui si è detto prima, può rappresentare un'impostante opportunità per il Mezzogiorno.

6.- La privatizzazione delle gestioni aeroportuali è oggi in agenda nel nostro Paese, ed è auspicabile che il processo, superati i tentennamenti che ancor oggi segnano la scena, prenda rapidamente vigore. Oltre a stimolare una maggior efficienza, le privatizzazioni possono rappresentare un'occasione importante per realizzare il disegno delineato sopra (e più in generale per promuovere sinergie e la diffusione di modelli gestionali virtuosi), ma possono anche condurre in direzione opposta. Le spinte accentratrici dei grandi aeroporti sarebbero prevedibilmente destinate a moltiplicarsi qualora questi divenissero azionisti degli aeroporti regionali. Al contrario, l'ingresso di un insieme di aeroporti di ciascun sistema nel capitale dell'aeroporto hub potrebbe determinare quel bilanciamento fra opposte forze necessario per uno sviluppo equilibrato di tutte le componenti del sistema.

Il Governo non dispone delle leve necessarie per intervenire direttamente sugli assetti societari delle gestioni aeroportuali o per stimolare partnership fra di esse, ma può utilizzare altri strumenti per promuovere - almeno - un quadro di condizioni e di complementarità che configurino un sistema di fatto. L'intervento dovrà ispirarsi ai seguenti criteri: promozione di capacità aeroportuali adeguate agli obiettivi menzionati, decentramento del traffico verso le aree di origine, valorizzazione delle vocazioni. A questo scopo andranno diretti i seguenti strumenti:

  1. In primo luogo lo strumento concessorio e i contratti di programma previsti dal Regolamento 521/1997.

  2. La leva finanziaria. Come si è ricordato, lo Stato italiano, negli ultimi anni, ha reso disponibili oltre 3.400 miliardi per la costruzione di infrastrutture aeroportuali, sulla base di una logica che - se si eccettuano gli investimenti sugli hub - per il resto non corrispondeva ad una compiuta architettura di sistema. Il Governo, sulla base dei criteri che verranno indicati dal PGT, allocherà le eventuali ulteriori risorse che si rendessero necessarie e disponibili, in coerenza con il disegno descritto e tenendo conto che - sulla base dei finanziamenti già erogati o assegnati, dei volumi di traffico che, per la maggioranza degli aeroporti, rendono gli investimenti sostenibili, e della riforma diritti aeroportuali (di cui alla sezione 4.3) - in linea di principio i gestori aeroportuali debbono potersi autofinanziare. Va ricordato tuttavia che il Governo ha presentato in sede comunitaria, a valere sul programma QCS 2000-2006, richieste di finanziamenti per infrastrutture aeroportuali meridionali tali da attivare risorse dell'ordine di 1.500 miliardi.

  3. Lo Stato, piuttosto, potrà contribuire allo sviluppo aeroportuale attraverso la costruzione delle infrastrutture di accesso, autostradali e, ove ricorrano le condizioni, ferroviarie. Anche la politica delle infrastrutture terrestri dovrà essere dunque finalizzata agli obiettivi enunciati: collegamenti fra le città e gli aeroporti appartenenti ad uno stesso bacino di traffico, collegamenti di accesso agli aeroporti dimensionati sugli obiettivi di capacità assegnati ad essi dal PGT, ecc. Andrà incentivata al riguardo la partecipazione di capitali privati agli investimenti e alla gestione, in primo luogo quella degli stessi gestori aeroportuali.

  4. Il trasporto di merci risponde a logiche diverse e più complesse di quelle proprie del trasporto passeggeri. Al tempo stesso, come si è ricordato nella sezione A), il trasporto merci per via aerea è destinato a crescere, nei paesi avanzati, in misura maggiore di quello passeggeri, purché essi si dotino delle strutture, dei supporti logistici, dell'organizzazione e del coordinamento necessari. Anche attraverso la politica degli interporti, delle piattaforme logistiche e, ove opportuno, la costruzione di raccordi ferroviarie di accesso ai terminali cargo, così come attraverso lo sveltimento delle procedure amministrative e un migliore coordinamento fra i soggetti, il Governo si adopererà per promuovere il rilancio del settore (su questo si veda il successivo punto 9). Qualora si rivelasse opportuno, potrà essere incentivata la specializzazione degli aeroporti.

  5. Come si dirà poi, la legge 662/96 e la Delibera del CIPE del 24 aprile 1996 rendono i diritti aeroportuali uno strumento flessibile da caso a caso. Si potrebbe addirittura prefigurare (sentita l'Autorità garante della concorrenza e del mercato e, ove ne ricorrano le condizioni, l'UE) che, a seconda dei casi, i diritti siano temporaneamente applicati in misura ridotta in funzione di determinate tipologie di traffico e del decentramento aeroportuale, con corrispondente compensazione con sgravi dei canoni o con altri interventi di sostegno.

7.- Come si è indicato in premessa, la complessità del mondo del trasporto aereo richiede che lo Stato attivi una pluralità di leve per agevolarne lo sviluppo: alla pianificazione, alla liberalizzazione e alla regolazione va aggiunto, come necessario complemento, il coordinamento fra i numerosi soggetti interessati e lo snellimento delle procedure amministrative. In primo luogo, quelli interni al settore (gestori, vettori, handlers, Guardia di Finanza, Polizia di Stato, VV.FF., servizi sanitari, ENAV, ecc.) dalla cui capacità di interagire in modo rapido e organizzato dipende in buona misura la funzionalità dei servizi. Ma anche quelli esterni, posto che il settore è parte di una rete di cui ogni tassello (ferrovie, Anas, autostrade) condiziona l'efficienza del sistema, e la cui dinamica espansiva lo pone continuamente a confrontarsi con il territorio (si pensi alla lentezza delle procedure autorizzative per nuove infrastrutture e insediamenti, ai delicati problemi che sorgono dalle emissioni sonore, ecc.). Una parte significativa di responsabilità del ritardo del settore e della sua scarsa competitività scaturisce propria dalla mancanza di coordinamento fra i soggetti a vario titolo coinvolti e dalla complessità delle procedure. Di conseguenza, il Ministero, d'intesa con le istituzioni competenti, promuoverà un'iniziativa diretta a sveltire le procedure e ad assicurare un più incisivo coordinamento fra gli operatori e le istituzioni.

8.- Il Ministero attiverà inoltre una serie di iniziative dirette a promuovere la formazione di personale specializzato, il riconoscimento delle qualifiche, lo snellimento delle procedure di approvazione e collaudo di nuovi materiali. In particolare, il settore del trasporto aereo richiede una crescente offerta di competenze nuove e continuamente aggiornate, offerta oggi carente in Italia. La formazione di piloti e di personale tecnico, ad esempio, costituisce un processo lungo e costoso, spesso al di sopra delle possibilità degli aspiranti; non a caso uno dei principali "bacini" cui attingono le compagnie aeree è il personale dell'Aeronautica militare. Il Ministero pertanto, in raccordo con l'Aeronautica militare, con i Centri di formazione attualmente esistenti e con gli operatori interessati, promuoverà un'iniziativa diretta a valutare la possibilità di potenziare la capacità formativa del Paese in questo settore.

9.- Nello sviluppo del trasporto aereo delle merci il Paese sconta ritardi considerevoli, dovuti a cause molteplici, solo in parte comuni a quelle che frenano altre modalità:

  1. la mancanza di adeguate infrastrutture, logistiche e di accesso;

  2. procedure amministrative farraginose e controlli, spesso ripetuti e lenti rispetto alle esigenze del trasporto aereo;

  3. di fondo, la mancanza di una cultura e di un'organizzazione logistica paragonabili a quelle dei paesi più avanzati.

Sebbene l'attuale stato della rilevazione dei flussi di traffico sia tutt'altro che soddisfacente, il risultato delle carenze di cui sopra si traduce in uno sviluppo del trasportato ben al di sotto della media europea e in una perdita consistente di traffico a favore di vettori e di aeroporti di altri paesi: si stima che la quota di traffico merci con origine o destinazione nel nostro Paese che prende, via terra, la strada degli hub europei sia dell'ordine del 60-70%.

Inoltre, al di là dei volumi trasportati, appare particolarmente carente nel nostro Paese la lavorazione delle merci, che è quella parte dell'attività a più elevato valore aggiunto.

In questo stato di cose il Ministero, in concerto con le Amministrazioni competenti e con gli Enti territoriali interessati, valuterà la possibilità di intervenire su più fronti.

Per gli investimenti si dovrà:

  1. definire un piano di sviluppo della capacità aeroportuale per merci (cargo, posta, courier) a livello nazionale, evitando la polverizzazione delle iniziative e, laddove ne ricorrano le condizioni, individuando siti a prevalente vocazione cargo e incentivando la lavorazione in loco delle merci;

  2. promuovere la costruzione di infrastrutture ferroviarie di accesso ai terminali cargo, ove i volumi, in concorso con il trasporto passeggeri, ne rendano sostenibili i costi di esercizio;

  3. semplificare le procedure per l'insediamento nei principali aeroporti di centri distributivi "sovranazionali" (oggi concentrati nel Nord-Europa) per incentivare lo sviluppo di attività logistiche e il trasporto internazionale di merci, in partenza e in arrivo, direttamente sugli aeroporti del Paese;

  4. snellire le procedure di autorizzazione alla costruzione di nuovi insediamenti logistici, nella convinzione che il principale fattore frenante al riguardo sia rappresentato dalla lunghezza dei tempi e dall'incertezza degli esiti; eventualmente stabilire (in analogia con altri Paesi) tipologie standard di insediamenti.

Per ottimizzare la gestione sarà necessario valutare con attenzione, in concerto con le istituzioni competenti, la possibilità di:

  1. promuovere un più incisivo coordinamento fra i soggetti pubblici presenti in aeroporto (Dogana, Guardia di Finanza, Polizia di Stato, Carabinieri, VVFF, Sanità, ecc.);

  2. semplificare i documenti di viaggio della merce, fino all'unificazione degli stessi nei trasporti intermodali;

  3. introdurre la lettera di vettura (AWB) come unico documento sia per la dogana che per il trasporto fuori aeroporto;

  4. semplificare la normativa doganale, allineandola ai maggiori aeroporti europei, eliminando controlli plurimi e responsabilizzando gli handlers, ove necessario anche attraverso l'adeguamento delle fideiussioni a garanzia di reati doganali;

  5. dotare Guardia di Finanza e Polizia di Stato di rilevatori idonei ad assicurare sicurezza e velocità dei controlli (esplosivi e antidroga);

  6. dotare gli Uffici doganali e di Polizia di sistemi informativi in rete;

  7. portare fino alle 24 ore l'operatività degli stessi ed ampliare l'orario di operatività dei servizi veterinari e fisiopatologici;

  8. incentivare lo sviluppo di un CCS (Cargo Community System) unico nazionale, che colleghi in tempo reale tutti i soggetti operanti nel settore (spedizionieri, handlers, dogana, banche, vettori, ecc.)

  9. consentire la circolazione dei mezzi di collegamento stradale con gli aeroporti anche il sabato e la domenica, equiparando il trasporto merci per via aerea a quello delle merci deperibili;

  10. consentire, in determinate fasce orarie e con l'imposizione di vincoli alle emissioni sonore, l'uso notturno di alcuni aeroporti;

  11. prevedere abbattimenti tariffari mirati allo sviluppo di questa tipologia di trasporto.

4.3 Le gestioni aeroportuali

1.- Il sedime e le infrastrutture degli aeroporti statali italiani destinati a traffico commerciale sono, per la massima parte, di proprietà demaniale. La gestione degli aeroporti statali può essere affidata come "gestione totale", "gestione parziale" o "gestione diretta"22.

Va detto che tutti i principali aeroporti italiani ricadono nelle fattispecie della gestione totale o di quella parziale, e che quest'ultima sta gradualmente evolvendo verso la prima. La concessione della gestione totale è subordinata alla stipula di una Convenzione e di un Contratto di programma, che costituiscono strumenti essenziali per la regolazione nel settore. Nella trattazione che segue saranno pertanto presi a riferimento le gestioni aeroportuali totali.

2.- I gestori aeroportuali sono tenuti a versare allo Stato un canone di concessione per l'uso delle infrastrutture, a fronte del quale percepiscono proventi: proventi "lato aria" (diritti di approdo, partenza e sosta degli aeromobili, diritti di imbarco passeggeri, fees per la fornitura di carburanti, handling) e proventi "lato terra" (ricavi della gestione commerciale, affitti di spazi, ecc.); concorrono inoltre a formare il reddito d'impresa proventi "diversi" (ad esempio, finanziari, da partecipazioni, ecc.). La composizione dei proventi aeroportuali varia considerevolmente da caso a caso, con marcate differenze fra paesi, come evidenziato per il 1997 dalla Tabella 10.

Tabella 10 - composizione dei proventi di alcuni aeroporti23

AeroportoComposizione (%) dei proventi
Aeronauticihandling commercialialtri
COPENHAGEN50%--- 48%2%
SCHIPOL45%--- 54%1%
VIENNA36%34% 30%---
BAA34%--- 44%22%
PARIGI 33%16% 33%18%
FRANCOFORTE30%37% 19%14%
SEA19%59% 17%5%
ADR18%34% 6%12%
GENOVA19%61% 20%---
TORINO22%54% 17%7%
VENEZIA27%54% 19%---

La Tabella mostra che la quota di proventi derivante da handling (pari a 0 in alcuni importanti aeroporti europei) è in Italia sensibilmente superiore alla media europea. Come si dirà, tale quota è destinata a diminuire con l'avvenuta liberalizzazione delle attività di assistenza a terra e rende vieppiù urgente una riforma dei meccanismi di determinazione delle varie "voci" di proventi aeroportuali.

Al tempo stesso, gli aeroporti italiani sviluppano un'attività commerciale che, misurata come quota dei proventi, non è all'altezza delle migliori realtà europee, ciò che implica, da un lato, una non adeguata valorizzazione delle strutture concesse e, dall'altro, un'offerta di servizi di terra agli utenti non ottimale. Le privatizzazioni in atto o in prospettiva, con il conseguente, possibile ingresso di operatori specializzati in campo commerciale, potrà fornire un solido stimolo in questa direzione.

3.- Gli aeroporti rappresentano un caso di scuola di monopoli naturali e di terreno di elezione della regolazione. Infatti, i potenziali benefici per la collettività di questa condizione scaturiscono dalle economie di scala che essa permette; quelli effettivi dalla misura in cui le potenziali economie di costi sono realizzate nei fatti e trasferite sui prezzi dei servizi resi. L'assenza di pressioni competitive espone il settore a "tentazioni" di inefficienza e alla potenziale acquisizione di rendite di posizione. E' dunque compito degli Stati - attraverso la regolazione - di adoperarsi affinché i benefici di questa situazione siano interamente traslati a valle.

La teoria economica suggerisce al riguardo:

  • di limitare l'area delle attività svolte in regime di monopolio

  • di surrogare la concorrenza nel mercato con la concorrenza per l'accesso al mercato

  • di promuovere comportamenti ispirati alla simulazione della concorrenza, laddove questa manchi.

4.- Gli attuali gestori totali e quanti sono in via di acquisizione di tale titolo partendo da quello di gestori parziali, non hanno acquisito il proprio diritto in virtù di una procedura competitiva, bensì in virtù di leggi speciali o del Regolamento di cui al Decreto ministeriale 521/1997.

E' bene ricordare che quanto sopra configura un regime transitorio, per quanto con efficacia prolungata in relazione alla durata delle concessioni. L'art. 8 dello stesso Regolamento stabilisce infatti che le gestioni non richieste o non affidate, così come quelle revocate o in scadenza, dovranno essere concesse attraverso procedure competitive.

Tradizionalmente, i diritti aeronautici sono stati fissati sulla base di procedure e convenzioni fondate su diritti acquisiti storicamente, indipendentemente dai costi sostenuti per assicurare tali servizi. La giustificazione di strutture tariffarie di questo tipo è stata quella di interpretare i servizi aeronautici come servizi di utilità sociale, per i quali devono essere garantite condizioni di accesso non discriminatorie e uguali per tutti gli utenti. Ancor oggi (nonostante previsioni legislative diverse - di cui si dirà) i diritti di approdo e di partenza sono fissati in base al peso degli aeromobili e sono uguali per tutti gli aeroporti e per tutte le fasce orarie.

Al tempo stesso, non si è mai imposta alcuna forma di regolazione sulle attività "lato terra", ciò che ha permesso alle società di gestione, da un lato, di ottenere rilevanti profitti e, dall'altro, di sussidiare i servizi aeronautici. Il sistema che si è così andato costituendo è inevitabilmente distorsivo: nelle attività aeronautiche - per entrambe le ragioni che non consente un recupero dei costi e che non è differenziato in relazione ai diversi aeroporti e alle situazioni di congestione del traffico - conduce ad un'allocazione inefficiente delle risorse; d'altro canto, nelle attività commerciali le società di gestione godono di un elevato potere monopolistico e realizzano elevati profitti, che vanno a beneficio della collettività solo nella misura in cui siano utilizzati per sussidiare il lato aria e le infrastrutture aeronautiche. Infine, l'assenza di pressioni concorrenziali può condurre a scarsa attenzione per la qualità dei servizi.

5.- Va nella direzione della limitazione delle attività svolte in monopolio la recente liberalizzazione dell'handling, che sottrae alle gestioni aeroportuali (al di sopra di determinate soglie di traffico) il diritto esclusivo di esercitare tale attività con conseguente, prevedibile abbassamento dei costi e innalzamento della qualità. Il processo in questa direzione incontra ostacoli che vanno rapidamente rimossi.

Al tempo stesso, nella qualità di concedente di un servizio di pubblica utilità, lo Stato deve fare di più per assicurare standard di servizio adeguati (tanto più dove contribuisce agli investimenti), ad esempio, nei collegamenti fra terminal.

6.- Per il resto, la materia dei canoni e dei proventi aeroportuali è stata più volte modificata senza ancor oggi giungere a una definizione che possa dirsi veramente compiuta e soddisfacente, come non hanno mancato di rilevare l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (Segnalazione del 23 febbraio 1998) e la Commissione europea con la proposta di direttiva del 20 giugno 1997. E' dunque necessario che il Governo ponga mano a una riforma della materia, in parte avvalendosi degli esistenti strumenti normativi, in parte introducendone di nuovi. La stessa riforma nel campo dell'handling e l'abolizione del duty free per i collegamenti infra-europei, che vedranno ridurre il peso di queste componenti sul complesso delle attività dei gestori aeroportuali (e dunque pressioni da parte di questi ultimi per un riequilibrio dei proventi sugli altri fronti) spinge in questa direzione.

Ultima in ordine di tempo, la legge 662/96 (art.2, cc.188-189), stabilisce:

  1. Che la misura dei diritti aeroportuali sia fissata annualmente tenendo conto dei seguenti obiettivi: (i) progressivo allineamento ai livelli europei, differenziazione fra scali aeroportuali in funzione delle dimensioni di traffico; (iii) applicazione, per ciascuno scalo, di livelli tariffari differenziati in relazione all'intensità del traffico nei diversi periodi della giornata; (iv) correlazione con il livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti; (v) correlazione con le esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali, (vi) conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale.

  2. Che i canoni siano stabiliti con riferimento al volume di traffico passeggeri e merci.

La stessa norma stabilisce che, in attesa dell'applicazione di quanto da essa previsto, i diritti siano aumentati annualmente in ragione del tasso di inflazione programmato. Al tempo stesso, il Decreto interministeriale Finanze-Trasporti del 22 dicembre 1998 fissa i canoni dovuti dalle gestioni aeroportuali nel 10% del volume delle entrate derivanti dai diritti e dalle tasse di imbarco e sbarco merci. Lo stesso decreto stabilisce che, in ottemperanza a quanto previsto dal Decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250, istitutivo dell'Ente nazionale per l'aviazione civile, l'ammontare dei canoni deve essere direttamente versato all'Ente quale fonte di finanziamento.

Il Governo intende procedere rapidamente a dare attuazione a quanto previsto dalla normativa vigente, tenendo conto dei seguenti criteri ispirati alla simulazione della concorrenza:

  1. Commisurazione dei proventi aeronautici per i servizi offerti in condizioni di monopolio (diritti di approdo, partenza, sosta e ricovero degli aeromobili; diritti di imbarco passeggeri; compensi per la sicurezza; fees sui carburanti, ecc.) ai costi dei singoli servizi, sulla base del principio stabilito dalla Delibera CIPE del 24.4.1996 sulla tariffazione dei servizi di pubblica utilità, fondato sul criterio del price-cap. Come è noto, il criterio del price-cap stabilisce (i) che le tariffe debbano essere fissate con riferimento a costi certi e documentati e (ii) che la loro dinamica debba essere non superiore al tasso programmato di inflazione, meno un tasso di crescita della produttività stabilito come obiettivo, più un'eventuale componente che tenga conto di oneri aggiuntivi a carico del produttore dei servizi. I parametri in questione saranno fissati con i contratti di programma che i gestori devono stipulare con l'Amministrazione concedente, ai sensi dell'art. 7, c. 3b, del Regolamento approvato con Decreto interministeriale Trasporti-Tesoro 12 novembre 1997, n. 521. L'inclusione nelle tariffe di oneri aggiuntivi per investimenti dovrà essere previamente sottoposta alla valutazione del Comitato degli utenti dell'aeroporto interessato.

    Va sottolineato che il criterio citato fissa il tetto della dinamica media di un paniere di tariffe, sancendo il principio che ciascun servizio deve complessivamente ripagarsi, ma lasciando alle aziende la libertà di gestire - all'interno di tale tetto - i singoli segmenti tariffari in base a considerazioni di efficienza e di mercato. Il price-cap, pertanto, consente la flessibilità necessaria per attuare quanto previsto dalla citata legge 662/96 in ordine alla differenziazione dei diritti per aeroporti e per fasce orarie; in aggiunta a quanto previsto dalla citata legge, potrebbe risultare opportuna l'introduzione di un'ulteriore differenziazione dei diritti in funzione della tipologia di traffico che si vuole promuovere, escludendo ovviamente ogni discriminazione fra vettori. Al tempo stesso la commisurazione ai costi efficienti è in piena armonia con la previsione della stessa legge di una graduale convergenza dei diritti verso i livelli medi europei.

  2. Fissazione dei canoni ad un livello tale da assicurare alle società di gestione profitti sulle attività "lato terra" non eccedenti quelli che potrebbero essere ottenuti a lungo andare in situazioni concorrenziali similari ("yardstick competition"), vale a dire, quelli che si determinerebbe in seguito all'assegnazione delle concessioni mediante procedure competitive, calcolati sul capitale investito al netto dei contributi pubblici. L'attuale meccanismo, che stabilisce i canoni come proporzione fissa dei diritti aeroportuali, vale a dire del traffico, penalizza gli aeroporti minori a favore di quelli di maggior dimensioni, la cui capacità di profitto è da pensare cresca progressivamente rispetto al traffico. Dovrà essere pertanto introdotto un criterio che fissi un profilo crescente delle aliquote applicate a una base che potrà consistere nel volume dei diritti percepiti dalle singole gestioni, ovvero ai ricavi della gestione commerciale. Qualora i canoni venissero fissati in base ai ricavi di una gestione commerciale parametrata su realtà similari efficienti, ciò potrebbe costituire un efficace incentivo allo sviluppo di tali attività.

  3. Il maggior flusso dei canoni, al netto della componente che dovrà essere versata all'ENAC, potrà essere utilizzato a vantaggio degli utenti dello stesso aeroporto, ad esempio, per il potenziamento delle infrastrutture di accesso, ovvero della collettività degli utenti, attraverso la costituzione di un fondo nazionale con finalità similari.

La realizzazione di una tale riforma potrà richiedere anche interventi normativi, tesi:

  1. Alla trasformazione delle tasse (diritti di approdo e partenza, diritti di imbarco) in tariffe e a permettere la differenziazione dei diritti in base alla tipologia di traffico.

  2. Ad attribuire le competenze in ordine alla tariffazione al solo Ministero dei trasporti e della navigazione e al CIPE.

  3. A rendere più cogente l'obbligo delle società di gestione di presentare contabilità analitiche per centri di costo e di ricavo, certificate da società indicate dal Ministero vigilante.



5. L'allocazione degli slots aeroportuali

1.- La liberalizzazione del trasporto aereo si scontra talvolta con barriere all'entrata che nascono da situazioni congestionamento aeroportuale. Sebbene il fenomeno investa in senso stretto una quota assai limitata dei movimenti aeronautici, tuttavia esso assume importanza rilevante in quanto determina restrizioni di traffico su aeroporti e fasce orarie di primaria importanza per le compagnie aeree. Ciò giustifica l'attenzione che gli Stati riservano alla regolazione in materia.

2.- L'Unione europea (anche recependo principi sanciti dall'ICAO) ha emanato in materia il Regolamento n. 95/93 che stabilisce criteri in ordine (i) alla allocazione degli slots negli aeroporti "coordinati" o "pienamente coordinati" e (ii) al soggetto (il "coordinatore") ai quali gli Stati membri possono conferire il potere di ripartire gli slots fra i vettori aerei.

3.- L'adeguatezza dell'attuale regime rispetto alle esigenze di efficienza del trasporto e di tutela dei diritti dei vettori è materia controversa. Le valutazione al riguardo debbono tenere conto di diversi elementi.

3.1.- La garanzia di effettiva neutralità del coordinatore. La circostanza che ancora oggi la figura del coordinatore sia spesso, direttamente o indirettamente, collegata alle compagnie di bandiera costituisce elemento critico rispetto all'obbligo di terzietà.

Sotto questo profilo lo Stato italiano, anche sulla base delle indicazioni dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell'UE, ha adottato un "modello" che sembra dare particolari garanzie. L'organismo di coordinamento (Assoclearance) è un'associazione aperta - con uguali diritti - a tutti i gestori degli aeroporti coordinati o pienamente coordinati, a tutte le compagnie aeree comunitarie e alle compagnie aree degli Stati terzi che riconoscono ai vettori comunitari lo stesso diritto di accedere ai propri organismi di clearance aeroportuale. La drastica riduzione del contenzioso che ha seguito l'istituzione del nuovo organismo conferma l'opportunità della scelta effettuata dal Governo italiano, il quale a chiesto alla Commissione europea di adoperarsi presso gli altri Stati membri affinché il modello sia mutuato anche da essi.

3.2.- L'esistenza di meccanismi di salvaguardia degli interessi dei vettori avverso le decisioni del coordinatore. Come è stato indicato sopra, la normativa comunitaria prevede che i soggetti investiti, in caso di ricorso, possano unicamente formulare "proposte" al coordinatore o fornire una "mediazione"; in altre parole, la normativa comunitaria sembra prefigurare soluzioni conciliative, non meccanismi di annullamento delle decisioni del coordinatore. Ovviamente, restano applicabili i principi generali del diritto interno ai vari Stati e dunque il ricorso ai livelli giurisdizionali competenti.

Sotto il profilo del diritto amministrativo italiano, l'assegnazione degli slots sembra configurarsi come interesse legittimo, come tale impugnabile di fronte al TAR. Ai fini della funzionalità del sistema, tuttavia, potrà essere utile prefigurare ipotesi integrative che consentano di trovare soluzioni alle controversie all'interno del sistema della clearance: una via da esplorare è l'introduzione di un arbitrato facoltativo, come interpretazione estensiva dell'ipotesi comunitaria di una mediazione esperibile da un soggetto nominato dallo Stato membro.

3.3.- I criteri di allocazione e la gratuità degli slots sono gli aspetti più complessi e controversi.

  1. I criteri fissati in sede comunitaria si incentrano sulla cosiddetta "grandfather's rule", vale a dire, sul diritto dei vettori alla riconferma degli slots stagione dopo stagione, salvo il mancato utilizzo degli stessi per una percentuale superiore al 20%. Questa regola, unitamente ai vincoli di crescita della capacità aeroportuale, rende di fatto marginali gli spazi che si aprono ai nuovi entranti sugli aeroporti congestionati. Il principio è palesemente sbilanciato nell'interesse delle compagnie "storiche" dei vari Stati, che possono godere, da un lato, di "rendite di posizione" (per di più acquisite a titolo gratuito) e, dall'altro, di certezze a lungo termine per pianificare servizi e investimenti. Al tempo stesso, la regola in questione presenta anche aspetti positivi, dal punto di vista dell'interesse generale, poiché determina un quadro di stabilità in un settore caratterizzato da ingenti investimenti e da elevata variabilità. In questo contesto, il compito del regolatore, innanzitutto a livello comunitario, è di concepire un nuovo sistema che garantisca una maggiore apertura ai nuovi entranti senza disperdere i benefici della stabilità.

  2. Quanto alla gratuità degli slots, va detto che:

    1. Il prezzo per l'uso delle infrastrutture dovrebbe essere la somma di due componenti che vanno tenute concettualmente distinte: il corrispettivo dei servizi resi dal gestore dell'infrastruttura (i diritti aeroportuali) e il prezzo per accedere a una risorsa scarsa (la capacità infrastrutturale), se scarsa è. Della prima componente si è già discusso nella sezione 4.3; quanto alla seconda, differenza fra il prezzo che i vettori sarebbero disposti mediamente a pagare per accedere alla capacità infrastrutturale scarsa e quello che debbono effettivamente pagare (oggi pressoché pari a zero, stante la gratuità degli slots) costituisce un indiretto sussidio dello Stato, in qualità di concessionario di una risorsa scarsa, ai vettori. Va da sé che i maggiori beneficiari del sussidio sono le compagnie "storiche" che, in virtù del diritto alla conservazione degli slots, ne detengono la maggiore quantità.

    2. La gratuità degli slots, inoltre, non garantisce un uso efficiente di risorse scarse, non premia l'efficienza relativa dei vettori (nella misura in cui questa si rifletta in capacità e in disponibilità a pagare), non fornisce incentivi corretti per le decisioni di investimento.

In conclusione, l'attuale regime è discriminatorio, non favorisce la concorrenza e non garantisce un uso efficiente della capacità infrastrutturale.

Al tempo stesso, la riforma del regime deve essere graduale e attentamente ponderata, allo scopo di consentire un'effettiva maggiore apertura a nuovi soggetti (evitando che produca effetti opposti agli obiettivi), senza disperdere i benefici di stabilità dell'attuale ordine. Ancora una volta, il problema del regolatore è di trovare soluzioni equilibrate che massimizzino i benefici del cambiamento in rapporto ai costi.

Infine, qualunque revisione della materia richiede di essere concordata in sede comunitaria, in quanto (i) la disciplina è sottoposta alla giurisdizione europea e (ii) produrrebbe effetti distorsivi se non fosse applicata in modo uniforme, almeno a livello europeo. Il Ministero intende farsi promotore in sede comunitaria di un graduale cambiamento del regime.

4.- La soluzione più lineare sotto il profilo della teoria economica è l'attribuzione degli slots sulla base di meccanismi d'asta, eventualmente ipotizzando che il prezzo fissato in sede di asta incorpori i diritti aeroportuali, allo scopo di evitare duplicazioni di costi per servizi (l'accesso all'aeroporto e l'utilizzo delle infrastrutture) che in definitiva rappresentano un tutt'uno. E' tuttavia necessario ribadire che le due componenti vanno tenute concettualmente. Rispetto all'attuale regime, un sistema incentrato sull'attribuzione degli slots per asta comporta benefici e costi.

Quanti ai primi:

  1. Può consentire un "rimescolamento di carte" a favore dei nuovi entranti e delle compagnie minori.

  2. Può premiare le compagnie più efficienti (quelle disposte a pagare di più).

  3. Lascerebbe i titolari degli slots liberi di utilizzarli come meglio credono, sia in ordine alle destinazioni dei collegamenti sia in ordine alla possibilità di "venderli" ad altre compagnie, attivando così un mercato secondario che accentuerebbe la flessibilità del sistema.

Applicato senza correttivi e in misura non graduale, tuttavia, essa può determinare effetti opposti a quelli attesi. In particolare:

  1. Se è vero che i soggetti più efficienti sono quelli disposti a pagare di più, non è necessariamente vero che i soggetti disposti a pagare di più siano sempre quelli più efficienti. In altre parole, il meccanismo d'asta potrebbe di fatto favorire le compagnie maggiori, che (al di là dell'efficienza) possono essere disposte a pagare per evitare nuovi entranti, hanno maggiore larghezza finanziaria per farlo e possiedono reti di alleanze tali da "parcheggiare" gli slots presso compagnie amiche o di concordare con gli alleati politiche comuni di acquisizione degli slots per sbarrare il passo ad altri.

  2. Se non applicato con gradualità, si passerebbe da un regime di stabilità, che comprime fortemente l'accesso al mercato, ad uno che potrebbe destabilizzarlo in modo grave.

5.- La riforma deve essere dunque graduale e accompagnata da correttivi tali da minimizzare i costi rispetto ai benefici. Come prima ipotesi (da approfondire in sede di PGT, previo confronto con soggetti interessati, e da sottoporre poi all'UE) è possibile immaginare un percorso di riforma da attuare in fasi successive, anche tenuto conto delle resistenze che questa potrà incontrare in sede comunitaria.

5.1.- Iniziale mantenimento della gratuità degli slots, ma con i seguenti correttivi:

  1. Elevazione al 90% della percentuale degli slots che debbono essere utilizzati, pena la revoca.

  2. Elevazione al 75% della quota riservata ai nuovi entranti degli slots che si rendono disponibili.

  3. Proibizione degli scambi diretti di slots e costituzione di un pool destinato ad alimentare gli scambi. Il meccanismo, da un lato, faciliterebbe la clearance che oggi i vettori esercitano direttamente con gli slots che detengono e, dall'altro, eviterebbe accordi diretti fra compagnie a scapito di altre. Questo meccanismo avviene di fatto a margine delle conferenze IATA per l'assegnazione semestrale degli slots.

  4. Preferenza per i servizi caratterizzati da maggiore continuità in corso d'anno e da maggiore frequenza settimanale.

  5. Revoca in corso di stagione degli slots non utilizzati, qualora risulti oggettivamente impossibile per il vettore titolare raggiungere la quota minima prevista; una misura di questo tipo, oltre a rendere immediatamente disponibili per altri slots altrimenti inutilizzati, avrebbe come effetto quello di scoraggiare la diffusa pratica di richiedere slots in eccesso rispetto alla propria capacità operativa.

  6. Introduzione di meccanismi sanzionatori contro i vettori che non utilizzano gli slots, o esercitano servizi senza la titolarità dei corrispondenti slots, ovvero che utilizzano sistematicamente fasce orarie diverse da quelle assegnate loro.

5.2.- In una secondo tempo potrebbe essere gradualmente introdotto un meccanismo d'asta, a sua volta articolato in passi successivi:

  1. Offerta ai nuovi entranti, mediante asta, del 75% dei nuovi slots e di quelli che si rendono disponibili; la motivazione dell'asta riservata è di evitare che i vettori storici possano accaparrarsi, in virtù, delle considerazioni indicate sopra, quote crescenti di slots a scapito dei vettori minori. Il restante 25% dei nuovi slots sarebbe offerto in asta a tutti i richiedenti. Il prezzo determinato in questa seconda asta potrebbe poi essere applicato, secondo fasce orarie omogenee, agli slots che, in virtù della "grandfather's rule", restano nella "riserva storica" delle compagnie.

  2. Fermo restando quanto al punto precedente, in una seconda fase andrebbero messe in asta anche quote di slots storici (ad esempio, il 10% ogni x anni), con possibilità di partecipazione alle aste da parte di tutte le compagnie, di modo che - nel tempo - verrebbe gradualmente riassorbita la "grandfather rule". Il prezzo così determinato verrebbe applicato agli slots ancora esenti dall'assegnazione in asta (sempre per fasce orarie omogenee), in sostituzione del prezzo considerato al punto precedente.

Va da sé che sarebbero oggetto di asta - e dunque acquisibili a titolo oneroso - solo gli slots relativi a fasce orarie congestionate; laddove invece la capacità risulti superiore alla domanda, gli slots andrebbero assegnati ai richiedenti a un prezzo pari a zero.

I diritti acquisiti dovranno avere una durata temporale sufficientemente lunga da permettere alle compagnie di programmare servizi e investimenti e, al tempo stesso, sufficientemente breve da non "ingessare" nuovamente il mercato. Resterebbe comunque valida la decadenza dal diritto del vettore che non utilizzi gli slots aggiudicati; questi potrebbero essere rimessi in gara come slots nuovi, con parziale rimborso del prezzo a suo tempo pagato dal titolare, al netto di una sanzione pari al danno subito dal gestore e dalle compagnie che avevano concorso alla procedura di assegnazione.



6. Il controllo del traffico aereo

1.- L'efficienza del controllo del volo è cruciale per la sicurezza e la funzionalità del traffico aereo, sia terminale che di sorvolo. Gli elevati tassi di crescita del trasporto impongono a tutti i paesi di adeguare prontamente la capacità dei propri organismi, compito che si è frequentemente rivelato arduo, almeno in termini di tempestività. Al tempo stesso, i progressi nell'unificazione europea e la creazione di uno spazio aereo europeo hanno condotto all'istituzione di Eurocontrol, organismo che coordina l'attività di tutti i soggetti comunitari di assistenza al traffico aereo.

2.- Il servizio di assistenza al volo e di controllo del traffico aereo è assicurato in Italia dall'ENAV, Ente pubblico economico che deriva dalla trasformazione dell'Azienda autonoma di assistenza al volo. L'esigenza di rendere più efficiente, economica e flessibile la gestione del servizio ha indotto il Parlamento ha prevedere un ulteriore passaggio verso un regime privatistico, con la trasformazione dell'Ente in S.p.A. entro il 31.7.1999 (legge 21 dicembre 1996, n. 665), termine prorogato al 31.12.2000 dalla legge 17 maggio 1999, n.144; quest'ultima legge ha altresì disposto l'assegnazione della titolarità delle azioni al Ministro del tesoro che eserciterà i diritti dell'azionista d'intesa con il Ministro dei trasporti e della navigazione.

3.- Le caratteristiche operative e gestionali oggi possono essere sintetizzate nei termini che seguono. L'ENAV:

  1. Eroga i seguenti servizi istituzionali: assistenza al volo, meteorologia aeroportuale, informazioni aeronautiche, telecomunicazioni aeronautiche, radio-navigazione e radio-diffusione;

  2. Pratica di norma tariffe di assistenza al volo (CUT) commisurate alla copertura dei costi, salvo l'assistenza al traffico terminale su aeroporti di valenza sociale e l'assistenza a determinate tipologie di voli (voli di stato, VV.FF., ecc.), il cui costo è assunto dallo Stato. Di conseguenza il bilancio di parte corrente - al netto degli oneri di servizio pubblico - è sostanzialmente in pareggio. Le tariffe fissate dall'Ente si collocano nella fascia medio-alta della struttura tariffaria europea.

  3. Finanzia i propri investimenti con fondi forniti dallo Stato (storicamente nell'ordine di 100-120 miliardi l'anno).

4.- L'Ente ha fronteggiato un consistente trend di crescita di traffico, sia pure con difficoltà. Tali difficoltà sono da imputarsi prevalentemente:

  1. a un ammodernamento delle attrezzature non sempre al passo con il progresso tecnologico e, talvolta, a un'insufficiente numero di settori operativi in alcuni CRAV e CAV35;

  2. a un'insufficienza degli organici dei controllori di volo e, soprattutto, a una ripartizione territoriale degli stessi talvolta non coerente con le esigenze del traffico;

  3. all'esclusione del traffico civile da aerovie riservate all'Aeronautica militare, che può determinare fenomeni di congestione del traffico in quota e in avvicinamento;

  4. alla solo parziale applicazione delle procedure ICAO di riduzione degli intervalli fra successivi decolli e di distanziamento fra aerei in atterraggio;

Le difficoltà di cui sopra sono causa di ritardi, che tuttavia la Commissione ministeriale nominata con DM 17 luglio 1999 stima oggi solo per il 25% di responsabilità del servizio di assistenza al volo.

5.- In conclusione, l'ENAV unisce punti di forza con altri di debolezza. Appartengono ai primi l'elevato grado di qualificazione del personale tecnico, un buon livello tecnologico degli impianti ed elevati standard di sicurezza.

Sono elementi di debolezza, invece, una struttura organizzativa considerevolmente burocratizzata, una carente cultura industriale e una scarsa progettualità, scarsa flessibilità nell'impiego del personale (accentuata da contratti di lavoro estremamente complessi e da un numero estremamente elevato di sigle sindacali), livelli di remunerazione che, in rapporto alla produttività, appaiono superiori alla media europea. In sintesi, carenze che scontano una mancata trasformazione di fatto rispetto all'originario modello di Azienda autonoma e la mancanza di incentivi all'efficienza a causa del meccanismo tariffario, che garantisce il ripianamento dei costi di esercizio, e dell'impegno dello Stato a finanziare gli investimenti.

6.- In attuazione di quanto previsto dalla legge di trasformazione in S.p.A., prima citata, l'Ente sta predisponendo un piano industriale, propedeutico alla trasformazione, che dovrà essere sottoposto all'approvazione dei Ministri del tesoro e dei trasporti. Il piano dovrà prevedere un percorso di efficientamento tecnologico e organizzativo tale da assicurare i seguenti obiettivi entro il 31.12.2000, data prevista per la trasformazione:

  1. aumento della sicurezza (riduzione del 20% del coefficiente di probabilità di incidenti);

  2. aumento della qualità dei servizi (riduzione del 15% dei ritardi delle operazioni di volo rispetto al totale cumulato 1.1-31.12.98; riduzione dei tempi di volo di 2 minuti su una tratta media nazionale);

  3. introduzione di modelli gestionali più flessibili e adatti alle diverse tipologie dei servizi;

  4. definizione di un trend di abbattimento dei costi complessivi di gestione;

  5. introduzione del principio del price-cap nella determinazione delle tariffe di assistenza al volo;

  6. istituzione di una contabilità analitica articolata per centri di costo.

  7. autofinanziamento degli investimenti per il potenziamento tecnologico e l'incremento di capacità;

  8. potenziamento della presenza dell'Ente nelle sedi internazionali e della partecipazione ai progetti di ricerca tecnologica;

  9. attivazione di servizi in regime di libero mercato;

7.- Al tempo stesso, è stato definito il Contratto di programma e di servizio che l'Ente deve stipulare con i Ministeri dei trasporti e del tesoro, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, di cui costituiscono parte integrante le azioni tese conseguire gli obiettivi di cui al punto precedente.



7. La tutela degli utenti

1.- L'interesse del pubblico a ricevere servizi aerei adeguati in quantità, qualità e costi agli standard di un Paese avanzato rappresenta l'obiettivo ultimo della politica del Governo nel settore e ad esso si ispira il presente documento. Il perseguimento di questo fine richiede un complesso insieme di interventi, parte dei quali sono stati delineati nella precedenti sezioni (promozione della concorrenza, decentramento territoriale, miglioramento dell'efficienza, congruità delle tariffe, imposizione di standard di sicurezza, ecc.).

2.- La regolazione attuata dallo Stato si esplica non solo stabilendo standard di sicurezza e di qualità, e agevolandone il conseguimento, ma anche imponendo trasparenza e assunzioni di responsabilità verso il pubblico da parte dei vari soggetti del trasporto. E' in questo quadro che si colloca l'istituzione della "Carta dei servizi" nel settore dei trasporti, disposta dal DPCM 30 dicembre 1998, che segue il DPCM 27 gennaio 1994 e la legge 11 luglio 1995, n. 273.

3.- In virtù delle disposizioni normative precedenti, tutti gestori delle infrastrutture di trasporto, gli esercenti servizi di trasporto e i soggetti erogatori di servizi connessi sono tenuti a presentare una propria carta dei servizi nella quale debbono essere specificati:

  1. gli standard di qualità dei servizi erogati;

  2. gli indicatori più adatti per misurare i fattori di qualità dei servizi (ad esempio: il tempo massimo di riconsegna dei bagagli, l'entità massima dei ritardi previsti nelle partenze, i risultati dei sondaggi effettuati dagli operatori presso i passeggeri, l'incidenza massima di furti per milione di passeggeri/anno, ecc.);

  3. i valori-obiettivo degli indicatori di qualità che il soggetto si impegna a raggiungere nel periodo immediatamente seguente la sottoscrizione della carta;

  4. indicatori di sicurezza, personale, patrimoniale e del viaggio;

  5. i criteri adottati per il progressivo miglioramento degli standard;

  6. gli indennizzi previsti in caso di non ottemperanza degli obblighi assunti, inclusi i ritardi eccedenti quanto stabilito sulla base del punto b).

4.- Non tutti gli operatori hanno provveduto a trasmettere la propria Carta dei servizi entro il termine (4 giugno 1999) stabilito dal DPCM 30.12.98, e l'Amministrazione si sta attivamente adoperando per il rispetto di tale adempimento.

Al fine di rendere più cogenti e controllabili gli impegni assunti dai singoli operatori, l'Amministrazione ha intrapreso un programma per la messa a punto di "carte di servizio standard" per singolo comparto, condivise dagli interessati e caratterizzate dall'omogeneità dei fattori da tenere sotto controllo. Esso si sviluppo in sei fasi, che si concluderanno con la redazione, d'intesa con gli operatori o le Amministrazioni di volta in volta interessate, di carte dei servizi standard: dei gestori aeroportuali; dei vettori aerei; dei Servizi doganali, della Guardia di Finanza, della Polizia di frontiera, dei Servizi sanitari; di ENAV e di Assoclearance; degli handlers, degli spedizionieri, delle Aziende di trasporto pubblico locale operanti negli aeroporti; dello stesso ENAC.



8. La revisione del codice della navigazione

1.- La revisione del codice della navigazione, prevista nel mandato conferito alla Commissione istituita con D.M. 118 - T del 19 novembre 1998, si inserisce nel più ampio disegno della riorganizzazione dell'Aviazione Civile in Italia secondo gli obbiettivi perseguiti dall'ICAO e nella costituzione dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) disposta dal decreto legislativo 250/97 del 25 luglio 1997.

L'articolo 13 del predetto decreto legislativo, che regola l'istituzione di tale Commissione, stabilisce infatti che:

"Nel rispetto dei principi e della normativa dell'Unione Europea e degli accordi internazionali e tenuto conto della razionalizzazione del comparto dell'aviazione civile, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione è istituita una Commissione di studio per la elaborazione, da effettuarsi nel termine di sei mesi dall'insediamento, delle modifiche del codice della navigazione, con particolare riferimento alla ridefinizione dei compiti delle articolazioni territoriali dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile e delle funzioni del direttore d'aeroporto, nonché per il recepimento della normativa tecnica ICAO".

2.- In armonia con tale mandato, la commissione ha ritenuto di dover preliminarmente procedere all'esame delle tre tematiche riguardanti:

  1. la ridefinizione dei compiti territoriali dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile con particolare riferimento alle funzioni del Direttore di aeroporto;

  2. l'organizzazione territoriale dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile;

  3. le modalità di recepimento degli Annessi emanati dalla Organizzazione Internazionale dell'Aviazione Civile ( ICAO).

Sia pure nei predetti limiti, la Commissione ha ritenuto di non potersi sottrarre ad un esame della normativa che con tali tematiche sia comunque direttamente o indirettamente connessa, frutto delle profonde trasformazioni che si sono prodotte nell'esercizio del trasporto aereo e dell'infrastruttura, anche come conseguenza del processo di unificazione internazionale e comunitario.

La Commissione ha dovuto tenere conto di un quadro normativo di riferimento profondamente diverso ed innovativo rispetto a quello del codice della navigazione del 1942. L'ordinamento giuridico si è andato infatti sempre più arricchendo ed articolando per lo sviluppo che in questo periodo ha ricevuto la collaborazione internazionale e comunitaria, sia attraverso il sistema della Convenzione di Chicago e dei suoi Annessi, sia per il decisivo impulso del diritto sovranazionale derivante dall'appartenenza all'Unione Europea.

La Commissione è così pervenuta alla revisione organica, anche se parziale, del primo libro nella parte seconda del codice della navigazione.

3.- In particolare si è ritenuto opportuno procedere a una nuova elaborazione della normativa in materia di aeroporti e di gestione aeroportuale in armonia con la recente legislazione. Peraltro, durante il corso dei lavori il decreto legislativo. 25 febbraio 1999, n. 66 ha dato attuazione alla direttiva 94/56/CE del 21 novembre 1994, istituendo l'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo e modificando di conseguenza il titolo ottavo (con la sostituzione, fra l'altro, dell'intestazione "Delle inchieste sui sinistri", con la diversa "Delle inchieste tecniche sugli incidenti e sugli inconvenienti aeronautici"). Tale titolo, quindi, non è stato oggetto di revisione da parte della Commissione.

4.- Per quanto concerne la struttura amministrativa della navigazione aerea, la Commissione ha tenuto conto del profondo processo di trasformazione che tale struttura ha subito, sia rispetto al disegno originario del codice della navigazione, che alla novella della legge 213 del 1983.

A seguito della soppressione dei Ministeri della marina mercantile e dei trasporti, e l'accorpamento delle loro funzioni in un unico Ministero dei trasporti e della navigazione, ai sensi dell'articolo 1 della legge 537 del 1993, è stata prevista l'istituzione di un Dipartimento dell'aviazione civile. Successivamente, con il comma 49 dell'articolo 2 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, è stato previsto che il Governo, nell'emanare la normativa delegatagli al precedente comma 48 dello stesso articolo 2, diretta a "razionalizzare le strutture degli attuali organismi preposti al settore dell'aviazione civile, con particolare riferimento alla Direzione generale dell'aviazione civile ed al Registro aeronautico italiano", provveda "all'istituzione di un'unica struttura, sottoposta nelle sue funzioni all'indirizzo e al controllo del Ministro dei trasporti e della navigazione". In attuazione di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 25 luglio 1997, n. 250 che, ha istituito l'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, ente pubblico non economico, sottoposto all'indirizzo, vigilanza e controllo del Ministero dei trasporti (articolo 1, commi 1 e 2, del decreto menzionato). Tale ente è destinato ad essere trasformato in ente pubblico economico (articolo 1, comma 3, del medesimo decreto), cui sono state appunto trasferite le sole "funzioni amministrative e tecniche", già devolute alla Direzione generale dell'aviazione civile, al Registro aeronautico italiano ed all'Ente nazionale della gente dell'aria.

5.- Ovvio rilievo è stato attribuito dalla Commissione all'esame della problematica del recepimento degli Annessi ICAO, rispetto alla quale, nella legislazione vigente, non si è pervenuti ad una soluzione che possa garantire con la necessaria tempestività anche un adeguamento formale dell'ordinamento nazionale, a fronte di un loro sostanziale generalizzato rispetto da parte del mondo aeronautico nazionale.

In effetti, a tale esigenza non ha sopperito la novella del codice della navigazione introdotta dalla legge 13 maggio 1983, n. 213, che ha regolato il relativo procedimento con un meccanismo che ha finito per rivelarsi eccessivamente complesso.

La Commissione ha pertanto ritenuto di procedere al recepimento in via amministrativa, anche con l'emanazione di regolamenti tecnici dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile, fermi restando i criteri indicati dal DPR n. 461/1985 e i poteri di vigilanza in capo al Ministro dei trasporti e della navigazione. Con i medesimi criteri si prevede il recepimento degli emendamenti degli Annessi e dell'ulteriore normativa tecnica dell'ICAO.

6.- Nel riformulare radicalmente i titoli secondo e terzo, la Commissione ha modificato l'impostazione del codice, fondata sul preminente rilievo assegnato ai beni destinati all'esercizio della navigazione aerea visti nel loro profilo statico, valorizzando il momento della gestione dei beni stessi, considerati in un'ottica dinamica.

La maggiore novità della normativa predisposta dalla Commissione in cui si concretizza la evidenziata impostazione innovativa, che destituisce di rilievo la concessione di beni, assegna ruolo cardine del sistema alla concessione di servizi, ossia di tutte le attività che concorrono a formare la gestione dell'aeroporto.

Per quanto concerne il demanio aeronautico, è sembrato più coerente con l'attuale realtà, da un lato, escludere come fatto costitutivo della demanialità, il momento dell'istituzione da parte dello Stato, sostituendolo con il più esatto criterio della proprietà e, dall'altro, prevedere che nell'ambito del demanio aeronautico siano incluse non solo le infrastrutture destinate alla navigazione aerea di proprietà dello Stato, ma anche quelle di proprietà degli enti pubblici territoriali. Dai beni appartenenti al demanio aeronautico, quale che ne sia la proprietà, sono invece espressamente escluse le aviosuperfici in relazione al regime fortemente liberalizzato proprio delle stesse.

E' stata inoltre introdotta una differenziazione negli obblighi a carico del gestore nei confronti dell'Amministrazione, semplificando gli stessi dove non si ravvede la necessità di interventi autorizzatori.

Ulteriori approfondimenti riguardano i vincoli alla proprietà privata in prossimità degli aeroporti e le attività negli aeroporti. Il testo proposto segue l'orientamento dell'abbandono dell'impegno pubblico diretto nella gestione degli aeroporti di proprietà pubblica, secondo l'indirizzo già espresso con il decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521 e nell'individuazione di società di capitali come soggetto al quale affidare tale gestione, attraverso una selezione improntata al rispetto dei princìpi della concorrenza e del mercato.

Per quanto concerne il rapporto di concessione, il testo proposto comporta un importante salto di qualità rispetto al passato, allineando la disciplina aeroportuale italiana a quella dei principali Paesi europei.

La nuova normativa è stata modulata sulla base dei criteri introdotti nell'ordinamento dell'articolo 10, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, con cui è stata disposta la costituzione di società di capitale per la gestione dei servizi e delle infrastrutture degli aeroporti anche in parte dallo Stato, il cui regolamento contenuto nel decreto ministeriale 12 novembre 1997 n. 521 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 9 aprile 1998 n. 83. In tale quadro, attraverso la concessione, il contratto di programma ed il contratto di servizio, sono stati attribuiti al gestore, sotto la sorveglianza dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile ampi poteri di programmazione e di progettazione, modulando gli investimenti ed il canone secondo le risorse (diritti, canoni, tariffe) concordate nello stesso contratto di programma.

7.- Un capo è dedicato alle attività connesse alla gestione e definisce i compiti del gestore aeroportuale, nonché le modalità per la prestazione dei servizi a terra, richiamando, a tale riguardo le leggi speciali in materia, volte a garantire il rispetto del modello imprenditoriale e la libertà di prestazione di servizi di cui alla Direttiva 96/67 del Consiglio, del 15 ottobre 1996, cui in Italia si è data attuazione con il già citato decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18, delegato dalla legge 24 aprile 1998, n. 128 (legge comunitaria 1995-1997). La Commissione ha ritenuto peraltro di attribuire al gestore aeroportuale compiti di vigilanza sullo svolgimento delle operazioni aeroportuali in condizioni di sicurezza, nel vigente testo del codice della navigazione attribuiti invece al direttore di aeroporto. In funzione della tutela di interesse di oggettivo rilievo pubblico, si è attribuito ai gestori e ai prestatori di servizi il diritto di rifiutarne l'erogazione a favore degli utenti inadempienti. Coerentemente con tale indirizzo, la Commissione ha ritenuto altresì di attribuire al gestore aeroportuale il potere di ordinare la rimozione dei relitti di aeromobili caduti in area aeroportuale, ovvero di provvedere alla loro rimozione per conto ed a spese del proprietario, con previsione corrispondente a quella dell'articolo 729 del testo vigente del codice della navigazione.

Un ordine analogo di ragioni ha indotto anche ad individuare, viceversa, nell'esercente il soggetto su cui gravano la sorveglianza e la custodia degli aeromobili durante la sosta nelle aree aeroportuali, così come a chiamarlo al controllo tecnico degli aeromobili, al fine di garantirne la piena efficienza e sicurezza nelle manovre e nel volo, secondo un orientamento che è stato fatto proprio in sede europea dalle JAR-OPS sulla base anche delle indicazioni contenute nell'Annesso VI ICAO (articolo 730 del progetto).

Parallelamente, con l'abrogazione degli articoli 801 e 802 del codice si è perseguito un obbiettivo di completezza e coerenza al sistema così delineato, escludendosi l'obbligo o anche solo la facoltà (certamente anacronistici in considerazione delle dimensioni odierne raggiunte dall'aviazione civile) del direttore di aeroporto di sottoporre a controllo l'aeromobile e, quindi, eliminandosi le conseguenti responsabilità che potrebbero in astratto ricollegarsi all'omissione o all'insufficienza di un controllo in realtà inattuabile.

Un nuovo titolo dedicato alla polizia della navigazione, assorbe gli attuali Capo sesto del titolo terzo e titolo settimo, eliminando la precedente partizione fra polizia degli aerodromi e polizia della navigazione e realizzando un regime unitario, notevolmente semplificato e profondamente innovativo in materia di polizia della navigazione.

Seguono disposizioni per quanto concerne il trattamento degli aeromobili stranieri e gli atti di stato civile.



9. Le iniziative europee

Il processo di unificazione dei cieli europei non può considerarsi completato con il "3° pacchetto" di misure di liberalizzazione. Ulteriori iniziative sono in corso in sede comunitaria, alle quali il Governo intende dare attivo sostegno.

  1. Le difficoltà che, pur con diversa intensità, caratterizzano la capacità degli organismi nazionali di assistenza al volo di tenere il passo con la crescita del traffico - e la ricaduta di esse sulla funzionalità complessiva del sistema - richiedono un può attivo ruolo da parte di Eurocontrol, organismo che oggi agisce per conto dei singoli Stati membri, in virtù di una convenzione stipulata con essi. Il Governo intende appoggiare con decisione l'assunzione di un crescente ruolo dell'UE europea in questo organismo, in primo luogo, favorendone l'ingresso.

  2. In secondo luogo, il Governo appoggerà l'istituzione dell'EASA, Autorità di regolazione europea che, sulla falsariga della Federal Aviation Administration, si propone l'unificazione della normativa in tema di sicurezza e certificazione degli aeromobili. L'esigenza di una politica europea della sicurezza è tanto più urgente affinché alla crescente concorrenza, alla nascita di nuove compagnie e all'unificazione dello spazio europee, facciano riscontro uniformi normative e un organismo comune di regolazione.

  3. Infine, come già anticipato nella sezione 5, il Governo elaborerà una proposta organica di revisione della normativa sugli slots, che verrà presentata alla Commissione europea.



CONCLUSIONI E SINTESI OPERATIVA

L'agenda delle cose da fare è ampia e diversificata, per la complessità della materia e per variegata la natura degli interventi richiesti. Gli interventi che si rendono necessari andranno di volta in volta concordati con le istituzioni competenti (UE, Autorità garante della concorrenza e del mercato, Enti locali) e richiederanno un attento dosaggio di strumenti: da quelli amministrativi della concessione, della semplificazione procedurale, dell'attivazione di meccanismi di coordinamento, alla regolazione, all'esercizio dei poteri di indirizzo e di vigilanza.

Non siamo tuttavia all'anno zero: la trasformazione del settore aereo è in pieno corso; il Governo attuale e quello che lo ha preceduto hanno già attuato numerosi interventi; per altri lo stadio di elaborazione è sufficientemente avanzato da preludere a misure rapide. Per altri ancora, infine, occorrerà riflettere ulteriormente con il concorso delle istituzioni e della parti sociali.

Sebbene l'insieme della materia dovrà essere oggetto di sistemazione nel PGT, con il presente documento il Governo ha inteso enunciare alcuni intendimenti cui intende dare rapida realizzazione. Gli interventi proposti sono stati ampiamente indicati nel testo, al quale si rinvia per una dettagliata descrizione. Giova ricordare qui alcuni elementi qualificanti.

1.- Nell'ambito del trasporto aereo - "lato aria", il Ministero:

  1. Emanerà un "atto di indirizzo", diretto all'Amministrazione, che regolerà i criteri di assegnazione di nuovi diritti di traffico per destinazioni esterne allo SEE, sulla base di elementi oggettivi, trasparenti e non discriminatori, improntati anche alla promozione del pluralismo dei vettori e al riequilibrio territoriale dei collegamenti a lungo raggio; i criteri dovranno tenere altresì conto del rispetto, da parte dei vettori, degli impegni presi con la Carta dei servizi.

  2. Valuterà, ove sussistano adeguate prospettive di traffico, la possibilità di estendere ai collegamenti con altri Stati extra-europei l'accordo di open sky sottoscritto con gli Stati Uniti e, comunque, qualora richiesto dai vettori nazionali, promuoverà nuovi accordi di traffico con Stati terzi ovvero l'ampliamento di quelli esistenti.

  3. Nel rispetto del principio della continuità territoriale, si adopererà per assicurare collegamenti adeguati con aree marginali del Paese, anche imponendo - ove necessario e in armonia con la normativa comunitaria - oneri di servizio pubblico; al tempo stesso il Ministero ribadisce che, di norma, tali servizi dovranno vedere il concorso finanziario degli Enti locali interessati.

2.- Nell'ambito della regolazione dei servizi aeroportuali, il Ministero, ove previsto d'intesa con gli altri Ministeri competenti e con il CIPE:

  1. vigilerà sulla rapida attuazione del processo di liberalizzazione dell'handling;

  2. provvederà a dare attuazione alla riforma dei diritti e dei canoni aeroportuali, sulla base delle previsioni della legge 662/96, art. 2, cc. 188 e 189, e della Delibera del CIPE 24.4.1996, tenuto conto, da un lato, del principio della congruità dei proventi dei singoli servizi ai relativi ai costi, che costituisce criterio-base per la tariffazione dei servizi di pubblica utilità; e, dall'altro, di un livello dei canoni tali da assicurare alle società di gestione profitti coerenti con la simulazione della concorrenza (yardstick competition);

  3. a questo fine le società di gestione saranno tenute a presentare al Ministero contabilità analitiche per centri di costo, certificate da società indicate dal Ministero stesso.

L'applicazione delle misure di cui sopra potrà essere attuata con l'introduzione di norme (eventualmente nel provvedimento collegato alla prossima legge finanziaria) tese:

  1. alla trasformazione delle tasse (diritti di approdo, partenza, sosta e ricovero, diritti di imbarco) in tariffe e alla differenziazione dei diritti anche in base alla tipologia di traffico;

  2. ad attribuire le competenze in ordine alla tariffazione al solo Ministro dei trasporti della navigazione e al CIPE;

  3. a rendere più cogente l'obbligo delle società di gestione di cui al punto c) precedente.

3.- Nell'ambito della pianificazione del sistema aeroportuale:

Gli orientamenti qui espressi circa l'architettura del sistema aeroportuale italiano in sub-sistemi "concentrici", regionali e infra-regionali, saranno sottoposti alle valutazioni delle Amministrazioni competenti e dei soggetti interessati. Il Ministero ribadisce tuttavia il proprio fermo orientamento in ordine alla necessità di promuovere un effettivo pluralismo all'interno di questo settore, storicamente caratterizzato da forti ostacoli in tal senso, e , al tempo stesso, di consentire ad esso di cogliere sinergie e complementarità. A questo scopo:

  1. Una volta a regime la capacità programmata dei due hub (stimabile, nel complesso, in circa 50 milioni di passeggeri per anno), andrà favorito il decentramento verso quegli aeroporti regionali dove ha origine una consistente domanda di traffico, anche valutando la possibilità di attivare collegamenti di lungo raggio; andrà inoltre potenziata la loro valenza turistica. Ciò dovrà essere realizzato azioni di indirizzo, di incentivazione e di regolazione, che potranno includere:

    1. l'utilizzazione dello strumento concessorio e dei contratti di programma;

    2. l'uso mirato dei finanziamenti pubblici per le infrastrutture aeroportuali e per le infrastrutture di accesso;

    3. una maggiore apertura dei collegamenti con paesi esterni all'UE;

    4. la regolazione dei diritti e dei canoni.

    Va da sé che dovranno essere fatti comunque valere i vincoli di natura ambientale.

  2. Andranno individuate vocazioni prioritarie dei singoli aeroporti, sia con strumenti indicati al punto a) che, ove ricorrano le condizioni, con una politica di sostegno delle infrastrutture logistiche.

  3. Verrà promossa la coesione territoriale attraverso lo sviluppo del sistema del trasporto aereo meridionale. Oltre agli strumenti dianzi menzionati - tenuto anche conto dei costi complessivi (di esercizio, di infrastruttura e ambientali) delle modalità alternative di trasporto - sarà possibile utilizzare in misura maggiore, in questo caso, la leva finanziaria.

4.- Quanto alla revisione della regolamentazione sugli slots, in sede di lavori per il PGT sarà approfondito il percorso di riforma illustrato nella sezione 5, anche in consultazione con la Commissione europea e sentiti gli operatori interessati e le istituzioni competenti, con l'obiettivo di perseguire un migliore equilibrio fra le esigenze di stabilità del sistema e di effettivo pluralismo. Come anticipato nella sezione 9, il Ministero elaborerà una proposta di revisione da presentare in sede europea.

5.- E' stato anticipato che fra le cause che ostacolano lo sviluppo del trasporto aereo (in particolare la componente merci) è la mancanza di un efficiente coordinamento fra i soggetti che operano nel settore, fra questi e soggetti esterni (pubblici e privati), così come la complessità delle procedure che sovrintendono la gestione dei servizi e la realizzazione di nuove infrastrutture. E' stato altresì rilevato che costituisce un'ulteriore strozzatura la carenza del sistema di formazione di professionalità di elevato livello tecnico e la sua onerosità, sia per le imprese che per i soggetti interessati.

Delle misure che si intende intraprendere si è dato conto nelle sezioni 4.2(7-9) alla quale si rinvia. Il Ministero, d'intesa con le Amministrazioni competenti, promuoverà un'iniziativa diretta a dare completezza e organicità agli interventi in materia, anche nel quadro della Carta dei servizi che gli operatori e le Amministrazioni presenti negli aeroporti dovranno sottoscrivere.

6.- Per l'assistenza al traffico aereo il programma è già segnato, anche se l'effettiva trasformazione dell'Ente in una realtà che agisca sulla base di criteri di efficienza e di mercato non appare processo attuabile con facilità nei tempi stabiliti per il suo cambiamento di natura giuridica. Il Ministero utilizzando i propri poteri di vigilanza e di indirizzo si sta adoperando, in concerto con il Ministro del tesoro, affinché l'Ente progredisca rapidamente in efficienza e in economicità dei servizi. A questo scopo è stato definito il testo del nuovo Contratto di programma e di servizio e verrà a breve completato il piano d'impresa, previsto come propedeutico alla privatizzazione.

7.- La tutela dei diritti degli utenti - in termini di qualità, sicurezza ed economicità dei servizi - è l'obiettivo ultimo della politica dei trasporti che il Governo persegue, così come traspare dal presente documento. Nello specifico il Ministero ha dato attuazione alle prescrizioni del DPCM 30.12.98 in ordine alla presentazione della Carta dei servizi da parte dei singoli operatori e sta seguendo attivamente l'implementazione del processo.

8.- Con il prossimo completamento della fase tecnica di revisione del codice della navigazione, il Governo richiederà al Parlamento, con il collegato alla legge finanziaria per il 2000, la delega per l'attuazione della riforma.

9.- Quanto alla sistematica acquisizione ed elaborazione di dati sulla domanda e sui flussi di traffico aereo, e di indicatori di concorrenza - elementi essenziali per una consapevole politica di indirizzo e di regolazione e per consentire agli operatori di orientare le proprie scelte - il Ministero si doterà dei necessari supporti per la rilevazione e l'elaborazione dei dati; ciò potrà anche richiedere l'emanazione di provvedimenti diretti ad imporre agli operatori la raccolta e l'inoltro all'Amministrazione delle informazioni.


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