MOTIVAZIONE
Contesto generale
La navigazione marittima ha assunto l'anno scorso
una rilevanza particolare, purtroppo in conseguenza di circostanze
drammatiche, circostanze che hanno suscitato la più viva
indignazione delle varie organizzazioni e autorità. Questi
drammi, in ogni caso, hanno indotto a prestare maggiore attenzione
alla situazione in termini di sicurezza del trasporto marittimo.
In quest'ottica la Commissione ha avanzato diverse proposte di
miglioramento nel quadro delle possibilità offerte all'UE.
Le prime proposte fanno riferimento al controllo dello Stato di
approdo, alla responsabilità giuridica delle classificazioni
e alla graduale eliminazione delle petroliere più vecchie.
La presente relazione concerne la sicurezza delle navi che trasportano
rinfuse solide (esclusi i cereali). Molto di recente sono state
formulate a cura della Commissione anche proposte in materia di
sicurezza marittima e prevenzione dell'inquinamento prodotto dalle
navi.
Da tali iniziative risulta evidente che la Commissione
prende molto sul serio la questione della sicurezza nel settore
marittimo, ciò che è motivo per noi di compiacimento.
E' bene che il Parlamento assuma parimenti un atteggiamento di
base positivo nei confronti delle proposte della Commissione.
Come già indicato, la presente proposta concerne
la sicurezza delle navi che trasportano rinfuse solide e più
in particolare la sicurezza delle operazioni di caricazione e
scaricazione. Uno dei naufragi più recenti conseguente
ad operazioni di carico inaccurate è quello dell'Eurobulker,
che all'inizio di settembre si è spezzata in due durante
le operazioni di carico di una partita di cemento nel porto di
Halikida (Grecia). Tale incidente sottolinea l'importanza dell'iniziativa
della Commissione.
Prima di procedere all'esame della proposta della
Commissione, la relazione illustra per grandi linee la situazione
a livello mondiale dei trasporti marittimi di rinfuse secche.
Caratteristiche quantitative delle navi portarinfuse
La flotta mondiale di navi portarinfuse consiste
di 5.329 imbarcazioni (1999). Ciò corrisponde ad un aumento
di 512 navi rispetto al 1990. Tali navi trasportano nell'insieme
3,2 miliardi di tonnellate di merci. All'interno della flotta
delle navi portarinfuse si distinguono, in base alla capacità,
4 categorie (in tpl): Handysize: da 10.000 a 35.000 tonnellate;
Handymax: da 35.000 a 50.000 tonnellate; Panamax: da 50.000 a
80.000 tonnellate e Capesize: più di 80.000 tonnellate.
Le principali materie trasportate sono i minerali di ferro, i
cereali e il carbone.
Negli ultimi 10 anni (1990-1999) sono andate perdute
146 navi portarinfuse. Il numero dei membri dell'equipaggio che
hanno perso la vita o sono risultati dispersi nel quadro di tali
incidenti (nave affondata e non più rintracciabile) ammonta
a 780 unità. Espresso in percentuale della flotta, il settore
delle rinfuse solide presenta statistiche peggiori rispetto a
quello delle rinfuse liquide (ad esempio: petrolio). La categoria
di navi più colpita è la Handysize, dunque la più
piccola. Essa copre il 46% della flotta e l'84% delle perdite.
Il 69% di tale flotta ha più di 15 anni e il 47% più
di 20 anni. Uno dei motivi possibili per cui le navi più
vecchie sono esposte a un rischio maggiore è che queste,
verosimilmente, più delle navi di recente costruzione sono
nelle mani di proprietari negligenti.
Le cause di tali perdite (in totale 146), sono varie. Le principali
sono:
1. difetti dello scafo con conseguente affondamento
- 52 casi
2. errori di navigazione con conseguente arenamento
- 28 casi
3. incendio ed esplosione nella sala macchine -
17 casi
4. errori di navigazione con conseguente urto -
15 casi
Quando si guarda all'età della nave scomparsa, si constata
che solo una percentuale molto ridotta (13%) delle navi affondate
ha meno di 15 anni. L'87% delle navi affondate ha pertanto più
di 15 anni di età e più precisamente, il 28% è
compreso tra i 15 e i 19 anni, il 45% tra i 20 e i 24 e il 14%
ha un'età superiore ai 25 anni. La vita media delle navi
affondate è dunque pari a 19,3 anni.
Sulla base di tali cifre si può concludere che le condizioni
fisiche di una nave e/o delle capacità dell'equipaggio
devono aver svolto un ruolo importante nell'affondamento stesso.
Nel caso delle navi portarinfuse, il sussistere di condizioni
fisiche difettose rappresenta un problema supplementare, dal momento
che, a motivo delle caratteristiche strutturali, la penetrazione
dell'acqua nella nave rende praticamente inevitabile il rapido
affondamento della stessa. L'arco di tempo entro il quale generalmente
una nave portarinfuse affonda va espresso in minuti più
che in ore.
Le cause dei naufragi vanno pertanto ricercate in gran parte nello
stato dello scafo. E' il caso dunque di trattare lo scafo con
la necessaria cautela. In primo luogo ciò riguarda la manutenzione,
in secondo luogo i danni subiti nel corso delle operazioni di
caricazione e scaricazione, quindi il sovraccarico di un determinato
punto della nave. Nel primo e nel secondo caso i risultati delle
operazioni spesso non sono particolarmente evidenti ma possono
produrre, in combinazione con la forza dinamica delle onde, effetti
indesiderati durante la navigazione.
Gli incidenti non sono mai del tutto evitabili, è tuttavia
possibile applicare misure preventive. L'osservanza della legislazione
marittima esistente e una manutenzione adeguata contribuiscono
a migliorare la navigabilità della flotta. Inoltre, la
prevenzione di questo tipo di "incidenti" è favorita
da una buona raccolta e conoscenza dei dati concernenti le navi
affondate. Sarebbe utile a tal fine che a bordo delle navi si
trovassero dei registratori contenenti i dati di viaggio (VDR).
Per il momento questo non è il caso, ma alla fine di novembre
2000 sarà apportata (probabilmente) una modifica al capitolo
5 dell'IMO, in base alla quale sarà istituito l'obbligo
per tutte le nuove navi (anche passeggeri) di un VDR. Alcune delle
parti coinvolte (Stati Uniti, Australia e Commissione europea)
intendono introdurre tale obbligo anche per le navi portarinfuse
esistenti.
Azioni internazionali
La regolamentazione nel settore della navigazione marittima prende
forma nel contesto dell'Organizzazione marittima internazionale
(IMO). A tale organizzazione sono associati quasi tutti i paesi
del mondo che dispongono di un registro marittimo (stati di bandiera).
In tal modo le norme stabilite a livello di IMO sono applicate
a livello mondiale.
Il problema della scomparsa delle navi portarinfuse è riconosciuto
come tale in tutto il mondo e si pone pertanto anche all'interno
dell'IMO e di altre organizzazioni internazionali. Ciò
ha comportato a livello internazionale l'esecuzione di ricerche
e l'applicazione di misure intese a ridurre la possibilità
di carichi non appropriati delle navi portarinfuse.
Nel contesto di un manuale sulle operazioni di caricazione e scaricazione
delle navi portarinfuse la IACS si è soffermata sulle forze
che agiscono sulle diverse parti della nave, in combinazione con
il movimento delle onde, in rapporto alle modalità di carico.
Sono inoltre indicate condizioni accessorie per un espletamento
delle operazioni di caricazione e scaricazione in condizioni di
sicurezza, tra cui requisiti per quanto concerne la comunicazione.
All'interno di IMO in ogni caso si presta attenzione a tale problema
sin dal 1991. Nella risoluzione A.713(17) i paesi associati, le
società di classificazione e i proprietari delle navi sono
chiamati a vegliare su ogni eventuale trattamento inappropriato
dello scafo durante le operazioni di carico e scarico. A tale
riguardo sono proposte misure interinali. La risoluzione A.797(19)
comprende un'estensione di tali misure e può essere considerata
come il documento precursore del codice (BLU) (caricazione e scaricazione
di merci alla rinfusa). Il codice BLU è allegato alla risoluzione
A.862(20). Nel contesto di tale risoluzione vengono stabiliti
alcuni principi fondamentali riguardanti le operazioni di carico
e scarico (indicazione del delegato del terminale, possibilità
per le autorità portuali di bloccare tali operazioni).
Il codice contiene disposizioni dettagliate in merito agli obblighi
tanto del comandante quanto del delegato del terminale e descrive
le procedure che occorre rispettare prima, durante e anche dopo
le operazioni di carico e scarico.
Alcuni elementi del codice BLU sono ripresi nei capitoli VI e
XII della Convenzione SOLAS. In fase di definizione delle modifiche
del 1996 al capitolo VI della Convenzione SOLAS sono stati definiti
vari requisiti in materia di carico, scarico e stivaggio delle
rinfuse. Nel nuovo capitolo XII sono stati inoltre inseriti requisiti
strutturali e di sostenibilità per le navi portarinfuse
che trasportano carichi solidi, requisiti che dovrebbero impedire
l'affondamento di tali navi quando queste imbarcano acqua per
un motivo o per un altro. Il codice BLU non ha carattere vincolante.
I paesi associati sono sollecitati a dichiarare il codice applicabile
alle navi iscritte nei loro registri e ai terminali che si trovano
sul loro territorio. Finora l'applicazione di tali norme è
lungi dall'essere perfetta.
Nel documento dell'MSC 947 FAL/Circ.91 "Safe loading and
unloading of bulkcarriers" il codice BLU è sottoposto
all'attenzione degli operatori di terminali per rinfuse secche.
Con il presente documento la Commissione intende offrire, a nome
dei 15 Stati membri, il suo contributo alla lotta contro la scomparsa
delle navi portarinfuse. A tal fine, le parti del codice BLU che
non sono state inserite nella Convenzione SOLAS sono trasposte
nel diritto comunitario.
Motivazione del documento COM
L'aumento del numero di incidenti che hanno coinvolto navi portarinfuse
in questi ultimi anni (146 nel periodo 1990-1999) continua ad
essere motivo di grave preoccupazione per la Commissione europea.
Il problema è stato affrontato già nel quadro di
una comunicazione del 1993. In tale documento sono contenute proposte
per eventuali misure. Il Consiglio si è espresso positivamente
su tale comunicazione e ne ha sottoscritti gli obiettivi. Uno
strumento importante di lotta contro questi incidenti sta, a giudizio
di entrambe le istituzioni, nell'applicazione efficace ed uniforme
delle norme internazionali, in particolare le norme stabilite
a livello di IMO e quelle concernenti il controllo dello Stato
di approdo. Dopo il 1993 le perdite di navi portarinfuse sono
continuate. La Commissione ha avanzato quindi una serie di proposte
per rafforzare i requisiti concernenti il controllo dello Stato
di approdo a sostegno della regolamentazione internazionale relativa
alla sicurezza delle navi portarinfuse che trasportano carichi
solidi.
Come già è stato detto il problema è stato
affrontato con attenzione a livello internazionale . Ciò
ha portato a diverse indagini sulla natura e sulle cause delle
perdite di navi portarinfuse. In tale contesto è stata
espressa la convinzione che l'osservanza di procedure corrette
per quanto concerne il carico e lo scarico di merci alla rinfusa
solide può contribuire a evitare l'affondamento di tali
navi.
Sulla base di tali risultati l'Organizzazione marittima internazionale
(IMO) ha apportato nel 1996 delle modifiche al capitolo VI della
Convenzione SOLAS. Tali modifiche stabiliscono i requisiti fondamentali
per quanto concerne carico, scarico e stivaggio delle merci alla
rinfusa. In conformità del carattere della Convenzione
SOLAS, tali modifiche non contengono disposizioni in merito alla
comunicazione prima e durante il carico tra nave e terra. Nei
pertinenti capitoli della Convenzione SOLAS si fa riferimento
al codice volontario BLU, (carico e scarico di merci alla rinfusa),
allegato alla risoluzione A.862(20) dell'IMO, solo in alcune note
a pié di pagina.
In considerazione degli sviluppi (in termini di ricerca) registrati
a livello internazionale, la Commissione ha commissionato uno
studio, consistente in pratica in una verifica delle procedure
comunitarie in vigore nei terminali alla luce delle raccomandazioni
internazionali in materia. Tale studio segnala che lo scambio
di informazioni e l'uso che ne viene fatto tra nave e terminale,
nave e autorità portuali, è suscettibile di miglioramento.
Il sussistere dei problemi di questa natura risulta anche da un'inchiesta
internazionale sulle procedure nei terminali. La conclusione di
tale inchiesta è che molti problemi potrebbero essere evitati
se si facesse presente alle autorità dei terminali di carico
e scarico che esse sono corresponsabili della sicurezza delle
navi portarinfuse. In particolare meritano attenzione le carenze
relative alla comunicazione tra la nave, l'agente marittimo, il
noleggiatore e il terminale. Una comunicazione più adeguata
prima dell'arrivo è, secondo il rapporto, assolutamente
necessaria per migliorare la situazione.
Sulla scorta di tutti questi dati, la Commissione ha deciso che
occorre adottare misure integrative per ridurre il numero delle
navi portarinfuse che affondano. Poiché il settore della
naviazione marittima è un settore globale per eccellenza
è importante evitare una legislazione di portata più
ridotta che provocherebbe distorsioni della concorrenza. E' auspicabile
pertanto associarsi alle iniziative internazionali che sono state
adottate o che vengono adottate in tale settore. Ciò significa
in concreto che la Commissione fa riferimento alla risoluzione
A.862(20) ed all'allegato codice BLU di IMO. Essa ritiene che
rendere vincolanti le principali disposizioni del codice BLU rappresenti
il modo più adatto ed efficace per migliorare la sicurezza
delle operazioni di caricazione e scaricazione delle navi portarinfuse
nei porti europei. Tenuto conto del campo di applicazione della
relativa modalità e dell'esigenza di evitare distorsioni
della concorrenza, la Commissione reputa che una direttiva rappresenti
lo strumento giuridico più ovvio.
Fondamentalmente la Commissione fa riferimento a cinque punti
centrali del codice BLU onde evitare in particolare un sovraccarico
delle navi portarinfuse e il danno fisico a queste arrecato nei
terminali della Comunità:
1. i gestori dei terminali sono tenuti a conformarsi ai pertinenti
codici e raccomandazioni dell'IMO in materia di cooperazione nave/porto;
2. i gestori dei terminali sono tenuti a nominare un "delegato
del terminale";
3. il comandante è sempre responsabile della sicurezza
delle operazioni di caricazione e di scaricazione della nave,
le cui modalità devono essere definite di concerto tra
le parti sotto forma di un piano di caricazione/scaricazione;
4. nel caso di mancata osservanza dei piani concordati o di qualsiasi
altra circostanza che pregiudichi la sicurezza della nave, il
comandante ha il diritto di interrompere le operazioni di caricazione
e di scaricazione;
5. le autorità portuali hanno il diritto di interrompere
le operazioni di caricazione e di scaricazione qualora la sicurezza
della nave sia messa a repentaglio.
La proposta prevede inoltre l'obbligo per i terminali di impostare
e applicare un sistema di gestione della qualità (norme
ISO 9001: 2000) per garantire che la qualità delle operazioni
di caricazione e scaricazione si mantenga costantemente ad un
livello sufficientemente elevato. Un'altra caratteristica di questo
sistema di gestione della qualità è che esso in
pratica è l'omologo del Sistema di sicurezza internazionale
(ISM), ciò che vale per le navi portarinfuse in conformità
delle disposizioni del capitolo IX della Convenzione SOLAS. In
questo modo è possibile realizzare uno sforzo comune, tanto
della nave quanto delle autorità portuali, per l'applicazione
di principi convenuti a livello internazionale in materia di sicurezza
e qualità.
La proposta di direttiva comprende, infine, disposizioni che prevedono
un controllo sulle procedure stabilite e una relazione sulle medesime.
Il campo di applicazione del codice BLU si estende al di là
dei cinque punti summenzionati. Poiché, tuttavia, sono
già stati inseriti alcuni punti del codice BLU nella Convenzione
SOLAS (capitoli VI e XII) appare superfluo includere tali punti
anche in questo contesto. Gli elementi del codice BLU presenti
nella proposta riguardano principalmente la sicurezza durante
le operazioni, laddove le disposizioni della convenzione SOLAS
si riferiscono ad aspetti tecnico-strutturali, di equipaggiamento
e operativi delle navi.
Osservazioni del relatore
Il vostro relatore ritiene di poter concludere, dopo un attento
esame della materia e a seguito di colloqui con le parti interessate,
che la Commissione ha avviato un'iniziativa di grande valore.
Data l'urgenza del problema, è auspicabile che si consenta
a tale legislazione di entrare in vigore il più presto
possibile.
Come è spiegato nel documento della Commissione e in una
relazione di Intercargo non è ammissibile che scompaiano
tante navi dai mari e che ciò avvenga probabilmente in
conseguenza di operazioni di caricazione e di scaricazione delle
navi non accurate. La conclusione più importante da trarre
è che le navi più vecchie (di età superiore
ai 15 anni) corrono il rischio maggiore, in particolare il gruppo
compreso tra i 20 e i 24 anni che nello scorso decennio ha dovuto
subire le perdite maggiori. In circa 1/3 degli affondamenti occorsi
negli ultimi 10 anni la causa dell'affondamento stesso va ricercata
in un difetto dello scafo. Tra le cause principali, una manutenzione
difettosa ma anche un inaccurato carico della nave. Peraltro,
le organizzazioni interessate fanno sapere che al momento non
si dispone di informazioni complete su tutti gli incidenti. Ai
fini di un effetto preventivo ottimale del regolamento, sarebbe
opportuno che tutti i dati sui disastri occorsi a queste navi
fossero messi a disposizione delle autorità competenti.
Gli incidenti in cui sono coinvolte le navi portarinfuse non avvengono
per caso. L'imprevidenza nelle operazioni di caricazione e di
scaricazione è un fattore sul quale è possibile
incidere. Ricerche recenti indicano che in media in occasione
di una visita su 15 nei terminali si provocano danni alla nave.
Se si esaminano i flutti di carico si constata che le merci trasportate
(ad eccezione dei cereali) sono costituiti in prevalenza da minerali
ferrosi e carbone. Tali materiali sono estratti prevalentemente
in due regioni del mondo: Sudamerica e Australia. E' da queste
regioni che parte il trasporto alla volta di aree industriali
quali l'Europa occidentale. Il rischio maggiore di danni nel corso
delle operazioni di caricazione e scaricazione è legato
alla velocità (da 10.000 a 20.000 tonnellate all'ora) con
cui i materiali sono caricati sulle navi e gli spazi sono svuotati
per mezzo di grosse benne e martelli pneumatici (operazioni nel
corso delle quali il rivestimento antiruggine viene intaccato).
Si deve concludere che, almeno in parte, le cause degli incidenti
risiedono al di fuori dell'UE. L'introduzione di una legislazione
a livello UE non può cambiare niente.
Malgrado il fatto che l'IMO si sforzi già da anni per migliorare
la situazione in termini di sicurezza, ciò non ha comportato
un sensibile miglioramento della situazione. Nelle sue risoluzioni
A.713(17), A.797(19) e A.862(20) l'IMO si è espressa a
favore dell'adozione di misure in tale settore. Ciò ha
portato alla formulazione del codice BLU che è allegato
alla risoluzione A.862(20). Tale codice ha carattere volontario
anche se i paesi associati sono invitati a recepirlo nella loro
legislazione. Per circostanze varie (condizioni di concorrenza,
carattere volontario, iniziativa della Commissione), nella pratica
tale codice non ha realizzato molto, quantunque tutte le parti
interessate ne riconoscano l'importanza.
Il settore della navigazione marittima è un tipico settore
internazionale. La legislazione al riguardo si sviluppa in gran
parte nel contesto dell'IMO. Come in altri settori mondiali (tra
l'altro l'aviazione) una legislazione che si applichi a un livello
meno esteso di quello mondiale può comportare uno svantaggio
in termini di competitività per coloro che ne sono colpiti.
Sul piano strettamente formale la designazione del codice BLU
dell'IMO quale legislazione nel settore comporterebbe uno svantaggio
in termini di competitività per i porti e i terminali europei.
Ciò vale tuttavia solo per quanto concerne la posizione
finanziaria dei porti e dei terminali e comporterebbe uno svantaggio
esclusivamente in relazione alle attività di tali imprese
al di fuori dell'UE. E' il caso pertanto che nel recepire il codice
BLU nella legislazione dell'EU si resti il più possibile
fedeli al testo originario. Anche gli allegati al codice BLU devono
essere recepiti, nella misure del possibile, in forma identica.
Un punto importante della discussione sul settore marittimo riguarda
la capacità dei controlli dello Stato di approdo e degli
Stati membri di effettuare i controlli richiesti (senza preavviso).
Nel corso delle discussioni sui rapporti concernenti l'incidente
dell'"Erika", si è osservato che molti Stati
membri non sono in grado di effettuare le ispezioni loro imposte
sulla base della direttiva 95/21/CE nelle quantità previste.
Tenuto conto dei compiti che scaturiscono da tale direttiva, ci
si può domandare se, con le capacità attuali, sia
possibile assicurare un'applicazione efficace. D'altra parte non
si può ammettere di risparmiare sulla sicurezza. Gli Stati
membri dovranno pertanto profondere ulteriori sforzi per conformarsi
a tali disposizioni. Al tempo stesso il PE non può ignorare
tale segnale. Esso deve vegliare non soltanto all'elaborazione
di tale legislazione ma anche alla sua applicazione. E' per questo
motivo che occorre effettuare un controllo regolare dell'attuazione
della presente direttiva.
Proposte di modifica
Vista la situazione nel settore e la gravità del problema,
il vostro relatore è propenso a condividere la linea della
proposta di direttiva. Nondimeno, alcuni punti della proposta
stessa devono essere chiariti se non modificati.
In linea con le risoluzioni IMO e del codice BLU, le disposizioni
della direttiva si applicano esclusivamente ai terminali in cui
si effettuano carichi e/o scarichi delle navi portarinfuse che
trasportano carichi solidi. Gli altri terminali (ad esempio i
terminali per container) non rientrano nel campo di applicazione
della presente direttiva. Nelle diverse disposizioni al riguardo
ciò va dunque indicato.
All'articolo 7, paragrafo 2, si fa riferimento alla check-list
di sicurezza nave/terra. Tale lista è meglio nota come
allegato 3 del codice BLU. A fini di chiarezza e coerenza è
opportuno applicare una modifica al riguardo nel testo.
All'articolo 8 si stabilisce che le autorità competenti
hanno il diritto di bloccare le operazioni di caricazione e scaricazione
qualora la sicurezza della nave sia messa a repentaglio. Tale
formulazione non brilla per chiarezza. In base a tale formulazione
dipenderebbe dall'autorità competente la possibilità
di evitare o meno una "catastrofe". Sembra più
appropriato formulare tale diritto in termini più compulsivi
ed imporre alle autorità competenti di intervenire qualora
vi siano indicazioni in merito ad una situazione inaccettabile.
L'articolo 9 concerne la riparazione del danno subito. Quando
il danno è di natura tale da comportare un pericolo è
necessaria la riparazione immediata. Dal momento che il comandante
è responsabile in larga misura di ciò che accade
alla nave e al suo carico, è opportuno che la nave sia
autorizzata a lasciare il porto dopo la riparazione urgente solo
se il comandante è soddisfatto dei risultati.
All'articolo 10 si tratta della sorveglianza e dell'elaborazione
delle relazioni. Il testo attuale impone l'obbligo di elaborare
relazioni e di effettuare ispezioni di verifica agli Stati membri.
Manca nell'attuale formazione della direttiva un riferimento al
controllo della messa a punto e dell'applicazione di un sistema
di gestione della qualità e alla valutazione della direttiva.
Il controllo sull'efficacia della direttiva sarebbe favorito se
anche per questi due elementi fosse previsto l'obbligo di elaborare
relazioni, rispettivamente da parte degli Stati membri e della
Commissione.
L'articolo 15 riguarda i termini di attuazione e applicazione.
Tenuto conto dei diversi passi giuridici che è necessario
compiere per pervenire ad una legislazione, è sensato sostituire
la data fissa prevista con un periodo di 24 mesi dopo l'entrata
in vigore. Entro tale termine le disposizioni devono anche essere
applicate.
Oltre a queste, sono state apportate alcune modifiche testuali
per chiarire ulteriormente disposizioni e intenzioni.
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