Quotidiano indipendente di economia e politica dei trasporti
00:00 GMT+2
Il Consiglio di Stato ha dichiarato illegittima la nomina di Massidda a presidente dell'Autorità Portuale di Cagliari
Accolto il ricorso dell'ordinario di diritto della navigazione Massimo Deiana
27 settembre 2013
Ieri il Consiglio Stato, con una sentenza che pubblichiamo di seguito e che - come si dice - sembra destinata a “fare giurisprudenza”, ha riformato la sentenza n. 520/2012 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna sulla nomina di Piergiorgio Massidda a presidente dell'Autorità Portuale di Cagliari accogliendo il ricorso n. 1054/2011 presentato dall'ordinario di diritto della navigazione Massimo Deiana per l'annullamento del decreto del 23 settembre 2011 emesso dal ministero delle Infrastrutture e dei Trasporto con cui Massidda è stato nominato presidente dell'authority portuale sarda.
Nella sentenza il Consiglio di Stato, richiamandosi all'articolo 8 della legge 84/1994 che stabilisce i criteri di nomina dei presidenti delle Autorità Portuali, conclude che, «per la sua storia personale, il dr. on. Massida non poteva avere certo conseguito la “...massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuali” ed era carente in radice del requisito prescritto dalla legge, per cui doveva probabilmente la sua nomina alle sue capacità politico-relazionali (di deputato, senatore e consigliere provinciale, ecc.). In sostanza il soggetto prescelto, non solo possedeva titoli di studio del tutto estranei alla materia, ma nella sua pur pluriennale esperienza parlamentare si era sempre interessato delle materie direttamente o indirettamente con le sue capacitò professionali e con le sue specifiche competenze mediche».
Nella sentenza i magistrati del Consiglio di Stato ricordano che Massidda «è un medico fisiatria, specialista in medicina estetica chirurgia plastica ricostruttiva e titolare di un centro di riabilitazione; è stato parlamentare dal 1994-2006 alla Camera e dal 2006 dal 2010 al Senato; dal maggio 2010 e stato eletto anche nel Consiglio provinciale di Cagliari; è stato componente sia alla Camera che al Senato rispettivamente della Commissione Affari Sociali e Sanità; della Commissione di inchiesta sul Servizio Sanitario Nazionale, e della Commissione parlamentare per l'infanzia» rilevando che «è evidente l'estraneità del suo percorso politico-parlamentare alle competenze che il terzo comma dell'art. 8 della legge 28 gennaio 1994 n. 84 affida, tra le altre, al presidente in materia di impulso, di indirizzo, di amministrazione, di coordinamento, di controllo e di gestione; di piano operativo triennale, di piano regolatore portuale, di bilanci preventivi e consuntivi, di personale, di concessioni demaniali, di servizi portuali; di aree e di beni del demanio marittimo, di canoni demaniali di navigabilità e di fondali, ecc. ecc.»
«Siccome nella specie non si trattava della presidenza di un'agenzia sanitaria o socio-assistanziale - spiegano i magistrati del Consiglio di Stato - si deve concludere per l'illegittimità della designazione del dr. on. Massidda: per la mancanza di un qualsiasi titolo di studio comunque implicante il possesso di competenze anche genericamente raccordabili con la materia; per l'estraneità al settore delle pur vaste attività professionali, politiche e parlamentari e le quali non concernevano affatto i settori dell'economia dei trasporti; per la brevità delle esperienze quale presidente della VIII Commissione Trasporti (per meno di un anno) o di quella dell'analoga struttura presso la Provincia di Cagliari, le quali dunque non potevano certo far presupporre il conseguimento delle competenze teoriche e pratiche richieste».
N. 04768/2013REG.PROV.COLL.
N. 08214/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8214 del 2012, proposto da:
Massimo Deiana, rappresentato e difeso dall'avv. Silvio Pinna, con domicilio eletto presso Giorgio Carta in Roma, via Bruno Buozzi, 87;
contro
-- Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità Portuale Di Cagliari, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
-- Regione Sardegna, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandra Camba, Sandra Trincas, con domicilio eletto presso Ufficio di Rappresentanza Regione Sardegna in Roma, via Lucullo, 24;
-- Camera Di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Di Cagliari, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Porcu, con domicilio eletto presso Cons. di Stato, Segreteria in Roma, p.za Capo di Ferro 13;
Comune di Capoterra, Amministrazione Provinciale di Cagliari, Comune di Cagliari, Comune di Sarroch;
nei confronti di
Piergiorgio Massidda, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Contu, Matilde Mura, con domicilio eletto presso Giovanni Contu in Roma, via Massimi 154;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. SARDEGNA - CAGLIARI: SEZIONE I n. 00520/2012, resa tra le parti, concernente nomina presidente dell'Autorità Portuale di Cagliari
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Delle Infrastrutture E Dei Trasporti e di Autorità Portuale di Cagliari e di Regione Sardegna e di Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Cagliari e di Piergiorgio Massidda;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2013 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati Silvio Pinna, l'Avvocato dello Stato Ranucci, Sandra Trincas, Maria Stefania Masini su delega dell'avvocato Stefano Porcu e Matilde Mura;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il presente gravame, l'appellante chiede l'annullamento della sentenza con cui il TAR di Cagliari, in via principale, ha respinto il ricorso diretto avverso il procedimento di nomina del Presidente dell'Autorità portuale di Cagliari e, di conseguenza, ha dichiarato l'improcedibilità del ricorso incidentale del controinteressato.
L'appello è affidato alla denuncia di un'unica rubrica di gravame, articolata in tre profili relativi alla violazione dell'art. 8 della L. 28 gennaio 1994 n. 84, dell'art. 97 della Cost., ed all'erroneità ed alla carenza della motivazione della sentenza.
L'Avvocatura Generale dello Stato si è costituita in giudizio per il Ministero delle Infrastrutture e per l'Autorità Portuale di Cagliari, ed ha analiticamente confutato le tesi di parte ricorrente sul rilievo fondamentale per cui la scelta del Ministro, di secondo grado (come ricordato dal Consiglio di Stato, Sezione Sesta n. 2551/2007) sarebbe stata assolutamente discrezionale.
Si è costituita in giudizio la Camera di Commercio di Cagliari, la quale ha eccepito l'inammissibilità dell'impugnazione della terna per difetto di interesse dell'appellante principale e, nel merito, ha contestato le sue affermazioni insistendo che il rigetto dell'appello.
La Regione Sardegna si è ritualmente costituita in giudizio ed ha sottolineato come l'appellante stesso sarebbe sprovvisto dei requisiti che assume mancanti in capo al controinteressato nominato. L'appellante principale, che avrebbe infatti una competenza teorica ristretta alla sola materia del “diritto della navigazione”, non avrebbe avuto alcuna esperienza pratica delle specifiche problematiche relative all' “economia dei trasporti e dei porti”: non a caso la Regione aveva nominato anche un professore ordinario di diritto commerciale e societario.
Il controinteressato dr. on. Piergiorgio Massidda si è costituito in giudizio con memoria ed annesso ricorso incidentale con cui ha riproposto il ricorso incidentale introdotto in primo grado.
L'appellante con memoria per la discussione ha contestato le difese avversarie le ha sottolineato la propria specifica capacità in materia.
Con la memoria per la discussione, l'appellato ha insistito nelle proprie argomentazioni.
Chiamata all'udienza pubblica di discussione del 25 giugno 2013, uditi patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Deve in primo luogo disattendersi l'eccezione preliminare introdotta dall'appellante principale prof. Deiana per il quale l'appello incidentale sarebbe inammissibile in quanto, non essendo il suo nominativo stato oggetto di scelta ministeriale, il dr. on. Massida non avrebbe avuto alcun interesse a chiederne l'annullamento della designazione del prof. Deiana.
Al contrario, è evidente l'interesse processuale dell'appellante incidentale, il quale dall'eventuale accoglimento del suo gravame avrebbe ricavato l'utilità immediata di privare di legittimazione l'appellante principale.
2. La Camera di Commercio eccepisce il difetto di interesse originario dell'appellante principale ad impugnare la designazione relativa al Massida in quanto sarebbe un atto meramente strumentale al provvedimento finale di nomina e come tale privo di un'autonoma capacità lesiva. In ogni caso assume poi la carenza di legittimazione assoluta dell'appellante in quanto soggetto comunque inserito nella terna.
Le eccezioni vanno entrambe respinte.
In primo luogo si osserva che, nel caso, è comunque dirimente il fatto che qui è stato impugnato anche il definitivo provvedimento di scelta.
Ma in ogni caso, nell'ambito dei sub-procedimenti di nomina caratterizzati dalla formazione di terne di aventi titolo, chi è ricompreso nelle stesse ha comunque un diretto interesse processuale all'impugnativa immediata degli atti di designazione relativamente ad un altro soggetto del quale egli assuma la totale carenza dei requisiti per l'inclusione nella terna per l'autonomia soggettiva ed oggettiva del sub-procedimento in parola.
In tali casi, l'interesse processuale e sostanziale è infatti collegato alla finalità di evitare che un soggetto totalmente inidoneo finisca comunque per lucrare indebitamente una posizione alla quale non potrebbe aspirare per carenza dei titoli.
3. Per ragioni di economia processuale connesse alla coincidenza sostanziale dei profili, possono poi essere esaminati unitariamente:
-- l'eccezione, sollevata dalla Regione Sardegna, di difetto di legittimazione e di interesse del prof. Deiana per l'asserita carenza, in capo al predetto appellante, dei requisiti previsti dall'articolo 1 della L. n.. 84/1994: nel suo curriculum non risulterebbero esperienze professionali qualificate nei settori “dell'economia dei trasporti e portuale”;
-- l'appello incidentale dell'on. Dr. Massida con cui il predetto controinteressato ha chiesto, a sua volta, l'annullamento delle designazioni - relativamente al nominativo del prof. Deiana -- dalla Provincia di Cagliari, dal comune di Sarroch e dalla Camera di Commercio industria e artigianato di Cagliari.
__3. 1. L'appellato, con un primo profilo della prima doglianza, assume che erroneamente il Tar avrebbe dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il suo ricorso incidentale. Al contrario la contestazione della legittimazione dell'interesse a ricorrere del prof. Deiana, essendo prioritaria rispetto al ricorso principale, avrebbe reso superflua la cognizione di quest'ultimo.
La Regione Sardegna con la sua eccezione e l'appellante incidentale, con un secondo profilo di carattere sostanziale, assumono che il prof. Deiana, avendo avuto esperienza solo di insegnamento di “diritto della navigazione”, non avrebbe avuto esperienza di carattere “pratico” in materia. Le sue attività di consulenza non avrebbero integrato un'esperienza “professionale” e non avrebbero avuto nulla a che fare con la gestione delle attività portuali, concernendo settori non pertinenti all'economia di trasporti marittimi e della portualità.
Le consulenze indicate nel curriculum avrebbero invece riguardato tematiche e problematiche relative alla “continuità territoriale”, ai servizi aerei, ai rifiuti ed a settori estranei all'articolo 8 L. 84, per cui non si poteva ritenere integrato il requisito previsto dalla legge.
Il Prof. Deiana sarebbe inidoneo alla nomina perché non avrebbe i titoli che il Presidente di un'Autorità portuale dovrebbe possedere, ed in particolare non possederebbe:
--specifiche competenze su tutte le problematiche economiche relative ai sistemi ed ai costi si realizzazione e manutenzione delle infrastrutture, all'utilizzo dei servizi trasporto, all'analisi costi/benefici degli investimenti;
-- un'approfondita esperienza degli aspetti pratici rispettivamente di carattere economico, concernenti gli appalti pubblici, i rapporti con le regioni e gli altri enti territoriali,la predisposizione dei piani regolatori portuali ecc. tutti temi che sarebbero estranei al diritto alla navigazione.
3. 2. Con un secondo analogo motivo di doglianza l'appellante incidentale lamenta che l'art. 8 della L. n. 94 avrebbe dovuto essere interpretato con riferimento alle “esperienze pratiche” ed alle problematiche inerenti la gestione dell'Autorità Portuali e non potendo ritenersi utile l'esegesi e la sistematica del diritto della navigazione ovvero di altre materie giuridiche.
3.3. Tutti i detti profili sono infondati.
3.3.1. Contrariamente a quanto vorrebbero la Regione Sardegna e l'appellante incidentale, dall'esame del curriculum del prof. Deiana si rinvengono non solo titoli didattici,scientifici e genericamente culturali ma specifiche e rilevanti attività consulenziali in materia di concessione di servizi portuali, di personale, di gestione dei rifiuti in abito portuale,delle tematiche sulle merci pericolose, di imposte sullo scalo delle imbarcazioni da diporto, di concessioni demaniali, ecc. ecc. .
E' dunque evidente che per la prestazione di specifiche consulenze ad obiettivo predeterminato nel fine nei settori dell'economia dei trasporti e portuale di quell'art. 8 della legge. 84/1994 è indispensabile il possesso delle necessarie competenze e conoscenze proprie in materia.
Sotto altro profilo si deve poi rilevare che le predette consulenze presuppongono, nella realtà, una prestazione professionale la quale -- se non nella forma -- è del tutto analoga, nella sostanza, all'attività di gestione, in quanto esige non solo una completa padronanza degli assetti normativi, ma soprattutto necessita della conoscenza dei problemi, delle dinamiche socio-economiche, delle concrete realtà operative e dei profili “pratici” del settore.
In tale ottica vanamente le parti appellate assumono che le conoscenze del “diritto della navigazione e dei trasporti”, costituirebbe l'esercizio di una mera competenza di carattere didattico fine a sé stessa. Ha dunque ragione la Difesa dell'appellante principale quando ricorda che:
-- il diritto della navigazione abbraccia comunque tutti gli aspetti pubblicistici, privatistici, commerciali, comunitari, penali, che interessano la gestione portuale dalla realizzazione delle infrastrutture, alla polizia portuale, alla gestione dei servizi, all'utenza, al personale portuale, alla sicurezza, ecc. ecc. .
-- la stessa legge n.84/1994 che concerne la gestione delle infrastrutture per la navigazione rientra nella nozione di diritto della navigazione.
Si tratta di una disciplina che abbina sia aspetti pubblicistici che aspetti strettamente privatistici della navigazione marittima, nell'ambito della quale la disciplina nazionale, sfuma la sua rilevanza in favore delle norme di carattere comunitario ed internazionale.
Le attività delle imprese operanti nel settore sono infatti regolata da un complesso di fonti eterogenee concernenti i contratti di utilizzazione delle navi e dei servizi portuali, le attività accessorie, ausiliarie e propedeutiche alle imprese di navigazione, il rimorchio, il pilotaggio, i rapporti intersoggettivi, la promozione del trasporto nelle sue diverse forme, i contratto di trasporto, le vendite marittime, i trasporti multimodali, la sicurezza della navigazione e dei trasporti, la prevenzione e le responsabilità in materia di inquinamento ambientale; i recuperi, la responsabilità civile, ecc. ecc. .
Tutte tematiche concrete rientranti nella sfera d'azione dell'Autorità Portuale.
Ciò premesso, è dunque evidente che l'indubbia preparazione scientifica del prof. Deiana era stata la ragione stessa per cui gli erano state affidate le diverse consulenze e che le stesse consulenze professionali costituivano esperienze professionali specificamente attinenti alle problematiche di un'Autorità portuale.
Quanto alla asserita carenza di competenze sotto il profilo economico basterebbe al riguardo ricordare la consulenza in materia di privatizzazione delle compagnie di navigazione pubbliche Tirrenia e Saremar o di canoni e tariffe per l'utilizzo delle strutture portuali.
Infine, sotto altro profilo, le capacità in materia dell'appellante principale emergono indicativamente anche dal fatto che le varie esperienze non solo sono state affidate più volte in un arco di tempo decennale, ma soprattutto che siano state espletate su incarico di enti differenti (quali la stessa Regione Autonoma Sardegna e l'Autorità portuale di Cagliari, l'Autorità portuale di Olbia e Golfo Aranci, Intermare Sarda - Saipen ecc.).
3.3.2. Sulla scia delle considerazioni che precedono deve essere respinto anche il secondo motivo.
Le ricordate esperienze professionali dimostrano che il tentativo dell'appellante incidentale di insinuare un'incapacità “pratica” del prof. Deiana ,da un lato, non corrisponde alla realtà delle cose e, dall'altro, non tiene affatto conto che, in materia portuale, il diritto della navigazione è lo strumento dell'economia dei trasporti.
Il profilo gestionale è infatti direttamente conseguenza della regolamentazione giuridica del settore, per cui non vi è alcuna antitesi tra due profili che sono naturalmente inscindibili, come del resto dimostrano gli “international commercial terms” ,cioè la serie di termini giuridici utilizzati nel campo delle importazioni ed esportazioni, valida in tutto il mondo, che definiscono in maniera univoca e senza possibilità di errore, ogni diritto e dovere che spetta ai vari soggetti coinvolti in una operazione di trasferimento internazionale di beni (c.d. incoterms).
Con ciò non si vuole assolutamente affermare che solo un professore di diritto della navigazione può essere inserito nelle terne di cui alla L. n. 84/1994, ma che certo non può esserne automaticamente escluso se, oltre all'esperienza didattica, ha maturato sul campo un'ampia esperienza professionale in materia
3.4. In conclusione deve concludersi che, in base alle risultanze curriculari - del resto incontestate -- il prof. Deiana era in possesso del requisito della “... massima e comprovata qualificazione nei settori dell'economia dei trasporti è portuale...” richiesto dall'articolo 8 della legge 84/1994.
L'eccezione della Regione va dunque respinta.
L'appello incidentale è parimenti infondato e deve essere rigettato.
4. L'appello principale è affidato a due motivi che, seppure logicamente connessi, appare opportuno esaminare partitamente, attenendo l'uno a profili di carattere generale, e l'altro al particolare caso in esame.
4.1. Con il primo profilo l'appellante prof. Deiana lamenta l'erroneità della decisione del TAR il quale:
-- ha qualificato come “atto di alta amministrazione” la nomina del Presidente l'Autorità Portuale, ritenendo che, nella specie, sarebbero stati rispettati dall'amministrazione i limiti all'esercizio del potere, posti dall'art. 8 della L. 84/1994 ed ha singolarmente affermato che il dr on. Massida sarebbe stato dotato del requisito della massima e comprovata qualificazione nel settore;
-- ha ritenuto il provvedimento esente dalle doglianze che sarebbero state “... suggestivamente svolte dal ricorrente....” e che la sua domanda avrebbe invece implicato la valutazione del “merito” della scelta dell'amministrazione;
-- avrebbe ricordato una (non meglio precisata) affermazione di questo Consiglio di Stato per cui non sarebbe richiesto né uno specifico titolo di studio e né un percorso professionale in quanto “...le competenze affidate all'autorità portuali ed al suo Presidente sono molteplici e non richiedono solo conoscente di carattere tecnico...”.
Al contrario, per l'appellante la legge limiterebbe, in via primaria, l'interprete nel senso di richiedere sempre comunque in capo agli aspiranti alla Presidenza dell'autorità portuale -- quale che siano gli specifici titoli di studi posseduti -- il possesso della massima e comprovata qualificazione professionale degli specifici settori dell'economia dei trasporti e portuale.
In difetto di tale requisito sarebbe del tutto preclusa la possibilità di accedere alla selezione de quo. In conseguenza sarebbero illegittimi sia gli atti di designazione provenienti dagli enti locali, di soggetti non in possesso della predetta pregressa qualificazione settoriale di grado elevato e sia la nomina ministeriale. La norma porrebbe dei limiti di carattere sostanziale alla facoltà del Ministro di scelta del Presidente consistenti nella necessità che il designato presidente sia comunque effettivamente possesso del requisito tecnico della comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti.
Salvo non voler svuotare il portato sostanziale della legge, la nomina a Presidente di autorità portuale non può prescindere da parte nominato nel possesso di una superlativa qualificazione, per cui la presenza delle terme di un soggetto privo di qualunque requisito deve ritenersi irrimediabilmente viziata.
L'assunto merita di essere integralmente condiviso.
Si deve ricordare che, in primo luogo, l'art. 8 della L. 28 gennaio 1994 n. 84 prevede testualmente che:
“Il presidente è nominato, previa intesa con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in parte, con la circoscrizione di cui all'articolo 6, comma 7. ... “(così il primo comma, ed in termini assolutamente identici anche il successivo comma 1 bis).
L'art. 8 commi 1 e 1 bis, l. n. 84 del 1994, nel suo contenuto letterale e lessicale, con l'inciso «terna di esperti» - vuole limitare il potere di nomina del Ministero la cui scelta selettiva deve avvenire tra una pluralità di nominativi tutti in possesso dei prescritti requisiti per l'esercizio dei compiti al vertice dell'autorità portuale.
La norma configura il potere ministeriale di nomina del Presidente dell'Autorità Portuale alla stregua dei più alti livelli di responsabilità degli apparati tecnico-burocratici pubblici, il che consente di ricondurre la fattispecie all'alveo proprio della c.d. “alta amministrazione”, in quanto è un provvedimento:
-- che non necessita di una valutazione comparativa tra gli altri aspiranti, rendendosi necessario che sia comprovata solo il possesso dei prescritti requisiti;
-- che è informato a criteri eminentemente fiduciari essendo comunque espressione complessa della potestà di indirizzo e di governo delle diverse autorità preposte alle amministrazioni stesse;
-- che presuppone solo la previa definizione di soggetti individuati in ragione del possesso dei titoli specificamente indicati dalla norma;
-- che è tuttavia pur sempre assistito dalle garanzie generali e dai limiti propri degli atti amministrativi, essendo pur sempre volto alla cura e al perseguimento degli interessi pubblici.
Come provvedimento di “alta amministrazione” non è dunque atto del tutto sottratto al sindacato giurisdizionale in ordine alla sussistenza dei relativi presupposti previsti dalla legge o nei casi di manifesta carenza ed irragionevolezza della scelta in concreto operata (cfr. Consiglio Stato sez. VI 18 aprile 2007 n. 1783).
La indubbia “fiduciarietà” della nomina non può dunque essere ancorata a criteri personali, amicali o di militanza partitica (in una sorta di “fiducia cum amico” del tutto estranea all'originario schema romanistico).
La sua scelta non può comunque concernere un soggetto, il quale seppure designato dagli enti locali, non sia realmente un esperto “in possesso della massima e comprovata qualificazione” essendo evidente “... l'intento della norma di assicurare un'idonea area di scelta selettiva della predetta Autorità” (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 21 maggio 2007 n. 2551).
Al riguardo del tutto erronea è l'enfatica asserzione del Primo Giudice per cui il Presidente dell'Autorità Portuale non è un dirigente tecnico-amministrativo in quanto la molteplicità delle competenze affidategli “non richiedono solo conoscenze di carattere tecnico”.
Le conoscenza di carattere tecnico sono infatti una condizione assolutamente necessaria, ancorché non esauriscano la competenze qui richiesta proprio perche “Il Presidente, in sintesi, è posto al vertice di una complessa organizzazione che vede coinvolti, e soggetti al suo coordinamento, anche organi schiettamente statali (presiede, tra l'altro, il comitato portuale del quale fanno parte il comandante del porto e, in rappresentanza dei Ministeri delle finanze e dei lavori pubblici, un dirigente dei servizi doganali ed uno dell'ufficio speciale del genio civile), e gli è assegnato un ruolo fondamentale, anche di carattere propulsivo, perché il porto assolva alla sua funzione (di rilevanza internazionale o nazionale, secondo la classe di appartenenza), comunque interessante l'economia nazionale (così la Corte Costituzionale nella pronuncia in sede di conflitto di attribuzione del 7 ottobre 2005 n. 378, impropriamente richiamata anche dal TAR).
Al riguardo se pure l'espressione “esperto” risulta connotata da un'indubbia ambiguità semiologica, ciò non toglie che l'interpretazione corretta della norma impone che, in materia, i soggetti designati debbano necessariamente essere in possesso di una specifica qualificazione culturale, teorica e prativa nelle materie indicate dalla legge.
In tale prospettiva, anche se l'art. 8, l. n. 84 del 28 gennaio 1994 non richiede né uno specifico titolo di studio e né uno specifico percorso professionale di carattere giuridico o tecnico, economico ecc. ecc. è di norma necessario il possesso di una laurea connessa, affine, collegata o collegabile con la materia portuale per potersi definire esperto del settore.
Tale indispensabile requisito culturale appare un elemento assolutamente necessario per la dimostrazione di avere un percorso professionale tale da poter essere qualificato come “esperto” di massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti portuali. Il possesso di un certo bagaglio culturale specifico del settore costituisce un elemento indispensabile per la dimostrazione dell'“expertise” richiesto.
In tali casi la designazione nelle terme e la successiva nomina di un soggetto privo dei requisiti culturali e di esperienza professionale prescritti in misura massima deve perciò ritenersi irrimediabilmente illegittima.
Di qui l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il formale rispetto della sequenza procedimentale fosse sufficiente ad integrare la fattispecie sostanziale prevista dalla legge, e che va conseguentemente riformata sul punto.
4.2. Con un secondo motivo si lamenta che, erroneamente, il Tar avrebbe affermato, in conseguenza, che la domanda giudiziale del prof. Deiana avrebbe implicato una valutazione del merito delle scelte dell'amministrazione, in quanto l'odierno appellante si era limitato ad affermare l'assoluta assenza in capo al dr. on. Massida del particolare requisito della massima competenza settoriale previsti dalla legge.
Il Tar ha sbrigativamente ritenuto sufficiente l'esperienza parlamentare maturata dal 1994 per un totale di cinque legislature, l'appartenenza alla Commissione Affari Sociali e Sanità e, sia pure per un breve tempo la Presidenza dell'Ottava Commissione Lavori Pubblici,Trasporti e Comunicazioni; e la sua presenza quale consigliere della provincia di Cagliari e componente della relativa commissione trasporti.
Anche a voler ammettere in via teorica la sussistenza di esperienze professionali del dr. on. Massidda nei settori dell'economia dei trasporti, non si può affermare che tale esperienza avrebbero raggiunto quella di grado massimo, richiesto l'art. 8, comma primo della L. 84/1994.
Al riguardo, i diversi disegni di legge o gli emendamenti dei quali è stato firmatario non avevano avuto alcun seguito e comunque la relazione o la stesura dei disegni di legge presupporrebbero una minima conoscenza del primo oggetto dell'intervento. Insignificante sarebbe poi l'allegato B del curriculum con cui sono stati registrati genericamente gli atti parlamentari ai quali, nei 17 anni, l'appellato ha partecipato (anche come semplice votante) dato che sarebbe una tesi aberrante sostenere che, partecipare alle votazioni di provvedimenti, ad. es. sulla giustizia, farebbe di un parlamentare un giurista esperto.
Anche la Presidenza della commissione Trasporti - solamente dal marzo al giugno 2011 -- non è stata certo il frutto della sua pregressa qualificazione o esperienza professionale nel settore, ma anzi è avvenuta per valutazioni esclusivamente politiche, e sarebbe stata proprio finalizzata a far acquisire una parvenza di competenza per poter poi giustificare l'impugnata designazione all'autorità portuale.
Analogamente, l'attività di Presidente della Commissione Trasporti della Provincia sarebbe durata qualche mese (dal 24 settembre 2000 al giugno 2011) e comunque le competenze della Provincia in materia sarebbero alquanto modeste.
Si sarebbe trattato di un artificioso tentativo di acquisire qualche modesto titolo formale di un'inesistente competenza.
Tali circostanze non sarebbero state assolutamente rilevanti in quanto dimostrerebbero il coinvolgimento politico degli enti territoriali nella “governance” del porto, e non sarebbe certo indizio di competenza del prescelto.
Irragionevolmente il Tar avrebbe quindi affermato che l'esperienza di medico fisiatra, parlamentare o di consigliere provinciale fosse di per sé idonea a far maturare in capo allo stesso il requisito della massima capacità, essendo evidente la mancanza del requisito professionale richiesto dall'art. 8, primo comma della L. n. 84/1994 per l'accesso alla selezione per l'attribuzione della carica in questione.
Di qui l'illegittimità degli atti di designazione impugnati per carenza dei requisiti minimi professionali e della conseguente scelta del Ministero.
L'assunto merita di essere integralmente condiviso.
In primo luogo, come sarà meglio evidente in seguito, deve escludersi che la negazione in radice della necessaria ed indispensabile competenza di un soggetto attenga ad una valutazione del merito della scelta amministrativa e quindi si risolva in un superamento del limite stesso della giurisdizione.
Infatti qui è in contestazione,in primo luogo, il presupposto richiesto dalla legge per la formazione della terna.
Se, come visto, la scelta del Presidente dell'Autorità deve essere operato nell'ambito della categoria di soggetti in possesso dei titoli specifici, la verifica di tale presupposto attiene specificamente al profilo della legittimità del procedimento e comunque costituisce profilo sintomatico dell'eccesso di potere nell'ambito del sindacato sulla ragionevolezza, o meno, della scelta operata,
Nel merito, si deve poi dissentire dall'opinione del primo Giudice per cui la funzione di parlamentare o di consigliere provinciale ex sé potesse far integrare il requisito - più volte ricordato - della massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuale “ex art. 8 della L. n.84 cit..
La funzione parlamentare, in generale, di per sé non implica alcuna attività e responsabilità, di contenuto professionale o gestionale. Pertanto deve escludersi la sua automatica utilizzabilità ai fini per cui è causa, come afferma apoditticamente il TAR.
Ciò fatto sempre salvo il caso in cui, oltre al possesso di titoli di studio comunque specificamente professionalizzanti, ricorra anche lo svolgimento di una rilevante, prolungata e specifica attività del parlamentare nei settori dell'economia dei trasporti e portuale.
Ma non è questo il caso in esame in quanto il soggetto prescelto dal Ministro:
-- è un medico fisiatria, specialista in medicina estetica Chirurgia Plastica Ricostruttiva e titolare di un centro di riabilitazione;
-- è stato parlamentare dal 1994-2006 alla Camera e dal 2006 dal 2010 al Senato;
-- dal Maggio 2010 e stato eletto anche nel Consiglio Provinciale di Cagliari.
-- è stato componente sia alla Camera che al Senato rispettivamente della Commissione Affari Sociali e Sanità; della Commissione di inchiesta sul Servizio Sanitario Nazionale, e della Commissione parlamentare per l'infanzia;
-- ha presentato diversi DDL. in materia di servizio sanitario nei penitenziari; di protezione sociale degli anziani non autosufficienti; di lotta alla pedofilia; di sequestri di persona; di sviluppo delle isole minori; di sostegno dei malati di Alzheimer; di malati cronici ed invalidi; di trombofiliaci; di anziani incontinenti e stomizzati; dei talassemici; di cure palliative domiciliari per i pazienti terminali di cancro; di medicina non convenzionale e di fitoterapia; ecc. ecc.(come reso noto dal suo stesso sito web (immediatamente e generalmente accessibile sulla rete).
E' evidente l'estraneità del suo percorso politico-parlamentare alle competenze che il terzo comma dell'art. 8 della L. 28 gennaio 1994 n. 84 affida, tra le altre, al Presidente in materia di impulso, di indirizzo, di amministrazione, di coordinamento, di controllo e di gestione; di piano operativo triennale, di piano regolatore portuale, di bilanci preventivi e consuntivi, di personale, di concessioni demaniali, di servizi portuali; di aree e di beni del demanio marittimo, di canoni demaniali di navigabilità e di fondali, ecc. ecc.
Per la sua storia personale, il dr. on. Massida non poteva avere certo conseguito la ” ... massima e comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei trasporti e portuali”ed era carente in radice del requisito prescritto dalla legge, per cui doveva probabilmente la sua nomina alle sue capacità politico-relazionali (di deputato, senatore e consigliere provinciale, ecc. ).
In sostanza il soggetto prescelto, non solo possedeva titoli di studio del tutto estranei alla materia, ma nella sua pur pluriennale esperienza parlamentare si era sempre interessato delle materie direttamente o indirettamente con le sue capacitò professionali e con le sue specifiche competenze mediche.
Siccome nella specie non si trattava della presidenza di un'agenzia sanitaria o socio-assistanziale si deve concludere per l'illegittimità della designazione del dr. on. Massidda:
-- per la mancanza di un qualsiasi titolo di studio comunque implicante il possesso di competenze anche genericamente raccordabili con la materia;
-- per l'estraneità al settore delle pur vaste attività professionali, politiche e parlamentari e le quali non concernevano affatto i settori dell'economia dei trasporti;
-- per la brevità delle esperienze quale presidente della VIII Commissione Trasporti (per meno di un anno) o di quella dell'analoga struttura presso la Provincia di Cagliari, le quali dunque non potevano certo far presupporre il conseguimento delle competenze teoriche e pratiche richieste.
Per le medesime ragioni è illegittima la scelta del Ministero il quale, nell'esercizio del suo potere latamente discrezionale, avrebbe dovuto a valutare le designazioni e di fronte ad un profilo curriculare che ictu oculi doveva far escludere che si fosse in presenza delle competenze nei settori dell'economia dei trasporti ed in quella specificamente portuale, richieste al “grado massimo” avrebbe dovuto chiedere una ulteriore terna di candidati.
Ieri il Consiglio Stato, con una sentenza che pubblichiamo di seguito e che - come si dice - sembra destinata a “fare giurisprudenza”, ha riformato la sentenza n. 520/2012 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna sulla nomina di Piergiorgio Massidda a presidente dell'Autorità Portuale di Cagliari accogliendo il ricorso n. 1054/2011 presentato dall'ordinario di diritto della navigazione Massimo Deiana per l'annullamento del decreto del 23 settembre 2011 emesso dal ministero delle Infrastrutture e dei Trasporto con cui Massidda è stato nominato presidente dell'authority portuale sarda.