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8 aprile 2020 Il quotidiano on-line per gli operatori e gli utenti del trasporto 11:06 GMT+2



13 febbraio 2020

L'ANCIP spiega alla Commissione Europea perché le port authority italiane non devono essere assoggettate all'imposta sul reddito delle società

L'associazione chiarisce perché l'esenzione non concede agli enti portuali alcun vantaggio selettivo

L'Associazione Nazionale Compagnie Imprese Portuali (ANCIP) ha inviato alla Commissione Europea le proprie osservazioni in merito al procedimento adottato da quest'ultima per chiedere all'Italia di abolire la vigente esenzione per le Autorità di Sistema Portuale italiane dall'imposta sul reddito delle società, che secondo Bruxelles costituirebbe un aiuto di Stato incompatibile con le normative UE. Nel documento inviato alla Commissione UE, che riportiamo di seguito, l'ANCIP spiega perché il regime di tassazione delle AdSP nell'ordinamento italiano non concede loro alcun vantaggio selettivo né rientra nel campo applicativo degli artt. 107 e ss. TFUE.


Associazione Nazionale Compagnie Imprese Portuali


Alla COMMISSIONE EUROPEA
Direzione Generale della Concorrenza

e p.c.:

Al MINISTERO dei TRASPORTI
all'On.le ministra P.DE MICHELI


Al MINISTERO dei TRASPORTI
al Dott. A. STANCANELLI
Ufficio di Gabinetto


Oggetto: Aiuti di Stato SA.38399 (2018/E) - Tassazione dei Porti in Italia

L'ANCIP, Associazione Nazionale Compagnie Imprese Portuali, che organizza n.60 imprese nei porti italiani intende intervenire sulla decisione di avviare il procedimento di cui all'art.108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione Europea relativamente alla misura di cui all'oggetto con cui si chiede all'Italia di adottare opportune misure atte ad abolire la vigente esenzione dall'imposta sulle società per i porti ritenendo questi ultimi assoggettabili allo stesso regime di imposta sulle società che si applica alle imprese private.

Riteniamo utile evidenziare la nostra posizione in merito a quanto disposto dal procedimento avviato sul tema in oggetto.

La decisione della Commissione di proporre opportune misure atte ad abolire la vigente esenzione per i porti italiani dell'imposta sulle società appare, a nostro avviso, fondata su presupposti errati e non contestualizzati:


1. Con la decisione dell'8 gennaio 2019 adottata nel procedimento SA.38399 (la “Decisione”), la Commissione ha concluso che l'esenzione per le Autorità di Sistema Portuale (AdSP) dall'imposta sul reddito delle società di cui agli artt. 72 e ss. del TUIR costituisce un aiuto di Stato incompatibile ai sensi dell'art. 107(1) TFUE. Secondo la Decisione, il trattamento fiscale differenziato tra le AdSP (che non sono assoggettate all'imposta sul reddito delle società) e le altre imprese operanti in Italia (che vi sono invece assoggettate) costituisce un vantaggio selettivo a favore delle prime, che non può essere giustificato dalla natura e dalla logica del sistema fiscale italiano applicabile alle società. Tale trattamento fiscale agevolato minaccia inoltre di falsare la concorrenza e di incidere sul commercio all'interno dell'Unione.

2. La Decisione appare nel merito criticabile sotto molteplici profili: il regime di tassazione delle AdSP nell'ordinamento italiano non concede loro alcun vantaggio selettivo né rientra nel campo applicativo degli artt. 107 e ss. TFUE.


1. Natura delle AdSP e delle attività svolte.

1 Cfr. Decisione § 40.
2 Cfr. Decisione § 11.
3 Cfr. Decisione § 43.
3. La Decisione afferma che le AdSP sarebbero imprese ai sensi dell'art. 107 TFUE sulla base di un elemento formale e di uno sostanziale: (a) il fatto che le AdSP siano di “proprietà pubblica” non sarebbe sufficiente per concludere che esse non siano imprese1; (b) la legge italiana non precluderebbe alle AdSP di prestare alcuni servizi di natura economica (es. pilotaggio, ormeggio, rimorchio, rifornimento di carburante e raccolta di rifiuti2) e, in ogni caso, «anche la concessione dell'accesso ai porti dietro pagamento di canoni portuali» avrebbe natura economica3.

4. Quanto ad (a), la Decisione è erronea poiché non valorizza il fatto che le AdSP non sono soltanto di “proprietà pubblica” (come ad es. società per azioni il cui capitale sia al momento detenuto da soggetti pubblici) ma veri e propri enti pubblici non economici per i quali non è neppure ipotizzabile il passaggio sotto controllo privato (al pari delle Regioni, dei Comuni, etc.), e a cui è precluso dalla legge lo svolgimento di ogni attività economica inclusa la prestazione di servizi portuali.

4 «l'art. 16, comma 3, della legge 84/1994 non esclude che le AdSP svolgano attività di pilotaggio, rifornimento di carburante, ormeggio, rimorchio e raccolta di rifiuti, le quali presentano indiscutibilmente un carattere economico» (cfr. Decisione § 43).

5. Quanto a (b), la Decisione è del pari erronea, in quanto le AdSP non prestano i servizi menzionati dalla Commissione. Con riguardo ai servizi tecnico-nautici, in aggiunta al richiamo di cui all'art. 14-bis l.n. 84/1994, la disciplina per l'affidamento da parte delle Autorità Marittime di tali servizi alle competenti corporazioni si trova nel codice della navigazione e nel regolamento attuativo. La Commissione non ha preso in considerazione tali normative, limitando la propria analisi all'art. 16 l.n. 84/19944, e concludendo erroneamente che tali servizi siano prestati dalle AdSP. Le altre attività citate (es. bunkeraggio e raccolta rifiuti), sono servizi rientranti nella categoria di cui all'art. 6(4)(c) l. n. 84/1994 dei «servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali», con riguardo alla cui fornitura l'art. 6(10) l. n. 84/1994 stabilisce l'affidamento a imprese terze «mediante procedura di evidenza pubblica, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50». Anche tali servizi non sono pertanto svolti dalle AdSP.

5 «quando le AdSP forniscono esse stesse “servizi portuali”, il che non è esplicitamente escluso dalla legge 84/1994, possono essere in concorrenza con altri fornitori di tali servizi che operano sul mercato» (cfr. Decisione § 66).

6. L'erronea conclusione è peraltro utilizzata dalla Decisione quale presupposto per sostenere che le AdSP siano in concorrenza con altri fornitori di servizi portuali e quindi per argomentare l'esistenza di un mercato su cui l'esenzione fiscale in favore delle AdSP esplicherebbe i propri effetti distorsivi5. Tale conclusione appare pertanto viziata.

6 Cfr. artt. 28 cod. nav. e 822 cod. civ. nonché art. 29 cod. nav.
7 Cfr. Decreto Ministeriale del 19 luglio 1989, nuovi criteri per la determinazione dei canoni per le concessioni demaniali marittime, in Gazz. Uff. del 23 dicembre 1989 n. 299, i cui importi sono di anno in anno rinnovati dal competente Ministero.
7. Secondo la Commissione, sebbene agiscano secondo il modello c.d. “landlord”, le AdSP «affittano i terreni e le infrastrutture di base portuale a utenti privati contro il pagamento di canoni. Si tratta di un'attività economica equiparabile all'affitto di un bene qualsiasi contro pagamento». Oltre a non essere proprietarie dei beni demaniali6 (limitandosi ad amministrarli per conto dello Stato proprietario e nell'interesse pubblico), le AdSP assegnano il demanio con modalità diverse da quelle di un locatore privato. Innanzitutto, le AdSP non determinano l'importo della tassa (i.e. il canone demaniale) che riscuotono dalle imprese concessionarie per conto dello Stato proprietario; il canone è infatti prestabilito dal legislatore secondo criteri uniformi a livello nazionale7, vertenti sull'estensione del compendio demaniale temporaneamente assentito, nonché sulla presenza o meno di manufatti sulle aree di cui trattasi.

8 È infatti la legge a dettare i criteri fondamentali per la scelta del concessionario, che sono individuati dall'art. 37 cod. nav. nella «più proficua utilizzazione del demanio» e nell'utilizzo di quest'ultimo rispondente a «un più rilevante interesse pubblico», in un contesto in cui l'AdSP ha già pianificato le specifiche attività o destinazioni del demanio, così qualificando ulteriormente i requisiti di legge

8. Le AdSP non assegnano pertanto i beni agli aspiranti concessionari che presentino prospettive di redditività più alte per l'Amministrazione stessa (sotto forma di corrispettivi più alti per l'occupazione delle aree demaniali oggetto di istanza), bensì a quelli più idonei a massimizzare l'utilità e la valorizzazione delle aree portuali, a tutela dell'interesse pubblico che le AdSP devono salvaguardare in ossequio ai propri compiti istituzionali8.

9 Cfr. Corte giust. 17 febbraio 1993, C-159/91 e C-160/91, Poucet c. AGF e Camulrac e Pistre c. Cancava, § 18.
10 Cfr. C-82/01 P, Aéroports de Paris, § 78, dove la Corte ha confermato che «costituisce un'attività di natura economica la messa a disposizione delle compagnie aeree e dei vari prestatori di servizi, contro il pagamento di un canone il cui tasso è fissato liberamente dall'[ente pubblico], di installazioni aeroportuali»
9. Secondo la giurisprudenza, non si ha attività economica se le concrete modalità di offerta di determinati beni o servizi sono stabilite direttamente dalla legge e, pertanto, non si basano su valutazioni di carattere economico da parte del soggetto offerente9. La presenza di un canone commerciale direttamente fissato dall'impresa che gestisce l'infrastruttura è dunque condizione necessaria ai fini della sua qualificazione come impresa10.

10. Invero, gli enti portuali degli Stati membri (e cioè Belgio, Francia e Paesi Bassi) destinatari di recenti decisioni della Commissione in materia di tassazione dei “porti” non solo gestiscono i porti (spesso possedendo le relative aree) ma al tempo stesso sono imprese attive nella prestazione di servizi portuali dietro remunerazione, offrendo sul mercato servizi agli armatori e ai caricatori come ad esempio il pilotaggio, il sollevamento, la movimentazione e l'ormeggio a fronte di un corrispettivo. Inoltre, tali “enti portuali” non applicano canoni predeterminati dalla legge ma negoziano con le imprese interessate all'infrastruttura il livello del corrispettivo per l'accesso alle aree del porto. In tali Stati membri, le “autorità portuali” possono pertanto variare l'importo dei “canoni” in base a valutazioni di mercato; e ad esempio per incentivare gli armatori e i caricatori a utilizzare le infrastrutture del porto e le imprese a insediarvisi per sviluppare le proprie attività di produzione o di servizio.

11. Per contro, tutte le attività delle AdSP sono quelle di amministrazioni dello Stato legate da un rapporto organico con quest'ultimo, tanto che i loro atti sono quelli tipici delle amministrazioni. Le AdSP, infatti, assicurano, nell'esclusivo interesse pubblico, (i) l'accesso non discriminatorio ai mercati dei servizi portuali da parte di una pluralità di imprese tra loro in regime di libera concorrenza e, al tempo stesso, (ii) trasparenza e imparzialità di amministrazione dei beni demaniali dello Stato. Le AdSP non hanno rapporti con armatori e caricatori.

11 Cfr. Decisione § 48.
12 Corte giust. 1 luglio 2008, C 49/07, MOTOE, ECLI:EU:C:2008:376, §§ 27-28.
12. La Decisione asserisce che la qualificazione dei canoni portuali come imposte non è rilevante per determinare se le AdSP svolgano attività economiche11. A sostegno di ciò, la Decisione richiama un solo precedente della Corte di giustizia del tutto inconferente, in quanto relativo alla possibilità di qualificare come imprese soggetti privati senza scopo di lucro12.

13. Il demanio portuale è una mera infrastruttura, così come ad esempio lo è una rete ferroviaria; un'infrastruttura, di per sé, non è in concorrenza con nulla e nessuno, non essendo un “mercato”, ma solo un “bene-luogo”. E che il demanio non sia un mercato, bensì una semplice infrastruttura, è tanto più vero in una situazione in cui tutti i porti italiani sono demanio dello Stato; esso è peraltro inalienabile per legge, e quindi non può esservi concorrenza tra demanio e altri luoghi in cui si svolgono operazioni portuali, poiché nessuna impresa può erogare in Italia servizi portuali su un territorio diverso dal demanio stesso. Piuttosto, il mercato è fatto dalle imprese concessionarie (e non dalle AdSP) che occupano l'infrastruttura e si fanno concorrenza per l'erogazione dei servizi e delle operazioni e che, essendo tutte società commerciali, rientrano nell'art. 73 TUIR e pagano le imposte sul reddito.

13 Cfr. Corte giust. 19 gennaio 1994, C-364/92, SAT Fluggesellschaft mbH c. Eurocontrol, ECLI:EU:C:1994:7, §§ 30-31; Corte giust. 26 marzo 2009, C-113/07 P, SELEX Sistemi Integrati SpA c. Commissione, §§ 71-72).

14. Quand'anche si dovesse assumere (quod non) che la messa a disposizione del demanio dietro corrispettivo (un canone) costituisca attività economica, nella fattispecie, appare applicabile quella giurisprudenza della Corte di giustizia che esclude la natura di imprese a determinati enti, i quali, benché svolgano talune attività economiche, nel loro complesso sono stati istituiti per lo svolgimento di attività e funzioni pubbliche, e non economiche13.

14 La Corte di giustizia ha confermato l'appartenenza delle AdSP alla pubblica amministrazione, ad esempio ritenendo che i comportamenti abusivi di un'impresa fornitrice di servizi portuali nel Porto di Genova che «trova[vano] la propria origine nelle decisioni amministrative dell'autorità portuale e/o nelle legge n. 84/94» ricadessero nel campo di applicazione dell'art. 106(1) TFUE, e non potessero pertanto essere imputati direttamente all'impresa ex art. 102 TFUE (cfr. Ordinanza del Tribunale del 20 marzo 2001, causa T-59/00, Compagnia Portuale Pietro Chiesa Soc. coop. rl contro Commissione, ECLI:EU:T:2001:98, § 49. V. anche Sentenza del Tribunale del 17 giugno 2003, causa T-52/00, Coe Clerici Logistics SpA contro Commissione ECLI:EU:T:2003:168.)
15 Cfr. Decisione § 38, ove il riferimento alla decisione della Commissione del 18 settembre 2013 relativa all'aiuto di Stato SA. 36953 (2013/N) Spagna - Autorità portuale di Bahia de Cádiz.
16 Cfr. SA. 36953 (2013/N) Spagna - Autorità portuale di Bahia de Cádiz, § 13 («[t]he infrastructures resulting from the project shall be property of the PABC» e cioè la Port Authority of Bahía de Cádiz) e § 16 («the new port infrastructures to be acquired by the PABC»).
17 Infatti, «[t]he port authorities may either provide themselves the port services, or rent the port infrastructure to other service providers on the basis of administrative concession contracts» (cfr. SA. 36953 (2013/N) Spagna - Autorità portuale di Bahia de Cádiz, § 27). V anche SA. 36953 (2013/N) Spagna - Autorità portuale di Bahia de Cádiz, § 14 («[p]ort operations, the services rendered, safety and coordination are within the attributions of the Port Authorities. According to the law, the latter may either provide port services themselves, or entrust them to operators/service providers. In this case, the PABC shall rent the new container terminal at the Port of Bahía de Cádiz to an operator/service provider selected via public tender»).
15. Sebbene diffusa nella prassi decisionale della Commissione, la qualificazione delle AdSP come imprese non è mai stata validata dalla Corte di giustizia, che anzi l'ha esclusa14. Nella Decisione, la Commissione cita un proprio precedente relativo al Porto di Cadice per sostenere che la gestione commerciale di un terminal portuale o aeroportuale messo a disposizione di utenti dietro il pagamento di un canone costituisce attività economica15. L'ente gestore del Porto di Cadice non è tuttavia equiparabile alle AdSP, in quanto è proprietario del demanio portuale16 e può erogare operazioni e servizi portuali17.

18 Cfr. Corte giust. 20 dicembre 2017, C-158/16, Margarita Isabel Vega Gonzalez, ECLI:EU:C:2017:1014, § 42; Corte giust. 7 settembre 2017, C-559/16, Birgit Bossen, ECLI:EU:C:2017:644. § 19; Corte giust. 13 dicembre 1984, C-106/83, Sermide SpA, ECLI:EU:C:1984:394, § 28.
19 Conclusioni Avvocato generale Cosmas, 13 maggio 1997, C-353/95 P, Tiercé Ladbroke, ECLI:EU:C:1997:233, § 30.
16. Oltre a non essere in linea con la discrezionalità lasciata agli Stati membri dal reg. (UE) n. 352/2017, la pretesa di assoggettare al medesimo regime giuridico “enti portuali” fra loro profondamente diversi comporta la violazione del principio di uguaglianza, in base al quale non solo è vietato trattare in modo diverso situazioni simili ma è altrettanto non permesso trattare in modo simile situazioni differenti18. Il «[divieto di aiuti statali appare come una conseguenza del principio generale di uguaglianza e del relativo corollario, secondo cui a casi uguali devono essere applicate disposizioni uguali»19.


2. Natura tributaria dei canoni demaniali.

20 Cfr. Decisione § 48.

17. La Decisione esclude la natura tributaria dei canoni demaniali sebbene nell'ordinamento italiano il pagamento del canone non si configuri come corrispettivo di un'attività economica20, bensì come l'assolvimento di una tassa (il cui importo è fissato direttamente dalla legge e non dalle AdSP) corrisposta dal concessionario allo Stato proprietario dei beni demaniali per l'accesso al mercato delle attività economiche portuali (i) utilizzando il demanio pubblico, ovvero (ii) per svolgere le operazioni portuali.

21 Cfr. ancora Decisione § 48, ove il riferimento a Trib 15 marzo 2018, causa T-108/16, Naviera Armas, SA, ECLI:EU:T:2018:145, § 124.

18. A tal fine, la Decisione cita un inciso di una sentenza del Tribunale secondo cui «le tasse portuali» sono «equiparabili ai canoni riscossi per l'utilizzo dell'infrastruttura portuale»21, estrapolandolo tuttavia dal contesto a cui si riferisce. In tale caso, il Tribunale censura la Commissione per avere escluso la presenza di un aiuto di Stato in favore di un'impresa alla quale era concesso l'uso esclusivo di un'infrastruttura portuale necessaria a svolgere servizi di cabotaggio senza avere prima valutato se tale uso esclusivo fosse stato concesso dall'ente gestore di un porto «a condizioni di mercato».

22 E quindi senza rispettare le condizioni di creazione giurisprudenziale oggi recepite dall'art. 56-ter, comma 7, del reg. 651/2014 (“GBER”) secondo cui «[q]ualsiasi concessione, o altro atto di conferimento, a favore di un terzo per la costruzione, l'ammodernamento, la gestione o la locazione di un'infrastruttura portuale sovvenzionata sono assegnati in maniera competitiva, trasparente, non discriminatoria e non soggetta a condizioni».

19. Posto che l'infrastruttura era stata concessa sulla base del criterio “prior in tempore, potior in iure” e senza alcuna procedura selettiva ad evidenza pubblica22, e che l'impresa la utilizzava in via esclusiva, il Tribunale ritiene che l'impresa avrebbe dovuto farsi carico degli oneri di finanziamento della stessa. Inoltre, l'impresa neppure pagava un canone demaniale, ma soltanto alcune “tasse portuali” (relative all'entrata e al soggiorno di navi nel porto, all'attracco, ai passeggeri, alle merci e ai servizi di deposito e magazzinaggio e all'utilizzo dei locali o edifici); per questo il Tribunale chiede alla Commissione di valutare la congruità rispetto al valore dell'infrastruttura assentita in via esclusiva e senza procedura comparativa dell'unica somma corrisposta dall'impresa e cioè appunto delle “tasse portuali”.

20. Contrariamente a quanto asserisce la Commissione, da tale sentenza non si ricava pertanto il principio dell'equiparazione di “tasse portuali” e canoni riscossi per l'utilizzo di un'infrastruttura, tanto meno considerato che si tratta di fattispecie anteriore al reg. (UE) n. 352/2017 e che nell'ordinamento italiano le aree portuali sono assegnate mediante la procedura competitiva e trasparente di cui agli artt. 36 e ss. cod.nav.

23 Cfr. Comunicazione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (C/2016/2946), in GU C 262 del 19 luglio 2016, p. 1, § 222.

21. La comunicazione della Commissione in materia di aiuti di Stato esclude inoltre che l'assegnazione di una infrastruttura pubblica possa conferire un vantaggio a un'impresa quando la gestione dell'infrastruttura è assegnata a un prezzo positivo a valle di una procedura trasparente e non discriminatoria23.

24 Cfr. Cass. civ. 11261/2015 nonché la legge 27 dicembre 2006, n. 296, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (c.d. legge finanziaria 2007), in G.U. 27 dicembre 2006, n. 299.

22. A conferma del fatto che l'occupazione del demanio non costituisce un servizio offerto dalle AdSP sul mercato, nell'ordinamento italiano il pagamento dei canoni demaniali non è soggetto a IVA24, coerentemente al principio per cui non si possono pagare tributi sui tributi. Per contro, negli Stati membri destinatari delle recenti decisioni in materia di tassazione dei porti i canoni commerciali percepiti dalle società che gestiscono i porti di Belgio, Francia e Olanda sono soggetti a IVA. La soggezione all'IVA dimostra che, in tali ordinamenti, le attività delle società che gestiscono i porti sono generalmente considerate attività economiche, con l'unica eccezione rappresentata dall'esenzione dall'imposta sul reddito delle società.

25 Cfr. Decisione § 20, ove il riferimento a Corte giust. 25 ottobre 2007, C-174/06, CO.GE.P. Srl, ECLI:EU:C:2007:634
26 In tale occasione, il giudice del rinvio osservava infatti che «quando la concessione, come è avvenuto nel caso di specie, sia stata affidata da un ente portuale, e non dall'autorità marittima, un tale atto deve considerarsi come esercizio di attività d'impresa stante il carattere industriale e commerciale dell'ente in questione» (cfr. C-174/06, CO.GE.P. Srl, § 18).
23. La Decisione cita un precedente della Corte di giustizia secondo cui anche nell'ordinamento italiano il diritto di occupare e di usare, in modo anche esclusivo, un'area del demanio marittimo, per una durata limitata e dietro corrispettivo, rientra nella nozione di «locazione di beni immobili» ai fini IVA25. Si tratta tuttavia di una sentenza relativa a fatti precedenti alla l. n. 84/1994 e quindi a una situazione ove l'area demaniale è stata concessa a terzi da un “ente portuale” che, in allora, effettivamente svolgeva attività di impresa anche nell'ordinamento italiano, quale ente pubblico economico26.

24. In ogni caso, la Commissione non ha il potere di contestare ai sensi dell'art. 107 TFUE l'ammontare del canone demaniale applicato dallo Stato italiano, trattandosi di una forma impositiva a carico delle imprese concessionarie che si aggiunge all'imposta sulle società pagata da queste ultime, le uniche erogatrici di servizi portuali. La politica fiscale è settore non ricompreso nelle competenze dell'Unione, ai sensi dell'art. 3 TUE e 7 TFUE.

25. Quello che la Commissione potrebbe contestare sarebbe l'assegnazione da parte delle AdSP di spazi demaniali a condizioni tali da creare distorsioni della competizione tra imprese terminaliste, mediante un'applicazione disomogenea dei canoni demaniali da porto a porto o da terminal a terminal a parità di condizioni operative e di investimenti da realizzare dall'impresa terminalista, ma non le modalità con cui lo Stato italiano decide di attuare una propria competenza esclusiva come quella in materia impositiva.

26. La differenza sostanziale fra (i) canoni predeterminati dalla legge e riscossi per conto dello Stato quale forma di tassazione e (ii) canoni commerciali liberamente negoziati dalle parti e sui viene applicata l'IVA non è stata valorizzata dalla Commissione, con approccio che appare non conforme ai già citti principi generali di diritto UE di uguaglianza e parità di trattamento.


3. Utilizzo di risorse statali.

27. Il regime contestato non comporta un onere finanziario per lo Stato. Le risorse delle AdSP sono soggette a vincolo di destinazione e devono essere utilizzate dalle AdSP soltanto per il proprio funzionamento e per lo svolgimento della propria missione istituzionale.

28. In quanto organi decentrati dello Stato, le AdSP concorrono inoltre a determinare il conto economico consolidato dello Stato assieme alle altre amministrazioni centrali e locali. Pertanto, le esposizioni debitorie delle AdSP sono, a tutti gli effetti, passività dello Stato italiano. Il maggiore onere fiscale che deriverebbe dall'applicazione dell'imposta sulle società sarebbe pertanto una partita di giro. Gli importi corrisposti dalle ADSP allo Stato come tasse sottrarrebbero risorse alle AdSP necessarie a svolgere la propria missione istituzionale. Lo Stato dovrebbe aumentare i propri contributi alle AdSP, esattamente come farebbe nei confronti di una Regione, di un Comune o di qualsiasi altro ente appartenente alla pubblica amministrazione.

29. Il fatto che, in seguito all'eventuale tassazione delle AdSP, lo Stato italiano non potrebbe che aumentare i propri contributi alle AdSP dimostra altresì un ulteriore profilo di erroneità della Decisione: contrariamente a quanto riferisce la Commissione, le AdSP non sono semplicemente enti senza scopo di lucro e che quindi, pur non perseguendo l'obiettivo di fare utili, si devono preoccupare della propria sostenibilità economica. Nell'ordinamento italiano, le AdSP sono vere e proprie pubbliche amministrazione che devono ex necesse continuare a svolgere la propria funzione pubblicistica di regolazione e amministrazione del bene demaniale “porto” in ossequio a quanto disposto dalla l. n. 84/1994.


4. Sulla natura selettiva del regime fiscale delle AdSP.

30. Nella Decisione il c.d. sistema di riferimento con riguardo al quale valutare il (presunto) vantaggio selettivo goduto dalle AdSP è erroneamente individuato nel complessivo sistema di tassazione delle società, in base all'assunto secondo cui le AdSP rientrerebbero nel campo applicativo dell'art. 73 TUIR.

31. La Commissione assume che far rientrare le AdSP nel campo applicativo dell'art. 74 TUIR piuttosto che nel campo applicativo dell'art. 73 TUIR conferirebbe loro un vantaggio concorrenziale rispetto a non meglio identificati concorrenti. Invero, gli artt. 73 e 74 TUIR istituiscono in base a criteri oggettivi, generali e astratti due coerenti regimi ordinari di tassazione applicabili a categorie indefinite di soggetti che non si trovano fra loro in condizioni di fatto e di diritto comparabili. E in effetti tutti i soggetti che si trovano in condizioni di fatto e di diritto comparabili alle AdSP rientrano nel campo applicativo dell'art. 74 TUIR. Per contro, il sistema di riferimento individuato dalla Commissione finisce per includere nell'analisi soggetti che sono in condizioni fra loro molto diverse. Ad esempio, le AdSP non si trovano nelle stesse condizioni di fatto e di diritto dei soggetti indicati dall'art. 73 TUIR, in quanto nessuno di tali soggetti passivi dell'imposta per le società riscuote tasse per conto dello Stato.

32. Il c.d. sistema di riferimento alla luce del quale valutare la posizione delle AdSP è quindi rappresentato dal regime fiscale applicabile agli enti pubblici non economici appartenenti alla pubblica amministrazione che si trovino in condizioni di fatto e di diritto comparabili dalle AdSP. In quest'ottica, il regime fiscale applicabile alle AdSP non è affatto selettivo, essendo tali enti pubblici non economici assoggettati al medesimo regime fiscale applicabile allo Stato e a tutte le amministrazioni che amministrano il demanio e si trovano in condizioni di fatto e di diritto comparabili.

33. Il regime in discussione si applica infatti a tutte le amministrazioni pubbliche, fra cui le AdSP: il presupposto non è pertanto quello di favorire le AdSP perché “operano” nel settore portuale, ma semplicemente perché tale è il trattamento che lo Stato riserva a tutti i propri enti pubblici non economici di rilevanza nazionale. Il regime italiano è quindi profondamente diverso da quello in essere negli ordinamenti degli altri Stati membri destinatari di decisioni sulla tassazione dei porti e istituisce un sistema coerente di tassazione in base a criteri oggettivi, generali e astratti. Per contro, le normative di Belgio, Olanda e Francia oggetto di scrutinio da parte della Commissione concedevano a singoli porti una esenzione individuale dall'ordinario regime di tassazione delle società in virtù di specifiche norme derogatorie rispetto al regime ordinario, ed erano quindi selettive.

27 Cfr. la Risoluzione dell'Agenzia delle Entrate n. 96/E del 3 aprile 2009, che fa espresso riferimento al parere del Cons. Stato n. 1641/2002, cit., e alla relazione della Corte dei Conti, Sezione di controllo sugli enti, n. 37/2001, del 13 luglio 2001.
28 V. Cass. civ., sez. tributaria, n. 2926/2013, cit.
34. Se tale norma derogatoria non fosse stata adottata o venisse abrogata, gli enti gestori dei porti sarebbero soggetti al regime ordinario applicabile a tutte le altre società. Tale situazione è diversa da quanto accade nell'ordinamento italiano per le AdSP: anche a prescindere dall'art. 74 TUIR, esse infatti non sarebbero soggette a IRES poiché (i) non rientrano tra gli enti pubblici e privati «non commerciali» di cui all'art. 73, comma 1, lett. (c), essendo, invece, enti «strumentali al perseguimento delle specifiche funzioni che lo stato ha ritenuto, nell'interesse pubblico, di assumere come proprie e di assegnare ad un soggetto a tal fine appositamente creato» e, quindi, caratterizzati da connotazione «marcatamente pubblicistica»27; in ogni caso, (ii) le attività svolte da tali enti nei confronti dei concessionari demaniali costituiscono l'adempimento di funzioni istituzionali (commerciali o non commerciali che siano)28 ad essi demandate ex lege senza che alle AdSP sia concesso di agire alla stregua di soggetti di diritto privato.

29 Cfr. Decisione § 90.
30 Secondo il Cons. Stato, «tenuto conto della natura delle risorse finanziarie poste a disposizione di dette autorità, resterebbe esclusa ogni finalità di lucro connessa all'espletamento dei compiti istituzionali demandati a tali organismi» (cfr. il parere Cons. Stato, 9 luglio 2002, n. 1641, richiamato dalla più recente Cass. civ, Sez. V, ud. 22 aprile 2015, sent. 29 maggio 2015, n. 11261).
35. L'erroneità della Decisione emerge altresì ove si afferma che la struttura del sistema italiano di tassazione delle società in quanto tale darebbe luogo a vantaggi per talune imprese «vale a dire i porti, quando si trovano in una situazione simile a quella di altre società (ossia generano utili dalle loro attività economiche) alla luce dell'obiettivo del sistema dell'imposta sul reddito delle società che è quello di tassare gli utili»29. Nella loro qualità di enti pubblici non economici, le AdSP non agiscono per la produzione di utili, ma si limitano a cercare di conseguire il pareggio tra costi e ricavi30.


5. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi.

31 Cfr. Decisione § 64.
32 Cfr. Decisione § 65.
36. La Decisione asserisce che l'applicazione dell'art. 74 TUIR alle AdSP avrebbe effetti distorsivi per la concorrenza e gli scambi fra gli Stati membri. Secondo la Commissione, le ADSP «si fanno concorrenza per attirare […] i concessionari che svolgono servizi portuali» e «il livello del canone applicato dalle AdSP in cambio di terreni e infrastrutture […] incide sulla scelta operata dai concessionari di stabilirsi in un porto piuttosto che in un altro»31. Inoltre, secondo la Decisione, «le imprese che intendono stabilirsi in prossimità di un porto possono anche stabilirsi al suo esterno (e non necessariamente su terreni di proprietà o gestiti dalle autorità portuali), per cui le autorità portuali sono in concorrenza con altri operatori che affittano terreni al di fuori dei porti»32.

37. Oltre al fatto che appaiono basate sull'erroneo presupposto che le AdSP possano essere “proprietarie” di terreni, tali affermazioni sono erronee nella misura in cui nell'ordinamento italiano non esistono porti privati e le aree del demanio marittimo che non rientrano nella competenza delle AdSP sono assentite dalle Autorità Marittime mediante l'applicazione dei medesimi canoni di cui al DM del 19 luglio 1989.

38. Anche laddove le AdSP potessero ridurre i canoni per attirare potenziali concessionari (quod non), la Decisione sembra trarre da tale circostanza conclusioni erronee. Da un lato, il problema concorrenziale che si sviluppa nei porti è di regola quello di garantire le possibilità di accesso delle imprese interessate alle infrastrutture portuali, le quali rappresentano infatti una risorsa scarsa: le AdSP in altri termini non hanno bisogno di incentivare i potenziali concessionari mediante la riduzione dei canoni demaniali, poiché la domanda di aree portuali è superiore all'offerta di aree disponibili.

39. Inoltre, il costo di occupazione dell'infrastruttura portuale (rectius, la tassa pagata dai concessionari) è soltanto una delle voci di costo sostenuta dalle imprese portuali. Si tratta di un elemento che, anche laddove potesse essere ridotto dalle AdSP (quod non), avrebbe una limitata capacita attrattiva dei potenziali concessionari. Gli utili dei concessionari dipendono in misura maggiore da fattori diversi rispetto all'esborso a titolo di canone demaniale, e in particolare dalla competitività del sistema logistico a cui il porto appartiene. In altri termini, anche per via degli ingenti costi di trasferimento, un concessionario difficilmente cambierebbe la propria sede operativa per via di una riduzione del canone demaniale se il porto che la propone è meno attrattivo per gli utenti finali (es. perché dotato di connessioni retroportuali meno efficienti) perché la riduzione dei ricavi sarebbe superiore al risparmio ottenuto sul canone.

33 Cfr. Trib. 15 giugno 2000, T-298/97 e altre, Alzetta Mauro e altri contro Commissione, ECLI:EU:T:2000:151, §§ 143-144; Trib. 4 aprile 2001, causa T-288/97, Regione Friuli Venezia Giulia contro Commissione, ECLI:EU:T:2001:115.
34 Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 8 maggio 2012 n. 2667.
40. Più in generale, una distorsione della concorrenza ovvero l'incidenza sugli scambi fra gli Stati membri si possono verificare soltanto in mercati aperti alla concorrenza33, mentre lo Stato italiano si è riservato in esclusiva sia la proprietà sia l'amministrazione dei beni demaniali portuali, con riguardo ai quali non esiste alcun “mercato” né concorrenza neppure meramente potenziale34. In assenza di un'armonizzazione a livello dell'Unione, soltanto se uno Stato membro ha scelto liberamente di liberalizzare il settore portuale, privatizzando gli enti di gestione nonché le aree e le infrastrutture portuali, tale Stato membro dovrà agire in modo coerente con la propria decisione e rispettare le regole in materia di aiuti Stato.

35 Cfr. Corte giust. 23 gennaio 2019, C-387/17, Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA, ECLI:EU:C:2019:51.

41. A sostegno della tesi opposta, la Decisione cita la recente sentenza della Corte nel caso Traghetti del Mediterraneo35, ove si sarebbe affermato che vi può essere un aiuto di Stato anche se le imprese ricevono sostegno pubblico per operare su un mercato non liberalizzato. In tale caso, si trattava degli aiuti concessi a tale compagnia per operare alcune linee di cabotaggio interno prima della liberalizzazione di tale attività ad opera del reg. (CE) n. 3577/1992. La Corte ritiene che vi potesse essere un aiuto di Stato per via del rischio di c.d. sovvenzioni incrociate fra l'attività (sussidiata e non liberalizzata) del cabotaggio per cui l'impresa riceveva sussidi e le altre attività di trasporto marittimo poste in essere dall'impresa che era in effetti attiva su altri mercati (invece liberalizzati).

36 V. supra § 5.
37 Cfr. Decisione § 73. Più nel dettaglio, secondo la Commissione, sollevando le AdSP «da oneri fiscali che altrimenti avrebbero dovuto sostenere e che grava sulle imprese concorrenti, l'esenzione dall'imposta sul reddito delle società libera risorse finanziarie che queste imprese possono investire nelle proprie attività commerciali, il che a sua volta incide sulle condizioni alle quali possono offrire i loro prodotti e servizi sul mercato» (cfr. Decisione § 75).
42. Al netto dell'errore relativo ai servizi tecnico nautici36, anche la Commissione individua come unica possibile attività “economica” delle AdSP l'attività di “locazione” delle aree demaniali. Posto che le AdSP sono attive soltanto sul mercato non liberalizzato, non vi è il rischio di sovvenzioni incrociate. Per le ragioni già indicate, è infatti profondamente erronea l'affermazione della Decisione secondo cui l'esenzione dall'imposta «rafforza la posizione delle AdSP, le quali sono in grado di abbassare i loro prezzi e rendere le infrastrutture portuali che gestiscono più attraenti per i clienti, in particolare quelli di altri Stati membri»37.


LUCA GRILLI
Presidente ANCIP

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