B. - Le fonctionnement des établissements

1° Les fonctions de recouvrement des recettes et d’achats

a) Le recouvrement des recettes

La fonction de recouvrement des recettes a donné lieu à plusieurs types de constatations de la Cour.

De graves problèmes de recouvrement sont observés au port autonome de Guadeloupe. A titre d’exemple, la taxe sur les passagers n’est pas payée par ces derniers.

De façon générale, l’apurement des comptes des clients douteux est inégalement assuré selon les ports. Des admissions en non valeur, notamment, qui devraient être limitées aux cas d’insolvabilité des débiteurs, ont été à plusieurs reprises prononcées alors que l’insolvabilité du client n’était pas démontrée.

b) Les achats

Les procédures de passation des marchés

Aux termes de l’article R. 113-18 du code des ports maritimes, les marchés des ports autonomes relatifs à des opérations donnant lieu à participation financière de l’Etat sont soumis à la réglementation des marchés de l’Etat. En revanche, les marchés relatifs aux autres opérations sont passés suivant des règles fixées par le conseil d’administration et approuvées par les tutelles, et qui doivent " s’inspirer des règles applicables aux marchés de l’Etat ". En pratique, les conseils d’administration ont adopté des règlements intérieurs fixant les seuils à partir desquels les achats doivent s’effectuer sous forme de marchés. Ce seuil est ainsi fixé à 300 000 F, comme à l’article 123 du code des marchés publics, aux ports autonomes du Havre (procédure simplifiée de 300 à 900 000 F), de Dunkerque, de Nantes-Saint-Nazaire et de Rouen, mais à 500 000 F à Rouen pour l’acquisition de certains petits matériels, à 600 000 F à Marseille, et à 700 000 F à Bordeaux depuis un récent règlement des marchés du 21 juin 1999.

Les contrôles de la Cour ont permis de constater que, par une décision ancienne, les agents comptables s’étaient vu déléguer le visa préalable (33) du contrôleur d’Etat sur les marchés publics relatifs aux opérations financées par l’Etat et soumises aux commissions spécialisées des marchés de l’Etat. Il n’en demeure pas moins que, dans l’état actuel des textes, le contrôle d’Etat reste compétent pour vérifier les conditions du bon exercice de ce pouvoir délégué.

La Cour observe globalement une tendance des ports à faire un appel restreint à la concurrence : la part des marchés négociés est de 18 % à Rouen sur la période 1989-1994, tandis que 78 % des marchés ont été conclus sur appels d’offre restreints. A Marseille, sur la période 1991-1995, la proportion est de 46 % pour les marchés négociés, dont 21 % négociés sans mise en concurrence. Au Havre, la proportion de marchés négociés était de 22,3 % sur la période 1989-1992. Elle est cependant revenue à 8 % en 1998.

La Cour a constaté un recours abusif aux dispositions des articles 104-I et 104-II du code des marchés publics. Le premier article prévoit la possibilité de passer des marchés négociés après mise en concurrence. Le second, qui prévoit que des marchés négociés peuvent être passés " sans mise en concurrence préalable lorsque l’exécution ne peut être réalisée que par un entrepreneur ou un fournisseur déterminé ", a été utilisé par exemple pour un montage audiovisuel, pour la fourniture de périodiques ou la réparation d’une porte d’écluse.

Les infractions suivantes ont fréquemment été relevées : des estimations initiales nettement sous-évaluées par manque d’études préalables des travaux ou prestations à réaliser ; la pratique de marchés ou d’avenants de régularisation en violation de la règle posée par l’article 39 du code des marchés publics selon laquelle " les marchés doivent être notifiés avant tout commencement d’exécution " ; l’extension de l’objet du marché sans passation d’avenants ; le manque de diligence des services pour solder les marchés.

Ainsi à Rouen, le port a eu recours en 1989 à une société d’achat d’espaces publicitaires dans le cadre d’un marché de 1 686 967,26 F, renouvelé en 1990, 1991 et 1992. En revanche, le port a renoncé en 1993 à passer un marché, au motif discutable que la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 impose l’égalité des conditions de vente d’espaces publicitaires aux annonceurs et que " dans ce nouveau contexte, l’appel à la concurrence par la procédure de l’appel d’offres devient sans objet ". Des prestations d’un montant de 2 330 227,64 F en 1993 et de 599 279,51 F en 1994 ont donc été réglées sur factures.

De plus, à Rouen, fin 1994, près de la moitié des marchés considérés comme " en cours " concernait en fait des travaux déjà réceptionnés.

Il semble que la procédure d’achats sous forme de marchés ne constitue pour certains ports qu’une formalité obligée sans réelle signification. Pourtant, le non respect de ces règles d’exécution des dépenses peut engager la responsabilité des ordonnateurs devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

L’organisation des services de marché

La procédure relative aux marchés des ports autonomes est différente selon les établissements.

Ainsi, à Nantes-Saint-Nazaire, c’est seulement en mars 1991 qu’une cellule " marchés publics " a été mise en place.

L’organisation du port autonome de Dunkerque en matière de marchés a fait l’objet d’une étude approfondie. La procédure y a été redéfinie en juillet 1992, de façon à transférer aux services la responsabilité principale pour l'élaboration des marchés, qui appartenait auparavant à la direction des finances. Cela a conduit à une nouvelle répartition des tâches entre les directions sectorielles et la direction des finances, sans éviter des tensions et un manque de coordination entre ces directions. Ce manque de suivi dans la mise en œuvre de la réforme de l’organisation interne du port en matière de marchés a donc conduit à transférer une responsabilité sans avoir prévu la formation des agents. De sorte qu’aujourd’hui, contrairement au projet initial de responsabilisation des services, le service de la maîtrise d’ouvrage assure, seul, un rôle majeur de conseil en matière de marchés - sans pour autant que ce rôle soit clairement précisé et organisé, et sans qu’il corresponde à l’organisation " officielle " établie par écrit. A la direction des finances, l’ancien service des marchés a été remplacé par un chargé de mission marchés. Dans la pratique, cette cellule marchés, dotée de trois personnes, se borne à donner des visas purement formels, ce qui apparente son rôle à celui d’une " boîte aux lettres ".

La fonction de veille juridique en matière de réglementation relative aux marchés n’est donc actuellement attribuée à aucun service. Ce manque de coordination et de concentration du savoir faire en matière de marchés est préjudiciable au bon fonctionnement de leur passation et de leur exécution. Dans un précédent rapport particulier relatif au port autonome de Rouen, la Cour avait déjà constaté les inconvénients résultant du fait qu’" il n’y avait aucun département ou cellule spécialisée responsable de cette coordination des engagements ". Dans le même rapport, elle avait jugé que le respect des dispositions réglementaires dans le domaine des marchés publics ne peut se concevoir qu’à l’échelle de l’ensemble de l’établissement portuaire, et non service par service, avec un point central de contrôle et de coordination des procédures de mise en concurrence. Cette observation s’applique tout à fait à l’organisation interne du port autonome de Dunkerque en matière de marchés.

Il revient aux tutelles, par l’intermédiaire du contrôle d’Etat et du commissaire du gouvernement, de veiller à ce que de telles situations ne se reproduisent pas.

Suite aux observations de la Cour, les procédures relatives aux marchés publics du port de Dunkerque ont été redéfinies en octobre 1997 par la création d’un " pôle de compétences marchés ". En outre, pour restaurer une réelle séparation des fonctions de comptable et d’ordonnateur, le visa de l’agent comptable, qui était donné avant la signature des marchés par l’ordonnateur, a été supprimé.

L’unification nécessaire des règles d’achat

La Cour prend acte du décret du 9 septembre 1999, qui prévoit un alignement plus complet des procédures d’achat sur les règles posées par le code des marchés publics. Celui-ci est désormais également applicable aux marchés ne donnant pas lieu à participation financière de l’Etat et dont le montant de l’opération est supérieur à 700 000 F (TTC).

La direction des ports avait en outre indiqué à la Cour fin 1997 que " sur la base d’un premier travail de mise à plat des pratiques dans les différents ports réalisé par le contrôleur d’Etat ", un groupe de travail interministériel devait commencer ses travaux en 1998. Elle indiquait en janvier 1999 que les travaux de ce groupe, chargé d’élaborer un guide des procédures de la commande publique dans les ports autonomes maritimes, devraient être disponibles courant 1999.

2° Les autres difficultés du fonctionnement

a) Des interventions hors du champ de compétence des ports

Plusieurs types d’intervention financière des ports autonomes ne relèvent pas de leur spécialité.

La politique de communication des établissements a par exemple donné lieu à des abus.

L’insertion dans le milieu économique local - en soi indispensable pour une entreprise qui est souvent un important donneur d’ordre de la région - a été le prétexte pour se substituer aux collectivités publiques, Etat ou collectivités territoriales, et transformer ainsi l’établissement public spécialisé en organisme public à vocation générale. Les ports subventionnent ainsi des activités sans intérêt portuaire, au motif d’un " intérêt de place " sans contour défini.

Tel a été le cas, déjà cité, du financement massif des opérations " Voiles de la Liberté " en 1989 et " Armada de la liberté " en 1994 qui ont coûté 7,5 MF au port de Rouen, alors qu’il s’agissait d’une manifestation organisée par et au profit des collectivités territoriales. Les seules dépenses de communication du port de Rouen ont atteint 8 MF en 1993 et 4,7 MF en 1994 alors que la situation financière du port était sérieusement dégradée par des déficits de 11,4 MF en 1993 et de 35,7 MF en 1994.

Les ports autonomes du Havre et de Dunkerque octroient des concours ou subventions respectivement à plus de cent et quarante organismes divers, pour des montants annuels de 2,5 et 1,1 MF.

Certains ports se sont même comportés en organismes de crédit vis-à-vis d’organismes publics ou d’usagers du port. A titre d’exemple, dans le cadre du financement du plan social dockers, le port autonome de Marseille a consenti des avances sans intérêt à la caisse de compensation des congés payés (4,38 MF en 1995). Il a également consenti des avances à la société Gyptis (7,5 MF en 1990-1991) et à France Telecom (2,088 MF en 1991). Trois avances à plus d’un an (2,162 MF en 1991, 1,130 MF en 1992 et 0,043 MF en 1993) à la SNCF ont été octroyées par le port autonome de Rouen pour préfinancer des travaux à la charge de la société nationale, relatifs à la modification de la desserte ferroviaire du quai de Grand-Couronne/Moulineaux réalisée dans le cadre du réaménagement d’un terminal conteneurs et de la desserte d’un quai de marchandises diverses.

La Cour a enfin relevé à plusieurs reprises la propension de la direction des ports à faire prendre en charge par les établissements portuaires des dépenses incombant à l’administration centrale. En particulier, plusieurs ports ont mis des véhicules à disposition de la DTMPL : cette pratique a été constatée à Nantes-Saint-Nazaire en 1989-1990, ainsi qu’au Havre et à Dunkerque depuis 1994.

b) Le personnel des ports

Le coût et la productivité du personnel

Le coût du personnel des ports autonomes peut être mesuré par le niveau et l’évolution du coût salarial moyen par agent. Ce coût s’élevait en moyenne à 318 000 F par agent en 1997, soit 305 000 F par agent à Bordeaux, 308 000 F par agent à Marseille, 309 000 F au Havre, 315 000 F à Rouen, mais 327 000 F à Nantes - Saint Nazaire, 343 000 F à Dunkerque et 374 000 F en Guadeloupe. Pour l’ensemble des ports autonomes, ce coût moyen par agent a augmenté de 27 % de 1990 à 1997 en francs courants : alors que, dans le même temps, l’effectif moyen payé a diminué de 17 %, le coût total du personnel a augmenté de 10 %.

Il est intéressant de comparer ce coût moyen par agent à la productivité du personnel, mesurée en rapportant la production élargie (productions vendue, stockée et immobilisée + subvention d’exploitation) à l’effectif moyen.

En niveau moyen, cette productivité atteint 665 065 F par agent en 1997, avec des différences importantes entre ports : 560 123 F à Bordeaux contre 691 551 F au Havre, 682 361 F à Dunkerque, 675 816 F à Rouen et 1 217 013 F en Guadeloupe. Pour la période 1990-1997, la productivité du personnel de l’ensemble des ports a augmenté de 19 % seulement : il en ressort un écart négatif de plus de six points avec la progression du coût moyen par agent. Cette augmentation de la productivité est particulièrement faible à Nantes - Saint Nazaire, Marseille, comme le montre le tableau. Les écarts les plus importants entre les évolutions du coût et de la productivité du personnel se situent à Nantes-Saint-Nazaire (19 points), Dunkerque (11 points) et Marseille (9 points).

Cette première approche de la productivité globale des ports peut cependant être complétée par la pondération des trafics en fonction de la non intervention des personnels dans certains domaines d’activité (transmanche, vracs liquides, certains vracs solides) et des écarts de rendement sur les vracs solides. Le port autonome de Dunkerque estime que sa productivité ainsi mesurée a progressé de 73 % sur 1990-1997.

L’organisation du travail

La réforme de la manutention portuaire a fait évoluer l’organisation du travail des ouvriers dockers, mais elle ne s’est pas attaquée à la question des personnels de manutention des ports autonomes, soit, au plan national, un effectif d’environ 900 grutiers. Dans ce domaine, les établissements sont impuissants à faire évoluer leur propre personnel. L’enjeu est pourtant de taille puisque l’activité " outillage public " représente une source de perte pour les ports autonomes, dont les tarifs sont contestés par les manutentionnaires, notamment au Havre et à Rouen. Or, en dépit de quelques tentatives, l’évolution de la gestion de l’outillage et des grutiers n’a pas été prioritaire pour les ports ces dernières années.

Au Havre, un accord signé en novembre 1992 devait rapprocher l’organisation du travail du personnel du port de celle prévue pour les personnels de la manutention par un accord du 31 octobre 1992. A Rouen, un accord de juillet 1993 a permis d’obtenir des souplesses supplémentaires dans l’emploi des grutiers, mais le système reste qualifié de " rigide et cher ", malgré la mise en œuvre d’un plan social fin 1995. A Bordeaux, un plan de restructuration du port qui visait à réduire les coûts de revient de l’outillage, pour le rapprocher des tarifs de Bayonne et La Rochelle, n’a été appuyé ni par les usagers portuaires, ni par le ministère, ce qui a provoqué le départ de l’ancien directeur d’exploitation. A Nantes, de nombreuses grèves, soit 17 en 1997, sont dues aux grutiers du port et l’absence de souplesse des horaires du personnel du port pose problème aux manutentionnaires. Les tentatives de faire évoluer l’organisation du travail des personnels des ports sont donc loin d’avoir abouti.

En particulier, à défaut ou dans l’attente d’une intégration plus poussée entre les personnels des entreprises de manutention portuaire et ceux des ports autonomes, l’évolution du mode de travail des grutiers et portiqueurs des ports apparaît inéluctable : elle devrait aller vers une meilleure adaptation aux contraintes de travail des manutentionnaires et dans le sens d’une réduction des effectifs des ports, compte tenu du poids de ces derniers sur les coûts de l’outillage public. Or l’Etat et ses établissements publics portuaires ne se sont jusqu’ici pas véritablement appliqués à cette tâche.

(33) Prévu par la circulaire n° 73-155 du 16 août 1973 relative à la simplification des procédures comptables par lesquelles l’Etat contribue aux dépenses d’investissement et de fonctionnement des ports autonomes maritimes.