C. - La gestion de l’outillage

1° Le coût et l’absence d’unité de la gestion de l’outillage portuaire

a) Le coût de la gestion de l’outillage

L’activité d’outillage public est lourdement déficitaire dans l’ensemble des ports français. Le taux de couverture des coûts de l’ensemble des engins de manutention était ainsi de 55 % au port autonome de Rouen en 1994 et de 53 % en 1992 au port autonome du Havre. Il varie néanmoins selon les trafics : pour l’activité d’outillage en matière de conteneurs, ce taux de couverture est passé au Havre de 52 % en 1992 à 62 % en 1995 et 71 % en 1998.

Les raisons de ce déficit de l’outillage public tiennent à l’importance des charges de structure telles que l’amortissement, l’entretien et exploitation, y compris les frais des personnels grutiers, au sous-emploi de l’outillage et à une tarification insuffisante. Or ce coût, facturé au manutentionnaire utilisant le personnel grutier et portiqueur et l’outillage du port, est répercuté par le manutentionnaire à l’armateur. Ce dernier récupère enfin auprès du chargeur les tarifs (THC ou " Terminal handling charges ") fixés par les conférences maritimes qui regroupent les armateurs.

b) Le caractère parcellaire de la gestion

Depuis plusieurs années, on observe au niveau mondial une tendance des grands ports à constituer des terminaux spécialisés pour les trafics les plus importants. Les ports autonomes français ont suivi la même voie qui permet, par des installations adaptées, de limiter la durée des escales maritimes, dont le coût est un des facteurs de compétitivité d’un port. Ainsi, les ports distinguent en général des terminaux pour les vracs solides, les vracs liquides, les conteneurs et les marchandises diverses. A Rouen, par exemple, l’objectif principal du plan d’investissements 1988-1992 a été la création de terminaux spécialisés pour les céréales, les marchandises en sacs (sucres et farines), les vracs liquides (Grand-Quevilly), les conteneurs et marchandises diverses (Grand-Couronne), les vracs solides divers (Grand-Couronne) et les produits forestiers (Honfleur et Rouen-Quevilly).

Cette organisation soulève avec une force accrue la question des modes de gestion des terminaux. Ceux-ci sont, en effet, dans la plupart des cas des terminaux publics, dotés d’un outillage appartenant au port autonome mais utilisé par des opérateurs portuaires privés. Le personnel du port autonome fait fonctionner l’outillage, mais au profit de manutentionnaires qui en paient l’utilisation. Il en résulte un éclatement des responsabilités entre le port, les manutentionnaires utilisateurs de l’outillage public et les entreprises de stockage et de distribution. Les ports français souffrent de cette absence d’unité de gestion des activités de chacun de leurs terminaux, qui contraste avec l’organisation unifiée des terminaux dont bénéficient les clients d’autres ports européens.

2° Les expériences d’unité de gestion

a) Les outillages privés

Certains terminaux sont entièrement privés, en dehors du bord à quai qui appartient au domaine public maritime, sur lequel des quais privés ont été construits. C’est le cas des terminaux de vracs solides appartenant à Sollac, à Marseille-Fos et à Dunkerque. L’intégration des fonctions du terminal est complète puisque ce dernier qui appartient à la société est exploité par des sociétés de manutention du groupe, comme Somarsid à Fos.

Quelques entreprises de manutention, peu nombreuses, possèdent donc déjà leur propre outillage privé, ce qui assure une meilleure unité de gestion d’un terminal. A Rouen, pour le terminal sucrier et les silos céréaliers, 20 % des heures de conduite des outillages concernent des installations privées. Mais l’enquête sur la réforme de la manutention confirme que peu d’entreprises de ce secteur sont prêtes à investir pour posséder leur propre outil industriel, ce qui risque à terme d’accentuer le décalage avec les ports concurrents.

D’un outillage à l’autre, on constate qu’il n’existe aucune similitude dans les modes d’exploitation et de maintenance. Pour l’exploitation, les grutiers des ports autonomes ont parfois obtenu d’effectuer la conduite de certains outillages privés. Ainsi, à Nantes-St Nazaire, alors que le silo de Saint-Nazaire fonctionne sans personnel du port autonome, la conduite du silo de Nantes ou de la " sauterelle " de Saga est effectuée par des grutiers du port. Les travaux de maintenance sont effectués par les personnels du port.

b) Les outillages publics

L’intégration de l’outillage public dans les entreprises de manutention, qui permettrait de mieux maîtriser le trafic traité, est encore peu avancée en France. Pourtant, selon l’Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d’industrie maritimes (UPACCIM), l’importance et la relative stabilité du marché devrait permettre l’émergence d’opérateurs de taille suffisante pour gérer l’outillage dans les plus grands des ports autonomes tels que Marseille, Le Havre, Dunkerque ou Rouen, au moins pour certains types de trafic.

Les expériences engagées

Le principal projet d’intégration de l’outillage public dans les entreprises de manutention est celui du port autonome de Dunkerque. Toutefois, l’Etat et le port autonome n’ont pas réellement pris les moyens et les précautions juridiques nécessaires pour le faire aboutir.

A Dunkerque, chaque terminal est un centre de profits dont l'équilibre financier devrait permettre, à terme, d'asseoir le développement principalement à partir de ses propres ressources. A court terme, le port a choisi de passer des contrats d'exploitation des terminaux avec les manutentionnaires. L'objectif visé - à moyen terme - est de mettre en place un opérateur unique par terminal : le projet d'opérateur unique au quai à pondéreux Ouest (QPO) devait en être l'exemple.

Les contrats d'exploitation correspondent à une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, et précisent les modalités d'intervention du personnel du port autonome, les conditions financières établies sur la base d'un objectif de trafic, les nouveaux investissements à réaliser et la durée du contrat. La "charte pour la modernisation du port de Dunkerque" prévoyait que les entreprises disposaient d'un droit de priorité pour l'exploitation d'un terminal d'une durée de cinq ans à compter du 15 juillet 1992, en raison de leur contribution au plan social. Ce droit ne devait pas permettre "la création d'une position abusive, notamment par des prix de vente hors marché ou une insuffisante répercussion des gains de productivité".

Dès 1993, les représentants de l'Etat au conseil d’administration ont insisté pour que cette politique d'exploitation des terminaux préserve la concurrence au moment du choix de l'opérateur et comporte un contrôle de l'efficacité de la formule. Il convenait notamment de prévoir la possibilité de résilier le contrat sans indemnité si les objectifs définis en matière de trafic n'étaient pas atteints. Malgré ces réserves, les services du port n'ont pas apporté de modifications aux contrats d'exploitation des terminaux déjà signés. Les objectifs fixés aux entreprises de manutention n'ont pas non plus fait l'objet d'un suivi régulier présenté au conseil d'administration. Enfin, il convient de souligner que le droit de priorité réservé aux entreprises signataires de l'accord social de 1992 devait prendre fin en juillet 1997 : il importe qu'à l’avenir toutes dispositions soient prises pour assurer une mise en concurrence effective des opérateurs. Ces premières expériences révèlent le manque d’attention portée par les services du port aux aspects juridiques de ces projets.

Le projet du QPO a connu les mêmes lacunes. Malgré la complexité de ce projet (cf. encadré), évoqué en conseil d'administration dès décembre 1992, sa faisabilité juridique n'a été abordée en conseil d'administration qu'en 1995 par un représentant de l'Etat.

Le projet d’opérateur unique du quai à pondéreux Ouest (QPO) de Dunkerque

Le résultat du QPO est déficitaire de 40 à 50 MF en moyenne annuelle du fait d’investissements surdimensionnés par rapport au niveau de l’activité. Dans ce contexte, le port autonome de Dunkerque a élaboré un projet de création d'une société commune pour l'exploitation du QPO, pour répondre à une demande de la clientèle souhaitant avoir un seul interlocuteur, permettre de réaliser des investissements de capacité nécessaires et optimiser les coûts d’exploitation et d’investissement.

Dans sa version de juin 1995, ce projet prévoit l’association du port autonome et du groupe de manutention SAGA pendant quatre ans dans une société gérée par la SOMABAMI (Société de manutention des bassins minéraliers), filiale du groupe SAGA. Bénéfices et pertes devaient être répartis sur la base de 30 % pour le port autonome et 70 % pour la société SAGA. A l’issue de cette période, soit le port autonome obtient l’autorisation d’entrer dans le capital de la SOMABAMI et cette dernière devient l’opérateur unique ; soit, à défaut d’autorisation, la société en participation est maintenue comme opérateur unique du QPO. Les investissements de capacité ou de productivité sont réalisés prioritairement par la SAGA et loués à l’opérateur unique ; les investissements de pérennisation doivent être autofinancés par les associés.

Le personnel du port autonome devrait travailler sous le régime de la convention collective de la manutention portuaire du 31 décembre 1993. Les contrats de travail seraient transférés à la SOMABAMI, à moins que l’agent ne demande à conserver un contrat du port autonome. L’hypothèse d’une mise à disposition des salariés auprès de l’opérateur unique risque néanmoins de contrevenir aux dispositions réservant le prêt de main d’œuvre aux entreprises de travail temporaire (article L. 125-3). En outre, l’application de la convention collective de la manutention portuaire aux salariés qui demeureraient titulaires d’un contrat de travail du port sera délicate : l’application d’une pluralité de conventions collectives au sein d’une même entreprise est rarement admise.

Le contrat donne aussi la possibilité au port de résilier les contrats si le trafic descend au dessous de 2,5 Mt ainsi que celle d’imposer à la SOMABAMI de filialiser l’activité du QPO pour permettre sa reprise intégrale par le port autonome, si des divergences stratégiques importantes apparaissent entre le port autonome et son partenaire.

Dans une version de fin 1998, le projet prévoit désormais l’association du port autonome et du groupe SAGA sous forme d’un groupement d’intérêt économique (GIE) dénommé " NORVRAC ", dont les parts seraient détenues à hauteur de 60 % par le groupe SAGA et de 40 % par le port autonome.

A aucun moment des négociations menées avec la société de manutention Saga, la direction de l'exploitation du port n'a saisi le service juridique pour avis. Fin 1995, le port n’avait donc pas bien mesuré les enjeux juridiques d’une négociation qui avait pourtant commencé en 1993, et ne comptait pas demander d’autorisation particulière aux tutelles. Aujourd’hui, alors que celles-ci n’ont toujours pas donné leur accord, force est de constater que cette imprudence a handicapé la réussite du projet.

La signature de ce contrat a précisément été retardée par la tutelle en raison des problèmes juridiques concernant, d'une part, la mise en concurrence préalable au contrat et, d'autre part, la préservation des intérêts du port, en particulier quant à la propriété juridique des investissements. Il convient également d'observer que, dans la lettre d'approbation de l'EPRD pour 1995, les tutelles ont demandé au port de veiller à ce que la modification du périmètre comptable du port induite par le projet du QPO n’entraîne aucun déséquilibre du compte d'exploitation ni du bilan, et de rechercher une rémunération des apports de l'établissement portuaire.

Outre le projet du QPO, un appel d’offres a été lancé en 1997 pour la gestion du terminal à conteneurs, remporté par l’opérateur belge Ferry Boats. L’objectif final est, comme pour le QPO, de constituer un opérateur unique pour intégrer sur le terminal les opérations de manutention et d’outillage.

Hormis Dunkerque, les progrès limités constatés pour ce type de projet témoignent d’une certaine prudence des ports, qui craignent que se constitue un monopole d’entreprise. Ils considèrent, en effet, que les intérêts d’un grand groupe peuvent l’amener à faire disparaître un terminal. Ils évaluent aussi les difficultés économiques - hausse de la rémunération des grutiers s’ils sont intégrés dans les entreprises de manutention - et sociales - conflits sociaux communs - qui résulteraient d’une plus grande intégration des différentes catégories de personnels. Les entreprises devraient en outre faire préalablement la preuve qu’elles ont les moyens d’investir et de gérer le personnel avec l’encadrement nécessaire, ce qui est rarement le cas aujourd’hui.

Le port autonome de Marseille évolue quant à lui vers un système d’un opérateur unique de manutention par terminal qui ne comprendrait pas la gestion des outillages : c’est le cas du terminal fruitier TFM, du terminal à conteneurs de Mourepiane, ou du terminal routier sud (TRS), utilisés chacun par une seule entreprise.

Les questions juridiques soulevées par l’opérateur unique

Les questions juridiques posées par ces innovations n’ont jusqu’ici pas encore été traitées de manière approfondie ni par les ports, ni par leur tutelle. Or elles mériteraient de l’être, de façon à conforter une expérience intéressante d’un point de vue économique.

Le dossier de consultation de l’appel d’offres du terminal à conteneurs de Dunkerque précise bien que selon " la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes et en raison de la nature de l’activité exercée par l’opérateur, celle-ci revêt un caractère exclusivement privé, bien qu’elle s’exerce sur le domaine public maritime ".

La question de savoir s’il n’y pas lieu de considérer un tel contrat d’exploitation comme une délégation de service public peut néanmoins être posée.

Le Conseil d’Etat a qualifié à deux reprises les opérations de manutention. Dans ses décisions du 23 juin 1939, Chambre syndicale des entrepreneurs arrimeurs de chargements et de déchargements de navires, et Compagnie maritime de l’Afrique orientale du 5 mai 1944, il a considéré que " les opérations de manutention de marchandises dans les ports maritimes et fluviaux constituent un des éléments du service public à l’exécution duquel le domaine public du port est normalement destiné ". Si les entreprises de manutention portuaire participent donc au fonctionnement du service public portuaire, leur activité ne constitue pas en elle-même un service public dès lors qu’aucune obligation afférente à ce dernier ne leur est imposée (36). Pour le volet " manutention " des nouveaux contrats d’exploitation envisagés par le port de Dunkerque, on ne peut donc pas considérer qu’il y a délégation de service public.

En revanche, pour le volet " outillage public ", dont l’exploitation constitue un service public industriel et commercial, il reste à déterminer si le contrat n’est qu’un contrat de location de l’outillage public, ou si le port confie par ce contrat l’exploitation du service public de l’outillage.

Le contenu de certaines clauses, qui peuvent laisser penser que le cocontractant serait chargé de l’exploitation du service, devrait être vérifié au cas par cas (37). Plusieurs points sont à examiner : le cocontractant emploie-t-il les agents chargés de faire fonctionner le service public ? Les usagers n’ont-ils des relations juridiques qu’avec l’entreprise cocontractante, et plus avec le port autonome ? Le contrat laisse-t-il ou non au cocontractant le soin de fixer le règlement du service en ce qui concerne, notamment, les modalités de fourniture de la prestation à l’usager ? Enfin le cocontractant est-il " substantiellement rémunéré par les résultats de l’exploitation de service " : les recettes de la location de l’outillage public lui reviennent-elles ?

Ces éléments montrent bien que subsistent des difficultés juridiques sur les conditions dans lesquelles un monopole d’exploitation d’un outillage public ou d’un terminal peut être conféré. En particulier, l’Etat n’a pas tranché la question de savoir s’il y aurait lieu de qualifier ces contrats de convention de délégation de service public, avec les obligations y afférentes.

Aux Pays-Bas et en Belgique, concéder la réalisation et l’exploitation des terminaux spécialisés à un opérateur unique, différent de l’autorité portuaire, pousse les usagers à s’unir car leurs intérêts ne se réduisent pas alors à la seule question de la redevance d’usage. En outre, l’autorité portuaire est déchargée des contraintes de la gestion quotidienne de terminaux et des sujétions commerciales qui y sont liées. Elle peut donc se concentrer sur la réalisation et l’entretien des infrastructures portuaires, et peser aussi sur les coûts d’usage demandés aux exploitants.

Il convient de se demander si les ports autonomes ont vocation à être les opérateurs des terminaux maritimes et s’il existe en France des entreprises portuaires capables de gérer l’ensemble d’un terminal. La situation actuelle de certaines entreprises de manutention semble apporter une réponse négative à cette question, comme en témoignent les dépôts de bilan, les plans de redressement et le montant des créances détenues par les ports autonomes à l’égard des manutentionnaires. Néanmoins, les entreprises de manutention tendent à se concentrer : près de la moitié du chiffre d’affaires de la branche, qui représente environ 4,4 milliards de francs, est réalisée par moins de 20 % des entreprises, lesquelles emploient plus des deux tiers de l’effectif total.

Les autres opérateurs portuaires n’ont pas les moyens d’assumer la charge d’un terminal, depuis sa création jusqu’à son fonctionnement. Des formules d’investissement mixtes pourraient alors être plus prometteuses

Enfin, l’opportunité d’appliquer plus largement les règles de transparence devrait aussi être examinée pour les occupations domaniales assorties de participation au service public. C’est en particulier vrai pour les autorisations d’outillage privé avec obligation de service public (AOPOSP), qui sont déjà encadrées (approbation des tarifs d’utilisation par des tiers notamment), mais qui, dans certains ports, représentent une part significative de l’activité et des trafics, par exemple en matière pétrolière.

Les investissements mixtes

Certains terminaux résultent d’investissements mixtes, comme le terminal fruitier de Marseille. Créé par une société de manutention spécialisée dans les primeurs, ce terminal, qui est situé sur des terrains du port, a été néanmoins financé pour partie par le port autonome ; cela a été notamment le cas de son outillage, alors qu’il aurait pu être considéré comme une superstructure que l’investisseur privé aurait dû prendre en charge.

Au Havre, les portiques à conteneurs du port rapide ont été financés à 75 % environ par les entreprises de manutention.

La direction des ports indiquait en novembre 1997 que les infrastructures et l’outillage " devraient faire, à l’avenir, appel plus massivement que par le passé à un financement des opérateurs privés. C’est là meilleure garantie de la rentabilité économique de ces investissements et la meilleure façon de se prémunir contre tout risque de surinvestissement. Ces principes pourraient être, plus amplement, mis en œuvre dans le cadre de la préparation des futurs contrats de plan Etat-région ". Il convient que cette position se concrétise, en particulier par une participation financière des opérateurs privés.

Il importe surtout que les problèmes juridiques posés soient étudiés sérieusement et résolus le plus rapidement possible afin que les ports européens concurrents ne soient pas les seuls à bénéficier de terminaux gérés selon des modalités performantes. Jusqu’ici, les tutelles n’ont pas suffisamment accompagné le projet d’opérateur unique au QPO, dont le résultat pourrait être déterminant pour la rentabilité des terminaux et donc pour la compétitivité des ports français.

La Cour prend acte des possibilités récemment ouvertes par le décret du 9 septembre 1999. Un nouvel article R. 115-7.III du code des ports maritimes prévoit en effet que le port autonome peut conclure avec une entreprise une convention d’exploitation de terminal, portant exclusivement sur la gestion et, le cas échéant, la réalisation d’un terminal spécifique à certains types de trafics et comprenant les terre-pleins, les outillages et les aménagements nécessaires aux opérations de débarquement, d’embarquement, de manutention et de stockage liées aux navires. Le décret précise que le recours à ce mode de gestion, qui ne peut concerner qu’une partie du domaine portuaire, doit être compatible avec le maintien en nombre suffisant d’outillages publics ou d’outillages privés avec obligation de service public. La convention, soumise au conseil d’administration et approuvée par arrêté du ministre chargé des ports maritimes et du ministre chargé du budget, devra notamment fixer les objectifs de trafic du terminal et les sanctions pouvant aller jusqu’à la résiliation sans indemnité de la convention, au cas où ces objectifs ne seraient pas atteints.

Toutefois, la mise en œuvre effective de ce texte implique encore que la convention type prévue par cet article soit rapidement approuvée par décret du Conseil d’Etat.

(36) Cf. Revue française de droit administratif, mars-avril 1993, " Activités portuaires et règles communautaires de concurrence ", Geneviève Mattei-Dawance et Robert Rezenthel.

(37) Cf. " La notion de convention de délégation ", in n° spécial de l’AJDA relatif à la délégation de service public, n° 9, 20 septembre 1996, p. 588.