1. Missions portuaires contradictoires

La politique d’aménagement de l’espace industriel et portuaire de Dunkerque vise prioritairement à attirer des entreprises et investisseurs pouvant permettre d’accroître les flux de trafics locaux, à l’export comme à l’import. Cette politique est difficile et exige du temps, compte tenu de la concurrence existant en la matière au plan national et européen.

Il est vrai que le port attire parfois des entreprises qui ne génèrent pas de trafic portuaire, mais il s’agit généralement soit d’entreprises susceptibles de générer ultérieurement des trafics portuaires grâce au développement de leurs activités, soit d’entreprises de service aux industries installées dans le port.

Par ailleurs, le port attire des entreprises qui ne génèrent aucun trafic portuaire dans les zones proches du centre ville, sur des sites portuaires en reconversion.

2. Cohérence entre secteurs ferroviaire, routier et fluvial

Le port de Dunkerque rejoint la Cour sur cette remarque, étant précisé que la cohérence multimodale des transports du Dunkerquois dépend essentiellement et d’abord de la qualité des infrastructures de communication de son hinterland.

Cette qualité est largement perfectible :

• La liaison autoroutière vers l’agglomération lilloise est vétuste et insuffisante au regard du nombre de voies disponibles rapportées au trafic de camions actuel et, à fortiori, futur.

• Les liaisons fluviales offrent un tirant d’air insuffisant pour optimiser la rentabilité des trafics fluviaux vers Dunkerque. Cette insuffisance tient au fait qu’un grand nombre de ponts construits sur le canal Dunkerque - Escaut sont actuellement trop bas pour permettre la navigation des unités modernes.

3. La coopération en matière d’investissement (Dunkerque – Calais – Boulogne)

• Partenariat Boulogne - Calais – Dunkerque

L’établissement public industriel et commercial " Port autonome de Dunkerque " est prêt à apporter son concours à toute étude juridique, financière, comptable, et technique portant sur le rapprochement des ports de Dunkerque, Calais et Boulogne.

• Plateformes logistiques

Les pressions exercées par les ouvriers dockers pour étendre leur monopole à la manutention à l’intérieur des entrepôts logistiques ont conduit dans le passé à privilégier l’implantation de ces activités sur des sites éloignés des quais.

C’est le cas d’Eurofret qui bénéficie, à contrario, d’une très bonne desserte autoroutière.

Le changement de climat social depuis la mise en œuvre de la réforme de 1992 permet aujourd’hui l’implantation d’activités à proximité des quais et contribue à ce que le port devienne dans son ensemble une plateforme logistique.

4. Les organes de décisions des ports : signification des prévisions budgétaires affichées

La liste des investissements qui sert de base à l’élaboration du compte emploi-ressource de l’EPRD est prévisionnelle. Certains investissements sont subordonnés à des décisions externes : Etat, clients, investisseurs privés… D’autres peuvent subir des retards pour des raisons techniques ou de procédures. L’appréciation de l’opportunité de l’investissement se fait lors de l’approbation de celui-ci par le conseil d’administration, préalablement au lancement effectif des travaux. Cette pratique ne porte atteinte ni aux prérogatives du conseil d’administration, ni à la bonne gestion de l’établissement.

5. La réforme de la manutention

Accord sur l’analyse de la Cour. Le coût du plan social est conforme aux éléments d’information fournis par le port lors de l’enquête de 1996. Ces indications font donc abstraction du plan emploi de 1996.

6. Le régime fiscal applicable au domaine portuaire en matière de taxe foncière

Le problème appelle une clarification. Accord sur l’analyse de la Cour.

7. Les contrats de plan Etat-région

• Le recours à l’expertise de l’Etat

Tout en reconnaissant l’intérêt des orientations préconisées par la Cour et la réalité des faits rapportés, le Port autonome de Dunkerque tient à préciser quelques éléments constants de sa stratégie.

Le port de Dunkerque n’est pas et n’entend pas être seulement un " port industriel de marchandises en vrac ". Si les trafics de grands vracs constituent bien entendu un domaine particulièrement important d’activités, les installations du port lui permettent d’accueillir toutes sortes de marchandises au service des chargeurs de son hinterland.Cette analyse semble validée par l’évolution actuelle du trafic, et par l’intérêt d’investisseurs étrangers, dans le domaine des marchandises diverses et en particulier celui des conteneurs.A ce titre, le chiffre de cent mille conteneurs devrait être atteint en 1999, et ne constitue qu’un objectif intermédiaire dans le cadre d’une croissance très rapide.

• L’anticipation stratégique à Dunkerque

L’élaboration d’un plan d’investissement à cinq ans (sept dans le nouveau contrat de plan) est un exercice très difficile pour un secteur d’activité soumis à une concurrence internationale et aux évolutions du commerce mondial.

Cet exercice est d’autant plus difficile qu’à la différence des ports voisins d’Europe du nord, la faiblesse des soutiens publics aux investissements d’infrastructure ne permet pas de mettre en œuvre une stratégie d’anticipation.

8. Les procédures budgétaires

• L’E P R D :

Tel que prévu et organisé par la réglementation, l’EPRD constitue un outil prévisionnel indicatif et souple, susceptible de répondre aux impératifs de gestion rencontrés par un établissement industriel et commercial dont l’essentiel des ressources ne peut être qualifié de " captif ", puisque relevant d’une activité ressortissant à un environnement économique concurrentiel. Assimiler un tel outil au budget mis en œuvre dans des collectivités publiques, où les variations de ressources n’ont évidemment pas les mêmes ampleurs, relève semble-t-il d’une démarche analogique excessive.

Pour autant, il convient d’harmoniser le plus possible les réalisations avec les prévisions. Il n’en demeure pas moins que l’EPRD des EPIC constitue un instrument de communication important, vis à vis des partenaires des ports, pour amener ces derniers à se positionner sur des enjeux ou des objectifs d’investissement pour lesquels leurs participations extérieures sont évidemment toujours les bienvenues.

Ces contraintes génèrent des écarts, corrigés en cours d’exercice au travers de décisions modificatives. Celles-ci permettent des intégrations ou des ajustements budgétaires effectués non pas tardivement mais bien en fonction de l’évolution réelle d’activités parfois irrégulières ou aléatoires (exemple : les fluctuations de trafics agricoles liées aux décisions européennes en matière de quotas céréaliers).

• L’adoption tardive des budgets :

Si la date du 1^er octobre n’est pas toujours respectée pour l’arrêté de l’EPRD par le conseil d’administration, on ne constate pas à Dunkerque de dérive telle qu’elle porterait sur plusieurs mois. La date des arrêtés des EPRD par le CA du PAD furent les suivantes depuis 1995 : 1995 : 7/10/94 ; 1996 : 20/10/95 ; 1997 : 18/10/96 ; 1998 : 17/10/97 ; 1999 : 16/10/98. Malgré les difficultés rencontrées pour tenir les délais réglementaires (vacances gênant les travaux budgétaires des services, disponibilité des administrateurs en septembre/octobre, etc), les dates d’approbation mentionnées présentent une régularité qui ne peut être assimilée à une dérive.

• L’exercice de la tutelle sur les budgets.

Les remarques formulées relèvent des tutelles. Force est toutefois de constater que celles-ci se trouvent souvent confrontées, de concert avec les ports eux-mêmes, à la nécessité de faire face à la continuité des activités et le cas échéant à celle du service public portuaire, notamment dans des circonstances exceptionnelles. Les tensions sociales rencontrées par le PAD en 1992 étaient très graves ; il semble excessif de faire un cas général des actions adoptées par les autorités publiques à l’occasion de ces circonstances exceptionnelles.

• La programmation pluriannuelle :

Cette programmation, sans doute encore perfectible, existe bien au PAD. Un plan glissant à trois ans est actualisé chaque année et présenté au conseil d’administration lors de l’adoption de l’EPRD. Un soin important est apporté par l’équipe de direction à l’élaboration de ce plan qui constitue un outil de pilotage essentiel.

9. La comptabilité et le contrôle de gestion

Les modalités comptables dénoncées par la Cour ont fait l’objet de réponses dans le cadre de la procédure contradictoire de contrôle sur place de la Cour.

Un projet de service de l’agence comptable est actuellement en cours. L’un des objectifs de ce projet est de moderniser le système d’information comptable dont l’architecture informatique, développée en interne, n’offre plus la transparence et la souplesse requise. A partir des procédures comptables et informatiques ainsi décryptées et mises à plat, une évolution de l’existant pourra être effectuée et permettra l’acquisition d’un progiciel intégré (ERP).

Complémentairement à ce travail sur les procédures et leur automatisation, une réflexion est en cours en matière d’organisation des contrôles internes sur les chaînes de travail recettes et dépenses.

10. Les missions de l’agent comptable

La Cour préconise une modification, voire la suppression, du statut d’établissement public des ports autonomes.

Il appartient aux pouvoirs publics de se prononcer sur l’opportunité de ce changement substantiel de statut des établissements portuaires.

Toutefois, il n’apparaît pas que le cumul des fonctions d’agent comptable et de chef des services financiers, cumul certes original mais prévu expressément par l’instruction M9-5, fasse courir un risque aux fonds publics gérés dans les ports ou dans les autres établissements publics recourant à cette modalité fonctionnelle.

Le principe de la séparation des pouvoirs entre ordonnateur et comptable doit être en réalité apprécié par rapport à la maîtrise effective du système d’information utilisé respectivement par les services ordonnateurs et comptables, chacun pour ce qui les concerne, et par rapport aux moyens de contrôles internes mis à la disposition de l’agent comptable. Les rédacteurs de la M9-5 avaient parfaitement pris en compte et organisé ces impératifs. Les ports ont, de ce point de vue, appliqué, semble-t-il, l’instruction de manière correcte.

Enfin, le rôle de conseiller assuré par l’agent comptable, à travers son rôle de Directeur Financier, ne met pas en danger la sincérité et la régularité des comptes présentés au conseil d’administration. Bien plus, cette présentation est effectuée dans des conditions plus significatives que celles relevant d’un commissariat aux comptes, épisodique et la plupart du temps conduit a posteriori de l’exécution budgétaire et comptable réalisée par l’établissement.

En réalité, la certification de la sincérité et de la régularité des comptes attestée par un agent comptable apparaît non pas liée à la coexistence fonctionnelle de fonctions de comptable public et de directeur des finances, mais à la possibilité qui lui est faite :

. d’être informé, par le fait même de son intégration au sein de l’équipe de direction, des choix stratégiques et financiers de l’établissement, et des implications qu’ils auront pour ses prises en charge comptables,

. de s’exprimer, de la façon la plus libre et la plus responsable, auprès des instances décisionnelles de l’établissement ou auprès des organes de contrôle ou de tutelle habilités,

. de disposer d’un outil procédural (comptable et informatique) et d’une logistique lui permettant d’assurer ses missions correctement afin notamment d’apporter à l’ordonnateur, de façon rapide et sûre, toutes informations ou conseils dont il pourrait avoir besoin.

Cette coexistence de fonctions est, à l’expérience, positivement appréciée au port de Dunkerque, à la fois par l’ordonnateur, eu égard aux avantages fonctionnels, aux économies d’échelle, et à la souplesse de gestion qu’elle permet, mais aussi par le comptable public pour l’accès aux informations utiles, la pertinence des contrôles internes effectués et en définitive la sécurisation des imputations et enregistrements comptables qu’elle autorise.

11. La comptabilité analytique et le contrôle de gestion

Un contrôleur de gestion, rattaché au directeur général, est en fonction au PAD depuis le 1^er Janvier 1998.

Dans le cadre du projet de service de l’agence comptable, une réflexion a été engagée sur l’amélioration de la comptabilité analytique à laquelle est associé le contrôleur de gestion.

12. Les procédures de passation des marchés

Le seuil des marchés pris en compte par le PAD est dorénavant le seuil de droit commun : 300 000 F. L’organisation des procédures mises en œuvre est conforme à la réglementation. Les chefs de services ont été sensibilisés à l’intérêt offert par les marchés :

. anticipation des projets, consommation des crédits budgétaires, mise en œuvre des marchés, mise en commun de marchés entre services, etc ;

. obtention de prix compétitifs au plan national voire international ;

. facilitation de la gestion une fois le marché réalisé : ordres de service, engagements, etc.

Pour information, l’évolution du nombre des marchés passés par le PAD au cours de ces dernières années fut la suivante : 1995 : 58 ; 1996 : 55 ; 1997 : 30 ; 1998 : 80 ; 1999 : 52 (à fin août). Certains de ces marchés sont pluriannuels.

13. Les études préalables aux investissements

Les investissements nouveaux en outillage ont été rendus nécessaires par les caractéristiques insuffisantes des grues et portiques du port de Dunkerque. Les grues nouvelles ont une capacité de levage de 40 tonnes , à comparer avec celle de 6 et 10 tonnes pour la quasi-totalité des grues qui équipent le port. L’arrivée de 4 nouvelles grues de 40 tonnes – dont une grue mobile et une grue financée par le secteur privé – s’est accompagnée de la diminution de 40 à 27 du parc de grues anciennes. Sans même parler de la contrainte que poserait la réception de navires de type over-panamax, les portiques à conteneurs anciens ne peuvent plus opérer sur certains navires fréquentant le port, du fait, en particulier d’une capacité de levage des panneaux de cale insuffisante.

14. La cohérence des investissements

• Les terminaux de vracs liquides

Il est indiqué que deux raffineries disposent chacune d’un terminal. Une seule traite du pétrole brut.

Un appontement privé unique, au Port Ouest, permet de concevoir les grands pétroliers. Des appontements privés, à l’intérieur du Port Est, permettent à Total et à BP-Elf de traiter les trafics de produit raffinés à l’import et à l’export, pour des bateaux de tonnage plus réduits. Ces terminaux, y compris leur appontement pétrolier, ayant fait l’objet d’un financement totalement privé ne sauraient être pris en considération pour dénoncer des incohérences dans les investissements de l’établissement public.

Le rapport UFIP du 29.09.1995 fait apparaître un certain nombre de données permettant une comparaison des coûts de frais d’escale des navires pétroliers en Europe. Il permet à la Cour de mettre en lumière, à juste titre, la rentabilité des trafics pétroliers, les surcoûts des ports français par rapport aux ports européens, et le risque non négligeable de pertes d’activités qui pourrait découler de cette situation. Il convient toutefois de signaler l’avantage de l’économie d’échelle liée en l’espèce aux volumes traités dans chaque port ; les trafics pétroliers de Dunkerque et de Rotterdam se situent ainsi dans un rapport de 1 à 10. Ce type de comparaison appelle en tout état de cause une certaine prudence.

• Les terminaux de vracs solides

Le montant de 244 MF mentionné par la Cour comprend le coût de construction du Quai Pechiney (127 MF), situé dans le prolongement du QPO mais dont l’exploitation est totalement indépendante du QPO.

15. La gestion des tarifs : les ristournes sur droits de port

Les contraintes concurrentielles et les usages des ports étrangers voisins rendent indispensable la mise en œuvre d’une politique tarifaire ayant les souplesses requises pour développer ou préserver les fonds de commerce du port.

Il est souvent difficile d’évaluer a posteriori l’effet de cette politique tarifaire : l’absence de soutien de l’armement Sally aurait-il conduit à un arrêt plus rapide de la ligne ? Il convient de prendre en compte dans l’analyse deux éléments :

• En dépit du niveau élevé des ristournes, l’activité de Sally gardait une très forte rentabilité pour le port, ce qui a incité l’établissement à s’accrocher au maintien de la ligne.

• La baisse des recettes a permis de lisser l’effet financier de l’effondrement du trafic et facilité une adaptation structurelle de l’établissement à la perte d’un fonds de commerce aussi rémunérateur.

16. La gestion de l’outillage : les expériences d’unité de gestion

La question de savoir si la manutention est ou non une mission de service public est effectivement un problème essentiel qui conditionne l’avenir des ports français. Le port a adressé à la DTMPL une note de réflexion en ce sens. Il est vraisemblable qu’aucun investisseur n’acceptera de prendre le risque d’un investissement en outillage sur des terminaux portuaires si cette opération relève d’une délégation de service public, les contraintes de tarification inhérentes à la gestion de service public étant incompatibles avec les contraintes commerciales d’une activité soumise à la concurrence internationale.

17. La gestion du domaine portuaire

Les observations de la Cour formulées en matière de gestion du domaine portuaire appellent quelques précisions sur trois points importants.

• Le droit de l’environnement

La Cour observe, à juste titre, que la proximité des zones urbaines pose des difficultés au développement des ports. A cet égard, même si des zones urbaines sont très proches, il n’existe pas à Dunkerque d’enclaves urbaines dans le domaine public maritime. Une confusion a peut-être été faite ici avec le cas du village de Mardyck, complètement enclavé dans le domaine privé du port.

Il est vrai qu’il n’existe pas dans le domaine portuaire de dispositions du même type qu’en matière aéroportuaire. Cette situation s’explique peut-être par la grande diversité des sources potentielles de nuisances rencontrées dans le domaine portuaire, alors que l’essentiel des nuisances aéroportuaires relève du bruit. Il convient toutefois de rappeler que les dispositions particulières applicables aux industries à risque entraînent des restrictions au développement dans des périmètres identifiés par les POS, et gèlent, en conséquence, des surfaces non négligeables du domaine portuaire. C’est ainsi qu’il existe à Dunkerque pas moins de 11 établissements classés Seveso, ainsi que trois stockages d’hydrocarbures engendrant des périmètres de restriction de l’urbanisation importants compte tenu des risques industriels encourus.

Il faut à cet égard signaler l’initiative dunkerquoise de mise en place d’un schéma d’environnement industriel. Ce schéma résulte d’un accord conclu entre le PAD, la communauté urbaine de Dunkerque et la chambre de commerce et d’industrie de Dunkerque, et constitue ainsi une référence, certes non réglementaire mais cependant conventionnelle, par laquelle sont définies les orientations de gestion du développement urbain et économique, aux fins d’anticiper tous conflits d’usage susceptibles d’advenir aux abords de la zone industrialo - portuaire .

• La gestion des cessions foncières

La Cour observe que les établissements portuaires procèdent à des cessions foncières " davantage dictées par les besoins financiers des établissements " que par un souci de bonne gestion du patrimoine directement lié à l’activité portuaire.

Le cas de Dunkerque peut à cet égard être signalé au titre du projet " Neptune ", qui constitue l’opération de cession foncière la plus importante conclue à ce jour par un port en France. Cette opération, suite d’une négociation débutée en 1991, a abouti en 1998 et 1999 à la cession d’environ 40 Ha. L’absence de besoins vis-à-vis des activités portuaires a été constatée en 1997 à la suite d’une enquête publique qui a conduit au déclassement des terrains concernés. Ces terrains ont été vendus en 1999 à la communauté urbaine de Dunkerque et à la S3D (société d’économie mixte locale) moyennant le versement de 90 % du montant des ventes. Ces ventes ont permis la mise en œuvre d’une opération d’urbanisme d’envergure.

Il est précisé à cet égard que le port de Dunkerque a initié en temps utile la procédure pour obtenir l’affectation d’une partie du fonds de réemploi à des opérations foncières. Le port est surpris de la réaction de la direction générale des impôts signalée par la Cour, alors même que cette administration (Bureau III A4) a été saisie officiellement du dossier par le ministère des transports par lettre du 19 octobre 1993 et n’a apporté aucune réponse à notre demande.

• La répartition juridique du domaine des ports autonomes

La Cour indique que sur " une superficie totale probable de 6 100 Ha, la répartition juridique des emprises entre le domaine public et le domaine privé serait, selon le port de 50/50 ".

Sur la base d’une superficie de 6 100 Ha hors plan d’eau, dont 6 100 Ha – 232 ha = 5 868 Ha à l’intérieur de la circonscription du port, la proportion de domaine privé ressort des chiffres communiqués par le PAD à 3 767 Ha / 5 868 Ha = 64 %.