B. - LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PORTUAIRE DE L’ETAT

L’Etat n’est qu’un acteur parmi d’autres tels que les régions, les départements ou les établissements publics. La définition d’une stratégie claire de sa part, quant à l’étendue de son rôle, ses priorités et son organisation, est dès lors encore plus essentielle pour lui permettre de coordonner et mettre en œuvre des orientations nationales.

Cette stratégie peut être appréciée au regard de la détermination des rôles des différents partenaires établie, en 1990, par le ministre de l’équipement, du logement, des transports et de la mer. (13) « Il n’y a aucune contradiction, du point de vue de la politique portuaire, entre les missions de l’Etat et l’appel à un véritable esprit d’initiative de la place portuaire :

- à l’Etat, la définition du cadre, les missions d’arbitrage et d’impulsion, le choix des sites portuaires et des grands axes structurants de dessertes terrestres ainsi que l’aide financière aux infrastructures de base (investissements et entretien) ;

- aux places portuaires, la politique commerciale, l’initiative permanente, l’imagination pour définir une stratégie commerciale, préciser les cibles visées, mettre en œuvre les actions nécessaires et présenter aux clients, armateurs et chargeurs, des offres attractives.

C’est ce que nous avons appelé la politique du « port par port » (...), mais cela ne signifie en aucun cas que dans le même temps l’Etat songe à réduire ou éluder les responsabilités qu’il détient ».

1° L’absence de politique portuaire nationale

a) Les intentions successivement affichées

Certes, des projets de réforme portuaire ont été à plusieurs reprises à l’ordre du jour des travaux de l’administration chargée des ports, mais ils n’ont pas réellement abouti et surtout n’ont pas conduit l’Etat à définir de façon cohérente sa politique à l’égard des ports autonomes.

Ce plan, présenté le 26 novembre 1991 à l’occasion de la réforme de la loi de 1947 sur la manutention portuaire, comportait trois volets principaux.

Un premier volet concernait l’adaptation de la manutention, accompagnée d’un plan social important.

Un second volet visait à développer les dessertes terrestres des ports, la priorité - affirmée par le conseil interministériel de la mer du 21 novembre 1991 - étant donnée par le gouvernement aux infrastructures desservant les façades maritimes, afin de faciliter l’accès des ports aux grands sites industriels et logistiques européens. Les décisions concernaient en particulier les liaisons suivantes : rocade autoroutière Dunkerque-Calais-Boulogne en 1993, autoroute reliant Le Havre au complexe autoroutier du nord et de l’est en 1994, mise au gabarit « B » des lignes ferroviaires Le Havre-Paris et Bordeaux-Marseille en 1994, généralisation de liaisons fréquentes et régulières de trains de conteneurs et développement du transport combiné de conteneurs.

Le troisième volet concernait une double modernisation : d’une part, une modernisation de la gestion des ports, par l’augmentation des capacités financières des ports autonomes (baisse du taux de rémunération de l’Etat sur les dotations en capital) et l’allégement des procédures administratives et douanières ; d’autre part, une modernisation du domaine public portuaire, en permettant l’investissement privé sans mettre en cause le caractère public des établissements et concessions portuaires. Sur ce dernier point, une modification du cahier des charges des concessions d’outillage public portuaire - à l’étude depuis le début des années quatre-vingt - était prévue mais, fin 1998, elle n’était toujours pas adoptée. Un projet de loi relatif au domaine, qui devait être déposé au printemps 1992, ne sera adopté qu’en 1994.

Cette réforme portuaire avait été l’occasion d’une réflexion sur les enjeux et l’avenir des ports français. Le dossier de présentation des enjeux de la réforme mettait notamment l’accent sur plusieurs points : le rôle des ports pour le commerce extérieur de la France et comme outils de développement local, le rôle des ports non autonomes et l’état satisfaisant de l’équipement technique des ports en matière d’infrastructures.

Dans les faits, pourtant, au-delà de la loi de 1992 relative au régime de travail de la manutention portuaire et d’une refonte partielle du cadre juridique relatif au domaine, dont on verra les limites, cette réforme n’a pas été menée à son terme.

Un nouveau projet de réforme portuaire était annoncé en 1995, dont les orientations ont été fixées par le comité interministériel de la mer du 4 juillet 1996. Un projet de loi d’orientation a de fait été débattu au sein des administrations en 1995-1996, pour aboutir à la conclusion que peu de questions méritaient une modification de nature législative. Un avant-projet de loi était prêt en décembre 1996. Des améliorations fonctionnelles ont été préparées sous forme de décret et d’arrêtés, qui n’ont néanmoins pas abouti pour l’essentiel.

En vue du « renforcement de la compétitivité portuaire », les objectifs présentés dans une note interne du 19 novembre 1996 s’articulaient autour de six thèmes, corrélés à une série de mesures :

- renforcer l’intégration des ports entre eux, et dans les rouages économiques et logistiques ;
- moderniser la gestion des ports ;
- mieux impliquer tous les acteurs dans une stratégie claire de développement des places portuaires ;
- dynamiser les professions concourant au passage portuaire et attirer de nouvelles entreprises dans les zones portuaires ;
- simplifier les pratiques administratives ;
- assurer la cohérence des aménagements portuaires et mettre à niveau leur desserte terrestre.

Le seul élément concret qui soit effectivement ressorti de ces projets concerne l’élaboration de quelques « chartes de place portuaire », en application d’une circulaire du Premier ministre du 19 avril 1995 et à la suite du comité interministériel d'aménagement du territoire de Troyes du 20 septembre 1994. Onze chartes ont été approuvées par le CIAT, qui concernent Dieppe, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, La Rochelle, Bayonne, Le Havre, Rouen, Caen-Ouistreham et Marseille.

Parallèlement, dans le cadre de la loi de 1995 sur l’aménagement du territoire, une réflexion était menée sur un schéma d’aménagement des ports maritimes. Il s’agissait d’évaluer les perspectives de croissance par trafic à l’horizon 2015 et de hiérarchiser les vocations des différents ports, pour en tirer les conséquences en matière d’entretien, d’aménagement et d’investissement. Dans une note de juin 1996 préparatoire à ce schéma, la direction chargée des ports reconnaissait elle-même l’enjeu de cette démarche : « alors que les autres modes de transport (routier, ferroviaire, combiné « rail-route », fluvial) ont, depuis longtemps, engagé des démarches de programmation ou d’orientations stratégiques, soit sous la forme de schémas directeurs d’aménagement, soit sous la forme de grandes lois « cadre », telle la loi d’orientation sur les transports intérieurs (...), les ports maritimes n’ont pas, jusqu’à présent, satisfait à cette démarche. » Cette même note rappelait que « l’Etat doit, d’abord, afficher clairement ce qu’il veut faire et mettre en œuvre une stratégie cohérente d’aménagement. »

Toutefois, cette réflexion a été interrompue et les travaux effectués par la direction chargée des ports n’ont guère été utilisés par les pouvoirs publics. Il est désormais prévu de remplacer ce schéma sectoriel par l’élaboration d’un schéma de services de transport de marchandises, conformément aux orientations retenues par le comité interministériel d’aménagement du territoire du 15 décembre 1997. Ce dernier schéma n’a pas encore vu le jour.

A nouveau, à l’occasion du débat sur le projet de loi de finances pour 1998, le ministre de l’équipement, des transports et du logement a déclaré vouloir relancer le processus de réforme portuaire. Un comité interministériel de la mer a été réuni le 1er avril 1998. Afin d’améliorer la compétitivité des ports français, diverses mesures, dont certaines reprenaient les projets non aboutis de 1997, ont été envisagées, concernant le coût du passage portuaire, la responsabilisation des acteurs et l’accueil des marchandises.

Une réduction du coût du passage portuaire est recherchée au moyen de l’exonération de la taxe professionnelle des entreprises de manutention, du départ de dockers inaptes en contrepartie de l’embauche de jeunes, de l’amélioration de la compétitivité des professions du remorquage et du pilotage (contrats d’objectifs locaux avec chaque profession, comportant des engagements tarifaires), et de l’amélioration de la qualité de la desserte terrestre. L’exonération de la taxe professionnelle pour les équipements spécifiques de manutention et d’outillage portuaire vise à faciliter le transfert progressif aux opérateurs privés du financement et de la gestion des outillages portuaires. Enfin, une étude sur l’impact des taxes parafiscales sur le trafic des ports a été engagée.

La responsabilisation des acteurs portuaires devait être améliorée par la mise en place de comités d’hygiène et de sécurité et de comités d’entreprise dans les ports, par l’augmentation du nombre des représentants salariés dans les conseils d’administration, par la simplification des procédures de prises de participation des ports et par des dispositions visant à moderniser la gestion des ports (décisions déconcentrées, cahier des charges de concession).

L’amélioration des conditions d’accueil des marchandises étant recherchée par la poursuite du plan « douanes-ports », l’harmonisation des contrôles vétérinaires et phytosanitaires, l’accélération des procédures de restitutions à l’exportation du FEOGA et la modification des conditions d’exercice de la police portuaire.

Ainsi donc, les années quatre-vingt dix ont été marquées par une succession d’annonces de mesures portuaires restées à l’état de projets, demeurés en outre ponctuels et dispersés car ils ne s’appuyaient pas sur une réflexion en profondeur sur les objectifs de la politique portuaire de l’Etat.

En réalité, les nombreux rapports publics ou internes de réflexion produits sur les questions portuaires n’ont guère été suivis d’effet :

- décembre 1986, « la filière portuaire française », rapport présenté par M. Dupuydauby ;

- avril 1993, « Les ports maritimes et fluviaux, leur place dans l’économie française et leur rôle dans l’aménagement du territoire », rapport du conseil économique et social, qui dénonçait déjà l’absence d’une véritable politique portuaire nationale ;

- septembre 1995, rapport réalisé par M. Dupuydauby, président du conseil national des communautés portuaires ;

- juillet 1995, « une structure de gouvernement pour la mer », par M. Dujardin ;

- septembre 1995, « pour une stratégie coordonnée des ports du Havre, de Rouen et de Dieppe », rapport présenté par M. Franck, ingénieur général des ponts et chaussées ;

- septembre 1996, « la desserte terrestre des ports maritimes », par M. Belmain ;

- janvier 1997, « pour un plan d’urgence au service des ports français et du commerce international », document élaboré par les professionnels maritimes et portuaires regroupés au sein du « groupement interprofessionnel portuaire », qui traîtait du coût d’escale d’un navire, de la main d’œuvre portuaire et des transports d’approche terrestre ;

- 1997, mission sur les professions du pilotage et du remorquage confiée à Mme Simon-Rovetto, inspecteur général des établissements administratifs et scolaires maritimes, dont les mesures préconisées sont en cours de mise en œuvre.

Ainsi, hormis les questions relatives à la manutention et à la domanialité, sujet au demeurant partiellement portuaire, l’Etat n’a jamais su ou pu aller au-delà de l’affichage d’une volonté de réforme des ports.

b) Le manque de stabilité et de moyens des structures administratives centrales

L’organisation de l’administration centrale chargée des ports ne facilite pas l’élaboration d’une politique portuaire cohérente.

Un manque de stabilité

La coordination de l’action de l’Etat en matière maritime a été organisée par le décret du 2 août 1978 portant création du comité interministériel de la mer, qui devait se réunir au moins deux fois par an, et de la mission interministérielle de la mer, placée sous l’autorité du Premier ministre et à qui incombait de préparer les délibérations et de veiller à l’exécution des décisions prises par le comité. Un ministère délégué à la mer auprès du Premier ministre, créé par un décret du 5 juin 1981, disposait de la mission interministérielle et son titulaire présidait le comité interministériel de la mer. Ces attributions ont été successivement dévolues en 1983 à un secrétaire d’Etat auprès du ministre des transports, en 1986 à un secrétaire d’Etat rattaché au Premier ministre, en 1988 à un ministre délégué auprès du ministre chargé des transports, puis en 1991 et 1992 à un secrétaire d’Etat auprès du même ministre. En 1993, la mission interministérielle de la mer fut directement rattachée au Premier ministre.

Ces mouvements relèvent certes de décisions sujettes aux aléas de la conjoncture politique et sont donc difficilement maîtrisables. Toutefois, ils n’ont pu avoir qu’un effet négatif sur la coordination interministérielle, pourtant très nécessaire en matière de transports.

La reprise des réunions du comité interministériel de la mer à un rythme annuel depuis 1995 n’a pas pour autant conduit à redéfinir une politique portuaire. Le comité interministériel est dans les faits dépourvu d’une vision stratégique qui découlerait des objectifs que l’Etat aurait clairement choisis en matière portuaire.

Le décret du 2 août 1978 a été abrogé par le décret du 22 novembre 1995, qui a remplaçé la mission interministérielle par un secrétariat général de la mer, chargé de coordonner l’action de l’Etat en matière maritime. Son instauration a pris du temps. Par la suite, la direction des ports et de la navigation maritime et la direction de la flotte de commerce ont été regroupées dans une seule direction du transport maritime, des ports et du littoral (DTMPL) début 1997. Ces restructurations n’ont pas été accompagnées d’une réflexion sur les missions et les moyens de l’administration centrale en matière portuaire, tant vis-à-vis des autres directions du ministère des transports que des établissements placés sous sa tutelle.

Un manque de moyens

Les services chargés des affaires portuaires ne bénéficient pas de la part des organismes techniques dépendant du ministère de l’équipement de l’appui qui leur serait nécessaire, hormis celui du service économique et statistique de la direction des affaires économiques et internationales (DAEI), qui a succédé à l’observatoire économique et statistique des transports. L’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS) concentre son activité sur les transports terrestres et leur sécurité. Les organismes consultatifs sont insuffisamment mis à contribution par les pouvoirs publics pour étudier les problèmes liés aux équipements portuaires. Le conseil national des transports, pour sa part, s’est jusqu’à maintenant focalisé sur les transports terrestres, et plus particulièrement routiers. De sorte que pour pallier cette absence de pôle d’expertise, la direction chargée des ports doit faire appel - mais elle ne peut le faire à tout propos - à des interventions du conseil général des ponts et chaussées et de l’inspection générale des finances.

Dans la réalité, on doit constater en outre que la direction chargée des ports ne dispose pas de données satisfaisantes, cohérentes ou faciles d’accès sur les trafics des ports français ou sur le montant de leurs investissements (cf. encadré).

Pour mesurer le trafic des ports français, la mission des études économiques, de la recherche et des statistiques de la DTMPL produit plusieurs documents différents, dont les chiffres ne coïncident pas systématiquement compte tenu de la diversité des champs d’analyse retenus (exemple donné ci-dessous pour le trafic total de 1994).

w Un bulletin mensuel de statistiques des ports maritimes de commerce est produit. Il alimente le rapport annuel du contrôleur d’Etat. Le champ de ce suivi mensuel ne comprend que 19 ports métropolitains et trois ports d’outre-mer. Selon lui, le trafic total pour 1994 est de 303,94 Mt.

w Un annuaire statistique annuel est publié sous le titre de « résultats de l’exploitation des ports maritimes ». Il présente l’intérêt de donner des séries remontant à 1965. En revanche, il ne paraît que très tardivement : le seul exemplaire disponible en 1998 concernait l’année 1994. En outre, ce qui paraît étonnant, son champ ne concerne que les ports métropolitains. Selon cet annuaire, le trafic total pour 1994 (ports métropolitains seulement) atteint 303,48 Mt.

w Un bilan d’activité des ports de commerce est établi chaque année. Son champ couvre l’ensemble des ports, y compris les ports départementaux. Toutefois, les données relatives à ces derniers ne sont disponibles que très tardivement, soit plus de neuf mois après la fin d’un exercice. Selon cette source, le trafic total des ports français pour 1994 est de 311,90 Mt, dont 4,74 Mt pour les ports départementaux

w Enfin, des statistiques rétrospectives (à compter de 1984) de trafic sont communiquées au comité des investissements à caractère économique et social. Elles ne comprennent aucune donnée sur les ports d’outre-mer et comportent parfois des incohérences entre le trafic total et la somme des trafics par catégorie de marchandises. En outre, le trafic total des ports autonomes métropolitains diffère parfois de celui figurant dans le bilan annuel d’activité et dans le rapport annuel du contrôle d’Etat.

Au total, la DTMPL ne dispose pas de tableau de bord unique de l’activité des ports français. La diversité de traitement des données aboutit à des incohérences, entraîne des pertes d’énergie et apparaît peu justifiée, surtout au regard de la faiblesse des moyens de la direction.

Les données concernant les investissements des ports, fondamentales pour éclairer l’action de l’Etat, sont insuffisamment fiables, et non retraitées par l’administration centrale.

Elles reposent en effet sur le montant des investissements tel qu’il figure dans les comptes des ports. Or les pratiques comptables divergent d’un port à l’autre, par exemple selon que des dépenses de grosses réparations sont ou non incluses dans les immobilisations. La Cour a relevé à plusieurs reprises cette lacune majeure de l’information de l’Etat.

D’une part, cette défaillance rend inopérante toute comparaison dans l’espace, entre ports, et toute analyse de l’évolution des investissements réalisés par les ports dans le temps. En conséquence, les analyses annuelles présentées tant par le contrôle d’Etat, que par le comité des investissements à caractère économique et social ou les comptes des transports de la nation sont faussées.

D’autre part et en conséquence, elle biaise les décisions économiques et budgétaires de l’Etat et les analyses du comité des investissements à caractère économique et social.

Enfin, comme dans d’autres secteurs des transports, ces chiffres ne sont pas régulièrement rapprochés du suivi des opérations comprises dans les contrats de plan Etat-région.

La faiblesse des moyens des services de l’administration centrale chargés de la mer ne leur permet pas de participer activement aux travaux européens sur la concurrence portuaire, tant en ce qui concerne les contentieux européens que les décisions relatives aux corridors de fret, suivies par la seule direction des transports terrestres.

Ainsi, comme on l’a mentionné précédemment, Irish Ferries a porté en novembre 1994 devant la Commission européenne son conflit avec la chambre de commerce et d’industrie de Morlaix pour l’ouverture d’une ligne transmanche vers l’Irlande à partir du port de Roscoff. Alors que ce contentieux opposait la CCI, établissement public de l’Etat, concessionnaire de service public, à une société étrangère, la CCI de Morlaix n’a reçu aucun soutien technique et juridique ni orientation quelconque de la part de la direction chargée des ports, ni du secrétariat général du comité interministériel pour les questions économiques européennes (SGCI), ni de la représentation permanente de la France auprès des communautés européennes. Pourtant, le président de la CCI avait appelé l’attention du ministre des transports sur cette affaire par lettre du 10 janvier 1995, en demandant à « connaître précisément [ sa] position, comme celle de l’autorité concédante [ le département du Finistère] , afin d’en tenir compte dans les prochaines réponses [ qu’il devrait] apporter à Irish Ferries », sans obtenir de réaction, et sans que l’on puisse savoir si ce silence était le fait de l’indifférence, du manque de moyens ou d’un choix délibéré de ne pas défendre la CCI.

2° La coordination des acteurs publics

L’administration chargée de la mer ne s’est pas donné, ou n’a pu se donner, les moyens de fixer certaines orientations aux autres acteurs publics concernés par la politique portuaire. Pourtant, le principe et la nécessité de cette responsabilité première de l’Etat sont rappelés par l’article L. 111-1 du code des ports maritimes, aux termes duquel, « dans le cadre de la politique générale établie par le gouvernement, chacun de ces établissements publics a pour objet d’assurer la gestion d’un port ou d’un groupement de ports ».

a) La cohérence entre secteurs de la politique des transports (politique ferroviaire, fluviale, routière et autoroutière)

Un des facteurs essentiels de la compétitivité de la chaîne de transport réside dans une bonne articulation des transports terrestres, fluviaux et maritimes.

w Or l’absence de politique globale des transports, relevée par la Cour dans d’autres secteurs des transports, affecte encore plus les choix de l’Etat à l’égard des ports maritimes. Il convient de souligner ici que, si le principe d’une politique globale des transports a été posé par la loi d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982, le terme même de « transports intérieurs » exclut de son champ les ports maritimes.

La loi d’orientation n° 95-115 du 4 février 1995 a prévu l’élaboration d’un schéma national d’aménagement et de développement à échéance 2015, ainsi que des schémas sectoriels correspondants, dont un schéma national des ports. Selon son article 18-IV, « le schéma des ports maritimes définit les grandes orientations de l’organisation portuaire, eu égard à leurs différentes vocations, et conforte le développement à moyen terme des sites portuaires, en intégrant leur desserte par rapport à leur arrière pays ».

Ces schémas n’ont pas été établis (cf. supra). Un schéma multimodal des services des transports de marchandises devrait se substituer à ces précédents projets, conformément aux décisions du comité interministériel d’aménagement du territoire du 15 décembre 1997. L’absence d’avancement de ces projets ne fait que renforcer le constat que l’Etat ne s’est, jusqu’ici, pas fixé d’objectif réel quant à la coordination de ses politiques routière, autoroutière, ferroviaire et fluviale avec sa politique maritime.

Le rapport de M. Belmain sur « la desserte terrestre des ports maritimes » rendu en septembre 1996 a réitéré ce constat.

Les structures administratives du ministère de l’équipement, des transports et du logement ne facilitent pas une réflexion globale sur la politique des transports : elles paraissent même y faire obstacle. A la suite du rapport « transport 2010 » du commissariat général du plan, puis des recommandations du groupe de travail présidé par M. Boiteux (« Pour un meilleur choix des investissements », 1994), le ministère a certes officialisé en mars 1995 le comité des directeurs transports, instance qui existait déjà de façon informelle. Mais la cellule d’évaluation intermodale recommandée par le rapport Boiteux n’a pas été mise en place.

En ce qui concerne la politique fluviale, contrairement aux ports du Bénélux qui ont depuis longtemps appuyé leur stratégie de développement sur la voie d’eau, la desserte fluviale des ports maritimes français est très réduite et n’a pas été une priorité de l’action des pouvoirs publics. Hors produits pétroliers, le trafic fluvial, principalement constitué de vracs, représentait 3,3 % du trafic des ports français en 1994. Le transport de conteneurs par voie fluviale, même s’il connaît une nette progression ces dernières années, occupe une place marginale, malgré son coût réduit, sa faible consommation d’énergie et son impact modéré sur l’environnement. Ainsi, le trafic conteneurs de la Seine est passé de 5 811 à 11 355 EVP de 1995 à 1996 après la création du GIE Logiseine en 1994. Mais il ne représente qu’1 % des pré ou post acheminements du Havre, alors que la part de marché du transport ferroviaire des conteneurs y est de 20 %. Les ports maritimes relativisent toutefois l’importance du transport fluvial en raison de sa lenteur, qui pénalise en particulier les trafics de conteneurs.

En outre, les trafics fluvio-maritimes sont limités par les capacités réduites des différents bassins, notamment par insuffisance du tirant d’air des ouvrages d’art du canal Dunkerque - Valenciennes, ou de la hauteur des ponts et de la largeur des écluses au passage dans Lyon. La Seine et le Rhône sont pourtant capables d’accueillir des trafics largement supérieurs aux trafics actuels.

Des cellules de partenariat port-voie d’eau, mises en place par Voies Navigables de France, fonctionnent depuis plusieurs années dans les principaux ports maritimes bénéficiant d’un arrière-pays fluvial, comme Rouen, Le Havre, Marseille et Dunkerque. Néanmoins, malgré les progrès obtenus ces dernières années, la coopération entre ports et opérateurs fluviaux demeure insuffisante.

Les conséquences de ce manque de cohérence sont coûteuses pour la collectivité nationale.

Les ports normands constituent un bon exemple de cette situation. Alors que l’amélioration des acheminements terrestres du port de Rouen devait représenter des investissements de 87,3 MF selon le plan d’entreprise 1988-1992, les réalisations se sont limitées à 0,2 MF. Le goulot d’étranglement de la desserte routière demeure donc entier, en particulier vers les régions céréalières de Picardie (N 31) et de la Beauce (N 154). L’absence d’avancement des projets souligne l’incapacité de l’Etat à coordonner et rendre cohérents les grands projets et les priorités fixées aux différents secteurs des transports.

De même, il est avéré depuis longtemps que les dessertes terrestres du Havre ne lui sont pas favorables. Ce port n’est relié à la région parisienne que par une voie autoroutière, proche de la saturation sur une partie du réseau. La réalisation des liaisons autoroutières A13-Pont de Normandie, A13-A28 et Le Havre - Dunkerque a pris du retard. Enfin, malgré l’amélioration des rapports de la Compagnie nouvelle des conteneurs (CNC) avec le port du Havre, ce dernier souffre de la tarification de cette compagnie, qui n’offre des avantages que lors d’un transport international : le Havre ne peut donc se prévaloir des avantages dont bénéficient de leur côté les ports concurrents du Bénélux.

Les travaux de développement d’un port rapide aval engagés dès 1987 pour un montant prévisionnel total de 1,2 milliard de francs constituaient pourtant le programme central de la stratégie de développement du port du Havre et auraient dû être accompagnés parallèlement par une amélioration des dessertes terrestres. Dans son rapport particulier sur le port autonome du Havre (1989-1992), la Cour avait déjà souligné l’incohérence de cette politique suivie par les autorités de tutelle qui, en autorisant l’engagement d’investissements portuaires considérables, n’avaient pas créé par ailleurs les conditions essentielles à leur rentabilité.

L’exemple du Havre est ainsi caractéristique de l’insuffisante coordination des décisions publiques en matière de transports, résultant d’une absence de stratégie de l’Etat. Cette situation a entraîné un refus d’arbitrage en faveur d’un port dont l’activité économique est pourtant déterminante au niveau national. La défaillance doit être soulignée, même s’il est vrai qu’une concertation concernant les dessertes ferroviaires et routières dépend de la validité des arguments économiques avancés par les ports, qui mériterait sans doute d’être renforcée.

Cette analyse prend tout son poids dans la perspective des investissements prévus pour l’extension du port du Havre dans le cadre du projet « Port 2000 ». Dans une note de juin 1996 préparatoire au schéma national des ports, la direction chargée des ports reconnaissait elle-même : « si le projet « port 2000 » voit le jour, ce projet ne doit pas être analysé sous le seul prisme portuaire, mais bien dans la globalité de son environnement économique, incluant précisément les améliorations à apporter à sa desserte terrestre ». Fin 1998, soit trois ans plus tard, alors que la décision de prendre en compte ce projet d’envergure était déjà arrêtée, les études visant à cerner les problèmes de desserte liés au projet étaient peu avancées.

La Cour prend acte de la décision du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999, qui a demandé que les investissements prévus au contrat du plan Etat-région visent d’abord l’amélioration des dessertes des ports de la Basse-Seine et que les actions tendant à développer le secteur de la logistique en accompagnement de Port 2000 soient une priorité de ce contrat.

De manière générale, et à la suite de ses observations arrêtées fin 1998, la Cour constate que le gouvernement partage son appréciation. Elle prend acte des orientations prises par CIADT du 15 décembre 1998 et définies par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dans le sens d’une meilleure articulation du transport maritime aux autres modes. Il importe que ces orientations se traduisent aussi pour les ports autres que le Havre et qu’un schéma des services des transports de marchandises, prévu depuis 1997, visant notamment à définir les axes de développement des sites portuaires, soit effectivement élaboré et mis en œuvre.

b) Le rôle des collectivités territoriales

La décentralisation a accru les moyens d’intervention des collectivités territoriales, qui participent aux organes de direction des ports et contribuent au financement des investissements portuaires. Leurs choix locaux, en matière de politique urbaine ou de politique des transports, influent directement sur la gestion portuaire. Compte tenu des enjeux en matière d’urbanisme, d’aménagement régional et d’emploi liés à l’activité portuaire, les collectivités territoriales souhaitent être impliquées dans le développement des ports.

Mais elles interviennent souvent en ordre dispersé, alors que seule la région est compétente, et le font parfois en contrevenant aux dispositions relatives à la décentralisation. Surtout, leur action peut conduire à prendre des décisions d’investissement inadaptées, pour des projets non prioritaires, étrangers aux missions des ports, ou qui ne concordent pas avec les décisions de l’Etat.

L’exemple des surcoûts de 30 MF engendrés par l’accélération des travaux de rénovation des quais urbains du port autonome de Rouen dans la perspective de l’« Armada de la liberté » de 1994, pour répondre à des besoins exprimés par les seules collectivités territoriales, est significatif.

Une infraction notoire aux règles encadrant les aides économiques des collectivités territoriales a été relevée à Marseille. La ville et le département ont versé des subventions d’équipement de 6,6 MF au port autonome en 1991, afin que celui-ci consente simultanément un rabais tarifaire du même montant au profit des entreprises de réparation navale, la Compagnie marseillaise de réparation (CMR) et Sud marine. En l’occurrence, le secteur de la réparation navale, sinistré, était déjà fortement soutenu par le port, ce qui n’a pas empêché la liquidation de Sud marine en 1991 et le dépôt de bilan de la CMR en 1996. Ce montage financier est caractéristique de l’ambiguïté des relations entre les ports et les collectivités territoriales et des distorsions qu’elles entraînent : ces dernières interviennent non seulement dans des conditions irrégulières, mais conduisent en outre le port à modifier ses décisions dans un sens non conforme à ses intérêts.

Le rôle croissant des collectivités territoriales est illustré par la répartition des subventions reçues par le port autonome de Marseille sur la période 1991-1995 : sur un total de 219 MF de subventions d’investissements, 50 % proviennent de l’Etat, 20 % des fonds structurels européens, 25 % des collectivités territoriales - dont 13 % de la région, 11 % du département et 1 % d’autres collectivités - et 5 % de diverses sources.

c) La concurrence entre ports français

Une certaine concurrence entre ports d’un même pays n’est pas néfaste et constitue une incitation à la compétitivité ; elle est en fait inévitable dès lors que ces établissements ont une vocation industrielle et commerciale. Elle doit cependant être encadrée afin d’éviter des programmes de développement par trop incohérents. Or la coopération entre ports voisins est rarement la règle en France, et les quelques cas de coopération existants, pour le fonctionnement comme pour les investissements, demeurent peu probants, comme le montre l’analyse qui suit.

La coopération en matière de fonctionnement

Dans ce domaine, les ports de Rouen et du Havre ont repris récemment leur collaboration mise en sommeil pendant plusieurs années. Ces ports ont beaucoup de points communs : un même hinterland, des entreprises qui opèrent sur les deux ports, un domaine portuaire mitoyen. Ils assurent à eux seuls 24,4 % du trafic français en 1997, soit 18,3 % pour le Havre et 6,1 % pour Rouen. Leurs trafics sont assez différents et donc complémentaires : les hydrocarbures ne représentent qu’une part marginale du trafic de Rouen, tandis que le Havre est, par exemple, absent du trafic de céréales. Néanmoins, une concurrence demeure sur certaines destinations, notamment les lignes régulières vers l’Afrique de l’ouest, l’Amérique du sud ou les DOM-TOM. Le Havre est le premier port français pour les marchandises diverses et pour les trafics conteneurisés, tandis que Rouen est le troisième pour ces derniers.

Sous l’impulsion du préfet de Seine-Maritime, membre du conseil d’administration des deux établissements, les représentants des deux ports se sont réunis le 6 mai 1994 - pour la première fois depuis 1990 - à la demande des élus locaux qui craignaient d’attribuer des subventions pour des actions concurrentes. Cette réunion n’a pas débouché pour autant sur la renaissance de la « commission des ports de l’estuaire », qui réunissait les représentants des deux ports de façon régulière et formelle depuis 1966. Le ministre de l’équipement a installé officiellement le 4 mars 1996 une « commission interportuaire haute-normande », composée de dix-neuf membres : cinq pour l’Etat, cinq pour les collectivités territoriales, quatre pour le port de Rouen, quatre pour celui du Havre et un pour le port de Dieppe. Elle conserve cependant un caractère peu opérationnel et, de ce fait, peu propice à des prises de décision en commun par les deux ports autonomes.

Un GIE interportuaire Le Havre-Rouen a été créé et un « code de bonne conduite » laborieusement adopté. Pour les actions à poursuivre, les recommandations du rapport confidentiel remis en septembre 1995 par M. Gérard Franck demeurent d’actualité. Il invite les deux ports autonomes et éventuellement le port de Dieppe à rechercher les domaines de coopération : services de trafic maritime (VTS), dragages, informatique - car Le Havre ne convainc pas Rouen d’adopter le système ADEMAR -, études techniques, études économiques, sécurité, actions promotionnelles et commerciales - il n’existe pas de messages ni de documents communs -, promotion de l’espace industriel, défense de leurs intérêts communs en matière de dessertes terrestres.

La Cour prend acte du fait que le gouvernement a chargé en décembre 1998 le commissaire du gouvernement, commun aux trois ports autonomes de la vallée de la Seine (Paris, Rouen, Le Havre), de coordonner, en liaison avec le préfet de la région Haute-Normandie, les orientations stratégiques dans les domaines communs à ces trois ports, et de veiller au développement du GIE interportuaire.

Mais les communautés portuaires ne sont pas encore prêtes à faire évoluer cette coopération dans le sens d’une fusion des deux ports, même si cette option paraît souhaitable à terme. Ce regroupement a été par exemple possible au port de Nantes - Saint Nazaire, qui constitue un cas intéressant de gestion par un même établissement de cinq sites répartis sur plus de 40 kilomètres (Nantes - dont le site de Cheviré -, Cordemais, Donges, Montoir et Saint Nazaire).

Aujourd’hui encore, la prise en compte du projet « Port 2000 » au port autonome du Havre n’a pas conduit la direction du transport maritime, des ports et du littoral à tirer les conséquences de ce projet sur le port autonome de Rouen et sur la nécessité d’une concertation renforcée entre les deux ports. La complémentarité entre les deux ports paraît être considérée soit comme un fait acquis, soit comme un élément subsidiaire.

En matière de fonctionnement, les activités de coopération technique internationale (Sofremer) et de dragage ont fait également l’objet de tentatives souvent malheureuses de mise en commun.

La réorganisation en 1992 de la Sofremer, filiale commune des ports autonomes et de l’Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d’industrie maritimes (UPACCIM), a conduit chaque port autonome à prendre une part substantielle de son capital. La Cour constate que, malgré la signature d’une convention de coopération entre la Sofremer et l’ensemble des ports autonomes, ces derniers interviennent parfois en concurrence directe avec cette filiale commune. Le port autonome de Marseille dispose en particulier d’un service spécialisé et d’un institut de formation interne actifs en matière de coopération technique, alors qu’il s’agit d’une activité lourdement déficitaire, autant que la comptabilité analytique permette d’en juger (- 7,5 MF en 1993 et - 13,8 MF en 1994 pour le service concerné), et qui n’est pas au cœur de la mission de service public du port. La persistance de tels comportements non coopératifs pourrait avoir pour conséquence de remettre en cause l’existence même d’une structure telle que la Sofremer. De fait, celle-ci est entrée dans un processus « d’adossement » au groupe EGIS (ex-Scetauroute) par sa filiale Transroute International, avec un risque de désengagement progressif des ports autonomes.

En matière de dragages, certains ports disposent d’un service en régie, utilisant les bâtiments relevant du GIE Dragages-Ports, tandis que d’autres, comme Dunkerque pour le port Ouest, sous-traitent cette activité à d’autres établissements portuaires ou à des entreprises privées, malgré l’obligation de recourir au GIE. La comparaison des prix de revient de l’activité de dragage des ports français avec ceux pratiqués par les entreprises belges ou néerlandaises, occupant une position dominante, fait apparaître des écarts supérieurs à 25 % (15). La solution actuelle, qui consiste à centraliser les investissements et décentraliser l’exécution des travaux, mériterait donc d’être comparée à d’autres modalités de gestion, telles que le regroupement des moyens dans une structure nationale ou la délégation à des entreprises.

Une telle perspective nécessiterait au préalable de clarifier les comptes analytiques de cette activité dans chaque port. A titre d’exemple, à Rouen, le dragage représente 173 MF de charges et 159 MF de produits en 1994, avec une chute des recettes observée depuis 1989. Toutefois, 80 % des recettes proviennent de facturations internes au port, ce qui peut inciter à moduler les résultats affichés en fonction des impératifs de gestion du port, notamment vis-à-vis de la tutelle.

La coopération en matière d’investissement

Dans ce domaine, les décisions de l’Etat doivent éviter le suréquipement d’une même zone de littoral (Rouen-Le Havre-Dunkerque, ou Nantes-La Rochelle-Bordeaux). Dans des secteurs où la vocation de chaque port est clairement affirmée, il importe d’éviter le « saupoudrage », voire les doubles emplois, et de favoriser la concentration des trafics et donc des équipements sur un seul site portuaire.

Ainsi, les investissements du port autonome de Bordeaux, réalisés sans doute trop tardivement, au début des années soixante-dix, sur le site du Verdon, auraient dû être davantage appréciés au regard des infrastructures prévues ou existantes à Nantes - Saint Nazaire, La Rochelle, Bayonne, ou même dans les ports situés plus au nord, et au regard des évolutions du transport maritime.

La question de la cohérence des projets parallèles de « Port 2000 » au Havre et d’un programme ambitieux de terminal à conteneurs et marchandises diverses à Rouen peut aussi être posée, alors que le port autonome du Havre est le seul à même de pouvoir sérieusement concurrencer les ports du Nord en matière de trafic de conteneurs. Cette question se pose d’autant plus que, dans un domaine moins stratégique, le port de Rouen a développé, en association avec un opérateur privé, mais en engageant 32 MF de travaux, un terminal sucrier qui concurrence directement celui du Havre, créé sur fonds publics quelques années auparavant.

L’absence de coopération entre Dunkerque, Calais et Boulogne risque également de conduire à des investissements concurrents. Alors que la plate-forme multimodale Garromanche a été créée en 1986, les ports de Calais et de Dunkerque ont prévu de réaliser des plates-formes logistiques (Eurofret à Dunkerque depuis 1991, Transmarcq en cours de réalisation à Calais) placées à quelques kilomètres l'une de l'autre, au bord de l'autoroute A16, et éloignées tant des quais maritimes, fluviaux et ferroviaires que des lieux de forte production ou consommation. On peut aussi douter de la cohérence de l'aménagement du nouveau port en eaux profondes à l'Est de Calais, à quelques kilomètres de Dunkerque, au coût d'environ 305 millions de francs, exacerbant la concurrence tarifaire avec Dunkerque - notamment à partir du nouveau terminal d'exportation de sucre en sacs, mis en service en octobre 1995 - sans pour autant susciter d'augmentations de trafic, hors Transmanche, ou d'implantations nouvelles significatives.

Il convient à cet égard de rappeler l’échec, en particulier en raison de l’opposition de l’organisation syndicale majoritaire dans les ports, du projet de groupement d’intérêt économique entre les ports de Boulogne, Calais et Dunkerque, lancé fin 1989. Le ministre délégué chargé de la mer estimait alors nécessaire de disposer d’une seule entité portuaire sur la façade maritime du Nord.

Des incohérences entre ports maritimes et fluviaux ont aussi été relevées. En particulier, une enquête menée auprès d’une quinzaine d’opérateurs d’appontements fluviaux et d’entreprises de manutention a fait apparaître que les investissements des ports maritimes ne prennent pas en compte la spécificité des bateaux fluviaux : insuffisance de la longueur des flèches des grues portuaires pour faire du transbordement direct de navire à péniche, inadaptation du matériel de manutention au chargement des péniches (ex : grappins plus larges que l’ouverture des cales fluviales), inadaptation des quais ou des ponts roulants. Néanmoins, les ports ont aussi réalisé des investissements particuliers au transport fluvial de certains trafics.

Tous ces exemples montrent à quel point la coordination entre ports est soit insuffisante, soit tout simplement absente.

Recommandations

(13) La Revue Maritime, n° 417, 1er trimestre 1990.

(14) L’analyse qui suit se fonde notamment sur le rapport de M. Franck, ingénieur général des ponts et chaussées et commissaire du gouvernement des deux ports, relatif aux ports autonomes du Havre et de Rouen, septembre 1995.

(15) A titre d’exemple, en 1996, le port du Havre a lancé un appel d’offres international et affrété une drague belge à un prix inférieur de 30 % à celui proposé par le GIE Dragages Ports.