Per quanto riguarda il regime di
concessioni per le infrastrutture sembrano talvolta prevalere le preoccupazioni di
proteggere gli operatori nazionali, forti delle loro concessioni esclusive. Si ritiene
quindi necessaria una riflessione organica sul ruolo dell'Italia in merito a un problema
tanto rilevante.
Sviluppi tecnologici e crescita della
domanda hanno ridotto il ventaglio di servizi la cui fruizione deve essere universalmente
garantita dallo Stato. Anche i costi crescenti dei monopoli pubblici e di molte aziende
private, con concessioni rinnovate senza ricorso ad alcuna procedura di gara, hanno spinto
l'Unione Europea a un ripensamento del ruolo dello Stato e della regolazione nel settore
trasporti, diretto a:
individuare modi e tempi per restringere il
peso del monopolio pubblico e della regolazione, per accrescere gli spazi di libera
concorrenza tra imprese private ove ciò consenta incrementi di efficienza e di efficacia;
regolamentare le aree di monopolio naturale
(infrastrutture portuali, aeroportuali, autostradali e ferroviarie) con l'obiettivo di
garantire la massima concorrenza nei servizi a valle, minimizzare le rendite
monopolistiche e il loro uso a fini di sovrainvestimento;
rendere possibile l'uso di tutte le forme
di concorrenza organizzata che consentono di minimizzare le rendite dei gestori di quei
servizi ancora necessariamente monopolistici o che richiedono consistenti sussidi
pubblici;
promuovere una ridefinizione degli assetti
proprietari delle aziende produttrici al fine di massimizzare l'efficacia degli strumenti
di incentivazione di cui la regolazione deve servirsi;
promuovere, come necessario presupposto per
la trasparenza delle regole della concorrenza, la conoscenza qualitativa e quantitativa
dei costi esternalizzati delle attività di trasporto e indicare adeguate politiche per
una loro internalizzazione in ottemperanza alle indicazioni comunitarie secondo i principi
di equità e di attribuzione dei costi ai soggetti avvantaggiati.
8.1 I passaggi della liberalizzazione
Sono potenzialmente liberalizzabili
come avvenuto per il trasporto aereo all'interno della UE e i servizi a terra negli
aeroporti - tutti quei servizi per i quali non è desiderabile un sussidio pubblico, cioè
quelli che non sono in "regime di servizio pubblico" ai sensi della normativa
comunitaria. Possono essere gradualmente liberalizzati una parte dei trasporti extraurbani
su gomma, gran parte dei servizi marittimi e i servizi ferroviari merci e viaggiatori a
media - lunga distanza.
Anche i servizi aerei intercontinentali
potrebbero essere liberalizzati, a condizione che sia superata in tutti i Paesi
dellUnione Europea la logica degli accordi bilaterali tra Stati.
Liberalizzazione è l'equivalente di
deregolazione in senso economico: l'amministrazione pubblica conserva soltanto un potere
di determinazione e monitoraggio degli standard di sicurezza dei mezzi, nonché di
controllo sulla continuità e affidabilità nell'erogazione del servizio. Alla
liberalizzazione cos' intesa può accompagnarsi l'imposizione di alcuni oneri di servizio
pubblico, ai sensi della normativa comunitaria, oneri ovviamente compensati.
Un'altra questione da affrontare è quella
dei sussidi incrociati. Alcune linee di trasporto extraurbano su gomma sarebbero
liberalizzabili, in quanto profittevoli già oggi con livelli di costo tutt'altro che
efficienti. Ma i guadagni su tali linee bilanciano oggi le perdite del concessionario su
altre tratte che altrimenti necessiterebbero di sussidi pubblici. Con la liberalizzazione
delle linee profittevoli i sussidi incrociati verrebbero a cessare, introducendo il
problema del finanziamento delle linee oggi non profittevoli.
8.2 L'accesso alle infrastrutture
In linea di principio l'accesso deve essere
non discriminatorio nei confronti degli utenti e in particolare non devono essere
discriminate le nuove imprese. E' ovviamente superfluo richiamare la necessità di evitare
soluzioni tendenti a introdurre forme di discriminazione verso operatori stranieri (ad
esempio penalizzando le rotte internazionali) in un quadro di esplicita concertazione tra
gli Stati membri per assicurare la diffusione nell'Unione Europea di criteri non
discriminatori.
Inoltre l'Autorità garante della
concorrenza ha rilevato - in occasione dellemanazione di un parere sul regolamento
di attuazione della direttiva comunitaria 440/91 - che l'accesso all'infrastruttura
ferroviaria si dovrebbe accompagnare alla separazione societaria e non solo contabile tra
gestore dell'infrastruttura e gestione dei servizi; e che il soggetto preposto
istituzionalmente alla determinazione delle tariffe d'accesso e al monitoraggio dei
comportamenti del monopolista non può coincidere con il gestore dell'infrastruttura,
specialmente finché esso è integrato societariamente con uno dei produttori dei servizi.
E' anche necessario studiare il graduale
superamento dei "diritti di primogenitura" per gli slot aeroportuali.
Appare irrealistica un'azione unilaterale dell'Italia, che potrebbe produrre danni ai
vettori nazionali. E' invece opportuno studiare le linee di una proposta italiana alla
Commissione europea, volta a individuare nuove e più competitive modalità di
assegnazione degli slot da applicarsi in tutti i paesi dellUnione. E'
comunque opportuno riflettere sulla possibilità di sottoporre l'attuale organismo di
allocazione degli slot alle linee guida fissate e al monitoraggio di un organismo
realmente indipendente tanto dai vettori quanto dalle società di gestione aeroportuale.
Per le autostrade occorre proseguire sulla
via intrapresa che ha legato il sistema tariffario all'uso efficiente dell'infrastruttura.
L'espansione della capacità dovrebbe di norma essere finanziata con i ricavi dei tratti
congestionati. E' quindi opportuno riflettere su come trasferire allintera rete il
sistema delle tariffe differenziate, già in vigore per le tratte gestite da un unico
concessionario, per stimolare un uso più razionale ed efficiente della capacità
autostradale scarsa, soprattutto da parte degli autotrasportatori. Inoltre si può pensare
a un sistema di tariffazione che scoraggi i viaggi a vuoto e favorisca l'uso di mezzi di
grandi dimensioni.
La questione aeroporti
La tutela delle compagnie aeree da
comportamenti monopolistici dei gestori può avvenire combinando la liberalizzazione dei
servizi a terra (biglietteria ecc.) con meccanismi di price cap sui diritti di
atterraggio, i servizi di assistenza al volo ecc., eventualmente utilizzando anche sistemi
di concorrenza per la comparazione tra gestioni aeroportuali comparabili.
La tutela degli utenti dei servizi
accessori (parcheggi, attività commerciali ecc.) non è operabile direttamente con i
prezzi a causa della complessità dei controlli; è preferibile prelevare le rendite delle
società di gestione aeroportuale con royalties annuali, impiegate per fornire
servizi aggiuntivi o mettendo periodicamente in gara la gestione.
Le questioni cruciali perché la
liberalizzazione del trasporto aereo si traduca in concorrenza e in vantaggi per i
consumatori riguardano la effettiva contendibilità della capacità aeroportuale da parte
delle compagnie aeree. A tal fine occorre esplorare in una logica di concertazione europea
le seguenti linee d'azione:
introdurre misure che impediscano che una
singola compagnia domini gli aeroporti hub, con la conseguenza di ridurre la concorrenza
sulle singole rotte e rendere difficile l'entrata di nuove compagnie;
facilitare lo sviluppo di collegamenti
punto - punto anche tra aeroporti minori;
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