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FORUM

TRAFFICI MARITTIMI E UNIONE EUROPEA: L'INTEGRAZIONE DEL SISTEMA ITALIA

Giovedì 19 Giugno 1997
Centro Congressi Magazzini del Cotone di Genova

Intervento di Giorgio Giaccardi
Capo di Gabinetto del
ministero dei Trasporti e della Navigazione


"La disciplina italiana dei traffici marittimi ed il modello europeo"

1. Giorgio Giaccardi I problemi che il settore de traffici marittimi sta incontrando in questi ultimi tempi corrispondono in larga misura a quelli propri del mondo dei trasporti in generale.

Da un lato c'è un problema di ampliamento del mercato a una dimensione mondiale, con ritmi di crescita talmente elevati da imporre alle imprese operanti nel settore l'acquisizione, in tempi quanto più rapidi, di adeguati livelli di competitività.

D'altro canto c'è un problema di adeguamento di un mercato fino a pochi anni fa' "protetto", se non addirittura governato da logiche prettamente monopolistiche, alle regole di concorrenza, di libero accesso e di pari opportunità ormai imposte in forma cogente dalla normativa comunitaria, oltre che, più in generale, dalle stesse regole del mercato globale di cui si diceva poc'anzi.

Le risposte delle istituzioni pubbliche italiane, Governo e Parlamento, stanno via via fornendo, pur denunziando ancora margini di oscillazione dovuti a resistenze ed incomprensioni da parte di alcuni tra i soggetti coinvolti, costituiscono tuttavia una concreta testimonianza della acquisita consapevolezza ed impegno politico verso quella che ormai è l'unica strada percorribile.

Prima di esaminare in dettaglio le iniziative già sviluppatesi o in corso si attuazione, sembra opportuno chiarire sùbito che non possono farsi rientrare nella categoria delle resistenze od oscillazioni quegli interventi che mirano a collocare nella logica complessiva della libera concorrenza e delle regole del libero mercato, anche una serie di valori concomitanti, ai quali certamente si ispirano la legislazione e la giurisprudenza comunitaria e dai quali non è dato prescindere ai fini di una corretta regolazione del libero mercato.

Ci si riferisce in particolare ai principi di solidarietà sociale, tutela della sicurezza dei lavoratori e degli utenti, di salvaguardia dell'ambiente e del territorio che, in quanto immanenti alla logica complessiva degli ordinamenti comunitario e nazionale, non possono non influenzare le scelte politiche intese a regolamentare la competizione tra gli operatori economici impegnati nei diversi settori produttivi.

 
2. Rispetto agli altri settori dei trasporti, il processo di liberalizzazione dei traffici marittimi in Italia si presenta complessivamente più avanzato, soprattutto grazie alla coraggiosa ed incisiva riforma del settore portuale attuata dalla legge 84/94 e recentemente perfezionata con la legge 647/96 che ha definitivamente convertito l'ultimo di una serie di decreti legge emanati nel corso di oltre un biennio.

La riforma dei porti non può dirsi tuttavia ancora completata. E proprio in vista del suo completamento il Governo ha recentemente presentato al Parlamento un nuovo disegno di legge che, nella sua parte conclusiva, contiene alcune limitate ma essenziali norme intese, in particolare, ad adeguare gli organici delle maggiori autorità portuali alle caratteristiche organizzative e funzionali ad esse attribuiti dalla legge 84 del 1994, a riorganizzare il servizio di escavazione dei porti secondo logiche di efficienza ed imprenditorialità, allo stato carenti, ed infine a completare il processo di ristrutturazione, in senso imprenditoriale e concorrenziale, delle ex Compagnie Uniche dei lavoratori portuali.

In quest'ultima direzione è allo studio del Governo una proposta emendativa dell'articolo 17 della legge 84/94 come modificata dalla 647/96 che, tenuto conto dei rilievi mossi dagli organi comunitari e nazionali preposti alla tutela della libera concorrenza, renda definitivamente compatibile con il modello comunitario un segmento di mercato nel quale, peraltro, si manifestano con connotati di spiccata specificità quelle esigenze di tutela e sicurezza sociale dalle quali, come sopra ricordato, non si ritiene di poter prescindere.

 
3. Accanto al completamento della riforma portuale, lo stesso disegno di legge recentemente presentato al Parlamento si propone, nella sua prima parte, di avviare un'altrettanto importante e decisiva riforma del settore dell'armamento attraverso l'istituzione del c.d. registro internazionale marittimo, quale strumento indispensabile per restituire alla flotta italiana quel grado di competitività e di redditività che da tempo è stato perduto a favore di altre flotte comunitarie e non, grazie all'introduzione di strumenti fortemente agevolativi sia sul piano fiscale che su quello del mercato del lavoro di cui attualmente l'armamento italiano non è in grado di disporre.

L'obiettivo è quello di conseguire alla flotta mercantile italiana un consistente recupero delle proprie capacità di trasporto, tale da farle riconquistare nel "ranking" mondiale le posizioni progressivamente perdute in questi ultimi anni.

I dati sono ben noti: alla fine del 1995 la flotta italiana si collocava appena al sesto posto tra quelle dell'Unione europea e addirittura al sedicesimo tra quelle mondiali. L'Italia è, oggi, uno dei pochissimi Paesi che non abbia ancora approntato rimedi giuridici organicamente tesi ad arginare il fenomeno delle bandiere-ombra.

L'unica iniziativa finora adottata è stata, come noto, l'istituzione con la legge n. 234/1989 del "bare boat charter" e cioè del noleggio della nave a scafo nudo ad operatore straniero, fermo restandone il regime proprietario, con temporanea dismissione di bandiera, al fine di consentire una drastica riduzione dei costi ed un conseguente recupero di competitività sul mercato dei noli internazionali.

Il principale inconveniente di tale istituto risiede, tuttavia, nella tendenza alla delocalizzazione delle imprese nazionali, con conseguente accentuazione, anziché riduzione, del fenomeno che si vorrebbe arginare e cioè del declino della flotta di bandiera. Di qui l'esigenza di far ricorso a rimedi di ordine strutturale, quale appunto l'istituzione di un apposito regime giuridico per le navi adibite esclusivamente ai traffici internazionali, che consenta di ricondurre i costi di gestione ai livelli praticati dalla concorrenza internazionale, con conseguente auspicabile massiccio rientro sotto bandiera nazionale dell'armamento emigrato all'estero e con relativo incremento della forza lavoro sia nel settore armatoriale in senso stretto che nell'indotto a terra.

Basti considerare, a quest'ultimo riguardo, come il disegno di legge governativo sia stato varato sulla base di un protocollo d'intesa siglato dalle parti sociali, nel quale si dà atto di un comune impegno volto a conseguire, pur a fronte di una necessaria riduzione della forza lavoro nazionale impiegata sulle singole navi, un complessivo recupero di produttività, e quindi di occupazione, nell'intero settore economico gravitante intorno all'armamento.

L'esempio della Norvegia che, a seguito dell'istituzione nel 1987 del registro internazionale, ha assunto la leadership delle flotte mondiali, fatta eccezione per le flotte fittizie dei paesi c.d. "di libera immatricolazione", costituisce un punto di riferimento ineliminabile per quanti, come il nostro paese, intendono ora, con un ritardo di dieci anni, colmare il gap che ci separa dai paesi con tradizione marittima certamente non superiore alla nostra.

La compatibilità del modello che si intende istituire con l'ordinamento comunitario non sembra, d'altra parte, essere in discussione, sia ove si consideri che il registro internazionale è già operante in numerosi paesi dell'U.E. (Regno Unito, Danimarca, Germania, Olanda, Belgio, Francia, Spagna, Portogallo), sia soprattutto alla luce dei puntuali rilievi contenuti nel recente documento della Commissione Europea su una nuova strategia marittima - il c.d. rapporto Kinnock - che, pur prendendo atto del sostanziale fallimento della proposta, avviata nei primi anni '90, di istituzione di un apposito registro europeo (EUROS) per l'immatricolazione delle navi adibite a traffici internazionali, riconosce come pienamente compatibili con le norme comunitarie in tema di aiuti di Stato le misure che vengono adottate dagli Stati membri al fine di sostenere l'industria e l'occupazione marittima, attraverso un allineamento dei costi di gestione a quelli praticati dalle imprese concorrenti.

Un ulteriore e concomitante tassello del processo di riforma in atto riguarda, infine, il settore della cantieristica. Con un distinto disegno di legge di iniziativa governativa, già approvato da un ramo del Parlamento ed in fase di avanzato esame da parte dell'altro ramo, viene disciplinata la materia degli aiuti a questo importante settore dell'industria nazionale, in puntuale attuazione delle direttive comunitarie in materia ed in linea di rigorosa continuità con precedenti interventi di analogo tenore, già vagliati positivamente dagli organi comunitari, nel quadro di un processo di sviluppo e potenziamento della capacità produttiva dell'industria cantieristica che trova riscontro in ben pochi settori dell'economia nazionale.

 
4. Il punto di maggiore criticità del sistema, ove più complessi e delicati appaiono i profili di coerenza con il dettato comunitario, riguarda tuttora la materia portuale.

Come noto, il processo di riforma sfociato nella legge n. 84 del 1994 ha tratto origine ed occasione proprio da una nota della Commissione europea (n. 3158 del 10.07.1992) che, facendo seguito ad una sentenza della Corte di Giustizia (causa C.170/90, Porto di Genova) imponeva l'adozione di misure idonee a rendere conformi al diritto comunitario le disposizioni legislative e regolamentari italiane in materia di lavoro portuale. La contestazione all'epoca formulata concerneva la previsione, da parte del Codice della navigazione, di un doppio regime di monopolio: l'uno relativo all'organizzazione, l'altro all'esecuzione delle operazioni portuali.

La legge n. 84 del 1994, e le successive modificazioni ad essa apportate, hanno decisamente e sensibilmente innovato il quadro normativo di riferimento, sia attraverso l'istituzione delle autorità portuali (soggetti pubblici cui è affidato un compito di regolazione ed indirizzo delle operazioni portuali, con correlativo divieto di svolgere in proprio le suddette operazioni, nonché di organizzare i relativi servizi), sia attraverso l'apertura alla concorrenza del mercato delle operazioni portuali per conto terzi, salva autorizzazione ex art. 16 legge citata da parte delle autorità portuali. La possibilità per tutte le imprese autorizzate ex art. 16, così come di quelle beneficiarie di concessione ex art. 18 (c.d. terminalisti), di avvalersi di personale proprio, il venir meno del divieto di autoproduzione (cioè della possibilità per l'armatore di una nave di utilizzare personale di bordo per le operazioni di carico e di scarico), ed infine lo scioglimento delle compagnie di lavoratori portuali e la trasformazione delle stesse in imprese, ai sensi dell'articolo 21 lett. a-b), hanno rappresentato, in via di estrema sintesi, gli strumenti attraverso i quali lo Stato italiano ha messo in moto un reale processo di liberalizzazione e di apertura al mercato delle banchine portuali.

Ed infatti, con la legge n. 647 del 1996 la fase di transizione è definitivamente cessata ed è entrato a regime un nuovo assetto normativo del lavoro portuale, enunciato dal testo novellato dell'art. 17 della legge 84, il cui contenuto può essere così sintetizzato:

  1. Il primo comma del nuovo articolo 17, nel disciplinare il mercato della messa a disposizione di manodopera temporanea in periodi di picco della domanda, prevede che l'autorità portuale promuova la costituzione di un consorzio volontario aperto a tutte le imprese portuali, autorizzando una o più imprese consorziate alla fornitura di prestazioni di mano d'opera temporanea a favore di altre imprese consorziate e privilegiando a tal fine le imprese dotate di adeguato personale e risorse proprie con specifica caratterizzazione di professionalità all'esecuzione delle operazioni portuali, tenendo conto delle eccedenze risultanti dal processo di razionalizzazione e trasformazione produttiva indotte dalla stessa legge di riforma;

  2. Il secondo comma dello stesso articolo 17 prevede che, laddove non sia possibile addivenire alla costituzione di un consorzio fra un numero di imprese pari ad almeno la metà di quelle operanti in porto, l'autorità portuale provveda ad istituire, secondo disciplina da dettarsi con apposito regolamento (attualmente in fase di avanzata elaborazione), un'agenzia abilitata in via esclusiva a fornire mere prestazioni di mano d'opera alle imprese che ne facciano richiesta.

  3. Il terzo comma prevede infine che gli appalti di servizi compresi quelli ad elevato contenuto di mano d'opera forniti dalle ex compagnie portuali trasformatesi in imprese esulino dalla disciplina generale relativa al divieto di intermediazione di mano d'opera (legge 1369 del 1960) e quindi anche dalla specifica disciplina derogatoria di cui ai precedenti due commi.
 
5. Per fornire una corretta valutazione della riforma portuale, quale venuta consolidandosi attraverso le tappe successive alle quali si è fatto cenno, occorre inquadrare questo specifico segmento in un disegno complessivo di più ampia portata.

Da tempo infatti il Governo italiano ha incominciato a favorire forme di liberalizzazione sia dei servizi di trasporto che di gestione delle infrastrutture ispirate ai principi di diritto comunitario e segnatamente della libertà di accesso al mercato secondo criteri di non discriminazione e di parità di trattamento.

Particolarmente negli ultimi mesi sta maturando una linea unica di collegamento comune all'intero comparto dei trasporti, che sostanzia una vera e propria politica generale dei trasporti caratterizzata: (a) dal diritto di accesso ai terminali ed infrastrutture da parte dei soggetti abilitati all'esercizio di una determinata attività e (b) dal diritto di accesso al mercato dei trasporti ad opera dei medesimi soggetti.

Tale politica, coerente con gli artt. 52 e 59 del Trattato nonché con l'art. 90, ha incominciato a svilupparsi proprio nel settore portuale e si è realizzata prendendo atto della necessità di mantenete distinti i due mercati che vengono in rilievo: da un lato quello relativo alla gestione delle infrastrutture , dall'altro quello concernente la prestazione dei servizi di trasporto, di modo che la prima attività abbia luogo in un contesto essenzialmente ispirato a finalità pubblicistiche, mentre la seconda si collochi nella dinamica delle attività privatistiche in senso stretto (seppure in molti casi rivolte a soddisfare interessi economici generali).

Più precisamente, con riguardo all'attività di gestione della rete, non pare dubbio oggi che lo Stato debba garantire i terminali e le infrastrutture a disposizione di quanti intendano svolgere l'attività di trasporto; terminali e infrastrutture che dovranno così essere disponibili a tutti gli operatori abilitati senza alcuna discriminazione in conformità al disposto dell'art. 59 del Trattato.

Il che non significa peraltro che, seppure caratterizzata da finalità di segno pubblicistico, la gestione delle reti debba essere necessariamente operata dallo Stato. Non vi è dubbio che in molti casi ciò potrà accadere (si pensi, ad esempio, alla gestione degli "slots" che attualmente è operata direttamente dal Ministero dei Trasporti).

Tuttavia in altri casi tale gestione è più proficuamente posta in essere dal privato, che da un lato, sia pronto ad effettuare gli investimenti del caso e, dall'altro, sia titolare del "know how" sufficiente a garantire la professionalità e le migliori performances.

E così, tanto con riguardo alla gestione della rete ferroviaria, quanto con riguardo alla gestione dei terminals portuali, l'operatività degli stessi dovrà essere rimessa a soggetti esperti del settore chiamati a rendere disponibili a chiunque le infrastrutture contro riscossione di un corrispettivo che consenta loro economicità ed equilibrio di gestione.

Il che non significa che talune infrastrutture non possano essere assentite in concessione a soggetti che le utilizzino "per conto proprio" e cioè ad imprese di trasporto che siano contemporaneamente terminaliste: ciò che sicuramente si rende evidente nel caso dei trasporti marittimi (si pensi alle grandi compagnie di trasporto, alla ricerca di ampie aree di stoccaggio adiacenti ai porti). La contemporanea presenza dell'impresa su sue mercati sarà tuttavia possibile ove contemporaneamente sussista un gestore pubblico (o nell'interesse pubblico) che consenta a parità di condizioni (operative e normative) l'accesso al mercato del trasporto alle imprese operanti solo su tale mercato.

Si pensi ancora al settore portuale: non vi è dubbio che è consentito dal diritto comunitario affidare in concessione esclusiva per l'esercizio di attività per conto proprio un determinato terminale. Ma in tale caso occorrerà che nello stesso porto sia presente un terminale gestito per conto del pubblico che consenta a parità di condizioni operative e giuridiche (e a tariffe comparabili) l'interconnessione con l'entroterra e l'accesso alla rete ferroviaria e marittima. Sarebbe invece contrario agli scopi del Trattato che il terminale (chiamiamolo) "privato" sia perfettamente interconnesso e collegato con la rete ferroviaria o stradale a monte, mentre quello pubblico sia privo dei collegamenti necessari, risolvendosi tale fattispecie in una violazione dell'art. 90 del Trattato (oltreché dell'art. 86).

 
6. Delicatissima sarà quindi la scelta del contraente terminalista/gestore per conto terzi. Dopo una prima fase in cui il mantenimento di una forma di monopolio si è rivelata necessaria, occorre oggi affrontare il tema in termini sostanzialmente diversi; il che impone di:
  1. garantire l'accesso al mercato dei servizi portuali ed infrastrutturali a tutti gli interessati che presentano le caratteristiche di legge e,

  2. scegliere tra loro, ove sia necessario, quello in concreto più idoneo alla realizzazione del pubblico interesse avendo riguardo alla disponibilità agli investimenti e ad obiettivi di qualità.

Anzitutto, a regime, tale impresa dovrà in linea di principio essere operante solo nel mercato delle prestazioni di servizi di gestione delle infrastrutture e non anche nella gestione dei servizi di trasporto (salvo il caso della separazione contabile nel caso delle Ferrovie: sono note a questo riguardo le vicende che hanno condotto all'adozione della direttiva n. 440).

In secondo luogo, su tale impresa grava l'obbligo di contrarre. Essendo essa titolare di diritti esclusivi (seppure giustificati ex art. 90 del Trattato) e quindi monopolista a tutti gli effetti, dovrà operare a favore di tutti i vettori marittimi e terrestri a condizione di parità e di non discriminazione.

Per quanto attiene alla formazione delle tariffe esse dovranno essere previamente stabilite dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti e pubblicizzate nelle forme idonee.

In terzo luogo, la scelta del contraente va posta in essere anche avendo riguardo a considerazioni di ordine sociale sulle quali si ritornerà in prosieguo. Un ruolo importante a tale fine è quello della disponibilità del candidato/contraente a favorire forme di sviluppo socio-economico dell'area considerata, rilevando tale finalità anche ai sensi del diritto comunitario. Infatti la tutela dell'occupazione, dell'ambiente e della sicurezza oltre che lo sviluppo socio-economico delle aree comunitarie depresse non può non costituire una specifica finalità che interagisce con i principi in materia economica del Trattato.

 
7. Le considerazioni che precedono possono ovviamente riferirsi anche alla gestione dei porti. Probabilmente la legge 84 ha anticipato con gli artt. 16 e 18 molte delle scelte oggi in esame per cui si tratta, semmai, di precisarne i contenuti in modo tale che la disciplina giuridica dei porti sia totalmente coerente con le linee strategiche indicate. Tale precisazione potrà essere operata proficuamente anche attraverso un ricorso oculato alla normazione secondaria di cui agli artt. 16, 17 e 18.

La legge 84, come è noto, ha compiuto la scelta della privatizzazione prevedendo l'assegnazione dei terminals ad imprese specificamente operanti nel relativo mercato. Sicché i dubbi che da alcuni sono stati prospettati con riguardo ad una presunta natura anticompetitiva della legge 84, sotto tale profilo non possono che considerarsi fugati una volta che la scelta del contraente abbia avuto luogo in virtù di canoni di trasparenza e con una procedura assimilabile a quella prevista nel caso dei pubblici appalti (seppure, nel caso in parola, tale disciplina non sia come tale applicabile). In breve la violazione della normativa comunitaria della concorrenza potrà configurarsi solo (a) se non ci sia nel porto un terminal al quale è garantito l'accesso ad opera di tutti gli interessati in condizioni di parità o (b) se la scelta del contraente abbia avuto luogo in condizioni di non trasparenza.

Alla luce di analoghe considerazioni va correttamente affrontato anche il tema della fornitura di mano d'opera occasionale e degli appalti di servizi in ambito portuale, che - come noto - ha di recente formato oggetto di una nuova procedura d'infrazione avviata in sede comunitaria. E' mia ferma convinzione che i due diversi profili in cui si articola la contestazione della Commissione U.E. vadano tenuti ben distinti fra loro.

Per quanto attiene al settore dei servizi, la formulazione dell'art. 17, comma 3°, legge 84/94 (quale scaturita da un emendamento introdotto in sede parlamentare, modificativo del testo proposto dal Governo, previa intesa con tutte le parti sociali interessate) può prestarsi, al di là delle intenzioni dei proponenti, ad equivoci interpretativi ed applicativi, nel senso che la norma potrebbe essere letta come attributiva alle sole imprese derivanti dalla trasformazione delle ex compagnie portuali di un monopolio legale nel mercato dei servizi.

Sebbene questa non sia, ad avviso del Governo, l'interpretazione corretta della norma, né dal punto di vista letterale, né da quello logico-sistematico (una nota in tal senso è stata inviata, fin dal gennaio scorso, dal Ministro dei Trasporti al Commissario europeo Mr. Kinnock ed al Presidente dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Prof. Amato) nondimeno pare opportuno eliminare l'equivoco generato dall'art. 17, 3° comma abrogando la norma in questione.

In tal modo, se da un lato si otterrà il risultato di sgombrare ogni illazione in marito all'introduzione di un presunto regime monopolistico nel mercato dei servizi portuali, dall'altro si eviterà anche ogni applicazione distorcente dell'istituto dell'appalto di servizi "ad elevato contenuto di mano d'opera", precludendosi in particolare lo scambio diretto (ed incontrollato) di mano d'opera fra le imprese terminaliste.

Sarà quindi esclusivamente il Consorzio di cui al primo comma dell'art. 17, ovvero l'Agenzia di cui al secondo comma, il soggetto che garantirà, in forma unitaria e centralizzata, l'accesso al mercato della mano d'opera temporanea su base non discriminatoria. Ed a tal fine sarà decisivo il ruolo di controllo del rispetto della normativa comunitaria sulla concorrenza affidato dalla legge al Presidente dell'Autorità portuale.

Quanto infine alla presunta "posizione dominante" che, secondo le contestazioni da ultimo mosse dalla Commissione Europea, verrebbe conservata in capo alle ex compagnie dalla disciplina del primo (e secondo) comma dell'art. 17, si osserva che il sistema della fornitura di mano d'opera temporanea, sia in forma consortile che attraverso l'istituenda agenzia, è destinato a funzionare sotto il costante controllo pubblico dell'Autorità portuale (o, in mancanza, dell'Autorità marittima), cui compete in particolare di vigilare a che non vengano adottati in concreto comportamenti discriminatori, suscettibili di integrare gli estremi dell'abuso sanzionabile ex art. 86 del Trattato.

In conclusione, una volta abrogato o modificato l'art. 17, 3° comma, che ha dato luogo agli equivoci ricordati, non dovrebbe più esservi alcuna ragione di contrasto tra gli artt. 85, 86 e 90 del Trattato e la normativa interna: in tal senso il Governo sta elaborando le proprie controdeduzioni difensive, che si auspica possano trovare positiva accoglienza in sede comunitaria.

Tra l'altro, proprio in materia di lavoro portuale, la Commissione ha aperto due procedure (ora riunite) relative all'asserito contrasto con la normativa comunitaria delle misure concesse dal Governo a favore delle compagnie ed atte a favorire la loro trasformazione in imprese.

Si tratta di procedure da tempo in atto, rispetto alle quali il Governo ha da ultimo fornito alla Commissione una serie di dati contabili relativi alle modalità di utilizzazione da parte delle compagnie delle somme ricevute ed ha ribadito la legittimità dei contributi erogati.

Da un lato, le compagnie operavano in regime di monopolio legale sotto il diretto controllo dello Stato sull'attività svolta (tariffe, assunzioni, ecc.), al punto che si potrebbe addirittura dubitare della natura di imprese delle compagnie ex art. 85 del Trattato fino alla loro trasformazione in forza della legge 84/94: si trattata di organizzazioni di collocamento della manodopera assimilabili ai pubblici uffici di avviamento al lavoro; tutt'al più anche a considerarle imprese, si trattava di imprese sottratte per legge alla concorrenza, per cui gli eventuali aiuti non avevano un effetto distorsivo.

Dall'altro lato, anche ove le misure erogate dovessero essere considerate come aiuti, si tratterebbe pur sempre di aiuti a carattere sociale finalizzati alla trasformazione delle compagnie in imprese (si pensi che in dieci anni le compagnie hanno ridotto dei due terzi la loro forza lavoro). Nel senso di ammettere la legittimità degli aiuti sociali a favore delle compagnie si è da ultimo espresso il Governo tedesco.

Se è così, l'auspicio del Governo italiano è di poter rapidamente chiudere una volta per tutte il contenzioso pendente con la Commissione relativo sia all'introduzione di una concorrenza effettiva nel settore del lavoro portuale, sia al necessario accompagnamento finanziario delle compagnie verso il mercato.

 
8. L'ultima parte di questa relazione si riferisce ad una riflessione di ordine strategico - e di grande respiro sociale - che il Ministro dei Trasporti e della Navigazione ha avviato nei giorni scorsi con le parti sociali. Da tale riflessione emerge la necessità di nuove regole mutuate o desunte dai principi generali del diritto comunitario che recuperino i valori sociali all'interno della disciplina dei fatti dell'economia rendendoli a tutti gli effetti una vera e propria variabile della stessa attività economica. E ciò particolarmente nel casso di attività a forte rilevanza pubblicistica che, ciò nondimeno, devono essere liberalizzate.

Si ritiene infatti che la trasformazione dal monopolio al mercato debba essere assistita da alcune misure di accompagnamento previste dalla legislazione dello Stato membro interessato, previa comunicazione alle istituzioni della Comunità. Tali misure di accompagnamento non debbono essere tanto rivolte a consolidare la posizione dell'impresa privatizzanda (conferendo ad essa - ad esempio - diritti esclusivi), ma devono sostanziarsi in interventi di ordine sociale rivolti a favorire gli esodi del personale, a privilegiare l'occupazione e tutelare l'ambiente, e così a premiare quelle imprese che accolgono tali valori nella concreta operatività.

D'altra parte le stesse disposizioni comunitarie tradizionalmente invocate dagli organi comunitari (gli artt. 85, 86 e 90) sono significativamente influenzate per la contemporanea operatività di vari principi di diritto comunitario: che non potranno non essere tenuti in considerazione sia in via interpretativa sia, eventualmente, in via integrativa della disciplina applicabile.

Gli interventi sociali di cui si accenna sono di due tipi. Anzitutto si tratta di misure contingenti rivolte la privatizzazione delle imprese che dovranno operare in regime di concorrenza.

Pensare di liberalizzare, ad esempio, il settore della mano d'opera portuale senza predisporre misure per favorire gli esodi e per consentire alle compagnie portuali di divenire a tutti gli effetti imprese in senso tecnico, significherebbe accogliere una visione del diritto comunitario di tipo tecnocratico.

In secondo luogo, anche a prescindere da quanto sopra, si ribadisce che il processo di accompagnamento della tutela della concorrenza con misure rivolte alla protezione dei valori sociali enunciati dalla nostra Costituzione e recepiti dallo stesso diritto comunitario, sia non solo consentito, ma doveroso.

Come si osservava, si tratterà di adottare misure nazionali rivolte a favorire imprese che più si impegnano per l'occupazione, la tutela dell'ambiente e la promozione della sicurezza, così che queste imprese, e non invece quelle non disponibili a compiere investimenti nelle direzioni indicare, vengano premiate dal mercato.

 
9. Un cenno da ultimo al regime di cabotaggio.

Anzitutto un tale regime merita di essere precisato, ancora una volta, alla luce dei principi del diritto comunitario. Non può escludersi, infatti, che il regolamento in vigore sia in contrasto con il principio fondamentale di non discriminazione allorché esclude dal suo ambito di applicazione solo alcuni paesi membri (segnatamente prevedendo che, per quanto riguarda la Grecia, essa opera solo a decorrere dal 2004) così provocando, fra l'altro, una sensibile alterazione della concorrenza. Il Governo si propone di appoggiare le iniziative rivolte ad un superamento di tale assetto.

In secondo luogo, è assai complesso il tema del riassetto della flotta pubblica proprio, particolarmente, per quanto riguarda il tema del cabotaggio.

Al riguardo, in linea di principio, sembra che le linee di collegamento con le isole siano più propriamente da equiparare sotto il profilo economico-giuridico, alle reti ed infrastrutture piuttosto che all'attività di trasporto in senso stretto. Il relativo regime, quindi, dovrà essere assimilato a quello in vigore per quanto riguarda la gestione delle medesime reti ed infrastrutture in una chiave pubblicistica a prescindere dalla natura (pubblica o privata) del soggetto (o dei soggetti) che vi saranno coinvolti.

 
10. In conclusione, questo Convegno costituisce l'occasione per sperimentare un nuovo rapporto tra il sistema Italia e la Comunità Europea nel settore del trasporto.

La Comunità, in breve, intesa non già come freno o vincolo allo sviluppo ma come importante opportunità di modernizzazione del sistema. Ciò che consentirà al nostro Paese di rafforzare la propria posizione nel contesto internazionale e di essere competitivo.

Condizione perché ciò avvenga è che vi sia massima disponibilità ed ascolto da parte di tutti i soggetti interessati nonché coraggio nel compimento delle scelte che, ad ogni livello, si è tenuti a perseguire.


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