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FORUM

Inaugurazione dell'anno accademico 1996/97
del corso di Laurea in Economia Marittima e dei Trasporti
Facoltà di Economia-Università di Genova

Profili giuridici della concorrenza
nel trasporto di linea negli anni 2000

Intervento del Professor Gianni Migliorino

18 Novembre 1996


Gianno Migliorino Voglio dire innanzitutto che ho trovato molto appropriata la scelta di inaugurare il nuovo Anno Accademico del corso di Laurea in Economia Marittima e dei Trasporti con una relazione del Prof. Mauro Casanova sui profili giuridici della concorrenza.

Questi profili giuridici essenzialmente derivano dalla crescente attività normativa dell'Unione Europea che prende le mosse, e quindi trae le conseguenze, dalle norme base del trattato di Roma e dalla altrettanto crescente e, direi, sempre più stringente attività applicativa ed interpretativa delle norme stesse.

E' bene dunque che, fin dal giorno dell'inaugurazione dell'anno accademico gli studenti di economia marittima e dei trasporti sappiano che le norme che disciplinano la concorrenza e la loro prassi interpretativa rappresenteranno, una volta terminata l'Università ed entrati in azienda o negli studi professionali, uno dei fattori condizionanti della vita dell'impresa di trasporto con i quali confrontarsi, direi quasi quotidianamente, che richiedono una forte preparazione e una grande professionalità.

In altre parole, la capacità di "navigare" bene fra queste norme può rappresentare oggi uno dei fattori critici di successo dell'impresa stessa.

L'Italia è stata, nel 1957, uno dei primi paesi firmatari del trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (oggi Unione Europea), il cosidetto "trattato di Roma".

Altri paesi, subito riluttanti, come il Regno Unito, la Danimarca e l'Irlanda hanno aderito, dopo un lungo e sofferto dibattito interno, solo nel 1973.

Detto questo, bisogna aggiungere che in Italia, all'entusiasmo iniziale non ha fatto seguito una presa d'atto delle conseguenze della adesione, come se gli enunciati contenuti nelle norme del trattato riguardassero un ipotetico e lontanissimo futuro; oppure qualche altro paese, non il nostro.

E difatti, come ha detto il Prof. Casanova nella sua relazione il Piano Generale dei Trasporti, redatto molti anni dopo la firma del Trattato (1986) non ne ha tenuto conto.

Per conseguenza, mentre a Bruxelles si costruiva una imponente (e potente) macchina destinata a far funzionare i diversi articoli del Trattato non nasceva, in Italia, nè a livello politico nè a livello imprenditoriale una adeguata cultura che permettesse di confrontarci con quanto si stava verificando.

E' accaduto così che aspetti essenziali della cosidetta "competition law" quali quelli che derivano in particolare dall'articolo 3, dagli articoli 85 e 86 e dagli articoli 92 e 93 del Trattato, ancora oggi sono conosciuti nelle imprese in maniera piuttosto superficiale ed ancora meno sono conosciute le prassi interpretative, i "modi di ragionare", le procedure applicative. Suscitano sorpresa l'ampiezza dei poteri ispettivi dei servizi della Commissione (i famosi "down raids" della DG IV); il potere di chiedere dati, anche i più riservati, alle imprese; i modi nei quali le procedure sono avviate e condotte.

L'art. 85 per esempio, colpisce gli accordi fra imprese limitativi della concorrenza.

Gli elementi che qualificano l'infrazione sono abbastanza chiari circa i soggetti che la compiono e gli effetti che essa potrebbe produrre all'interno del mercato comune. Pochi però sembrano disposti ad accettare che anche un cosidetto "gentleman's agreement" possa essere ritenuto un elemento qualificante dell'infrazione. Lo stesso si potrebbe dire a proposito della cosiddetta "pratica concertata" il cui divieto è tratto dalla normativa antitrust americana.

E così, per aggiungere solo un'altro esempio, non sempre si riscontrano idee chiare sui concetti di "posizione dominante", "abuso" di questa posizione, e di "mercato rilevante" contenuti nell'articolo 86 che colpisce i monopoli, i quasi monopoli e perfino gli oligopoli.

A parziale scusante devo dire, però, alcune cose.

La prima è che noi italiani non siamo stati i soli a comportarci così: per ignoranza o per furbizia molti paesi (Governi e imprese) si sono comportati alla stessa maniera ed oggi siamo in molti a trovarci a questo riguardo un pò "scoperti".

Per fare un esempio, in tema di aiuti di Stato (art. 93) che sono materia evidentemente connessa con quella della concorrenza, il principio della informazione preventiva da dare alla Commissione è stato inizialmente ignorato quasi da tutti; oppure si forniva l'aiuto subito dopo averlo notificato alla Commissione, senza dare a quest'ultima il tempo di poterlo esaminare e pronunciarsi.

Questo ha portato, come conseguenza, a forti reazioni da parte della Commissione e della burocrazia di Bruxelles e ad interventi sempre più severi.

Per converso va detto che, non sempre i servizi della Commissione sono sembrati particolarmente solleciti nel condurre l'esame dei singoli casi.

Attese di due anni ed oltre per le decisioni sono abbastanza normali e certamente si tratta di tempi che non coincidono con le esigenze delle imprese che hanno bisogno di tempi brevi e di certezze e che, quindi, sono costrette ad operare con la spada di damocle di un responso negativo o, peggio, di una multa salata da parte della Commissione a seguito di comportamenti che erano abituati a considerare completamente leciti.

Inoltre si avverte una crescente pressione politica della Commissione che, tramite gli strumenti a sua disposizione, tende ad imporre orientamenti che, per il loro rilevante impatto nel sistema economico e sociale dei paesi membri, creano preoccupazioni per la salvaguardia delle strutture produttive e della occupazione.

E' ovvio che tali orientamenti possono non collimare con la linea politica dei Governi degli stati membri.

Detto questo vorrei aggiungere qualche accenno al tema specifico della concorrenza nel settore liner.

Il Prof. Casanova ha già accennato al pacchetto dei quattro regolamenti del 1986 di cui fa parte il Regolamento n.ro 4056/86 che è stato una pietra miliare nella applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato al tema del trasporto marittimo.

Questo Regolamento ha conferito alla Direzione Generale della Concorrenza (la DG IV) forti poteri.

La DG IV può investigare, ordinare la cessazione di accordi ritenuti in violazione dell'art. 85 e comminare ammende anche piuttosto pesanti; la Direzione può anche consentire esenzioni individuali dall'applicazione delle norme del Trattato, previa notifica ed esame che può spingersi anche ai conti di dettaglio delle imprese interessate nonchè al contesto nel quale l'accordo si colloca.

L'art. 3 del regolamento consente la cosidetta "esenzione in blocco" per conferenze liner che soddisfino a determinate condizioni che qui sarebbe lungo elencare, ma che comunque devono rappresentare un interesse collettivo nell'ambito comunitario.

Malgrado il provvedimento per l'esenzione in blocco e poi il successivo Regolamento per i consorzi (Regolamento n. 870/95 del 20/04/95), i rapporti fra la Commissione Europea (in particolare la DG IV) ed il mondo dello Shipping sono sempre stati piuttosto tesi. Questo per almeno tre ragioni:

Innanzitutto perchè non c'è apparentemente un limite, anche temporale, oltre il quale la DG IV non possa spingersi nell'occuparsi dell'attività dell'imprese liner, imprese abituate da sempre a muoversi liberamente nel mercato mondiale e in partnership o in concorrenza con armatori non comunitari.

In secondo luogo perchè la stessa DG IV, agli occhi dell'armamento è apparsa sempre più sensibile agli interessi degli shippers (cioè dei caricatori) piuttosto che a quelli degli armatori.

In terzo luogo perchè il mercato dei servizi di linea è oggi dominato da interessi non europei: asiatici, sopratutto, e americani che non hanno nessuna intenzione di lasciarsi inquadrare nell'ambito di discipline dettate dalla Unione Europea.

Qualcosa di simile è accaduto anche nel caso dell'accordo OCSE sullo shipbuilding, fortemente sponsorizzato dalla UE e alla fine bloccato dagli USA che, l'estate scorsa, non hanno depositato lo strumento di ratifica.

Per conseguenza l'armamento liner europeo, che sia o no partecipante a consorzi o alleanze con armamenti extra europei si trova in ogni caso in difficoltà.

I punti più caldi del rapporto con la Commissione finora sono stati e restano il trattamento dei consorzi e quello connesso del trattamento della capacità, ossia la politica dell'offerta.

Qui la Comunità sembra insistere a privilegiare, come avviene nell'industria (ad esempio la siderurgia, oppure la cantieristica) interventi basati sulla riduzione della capacità piuttosto che sulla gestione della stessa. Così infatti, si pronuncia anche il documento Kinnock.

Terzo, e non ultimo punto caldo, le tariffe multimodali che, se da un lato rispecchiano quella che è oggi la realtà fisica del processo di trasporto (una catena intermodale che va da porta a porta e cioè da chi spedisce a chi riceve la merce), dall'altra serve, almeno in parte, a bilanciare gli enormi oneri che l'impresa armatoriale deve sostenere nella tratta marittima della catena.

E' accaduto però che, a partire del 1989, gli Shippers' Councils di tutta Europa, guidati dai tedeschi e a somiglianza di quelli americani, hanno cominciato ad attaccare tutte le forme di tariffe multimodali accusando le Conferenze di fare concorrenza sleale nella parte terrestre. Le Conferenze hanno risposto che se dovessero limitarsi a quotare le sole tratte marittime la loro stessa ragion d'essere, vale a dire la stabilità dei prezzi su una determinata relazione di traffico verrebbe a mancare.

Gli shippers, in realtà, hanno trovato buon ascolto presso la DG IV sulla base, probabilmente, anche di una malintesa analogia fra il caricatore e l' "end-consumer", il consumatore finale e voi sapete quanto la Comunità si mostri preoccupata di tutelare gli interessi dei consumatori, intesi come soggetti individuali.

D'altro canto è anche vero che quanto sta accadendo con le cosiddette Grandi Alleanze può rappresentare una comprensibile fonte di preoccupazione per i caricatori: "un pugno di armatori", si sente dire, potrebbe condizionare le rate di nolo in modo tale da stendere al suolo gli shippers e i loro clienti.

Di fatto è accaduto che questo orientamento è stato recepito anche dal documento Kinnock, che ha proposto le linee guida per la nuova politica marittima della Comunità.

Il mondo europeo dello shipping, in generale, ha accolto con favore questo documento, considerandolo, se non altro, un buon punto di partenza per il rilancio della flotta europea -che, fra il 1985 e il 1994, è scesa dal 38 al 34% del totale mondiale. Ma il paragrafo dedicato, nel testo ai servizi liner è apparso all'armamento inaccettabile ed ha suscitato forti proteste.

Il paragrafo dice testualmente che la Commissione applica le regole della concorrenza "in order to ensure the existence of effective competition in the liner shipping trades serving the Union and the provision of high quality, low-cost services to shippers".

Tramite l'ECSA, l'European Community Shipowners' Association è stato chiesto energicamente un approccio più bilanciato a questo argomento. Ma sarà una battaglia dura, perchè nella Comunità, malgrado tutti gli studi che dimostrano quanto bassi siano i ritorni sugli investimenti nel settore liner (ultimo quello di Drewry uscito nel luglio scorso) c'è ancora chi è onestamente convinto che le rate di nolo possano ulteriormente scendere e che una forte concorrenza fra gli armatori possa dare un contributo a questo trend.


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