II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS AUTONOMES

A. - La gestion des investissements et de l’équipement

1° La définition des programmes d’investissement

Les programmes d’investissement des ports découlent des plans de développement pluriannuels dans lesquels ils inscrivent leur stratégie. La plupart des ports ont aussi élaboré des " plans d’entreprise ", contreparties préalables et nécessaires au versement de la dotation en capital attribuée en 1988. En outre, pour la préparation des réunions bisannuelles du C.I.E.S., une programmation à trois ans des investissements portuaires est généralement demandée. S’ils ont le mérite d’exister, ces travaux de programmation sont néanmoins caractérisés par des ambitions irréalistes et des études préalables insuffisantes.

a) L’irréalisme des ambitions

La Cour avait déjà relevé dans son rapport public de 1990 que " les prévisions à moyen terme des ports demeurent caractérisées par l’optimisme des estimations de trafic et la fragilité financière des hypothèses retenues ". Ce phénomène persiste, comme cela a été relevé précédemment au sujet de l’élaboration des contrats de plan Etat-région et à propos des procédures budgétaires, à partir de l’exemple du port autonome de Dunkerque, qui n’est pas le seul en la matière.

Systématiquement, les prévisions affichent une enveloppe d’investissements maximale. Cette politique budgétaire présente l’inconvénient majeur d’éviter d’afficher les choix à faire en matière d’investissements, malgré les recommandations fréquentes et conjointes des représentants de la tutelle au conseil d’administration. Dans une réponse écrite à la Cour, le directeur du port autonome de Dunkerque explique et justifie cette situation de plusieurs façons :

- la volonté de disposer d’une marge de manœuvre suffisante : figurent au titre des prévisions des projets qui dépendent de la concrétisation d’un contrat commercial ou d’une analyse plus fine de la justification effective de l’opération ;

- la nécessité d’afficher vis-à-vis des clients ou partenaires une politique ambitieuse de développement, largement commentée dans la presse, " qui s’intéresse davantage aux perspectives de développement qu’au rythme effectif de réalisation des investissements qui est ajusté en tenant compte des priorités économiques ou techniques et des capacités de financement de l’établissement " ;

- la notification tardive par l’Etat du programme d’investissement d’infrastructures effectivement retenu au titre de l’exercice concerné ;

- une sous-estimation des délais inhérents à la réalisation des investissements.

b) L’insuffisance des études préalables

La Cour a constaté à maintes reprises et au cours de plusieurs contrôles successifs sur les mêmes ports que des investissements ont été engagés sur le fondement d’études prévisionnelles de rentabilité insuffisantes.

Le rapport Boiteux (34) constatait déjà que peu de projets d’investissement faisaient l’objet d’une étude économique détaillée. Il soulignait les problèmes d’analyse économique spécifiquement rencontrés par les ports :

- l’incertitude sur les trafics au-delà de cinq ans est très grande, alors que la durée de vie d’investissements lourds est de l’ordre de cinquante ans ;

- la stratégie des ports, conscients de la non compétitivité de la manutention vis-à-vis des ports des pays voisins, a été de conserver leurs parts de marché plutôt que de rechercher la rentabilité de leurs investissements, avec l’espoir qu’une réforme de la manutention viendrait un jour la leur apporter ; ils ont donc pratiqué une forte péréquation entre les trafics, ce qui fausse l’analyse de la rentabilité financière.

Des défauts d’analyse préalable se retrouvent, par exemple, dans le cas de l’acquisition par le port autonome du Havre pour 37,9 MF d’une grue automotrice sur pneus, qui n’a fonctionné que 58 heures en 1992 parce que le quai - entre autres raisons - ne pouvait pas supporter le poids de la grue lorsqu’elle était chargée.

De même, la construction du terminal fruitier du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a été décidée en septembre 1992 sur le fondement d’études préalables de rentabilité économique gravement insuffisantes, réalisées entre 1989 et 1991, et malgré les réserves exprimées par le trésorier payeur général et le contrôleur d’Etat. L’objectif affiché d’un trafic annuel de 250 000 à 300 000 tonnes pour cet investissement de 45 MF prévisionnels, et de 61 MF in fine, n’a pas été atteint. Le trafic n’était que de 30 000 tonnes en 1995 et 7 500 tonnes en 1994 alors qu’il était prévu qu’il atteindrait 200 000 tonnes pour cette première année d’exploitation. Une étude ultérieure, menée en 1995, soit après la réalisation de l’investissement, avait limité l’objectif de moyen terme, estimé entre 90 000 et 100 000 tonnes.

Afin de créer un troisième terminal à conteneurs et de faire de Pointe-à-Pitre-Jarry un port de redistribution de la zone Caraïbe, le port autonome de Guadeloupe avait réalisé un investissement de 140 MF cofinancé, aux termes d’une convention d’octobre 1993, par le fonds européen de développement régional (programme d’initiative communautaire REGIS) à hauteur de 40 %, le port (38 %), l’Etat (14 %) et la région (8 %). Il s’était appuyé sur une étude réalisée en août 1990 par un ingénieur du port autonome de Marseille qui prévoyait une forte croissance du trafic domestique et le développement du trafic de transbordement de conteneurs, hypothèse dénuée de fondement économique crédible. En effet, le port autonome, seul port d’approvisionnement de la Guadeloupe, traite essentiellement un trafic franco-français, répondant aux besoins d’importation de la Guadeloupe et d’exportation vers la métropole. Il ne pouvait raisonnablement être considéré comme un centre commercial à rayonnement international, fut-ce à moyen terme.

Les imperfections de ces analyses ont un impact direct sur le taux d’utilisation des outillages publics.

A titre d’exemple, au port autonome de Dunkerque, ce taux, mesuré par le rapport entre les heures réelles de fonctionnement et la capacité maximale théorique, est, selon les sites, faible ou moyen, et ne justifiait pas d’investissements nouveaux en outillages. Il s’élevait en 1995 à : 24 % de la capacité maximale théorique des grues du port Est, au rendement décroissant ; 71 % pour celles du quai de grande Synthe, mais 38 % en moyenne sur la période 1991-1995 ; 48 % au quai aux aciers ; 21 % au terminal à conteneurs, mais 16 % en moyenne sur la même période ; et 59 % au quai à pondéreux ouest.

2° Le suivi des investissements à l’intérieur des établissements

Comme la Cour l’a constaté, les coûts de certains investissements sont très mal maîtrisés et l’exécution des opérations elles-mêmes n’est pas suivie sur le plan financier. Ces défauts sont accentués lorsque l’ampleur de l’assiette à prendre en compte, la valeur des estimations et la pertinence des procédures internes posent problème.

Deux opérations examinées au port autonome de Marseille illustrent cet état de fait. Ainsi, dans le cas de la remise en état du pont basculant de Martigues, le conseil d’administration et le ministre délégué à la mer avaient autorisé l’opération à hauteur de 5,86 MF, hors frais d’études et de surveillance des investissements. Cette estimation ainsi que le contenu des travaux étaient en réalité peu précis, de sorte que certaines dépenses du service " automatismes et communications " sans rapport direct avec la rénovation du pont basculant, mais qui pouvaient " rentrer dans l’enveloppe ", ont été imputées à l’opération, tandis que des dépenses semblant en relever, telles que la remise en état du mouvement de basculement du pont, n’y ont pas été rattachées.

De surcroît, à aucun moment, l’état d’avancement de l’opération, qui n’était pas terminée en 1997 alors que les dernières dépenses imputées dataient de novembre 1993, n’a fait l’objet de compte rendu. Il n’est donc pas possible de savoir in fine si les 5,86 MF effectivement consommés correspondent au coût véritable de l’opération, vraisemblablement situé entre 4,3 et 8,12 MF selon la conception plus ou moins extensive que l’on peut en avoir, soit une amplitude du simple au double. Cette incertitude manifeste le manque d’information du conseil d’administration, qui n’a connu que les dossiers constitués pour l’examen des projets et les documents diffusés à l’appui des budgets, mais qui n’a pas suivi les réalisations.

Les mêmes imprécisions de définition de l’assiette d’une opération d’investissement se retrouvent dans la rénovation du terminal à passagers des bassins est de Marseille. Après une première estimation de 244 MF effectuée en 1991, le montant des travaux a été évalué à 312,5 MF en mars 1993, à 317 MF en novembre 1993, 301 MF en 1995, 225 MF en 1996 et à 239 MF en 1997. Toutefois, le port n’a pas retenu dans le périmètre du projet des études préalables, des opérations qui étaient liées au projet lui-même telles que le transfert du terminal fruits et légumes ainsi que les conséquences de la suppression du pont d’Arenc. N’y ont pas été non plus compris des équipements d’accompagnement destinés à améliorer les conditions de transit et d’accueil des passagers. Le coût global de la rénovation du terminal est de l’ordre de 360 MF si l’on tient compte de ces différents éléments.

3° La cohérence des investissements

a) Les grands équipements structurants des façades maritimes

La Cour a examiné la situation des équipements de l’ensemble des terminaux portuaires de la façade Atlantique, distingués par grands types de trafic : vracs liquides, vracs solides, conteneurs et marchandises diverses. Elle a constaté que les équipements portuaires, infra- et superstructures, sont suffisants et plutôt sous-employés. Il convient donc principalement de les entretenir et de les rentabiliser davantage.

Les terminaux de vracs liquides

Au Havre, le trafic de vracs liquides qui représente 60 % du trafic du port est réparti à égalité entre deux terminaux concédés à la Compagnie industrielle maritime (CIM) : deux postes à Antifer, conçus en 1971 pour accueillir 100 Mt par an, mais n’en traitant que 16 à 17 Mt ; et dix postes au terminal du Havre. En 1995, les droits de ports des navires pétroliers constituaient 60 % des recettes totales de droits de port perçus par le port autonome. A Nantes-Saint-Nazaire, les vracs liquides, soit les deux tiers de l’activité portuaire, sont traités dans les terminaux pétrolier de Donges et méthanier de Montoir. A Dunkerque, deux raffineries ont chacune leur terminal. A Rouen, se juxtaposent six terminaux pétroliers, deux terminaux de vracs liquides et un terminal de gaz liquéfié. Enfin, à Bordeaux, les vracs liquides représentent 45 % du trafic du port et sont traités sur les sites d’Ambès et de Pauillac.

L’analyse des comptabilités analytiques par site et/ou par trafic - lorsqu’elles existent, et qui doivent être appréciées avec toutes les réserves faites précédemment - montre que les résultats de ces terminaux sont très bénéficiaires pour les ports qui, pourtant, sont loin d’être compétitifs, avec un surcoût en moyenne de 3 à 4 francs par tonne par rapport aux ports européens. Cette situation présente donc des risques de perte d’activité et de ressources importantes dans un contexte de fermeture de raffineries pétrolières en Europe, ou de transfert de trafic, comme à Bordeaux. L’observatoire des coûts de passage portuaire devrait permettre d’affiner cette analyse, les seuls éléments de coût disponibles jusqu’ici étant ceux recensés par l’Union française des industries pétrolières, mais dont les résultats sont contestés par les ports.

Les terminaux à conteneurs et marchandises diverses

Au Havre, le principal investissement récent a été la construction d’un port rapide à l’aval de l’écluse François Ier, où se situent trois des cinq terminaux de marchandises diverses, équipés de 22 portiques à conteneurs, dont huit sont détenus par les entreprises de manutention. A Dunkerque, le terminal à conteneurs est désormais équipé de deux portiques " over-panamax " (cf. lexique). A Rouen, un ambitieux programme de développement du terminal à conteneurs et marchandises diverses de Grand Couronne / Moulineaux est prévu mais sa compatibilité avec le projet " port 2000 " du port autonome du Havre n’est pas assurée. A Bordeaux, le terminal à conteneurs du Verdon est nettement surcapacitaire, alors que le trafic a diminué de moitié en dix ans, passant de 27 727 à 12 751 conteneurs. En outre, le port autonome a réalisé en 1995 un terminal à Bassens-aval.

En raison notamment du manque de marchandises et de l’insuffisance de la tarification des prestations d’outillage, les sites à conteneurs ne sont pas rentables et sont sources de déficits : -60 MF au Havre, -32 MF à Dunkerque, -17 MF à Nantes-Saint-Nazaire en 1995, sans oublier le Verdon.

Pour les trafics de la filière bois/papier se pose le problème de la concurrence des installations de La Rochelle dont l’extension est prévue pour un montant de 125 MF, du terminal spécialisé de Cheviré avec des investissements de modernisation prévus pour 16 MF, et du projet de " pôle à bois " de Bassens à Bordeaux dont le coût sera de 36 MF.

En matière de trafic sucrier, les installations de Dunkerque et de Calais (où le terminal a été construit et mis en service en octobre 1995 sans concertation aucune avec Dunkerque) paraissent jusqu’ici complémentaires, mais elles sont très proches d’Anvers qui est doté de trois terminaux sucriers. Elles suscitent cependant une concurrence tarifaire exacerbée, pour des services comparables : à titre d’exemple, selon une étude du port de Dunkerque, les droits de port pour un navire de 14 000 T étaient en décembre 1995 de 7 000 F à Calais, 25 000 F à Dunkerque, 38 000 F à Anvers et 44 000 F au Havre. De même, la construction dès 1995 d’un terminal sucrier à Rouen pour un montant de 140 MF, essentiellement financés par la société intéressée et à hauteur de 32 MF sur fonds publics, comportait le risque de concurrencer le terminal sucrier du Havre sans qu’il en résulte un trafic supplémentaire.

Les terminaux de vracs solides

En sens inverse, les terminaux de vracs solides conservent une certaine cohérence entre eux. A Dunkerque, le trafic de minerais et charbon est effectué sur les quais privés de Sollac et sur le quai public à pondéreux ouest (QPO), dont l’exploitation s’est soldée par une perte de 58 MF en 1995 alors que des investissements de 244 MF ont été effectués de 1991 à 1995.

A Rouen, les vracs solides sont principalement des céréales, traitées par des terminaux privés ou publics. Les équipements du port du Havre ne peuvent rivaliser avec ceux du port de Rouen et le coût des acheminements de ce dernier demeure le plus intéressant : sur ce trafic, il y a moins de risque de concurrence stérile entre ports.

L’examen des différents types de terminaux fait donc ressortir des problèmes de cohérence et de rentabilité des équipements qui, indépendamment du rôle d’arbitrage de l’Etat examiné en première partie, relèvent au premier chef de la responsabilité des ports autonomes. En effet, il leur revient, compte tenu de leurs capacités d’expertise, de mieux prendre en compte les équipements existants ou les projets qui peuvent, sans susciter de nouveaux trafics, concurrencer leurs propres investissements, puis de rentabiliser davantage ces derniers.

b) La politique informatique

Les ports autonomes ont une responsabilité encore plus directe pour les investissements liés à leur fonctionnement interne tels que l’informatique.

Un bon outil informatique est un des facteurs clés de la compétitivité d’un port à vocation internationale. Les systèmes informatiques performants mais onéreux des deux premiers ports français qui auraient eu vocation, en conséquence, pour des questions de coût et de facilité d’interconnexion, à être développés en commun, l’ont néanmoins été séparément par Marseille (PROTIS) et Le Havre (ADEMAR+).

A l’instar des grands ports de l’Europe du Nord (SEAGHA à Anvers, INTIS à Rotterdam, COMPASS à Brême, DAKOSY à Hambourg), le port autonome du Havre s’est doté d’une informatique portuaire adaptée aux besoins des usagers : le Havre a été raccordé au système douanier SOFI (Système d’Ordinateurs pour le Frêt International) et a développé un système complémentaire baptisé " ADEMAR " (Accélération du Dédouanement des MARchandises), puis " ADEMAR+ " mis au point de 1985 à 1991.

Ce système est exploité par une société créée par les professionnels portuaires, qui était initialement financièrement précaire et sous-capitalisée (0,3 MF répartis entre neuf actionnaires), la SOGET (Société de Gestion de Terminaux informatiques), et dans laquelle le port n’était pas actionnaire. Au 31.12.1998, ses fonds propres s’élevaient à 7 MF dont 3,1 MF de capital social et le port autonome du Havre y était désormais actionnaire. La redevance payée au port par la SOGET pour l’utilisation du matériel et la mise à disposition de personnel peut être qualifiée de " symbolique ". Elle a été, en effet, calculée pour ne couvrir que 10 % des investissements réalisés par le port, soit 3,3 MF sur cinq ans en ce qui concerne ADEMAR+. De surcroît, elle n’est versée - avec des délais de paiement accordés pour cause de fragilité financière de la SOGET - que depuis la mise en exploitation effective, donc sans tenir compte du coût du portage financier par le port.

Quelle que soit la qualité technique de l’informatique portuaire développée au Havre depuis 1980, la Cour a constaté que l’établissement public a supporté avant 1992 l’essentiel du coût direct (réseau et applicatifs : 37 MF pour une opération initialement évaluée à 23 MF, plate-forme de communication et d’échanges EDI : 9,3 MF) et l’essentiel des risques d’un système qui profite à l’ensemble de la communauté portuaire sans que les responsabilités aient été définies avec assez de précision. La forte représentation des professionnels au conseil d’administration du port n’est sans doute pas étrangère à cette répartition déséquilibrée des rôles : les premiers utilisent et exploitent le système, même s’ils le financent indirectement par les droits de port, le second en supporte les risques techniques et le financement direct.

De même, à Marseille, le système PROTIS est géré par la société Gyptis dans laquelle le port n’était pas non plus actionnaire, alors qu’il a pris en charge des investissements qui s’élevaient à 49 MF fin 1995 sur un budget de 56 MF. Comme le soulignait déjà le rapport public 1990 de la Cour, ce mode de financement est propre aux ports français. En effet, l’informatisation des grands ports internationaux a très étroitement associé les acteurs portuaires privés.

Compte tenu de son montant élevé et de son intérêt, le développement du projet informatique aurait dû faire l’objet d’une coordination entre places portuaires, ce qui n’a pas été le cas. La direction chargée des ports n’a pas joué de rôle actif à cet égard. Outre le fait qu’elle aurait permis de réaliser des économies d’échelle substantielles obtenues, notamment sur les phases d’étude, une collaboration entre les principaux ports français aurait répondu au vœu des armateurs de disposer d’un accès standardisé de leurs propres informatiques aux systèmes portuaires. Tel n’est pas le cas, même si les ports de Marseille et du Havre ont participé à un groupe de travail sur la définition des standards de communication et se retrouvent dans le cadre de l’association EDITRANSPORTS (Afnor). Toutefois, la Cour constate que le port autonome du Havre est récemment devenu actionnaire de la SOGET et que le port autonome de Marseille a été autorisé par arrêté du 4 février 1999 à prendre une participation à hauteur de 3 MF, soit 35,8 %, dans le capital de la société Gyptis : cela devrait leur permettre d’exercer un meilleur contrôle sur les conditions d’exploitation des systèmes pour lesquels ils ont supporté la majeure partie des risques financiers et techniques.

La coordination des politiques informatiques des ports ne fait pas l’objet d’une attention suffisante de la part des tutelles. Aujourd’hui, alors que les deux systèmes acceptent de dialoguer et d’investir ensemble pour l’étape de développement ultérieure, il serait utile, comme le recommande le contrôle d’Etat, de valider, grâce à une expertise externe, leurs hypothèses de développement.

Recommandations

(33) Prévu par la circulaire n° 73-155 du 16 août 1973 relative à la simplification des procédures comptables par lesquelles l’Etat contribue aux dépenses d’investissement et de fonctionnement des ports autonomes maritimes.

(34) " Transports : pour un meilleur choix des investissements ", commissariat général du Plan, novembre 1994.