LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE

La gestion du patrimoine foncier portuaire de l’Etat est une mission essentielle de ses services et de ses établissements publics, à la jonction de leurs responsabilités administratives et de leurs fonctions industrielles et commerciales. Il leur revient d’organiser des procédures de gestion à même de concilier protection du domaine public et souplesse, d’une part, et de rentabiliser le domaine sans que cela se fasse au détriment de son attractivité, d’autre part.

I. - L’ORGANISATION DE LA GESTION

Les procédures de gestion du domaine portuaire doivent tenir compte du poids croissant des obligations qui résultent des droits de l’urbanisme et de l’environnement. En outre, elles souffrent d’un éclatement des compétences entre les services et de défaillances graves dans l’application des textes par les tutelles.

A. - Les contraintes

De nombreuses règles juridiques qui relèvent de l’urbanisme et de l’environnement imposent désormais de façon plus contraignante leurs effets sur la gestion et l’occupation du domaine. Cette évolution n’appellerait pas de critiques si ces nouvelles obligations étaient définies en harmonie avec les objectifs de la politique domaniale de l’Etat en matière portuaire.

1° Le droit de l’urbanisme

Depuis les lois de décentralisation, les communes sont compétentes pour établir les documents d’urbanisme. Néanmoins, cette compétence ne s’exerce que sous réserve du respect des prérogatives de l’Etat. Ainsi, la gestion des ports autonomes étant confiée aux établissements publics " dans le cadre de la politique générale définie par le gouvernement ", l’opportunité des aménagements portuaires ne pourrait être remise en cause par une collectivité territoriale. Celle-ci peut, en revanche, exercer une pression en usant du droit de l’urbanisme. En effet, si les travaux d’outillage portuaire stricto sensu réalisés par l’Etat, son établissement public ou son concessionnaire, ne sont pas soumis aux règles d’urbanisme, tel n’est pas le cas des installations privatives situées sur domaine public. Les décisions d’urbanisme concernant les zones industrielles constituent donc pour les communes un moyen d’action efficace à l’égard des ports.

Ainsi, le projet d’extension du port de Nantes-Saint-Nazaire à Donges s’est notamment heurté à l’annulation du plan d’occupation des sols de cette commune. L’arrêt d’annulation du Conseil d’Etat du 7 mars 1996 est motivé par le défaut d’analyse des incidences sur l’environnement et par l’absence de mesures destinées à assurer la préservation et la mise en valeur du milieu naturel. La zone où le port projette de s’étendre comprend en effet une roselière comportant deux cents espèces d’oiseaux et de poissons qui viennent s’y reproduire. De même, au Havre, le souhait de la commune d’être partie prenante au réaménagement des terrains portuaires délaissés en centre-ville s’est traduit par le blocage des procédures d’urbanisme au détriment de l’établissement public. Dans de tels cas, il appartient aux pouvoirs publics de se concerter davantage en amont des projets afin de mieux concilier des objectifs apparemment contradictoires.

2° Le droit de l’environnement

Les exigences écologiques qui s’imposent aux ports français sont globalement de même niveau dans les ports nord-européens. En revanche, les procédures à mettre en œuvre, tant par les futurs occupants que par les établissements portuaires, sont plus lourdes et plus longues en France, ce qui constitue un facteur dissuasif pour une décision d’investissement.

L’émergence des contraintes d’environnement tient d’abord à la proximité des zones urbaines. Les difficultés résultent parfois de la coexistence des zones d’habitats et des zones d’activité portuaire (enclaves urbaines dans le domaine public maritime au Havre et à Dunkerque, installations classées à Brest et à Dunkerque). La conjugaison des contraintes portuaires et du contexte économique local peut aussi faire obstacle au développement d’un port par manque d’emprises domaniales disponibles.

Alors que les nuisances en matière aéroportuaire sont régies par une loi du 11 juillet 1985, aucune disposition similaire n’est, en revanche, en vigueur pour l’activité portuaire. Or l’expérience montre que ces nuisances, du fait de l’étendue et du positionnement fréquent des zones portuaires dans le tissu urbain, nécessiteraient elles aussi un cadre juridique.

Si les ports anciens sont confrontés à la difficulté de cohabiter avec les zones urbaines, les grands ports d’estuaire subissent aujourd’hui les conséquences, non prévues et mal analysées, d’une politique de création et de préservation de grandes réserves foncières menée depuis les années 1960. Dans la logique de la loi d’autonomie de 1965, le choix a été fait au niveau national de constituer, pour chaque port autonome, un patrimoine foncier suffisamment important pour prévenir l’urbanisation de zones qui pouvaient, à échéance de cinquante ans, intéresser le développement portuaire. Ces terrains ont été acquis sur fonds publics par voie d’expropriation ou par voie amiable et à la suite de déclaration d’utilité publique des projets d’aménagement portuaire. Or ces réserves foncières, préservées par là même de l’urbanisation comme de l’exploitation agricole intensive, se révèlent être souvent des zones écologiques d’un très grand intérêt, soit qu’elles l’aient été à l’origine, soit qu’elles le soient devenues grâce à la protection que leur donnait le statut de domaine public maritime. Les ports d’estuaire subissent alors les conséquences de leur politique à long terme, qui les a conduits, à la demande de l’Etat, à constituer des réserves foncières. Leur préservation limite le développement de ces ports.

Ainsi, à Marseille, les réserves foncières du port autonome dans la Crau ont été transformées en zone de protection spéciale de trois cents hectares, que l’établissement ne peut plus exploiter commercialement. Le coût direct est de 15 MF pour la valeur d’acquisition des terrains, auquel il faut ajouter le coût des aménagements antérieurement réalisés par le port autonome et la perte de recettes domaniales pour l’établissement entraînée par le " gel " de cette zone.

En outre, des normes à la fois nationales et européennes se superposent sur ces zones de réserve foncières : loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; loi sur l’eau du 3 janvier 1992 ; normes européennes relatives aux zones internationales de conservation des oiseaux (ZICO), aux zones de protection spéciale (ZPS) pour les oiseaux sauvages et au réseau " Natura 2000 " devant préserver des zones jusqu’ici " réservées " pour un usage industriel ultérieur.

Ainsi, alors que le projet d’extention à l’est de Donges du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a été approuvé en janvier 1994 en comité interministériel d’aménagement du territoire, et malgré sa réduction (de 700 à 400 hectares) et les compensations offertes par l’établissement (remise de 1500 hectares au conservatoire du littoral), le projet a été remis en cause du fait de la réglementation européenne. En effet la zone concernée a été incluse dans la zone de protection spéciale définie dans l’estuaire de la Loire. La création de la ZPS a certes fait l’objet d’une concertation interministérielle. Mais le port n’a pas été associé à la définition des zones naturelles d’intérêt écologique, faunique et floristique (ZNIEFF) et ZICO qui ont servi de préalable à la création de la ZPS et ont été établies de manière purement scientifique. On retrouve une situation similaire pour le port de Marseille, où une ZPS de 300 hectares a été définie par le ministère de l’environnement sans aucune consultation de l’établissement portuaire, propriétaire des terrains. De même, la création d’une ZNIEFF dans la région de Calais n’a fait l’objet d’aucune consultation de l’administration de l’équipement par la direction régionale de l’environnement. Or cette zone englobe le périmètre de la zone industrielle des Dunes, ce qui pourrait compromettre, ou au minimum rendre plus difficiles, les possibilités d’extension des activités présentes dans le port de Calais.

Au regard de la diversité de ces normes, une meilleure collaboration entre administrations et une clarification du caractère indicatif ou contraignant des normes aurait été nécessaire. Aujourd’hui, elle est indispensable. En effet, les ZNIEFF ont été conçues à l’origine comme un recensement des richesses naturelles (38), donc non opposable aux tiers : " il s’agit avant tout d’un outil de connaissance. Il n’a donc en lui-même aucune valeur juridique directe ". Or, malgré cette absence de " valeur juridique directe " (39), elles servent de plus en plus de fondement à des décisions de justice sur des documents d’urbanisme et d’aménagement dans les zones inventoriées à ce titre. En effet, elles sont mentionnées à l’appui du zonage effectué dans les plans d’occupation des sols bien qu’elles ne constituent ni une servitude d’utilité publique - instituée par le décret du 26 juillet 1977 -, ni un zonage réglementaire dans le cadre du droit de l’urbanisme, ni un projet d’intérêt général, défini par une directive ministérielle. Ainsi, la jurisprudence administrative peut se fonder sur l’existence d’une ZNIEFF pour faire ordonner le sursis à exécution d’une opération de dragage de nature à engendrer un préjudice au caractère difficilement réparable (CE, 26 mai 1995, ministre de l’environnement). Des documents d’inventaire officiellement dépourvus de toute force juridique se trouvent ainsi en acquérir.

Dès lors, il serait logique d’en tirer les conséquences et de faire précéder leur mise en œuvre de toutes les garanties de transparence et d’information. L’enjeu économique est essentiel : les parcelles du domaine portuaire soumises à ces divers inventaires, bien qu’elles conservent juridiquement leurs possibilités d’exploitation industrielle, sont grevées dans les faits d’une hypothèque sur leur statut à venir qui limite dès lors la commercialisation des terrains par les établissements publics.

En conclusion, il est légitime que les ports soient soumis à des obligations d’urbanisme et d’environnement comme l’ensemble des autres acteurs économiques. En revanche, une meilleure coordination entre les ports, les directions de l’environnement et les collectivités territoriales permettrait d’anticiper des évolutions et donc de limiter des surcoûts liés à l’apparition de contraintes nouvelles.

En ce sens, la perspective de l’élaboration de directives territoriales d’aménagement (DTA) des estuaires de la Seine, de la Loire et de la zone urbaine de Marseille, pour lesquelles les préfets concernés ont été récemment mandatés, conformément à la loi d’orientation sur l’aménagement du territoire de 1995, pourrait permettre davantage de concertation entre les acteurs concernés et une meilleure conciliation de leurs objectifs respectifs.

B. - les procedures

Les dysfonctionnements des procédures de gestion du domaine portuaire compromettent la qualité de cette gestion. L’éclatement des responsabilités et la complexité des procédures, combinées avec un manque de diligence des services, conduisent à une protection insatisfaisante du domaine public portuaire et à des incohérences en matière de traitement fiscal.

1° La répartition des compétences

La répartition des compétences en matière de gestion du domaine est marquée par un éclatement des responsabilités entre les services et une insuffisante souplesse des procédures de gestion.

Les ports d’intérêt national

La gestion domaniale relève principalement des directions départementales de l’équipement (DDE) - sauf dans le Pas-de-Calais et en Languedoc-Roussillon où il existe deux services maritimes spécialisés de l’équipement. Or, outre la gestion du domaine public non concédé, les DDE assurent, au nom du préfet, la tutelle des concessionnaires de l’Etat et sont, par ailleurs, souvent maîtres d’œuvre ou conducteur d’opérations pour ces mêmes concessionnaires, au titre des investissements dont les concessionnaires sont les maîtres d’ouvrage (une partie des infrastructures et les superstructures). Cette multiplication des rôles ne favorise pas l’exercice de la tutelle sur les concessionnaires portuaires et peut être source de conflits d’intérêts.

Le rôle des DDE est néanmoins limité par les compétences d’autres services de l’Etat, aux pouvoirs plus larges que dans les ports autonomes. Les actes de gestion courante, tels que la fixation des tarifs d’occupation, la perception des redevances, ainsi que l’octroi et le renouvellement des titres, relèvent ainsi des services fiscaux. Ces derniers prennent simplement l’avis préalable du service gestionnaire, mais sans obligation de l’informer de la décision finalement prise. Le gestionnaire est, lui, responsable de la relation quotidienne avec l’occupant du domaine, ainsi que des travaux d’entretien ou d’investissement nécessaire au maintien du patrimoine public.

Pour les décisions affectant la consistance du domaine portuaire, la répartition des rôles est identique : les services gestionnaires sollicitent l’acquisition d’une parcelle, ou remettent celles qui doivent être déclassées avant cession, mais les actes d’acquisition et de cession sont effectués par les services fiscaux. Il n’existe pas de mécanisme de fonds de remploi affectant le produit des cessions pour les ports d’intérêt national. En revanche, depuis le décret du 24 avril 1997, 90 % du produit des cessions foncières opérées par l’Etat sur ses emprises peuvent être rattachés au chapitre 53-30 du budget de la mer et réaffectés au financement des investissements du port d'intérêt national concerné.

La complexité de cette organisation fait de la coordination entre services la condition essentielle d’une gestion efficace. Or le manque de coordination entre services de l’Etat peut conduire à des défaillances. Ainsi, la plupart des services maritimes des DDE, consultés par le service des Domaines au moment de l’établissement du montant de chaque redevance domaniale sur domaine public maritime, ne sont pas ensuite informés du montant fixé en définitive par l’administration des finances, ni de l’évolution de ce montant. Cette situation a été rencontrée à Caen, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, Port La Nouvelle, Sète, Toulon, Bayonne ou encore La Rochelle.

A l’inverse, les procédures qui n’aboutissent pas à la cession du domaine public ne donnent pas toujours lieu à consultation des services fiscaux pour la fixation de l’indemnité compensatrice. Le manque de coordination entre les services de l’Etat peut même conduire à faire condamner ce dernier en matière domaniale, comme cela a été le cas à Concarneau.

Ce défaut de liaison aboutit parfois à des situations absurdes, comme pour le port de Bayonne, situé dans deux départements différents. Pour la délivrance d’autorisations d’occupation temporaire avec octroi de droits réels sur des terrains non délimités, les services fiscaux des Pyrénées-Atlantiques ont demandé un acte d’incorporation au domaine public, tandis que ceux des Landes ont exigé de la part du concessionnaire, la CCI de Bayonne, un acte récognitif de propriété pour permettre à la conservation des hypothèques de prendre en compte l’opération. Ce manque de coordination se manifeste aussi dans la fixation du montant des redevances domaniales par les deux services départementaux, pour des occupants dont les parcelles se trouvent de part et d’autre de la limite administrative séparant les Landes et les Pyrénées-Atlantiques.

Il ressort en outre des contrôles effectués par la Cour qu’aucun service de l’Etat n’a, dans la plupart des cas, les moyens de suivre sur le plan financier la gestion du domaine public maritime des ports d’intérêt national, les informations relatives aux recettes n’étant pas rapprochées des dépenses. En outre, les services techniques ne sont pas intéressés à veiller à ce que les opérations de cession, d’acquisition ou de transfert permettent d’adapter en permanence le domaine public aux besoins économiques ou urbains.

Le manque d’unité et de souplesse qui affecte les procédures mises en œuvre par les services de l’Etat ralentit considérablement la moindre décision et dissuade les gestionnaires du domaine d’exercer leur responsabilité. Les besoins de l’économie portuaire sont ainsi négligés, ce qui contrarie les intentions des entreprises qui souhaitent s’installer sur ce domaine.

Il serait souhaitable que la direction générale des impôts et le ministère de l’équipement remédient à cette situation et définissent précisément les obligations et modalités d’un échange d’informations entre leurs services déconcentrés pour assurer une meilleure gestion du domaine public portuaire.

Les ports autonomes

Des pouvoirs de gestion spécifiques

L’essentiel du domaine public maritime à vocation portuaire est géré par les ports autonomes, qui disposent de surcroît d’un patrimoine propre ainsi que d’emprises du domaine privé de l’Etat.

L’établissement portuaire peut utiliser le domaine public mis à disposition par l’Etat pour ses besoins propres, le louer ou en autoriser l’occupation temporaire, tout en fixant les tarifs et en conservant l’intégralité des fruits. L’Etat garde le pouvoir de cession après déclassement. En revanche, le domaine privé du port autonome est géré dans les conditions du droit commun des sociétés. Deux dispositions font exception à cette situation d’usufruitier des ports autonomes : le compte de remploi et la restitution de 90 % du produit des cessions.

Le degré de déconcentration de certaines mesures de gestion reste faible. Les nouvelles règles du code du domaine rendent ainsi nécessaire un accord ministériel préalable lorsqu’une demande d’implantation domaniale comporte l’octroi de droits réels pour réaliser un investissement de plus de 20 MF destiné à participer à une mission de service public. Un investissement industriel de grande ampleur peut en être différé de plusieurs mois ou années.

De ce point de vue, le pouvoir de décision pourrait être délégué au commissaire du gouvernement et au contrôleur d’Etat, comme cela se pratique déjà depuis peu pour d’autres décisions financières des conseils d’administration des ports autonomes telles que l’approbation des décisions modificatives aux budgets et celle des comptes financiers par le contrôleur d’Etat. Pourtant, en octobre 1998, la direction générale des impôts écartait cette possibilité, tout en envisageant de relever le seuil financier de 20 MF, au dessous duquel le pouvoir de délivrer les autorisations constitutives d’un droit réel est confié aux organes délibérants des ports.

Lorsque certaines parcelles sont inutiles ou le deviennent, notamment sous l'influence de l'évolution des trafics et des restructurations en terminaux spécialisés, les procédures de reconversions liées à la nature juridique des emprises en cause ne sont pas toujours aisées. Si pour disposer de son domaine propre, un port autonome bénéficie d'une importante marge d’action et en tire directement profit, il n'en va pas de même pour le domaine tant public que privé appartenant à l'Etat, dont il est " usufruitier ".

Le domaine public est inaliénable mais peut faire l'objet de mesures de transfert de gestion et de déclassement. Le domaine privé de l'Etat détenu par les ports peut être aliéné dans les conditions et suivant la procédure prévue par la réglementation applicable aux biens de l'Etat. Le code des ports maritimes prévoit que le produit de la vente est encaissé par l'Etat, mais que la fraction de prix correspondant à la plus-value apportée par les aménagements est répartie entre l'Etat et le port au prorata des financements des aménagements.

Le fonctionnement du compte de remploi

Un compte de remploi permet, dans les limites d’un périmètre de cessibilité fixé par la tutelle dans les limites de la circonscription du port autonome, de réutiliser les produits de cession pour de nouvelles acquisitions foncières, dans un délai de cinq ans. A l’intérieur de ce périmètre, les immeubles affectés au port autonome et dépendant partiellement ou totalement du domaine privé de l'Etat peuvent être vendus à charge de remploi. En l'absence de réalisation du remploi dans les délais impartis, la somme est définitivement acquise à l'Etat.

Dans la plupart des ports autonomes, cette disposition n’est pas ou peu mise en œuvre. Les cessions donnant lieu à inscription sur le compte de remploi sont peu nombreuses, les acquisitions également.

L’enquête de la Cour a permis de comparer les décisions interministérielles prises en la matière, les superficies cessibles, et celles pouvant être encore cédées dans ce périmètre. Selon les ports autonomes, données de Nantes-Saint-Nazaire non comprises puisque non fournies par le port, les superficies du périmètre de cessibilité atteignent 3 560 hectares, alors que ce chiffre s’élèverait à 4 529 hectares selon la DTMPL.

La comparaison de ces surfaces cessibles et de la faiblesse des 250 hectares de cessions effectuées montre que la gestion domaniale est peu active. De surcroît, les rares opérations engagées ne sont pas toujours menées à leur terme. Au Havre, par exemple, une modification du périmètre de cessibilité intervenue en 1991 aurait dû permettre l'aménagement du parc du Hode, dont 80 ha devaient être attribués à Garonor pour la réalisation d'une zone logistique de distribution. Seuls 50 ha ont été cédés (1992) pour cette opération qui fut un échec. En 1997, le port a décidé de racheter ces terrains en vue de leur revente pour des " activités de logistique commerciale ou industrielle à vocation non portuaire " afin de ne pas concurrencer " le parc logistique du pont de Normandie " en cours de concrétisation, sur lequel le locataire, Garonor, financerait la construction d'un entrepôt. Cependant, cette opération pourrait être abandonnée.

Des sommes restent longtemps bloquées sur le compte de remploi, malgré l’obligation de reversement au budget de l’Etat des sommes inutilisées au bout de cinq ans. Ainsi, le budget général aurait dû bénéficier de 8 MF entre 1985 et 1995, alors que les reversements effectifs se sont élevés à 0,45 MF, en provenance du port de Bordeaux. En effet, si le fonds de remploi est correctement géré à Bordeaux et à Rouen, il n'en va pas de même pour les autres ports. Ainsi, les ports de Dunkerque (5,8 MF), du Havre (0,3 MF) et de Marseille (1,5 MF correspondant à des opérations datant de 1988 et 1991) sont redevables à l’Etat de 7,6 MF, dette atteinte par la prescription, soit parce qu’aucun projet de remploi n’a été envisagé comme au Havre et à Marseille, soit parce que l’Etat n’a pas donné suite aux propositions du port. Tel a été le cas de Dunkerque en juillet 1993.

A la suite de l’enquête de la Cour, les ports de Marseille et du Havre ont avisé les tutelles en 1997 des reversements à réaliser, tant pour les sommes à échéance à fin 1995, que pour celles prescrites en 1996. Pourtant, ces tutelles n’ont rien entrepris pour obtenir les reversements.

Dans une réponse d’octobre 1998, la direction générale des impôts impute la responsabilité de cette inertie aux services de l’équipement. Elle indique, en effet, que " la direction générale des impôts, qu’il s’agisse du service des domaines ou de celui du recouvrement, n’assure aucun contrôle des sommes portées sur le compte de remploi et susceptibles d’être prescrites. Ils ne disposent d’aucune compétence légale ou réglementaire pour y procéder. En revanche, il appartient au service des domaines de passer les actes d’acquisition en remploi. Ceux-ci doivent être autorisés par décision conjointe des ministres chargés des ports et du domaine. Ainsi, dès lors que les actes d’acquisition sont passés en remploi, le directeur des services fiscaux exerce à ce seul stade un contrôle spécifique du compte de remploi et vérifie le solde de ce compte en s’assurant que les sommes qui y figurent ne sont pas prescrites et qu’ainsi elles ne compromettent pas le financement des projets d’acquisition concernés ".

Bien que les montants des sommes prescrites soient modestes, on ne peut que déplorer la négligence des tutelles et celle des établissements pour reverser les sommes dues. Il en va pourtant de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables.

La restitution du produit des cessions

La décision ministérielle du 28 novembre 1994, reprise dans le décret n° 96-169 du 29 février 1996, permet aux ports autonomes de se voir restituer par l’Etat 90% du produit des cessions foncières sur domaine public, sous forme de fonds de concours pour dépense d’intérêt public. Elle vise à " intéresser " les établissements à une gestion dynamique du domaine.

Cette nouvelle possibilité pose la question de la cohérence entre le principe de réaffectation des produits de cessions au compte de remploi et celui de l’affectation des produits de cessions avec reversement de 90% sous forme de fonds de concours. En effet, rien ne précise si une cession intervenue dans les limites du périmètre de cessibilité sur un terrain appartenant au domaine public maritime avant déclassement, doit être retracée dans le compte de remploi ou reversée directement au budget de l’Etat moyennant un reversement au gestionnaire de 90% du montant. En outre, on peut s'interroger sur l'intérêt de maintenir la procédure, peu utilisée, du compte de remploi.

Les régimes domaniaux en Europe (40)

Les modes de mise à disposition des terrains

Les ports nord-européens ne prévoient aucune possibilité de cession du domaine portuaire, mais seulement une possibilité de location. La procédure domaniale de déclassement du domaine public suivi d’une cession par les services fiscaux, propre à la France, est sans doute la plus souple. L’argument, souvent avancé, selon lequel les investisseurs, en particulier nord-américains, seraient réticents à s’établir sans pouvoir acheter le terrain n’a donc pas de portée.

La propriété privée est extrêmement marginale ; elle résulte souvent d’une implantation ancienne, datant d’avant la seconde guerre mondiale. La procédure de déclassement du domaine public existe dans tous les ports nord-européens, mais elle n’est plus utilisée à Rotterdam, Anvers et Hambourg depuis au moins trente ans. Au contraire, le port de Hambourg pratique d’une manière systématique la préemption des terrains vendus en zone portuaire, de façon à accroître son patrimoine. A titre d’exemple, les parcelles privées sur la zone industrielle portuaire représentent 20 % des surfaces au Havre, mais seulement 1 % à Rotterdam.

La forme des titres d’occupation temporaire est semblable dans tous les ports nord-européens, car elle résulte largement du droit napoléonien : aux Pays-Bas, en Belgique et en Allemagne, droits de l’occupant, durée du titre et droits de la puissance concédante sont comparables aux règles applicables en France.

La durée maximale prévue par les textes est très peu supérieure à Anvers et Rotterdam. La principale différence avec les règles françaises réside dans la faculté de bénéficier d’une option de renouvellement pour une durée identique, ce qui réduit l’insécurité juridique liée à l’occupation temporaire. Dans la pratique, l’occupation moyenne tourne autour de trente ans à Rotterdam, et se situe à Anvers dans une fourchette de quinze à vingt-cinq ans pour des bâtiments simplement rénovés par l’occupant, trente ans pour la construction de bâtiments neufs, et cinquante ans pour la réalisation d’un investissement portuaire complet (ensemble des superstructures et de l’outillage), ou pour l’installation de sites industriels de production. Il existe, en outre, à Anvers un droit de priorité de l’occupant " sortant " à obtenir un nouveau titre, sauf à ce que la parcelle soit affectée à un usage portuaire différent par l’autorité. A Hambourg, en revanche, la durée maximale d’occcupation est de trente ans.

Le régime domanial français apparaît dès lors assez favorable à une occupation de longue durée par l’occupant, à trois restrictions près : le terme maximal n’est que de soixante dix ans ; le renouvellement au-delà n’est pas automatique et ne permet plus l’octroi de droits réels ; l’appropriation par l’autorité concédante des biens construits par l’occupant " sortant " donne lieu à une augmentation de la redevance domaniale, désormais fondée sur une assiette comprenant ces biens. Le port d’Anvers connaît des dispositions identiques, mais il n’en fait plus usage en pratique et n’augmente pas les redevances d’occupation lorsque la propriété des biens lui est transmise à l’occasion du renouvellement d’un titre.

En matière de droits de l’occupant, l’octroi de droits réels n’est pas systématique dans les ports nord-européens. La prise d’hypothèques et de privilèges est très strictement réglementée à Anvers (impossibilité de principe, avec dérogation possible) et soumise, à Rotterdam, à l’autorisation de l’autorité portuaire. L’obligation de remise en état au terme de l’occupation est de droit commun dans tous les ports européens. En revanche, l’octroi d’indemnités de reprise est sans doute plus largement répandu que dans les ports français, sauf à Anvers dont le régime est identique à celui du droit français. A Hambourg, seules les occupations de longue durée, soit plus de quinze ans, donnent lieu à indemnisation en cas de retrait avant terme, ou même de non-reconduction.

La disponibilité des surfaces et les contraintes d’installation

En matière d’urbanisme, la situation est très différente dans chaque port. Les ports nord-européens sont toutefois avantagés par leur statut de régie municipale, qui permet une coïncidence complète entre la politique d’urbanisme et la politique portuaire.

A Anvers, la région flamande a défini l’équivalent d’un plan d’occupation des sols, mais les autres règles d’urbanisme ainsi que la définition des règles d’implantation domaniale relèvent de l’autorité portuaire. Le délai d’instruction d’une demande d’implantation domaniale est au minimum de quatre mois pour les concessions de longue durée et en moyenne de neuf mois pour les autres types d’occupation. L’octroi des titres est fait par l’échevin du port (pour les titres de courte durée) ou par le conseil municipal (titres de longue durée, plus de neuf ans).

A Hambourg, la politique domaniale portuaire relève de deux ministères distincts du Land. Le ministère des affaires économiques définit la politique domaniale et est en charge de l’entretien de la zone portuaire. Le ministère des finances gère les occupations domaniales (octroi et suivi des titres). Un troisième intervenant est le ministère des douanes, de niveau fédéral. Au total, la procédure d’instruction est en moyenne comprise entre six mois et un an.

A Rotterdam, l’autorité portuaire est autonome, sous la tutelle de la municipalité. Elle contrôle l’ensemble de la chaîne des décisions domaniales. La réactivité aux demandes d’implantation se situe dans la moyenne des ports nord-européens, avec un minimum de dix mois.

Un calcul analogue a été effectué pour le port du Havre. On constate que le délai minimal est d’un an. La différence - même faible - avec les ports nord-européens s’explique essentiellement par l’éclatement des différents intervenants entre collectivités territoriales (délivrance du permis de construire) et services de l’Etat (port autonome, et surtout DRIRE et DDE).

Les incitations non fiscales

Elles relèvent à la fois de l’intervention de l’Etat ou des collectivités locales dans l’économie, soit d’une politique propre à l’organisme portuaire. En la matière, les pratiques de remises et ristournes sur les redevances domaniales relevées en France se retrouvent dans les ports nord-européens, avec sans doute une plus grande opacité due à l’absence de personnalité juridique des ports rattachés à une commune.

Le port de Rotterdam a, en outre, créé une société d’investissement portuaire qui participe au financement des implantations sur le site. On peut noter qu’une des conditions de prise de participation de cette société est la garantie d’un taux de retour sur investissement d’au moins 17 %.

2° La protection du domaine public

La complexité des procédures ajoutée au caractère limité des moyens d’un certain nombre de services maritimes entraîne un manque de protection du domaine public. Les défaillances relevées concernent tant la gestion du domaine non concédé que l’exercice de la tutelle sur les actes des concessionnaires et des sous-concessionnaires, ou de la préservation du domaine non concédé. Le risque est alors une perte de substance du domaine public par manque d’entretien et de vigilance. L’affirmation des grands principes de la domanialité publique n’aurait plus de sens si la gestion quotidienne n’en assurait pas la mise en œuvre.

Les services gestionnaires sont par exemple peu armés face à des cessions illégales du domaine public. Un nombre particulièrement important de services maritimes, comme à Lorient, au Lavandou, Saint Cyprien (Pyrénées orientales) et à Bayonne, sont confrontés à des cas de cessions de biens immobiliers ou mobiliers, tels que les fonds de commerce, sur le domaine public, soit qu’il y ait cession de parcelles, soit que des biens soient transmis sans délivrance d’un nouveau titre d’occupation, celui-ci ne pouvant être que personnel. A Saint-Cyprien, où une société amodiataire d’un terrain sur le domaine public maritime avait commercialisé le domaine public, cette situation a contraint la commune gestionnaire à effectuer des démarches nombreuses et complexes, et à saisir le juge administratif. A Bayonne (Tarnos), un restaurateur implanté sur le domaine public avait vendu les murs de son établissement ainsi que son fonds de commerce, enfreignant le principe de non-cessibilité des droits d’occupation précaire. La constitution de droits réels pour l’occupant investisseur, permise par la loi de 1994, devrait permettre d’éviter que de tels errements se réitèrent à l’avenir.

Plusieurs responsabilités peuvent être identifiées. Celle des services gestionnaires est essentielle, mais elle est matériellement limitée à une surveillance des transactions en cours sur le littoral. L’exercice de cette mission ne donne pas pour autant accès aux titres de propriété contestés, sauf à ce que l’une des parties s’en prévale auprès de l’administration, par exemple en cas de refus de payer une redevance d’occupation. En revanche, l’administration gestionnaire dispose des pouvoirs de police de grande voirie, qui lui permettent de sanctionner des occupations illicites, donc des cessions de droits ou de parcelles. La responsabilité relève aussi des services fiscaux, qui enregistrent les transactions et doivent vérifier la matérialité des opérations.

Mais la responsabilité des officiers ministériels chargés de rédiger des actes authentiques et d’en vérifier le contenu est tout aussi importante. Il a été constaté que certains notaires n’exerçaient pas les diligences auxquelles les textes les contraignaient. Il y aurait donc lieu que les modalités d’information de la profession sur ses obligations en la matière soient mieux déterminées.

Faute de vigilance, les occupations sans titre sont très fréquentes. Elles résultent souvent du non renouvellement d’un titre, qui n’empêche pas les occupants de rester sur place. Dans un certain nombre de ports, l’occupation sans titre correspond en quelque sorte à une coutume locale, sur laquelle il est bien difficile de revenir, en particulier pour une chambre de commerce et d’industrie, concessionnaire sensible à l’opinion locale. De nombreuses installations de plaisance ont été réalisées de cette façon au profit d’usagers locaux installés pour ainsi dire de façon immémoriale sur le domaine public. Le port de Sète, pour sa partie intérieure à la ville, compte ainsi plus de mille amarrages de bateaux sans titre d’occupation ni paiement d’une redevance domaniale au service maritime ou au concessionnaire du port de plaisance ; le périmètre du port de plaisance, lui-même sous concédé à une société nautique, exclut d’ailleurs la zone litigieuse. De même, les terre-pleins du port de Bastia, pourtant rares, sont occupés sans titre par les riverains qui y trouvent un stationnement gratuit en centre-ville.

La précarité de l’occupation et l’absence de droits réels peuvent aussi conduire à des situations aberrantes. Ainsi, l’Etat souhaite vendre, après déclassement du domaine public, des parcelles isolées du port de pêche de Lorient, cette opération compensant d’ailleurs financièrement la participation de l’Etat à la restructuration de ce port de pêche. Or le processus de cession est aujourd’hui bloqué par le fait que les acheteurs potentiels sont les occupants actuels des terrains, qui y ont édifié des constructions, mais sans droit réel ni application du code du domaine. Comme, conformément à la réglementation en vigueur, les biens bâtis sont incorporés au domaine à l’expiration du titre d’occupation, les services fiscaux ont inclus leur valeur dans l’estimation du prix de cession. Dès lors, les acquéreurs potentiels refusent la cession, qui les conduirait à payer des biens dont ils ont eux-mêmes assuré la construction.

Une situation comparable se présente à Concarneau où, dans le cadre du renouvellement de la concession du port de pêche, les autorisations d’occupation temporaire (AOT) expirées ont été renouvelées, en incluant les bâtiments construits par les occupants mais revenant à l’Etat. Le souhait de l’administration fiscale aurait été de tenir compte de cette modification pour accroître le niveau des redevances.

D’un autre côté, les sanctions prévues dans l’hypothèse d’atteintes à l’intégrité du domaine public sont peu nombreuses. En cas de manque d’entretien et de réparation, charges revenant obligatoirement aux occupants, la seule sanction possible est le retrait du titre. On envisage aujourd’hui d’introduire dans les titres-type d’occupation domaniale une clause qui obligerait l’occupant à procéder à ces travaux, sous peine d’astreinte prononcée par le tribunal administratif. Le non-paiement des redevances domaniales devrait également donner lieu à des sanctions. A Toulon, la SEM BGO-FIRST a ainsi créé un bassin d’essai de génie océanique sur un terre-plein concédé à la CCI, sans jamais payer de redevance domaniale. Au début 1997, l’arriéré s’élevait à 1,2 MF.

Enfin, les inconvénients du manque de protection du domaine public peuvent être accentués par l’absence de cadastrage. Un tel défaut peut conduire à délivrer deux titres pour le même emplacement, comme à La Rochelle, ou encore, en cas de cession, à empêcher d’identifier les occupants sans titre et ceux qui peuvent bénéficier des dispositifs de cession. Tel est le cas dans les DOM. Cette absence fragilise également la position des gestionnaires du domaine public vis-à-vis des occupants. Ainsi, le port autonome de Marseille qui ne connaît que de façon approximative ses emprises domaniales, est contraint, pour prévenir des risques de contentieux, de mentionner dans certains titres d'occupation qui concernent, par exemple, la commune de Port-Saint-Louis du Rhône : " si, à la suite de l’établissement d’un document d’arpentage par un géomètre-expert, il s’avère que la surface réelle est différente de celle précitée [qui sert de fondement à la redevance d’occupation et aux droits de l’occupant], c’est la surface découlant du document d’arpentage qui sera prise en compte pour l’application de la présente convention ".

La mise en œuvre de la loi de 1994 sur l’octroi de droits réels devrait accentuer les conséquences de la carence de cadastrage du domaine public maritime. L’intégration d’emprises dans le domaine public se heurte en effet à l’impossibilité d’enregistrer à la conservation des hypothèques d’éventuels droits réels. Ainsi, à Bordeaux, le domaine public n’est pas cadastré, ce qui limite les possibilités d’application de la loi de 1994 car les droits réels accordés sur une occupation ne peuvent être utilisés par les occupants dans leurs relations avec leurs financeurs, par exemple dans l’hypothèse de la prise de sûretés par les banques, que si le périmètre dans lequel ces droits sont accordés est bien défini.

La protection du domaine public est brièvement évoquée par une circulaire du 27 octobre 1998 du ministre de l’équipement, des transports et du logement relative au développement des investissements et des emplois dans les ports, en ces termes : " une attention particulière devra être portée lors de la délivrance d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public portuaire, ou de toute autre forme d’occupation de ce domaine ". Ce simple souhait ne saurait suffire à pallier les défaillances constatées dans la protection du domaine public, qui appellent des modifications structurelles dans l’organisation des services ainsi qu’une meilleure formation de leurs agents.

3° L’application de la fiscalité foncière

La gestion du domaine est aussi obérée par les incohérences constatées en matière d’application de la fiscalité foncière.

Un recouvrement de l’impôt foncier très hétérogène

Il convient de distinguer deux types d’imposition foncière dans les ports. Le premier concerne l’outillage et les sites gérés directement par l’autorité portuaire, port autonome ou concessionnaire d’outillage public. Le second concerne les occupations à titre privatif du domaine.

La Cour a constaté que le recouvrement se fait parfois directement, soit qu’il y ait eu une mutation de cote, comme à Brest, soit - c’est la situation à Concarneau - que les services fiscaux considèrent, d’une manière irrégulière, l’occupant comme le propriétaire du terrain.

Dans le cas d’occupations privatives, le recouvrement des impôts fonciers peut se faire, soit directement auprès des occupants, soit par le biais du port autonome ou du concessionnaire. La collectivité doit alors se retourner vers l’occupant pour être remboursée, conformément aux dispositions des autorisations d’occupation temporaire. Ce n’est pas toujours le cas, lorsque les titres d’occupation ne le prévoient pas : à Bastia, pour les locaux de la CMN et de la SNCM, implantés sur domaine public, les impôts fonciers restent à la charge du concessionnaire.

Le recouvrement auprès de la collectivité gestionnaire, en l’absence de mutation de cotes, est la procédure la plus courante. Il présente cependant de multiples inconvénients pour l’assiette fiscale de l’occupant auquel l’impôt foncier est refacturé. En effet, la base de taxe professionnelle de ce dernier ne peut pas prendre en compte, comme c’est la règle, cet impôt, puisque le rôle n’est pas émis à son nom. Il y a là une faille du système fiscal. En outre, ce recouvrement assorti d’un remboursement par l’occupant pose deux problèmes. L’un est pratique : la charge du recouvrement de l’impôt des services fiscaux est transférée vers les services du port, qui doivent résoudre la difficulté de répartir des cotes qui ne coïncident pas toujours avec l’emprise de chaque occupation, et subir l’imputation des retards ou défauts de paiement sur le budget portuaire. L’autre problème est juridique : le recouvrement systématique, par son inscription dans le cahier des charges des occupations temporaires, pourrait aboutir à remettre en cause la destination de l’impôt foncier, dû par le propriétaire.

Des incohérences de traitement fiscal foncier selon les concessionnaires

Le régime d’exonération de la taxe foncière tel que décrit en deuxième partie ne vaut que pour les ports autonomes dans leurs activités de service public et pour les chambres de commerce et d’industrie concessionnaires d’outillage public, exonérées de taxe foncière dans des conditions identiques aux ports autonomes, c’est-à-dire dans l’exercice de leurs missions de service public. Comme pour les ports autonomes, cette situation n’est d’ailleurs pas toujours claire, notamment dans le cas des concessions ne distinguant pas les biens de reprise, les biens de retour et les biens propres du concessionnaire, ce qui permet notamment de déterminer la personne assujettie à l’impôt.

En revanche, les autres types de délégataires de service public ne bénéficient pas de cette exonération. Il s’agit des concessionnaires d’outillage des ports autonomes, qui sont imposés sur les biens de reprise ainsi que sur leurs biens propres (cas au Havre de la concession de la Compagnie industrielle maritime) ; ou encore des concessionnaires d’outillage public qui ne sont pas des CCI - syndicat intercommunal pour le port de pêche de Lorient, commune pour le port de plaisance de La Rochelle ou de Sète, SICA pour les silos du port de Brest - et sont donc soumis à la fiscalité foncière dans les règles de droit commun.

(38) Aux termes de la circulaire n° 91-71 du 14 mai 1991 du ministère de l’environnement, " une ZNIEFF se définit par l’identification scientifique d’un secteur du territoire national particulièrement intéressant sur le plan écologique. L’ensemble de ces secteurs constitue ainsi l’inventaire des espaces naturels exceptionnels ou représentatifs ".

(39) Réponse ministérielle à une question écrite (J.O.A.N. du 28 décembre 1992, p. 5842).

(40) Source : " étude comparative des situations domaniales des zones industrialo-portuaires des ports du Havre, d’Anvers, de Rotterdam et de Hambourg ", réalisée pour le port autonome du Havre, juillet 1996.