 Si è svolta oggi pomeriggio, presso la IX commissione Trasporti della Camera, l'audizione dei rappresentanti dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) nell'ambito dell'indagine conoscitiva sul settore portuale italiano. Nel corso dell'audizione l'ANCI ha presentato una relazione - pubblicata di seguito - che contiene le analisi e le proposte dell'associazione sullo sviluppo dei porti.
Nell'analisi l'ANCI sottolinea quali siano - secondo le amministrazioni comunali - i principali problemi lasciati irrisolti dalla legge di riforma portuale n. 84 del 1994, in primis la mancanza di autonomia finanziaria degli enti portuali, la lunghezza e frammentarietà della pianificazione, la pletoricità di alcuni organi di governo (in particolare il comitato portuale), la mancata liberalizzazione dei servizi accessori (pilotaggio, ormeggio, rimorchio) e l'omogeneizzazione dei modelli istituzionali e gestionali per i porti.
Le proposte dell'ANCI sono state presentate dal sindaco di Genova, Giuseppe Pericu, dal sindaco di Livorno, Gianfranco Lamberti, dal sindaco di Cagliari, Emilio Floris, dal presidente della Provincia di Brindisi, Nicola Frugis, dal presidente della Provincia di Genova, Alessandro Repetto, dal presidente della Provincia di Trieste, Fabio Scoccimarro, dal presidente della Provincia di Savona, Alessandro Garassini, dall'assessore del Comune di Palermo, Lorenzo Ceraulo, e dal presidente della Provincia di La Spezia, Giuseppe Ricciardi.
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AUDIZIONE
IX COMMISSIONE TRASPORTI, POSTE
E TELECOMUNICAZIONI
CAMERA DEI DEPUTATI
INDAGINE CONOSCITIVA SUL SETTORE PORTUALE
ROMA,
1. LO SCENARIO EVOLUTIVO
Negli ultimi decenni l'industria portuale ha subito profondi mutamenti, per motivi tra loro fortemente connessi, quali:
- la tendenza dell'economia mondiale verso la globalizzazione e la rilocalizzazione di molte attività, soprattutto manifatturiere, con la conseguente crescita degli scambi internazionali;
- le innovazioni organizzative e tecnologiche intervenute nei trasporti, specialmente marittimi, e propagatesi ai porti;
- le innovazioni che hanno interessato trasversalmente tutti i settori produttivi (come le Information and Communication Technologies);
- i nuovi modelli istituzionali, organizzativi e gestionali affermatisi nei diversi comparti dell'industria del trasporto, rivolti a meglio governare le trasformazioni in atto.
Questi mutamenti hanno inciso profondamente sul concetto stesso di competitività portuale e sulla struttura e il funzionamento del mercato dei servizi portuali.
Sono cambiate le strategie degli attori che producono e vendono il servizio portuale e i servizi ad esso correlati; e sono cambiati l'impatto sul territorio e le relazioni spazio-economiche fra il porto e il suo intorno. Tutto ciò ha determinato un nuovo e diverso ruolo dei porti per le economie di appartenenza e le città che li ospitano, e nuovi orientamenti per le politiche portuali.
Dalla metà del secolo XX il commercio mondiale è cresciuto pressoché senza interruzioni, con un tasso di crescita in media doppio rispetto alla produzione industriale. La riorganizzazione spaziale di molte industrie (favorita anche dai minori costi del trasporto marittimo), ha condotto ogni fase del ciclo produttivo a localizzarsi nella regione più dotata degli input ad essa necessari, moltiplicando le attività di trasporto e accrescendone la lunghezza media. Di qui il forte aumento del trasporto su lunghe distanze (che è essenzialmente, per le merci, un trasporto marittimo), indipendente dal trend della produzione manifatturiera, comunque in crescita sul lungo periodo.
Il traffico marittimo mondiale ha così raggiunto nel 2000 i 5.890 milioni di tonnellate, contro i 4.008 del 1990, i 3.704 del 1980, i 2.566 del 1970[1], i 525 milioni del 1950. In mezzo secolo si è cioè moltiplicato per 11, con un aumento di circa due miliardi di tonnellate (+390%) negli anni del boom 1950-1970, e di altri tre miliardi di tonnellate (+130%) nel periodo 1970-2000. La crescita ha interessato tutte le categorie di traffico, ma principalmente i carichi secchi non rinfusieri (fra cui, soprattutto, i carichi containerizzati), cresciuti del 268% e passati dal 26% al 42% del totale. I carichi secchi alla rinfusa sono cresciuti del 190%, passando dal 18% al 22% del totale. Le rinfuse liquide sono cresciute "solo" del 47%, scendendo così dal 56% al 36% del totale.
Ancorché generalizzata, la crescita dei traffici marittimi ha interessato comparativamente di più il bacino del Mediterraneo, a causa del ruolo di crescente importanza assunto da alcune economie dell'Estremo Oriente fin dalla fine degli anni '80. I porti europei del Mediterraneo hanno così avuto un'eccezionale opportunità di sviluppo, dovuta alla loro più vantaggiosa posizione geografica rispetto agli hinterland europei, e all'accresciuta importanza delle rotte Far East - Europa rispetto alle tradizionali rotte nordatlantiche.
Il contesto di forte crescita ha favorito l'aumento della portata della nave, la standardizzazione dei carichi - e in particolare la containerizzazione - e la specializzazione delle navi. Innovazioni che hanno fortemente ridotto i costi del trasporto marittimo, determinando aumenti ulteriori e cumulativi della domanda e consentendo la riorganizzazione geografica dei processi produttivi su scala planetaria. Da cui conseguono, in un processo cumulativo, ulteriori incrementi della domanda di trasporto e della lunghezza media dei viaggi, che ulteriormente spingono verso aumenti della portata delle navi.
Queste dinamiche hanno forti conseguenze sulla portualità. Si sono diffusi terminali specializzati e terminali contenitori, mentre gli enormi aumenti delle portate medie, unite all'accresciuta concorrenza fra i porti, hanno determinato aumenti di scala delle infrastrutture portuali e la conseguente obsolescenza di molti terminali portuali di concezione tradizionale.
La ricerca di economie di scala e di rete ha favorito, nel comparto dei contenitori, il diffondersi del trasporto marittimo basato sul trasbordo (transhipment) del carico fra più navi, con l'affermarsi del ciclo hub-and-spoke e delle tecniche di relay. La diffusione del transhipment ha determinato da un lato la nascita di grandi porti di trasbordo (in Italia ne è un esempio Gioia Tauro, attivo dal 1995 e oggi primo porto contenitori del Mediterraneo), e dall'altro la rivitalizzazione dei porti minori, la cui "connettività" è aumentata esponenzialmente.
Si è dunque determinata una sostanziale tripartizione dei ruoli dei porti, fra grandi porti di transhipment (di nuova costruzione, lontani dai centri abitati), porti di scalo diretto tradizionali (per i quali i volumi di traffico giustificano il mantenimento di rotte dirette) e porti spoke di rilevanza regionale, complementari ai porti di transhipment per l'adduzione e la distribuzione dei traffici.
La movimentazione nei porti attraversa da tempo un trend di quasi costante aumento. I porti che hanno conosciuto la maggiore crescita quantitativa sono i terminali contenitori. Nel 2000 (ultimo dato prima degli attentati del 2001) dodici dei venti maggiori porti contenitori mondiali[2] registravano una crescita a due cifre, e superiore al 30% in quattro porti (Quingdao, Manila, Shezhen, Shanghai). Nel 2001 ancora sette dei primi venti porti registravano una crescita a due cifre, ma altri sette erano in diminuzione[3].
La riduzione dei costi reali del trasporto, terrestre e marittimo, e la tendenza alla concentrazione dei traffici nei grandi porti hanno favorito la tendenziale sovrapposizione dei bacini di traffico e il conseguente aumento della concorrenza fra i porti. Fatto, questo, che ha determinato l'esigenza di processi decisionali più flessibili e rapidi nelle gestioni portuali. Da esse è conseguita la forte diffusione di processi di liberalizzazione e di privatizzazione delle gestioni portuali, di cui si dirà in seguito.
2. BENEFICI E COSTI ESTERNI DEI PORTI
L'economia dei porti è caratterizzata da forti esternalità positive e negative.
I benefici esterni dei porti attengono all'accessibilità dell'hinterland, essenziale nell'economia globale per la competitività delle imprese e per le opportunità di consumo e di vita di chi abita il territorio. Oggi questo beneficio potenziale riguarda territori molto estesi, e l'hinterland dei maggiori porti ha un'estensione nazionale e internazionale.
I costi esterni dei porti sono i costi ambientali, l'inquinamento marino e costiero, e quello terrestre del traffico generato dai porti, la congestione delle reti stradali e ferroviarie. A tali costi si aggiungono i costi opportunità legati all'utilizzo di un bene collettivo scarso, come lo spazio costiero e retrocostiero. Tutti questi costi sono fortemente aumentati negli ultimi anni, in conseguenza dell'aumento del traffico e delle nuove tecnologie di movimentazione; e sono per lo più concentrati nel territorio che ospita il porto.
L'evoluzione recente ha determinato un forte contrasto fra la sempre maggiore diffusione territoriale dei benefici dei porti (l'allargarsi degli hinterland) e un acuirsi dei costi esterni concentrati nella città che ospita il porto e nei suoi immediati dintorni. Circostanza cui si aggiunge un impatto economico locale (occupazione, valore aggiunto) tendenzialmente decrescente in rapporto all'unità di carico.
Le forti esternalità implicano un forte livello di intervento pubblico. Al tempo stesso, però, l'industria portuale è caratterizzata da una forte concorrenza internazionale, che postula efficienza, flessibilità e rapidità di reazione al mercato, tipiche della gestione privata. D'altra parte, almeno per quanto riguarda il traffico di merci, la movimentazione portuale e l'intero ciclo logistico in cui si incorpora entrano a far parte di un processo produttivo che si giustifica nel mercato e attraverso i ricavi (ricavi della vendita del bene trasportato, del trasporto, della portualità).
3. LE NUOVE ESIGENZE NEL GOVERNO DELLA PORTUALITÀ
Il contesto sopra delineato fa emergere nuove esigenze.
La massimizzazione dei benefici esterni legati all'accessibilità degli hinterland e all'inserimento nei mercati globali postula l'esigenza di rispondere ad un disegno complessivo di rete, che per i grandi porti dovrà essere incentrato sui grandi assi internazionali del trasporto e della logistica (per l'Unione Europea, il punto di riferimento non può che essere costituito dalle reti transeuropee di trasporto TEN-T, che oggi includono i porti dopo averli inizialmente esclusi).
Lo squilibrio fra benefici esterni "diffusi" e costi ambientali e territoriali "localizzati" richiede una forte e organica integrazione fra porto e territorio - e fra governo portuale ed ente territoriale locale - per evitare che si determini un "peso" locale della portualità e una conseguente non sostenibilità dell'industria portuale.
La dinamica fortemente concorrenziale del settore, da un lato, e la tendenziale riduzione delle risorse fiscali, dall'altro, spingono verso forme di gestione della portualità fortemente orientate al mercato ed economicamente autosufficienti. Ne derivano, in molti paesi, modelli istituzionali e gestionali caratterizzati non solo da liberalizzazioni e privatizzazioni di parti rilevanti del funzionamento dei porti, ma anche da un reale conferimento della leva fiscale al soggetto che governa il porto e a quello/i che ha(nno) responsabilità nel governo delle relazioni fra il porto e il territorio.
Le mutate condizioni dell'industria portuale delineano dunque l'esigenza di un quadro istituzionale e gestionale che coinvolge molti livelli di governo, affidando al livello nazionale o internazionale le grandi regole, come la tutela della concorrenza, e il coordinamento con le grandi reti internazionali del trasporto terrestre; al livello regionale, la programmazione dell'offerta portuale integrata con la pianificazione territoriale di area vasta; al livello locale, la destinazione d'uso dello spazio, l'interfaccia porto-città, la sostenibilità ambientale, nonché il controllo dell'ente deputato alla gestione portuale. A quest'ultimo, infine, la componente prevalente della fiscalità portuale, in regime di autonomia finanziaria.
4. I GRANDI ORIENTAMENTI ISTITUZIONALI-GESTIONALI E LA LEGGE ITALIANA
Le esigenze descritte, in particolare l'esigenza di flessibilità, rapidità decisionale, vicinanza alle esigenze del mercato, hanno causato, negli ultimi due decenni, l'estremo favore incontrato in molti paesi dalle politiche di liberalizzazione e di privatizzazione.
A ciò hanno contribuito anche il più generale consolidamento di orientamenti improntati al recupero dei valori dell'efficienza, del mercato e della concorrenza, oltre che la prevalenza della visione liberale dell'economia su quella pianificata, e la prevalenza, per la maggior parte dei paesi, degli orientamenti liberoscambisti su quelli protezionisti e autarchici.
Ne è derivata dunque una serie di orientamenti che a livello internazionale - in maggiore o minore misura secondo i paesi, delle culture, delle condizioni delle economie e del prevalere contingente dell'una o dell'altra forza politica - hanno promosso forme più o meno spinte di liberalizzazione e privatizzazione dell'industria portuale, precedentemente caratterizzata (ancorché non ovunque) da un intervento pubblico molto pervasivo.
Queste spinte hanno portato in alcuni casi alla formazione di veri e propri porti privati (la proprietà dei suoli e la gestione dei servizi di terminale e di quelli accessori sono private, nel rispetto delle normative ambientali e delle prescrizioni della pianificazione territoriale); in altri casi a porti dove solo la proprietà del suolo è pubblica (porti landlord) mentre la gestione dei servizi di terminale e di quelli accessori è privata; in altri ancora, a porti dove i soli servizi di terminale sono privatizzati, mentre anche i servizi accessori sono direttamente o indirettamente controllati da un soggetto pubblico (tool port). Infine, nei porti dove nulla è stato privatizzato si è solitamente dato luogo a forme di aziendalizzazione e/o divisionalizzazione del porto pubblico (service port) volte a fargli comunque conseguire processi decisionali più rapidi e maggiormente orientati al mercato.
In Italia, la legge 27 gennaio 1994, n. 84, ha introdotto un modello basato sulla privatizzazione della gestione dei terminali, in un contesto di mantenimento della proprietà pubblica dei suoli e di programmazione e controllo pubblici dell'uso del territorio. È un modello landlord, che si differenzia sensibilmente da quello c.d. "anseatico" dei maggiori porti del Nord Europa continentale, nel quale il soggetto pubblico coinvolto è fortemente agganciato all'ente locale comunale o regionale (cfr. Allegato A). Un'altra innovazione rilevante riguarda il mercato del lavoro, con la cessazione (al termine di una lunghissima transizione) del monopolio dell'offerta del lavoro portuale da parte delle compagnie e dei gruppi portuali.
La legge del 1994 ha innovato fortemente il modello istituzionale precedente, basato su porti interamente pubblici e ormai del tutto inadeguato alle esigenze dell'industria del trasporto marittimo e intermodale, e della portualità. Essa ha consentito ai porti italiani di intercettare i crescenti traffici in transito nel bacino del Mediterraneo, causando tassi di crescita sensibilmente maggiori della maggior parte dei concorrenti mediterranei. Al tempo stesso, ciò ha consentito all'Italia di attrarre un consistente flusso di investimenti esteri, realizzati dai maggiori operatori internazionali del terminalismo portuale (PSA, Hutchinson Wampoa, P&O Ports, Eurokai) e del trasporto marittimo (Maersk Sealand, Evergreen).
I porti italiani sono così divenuti protagonisti della formazione di "reti di terminali" da parte dei maggiori operatori mondiali, e al tempo stesso hanno avuto un ruolo primario nella crescita della "quota di mercato" dei porti Sud europei rispetto a quelli Nord europei: quota cresciuta dal 17,6% del 1989 al 35,4% del 2000.
5. I PROBLEMI DELLA LEGGE DEL 1994 E IL DISEGNO DI LEGGE DI RIFORMA
Se ha portato con sé indubbi vantaggi, tuttavia la legge del 1994 ha lasciato irrisolti o ha addirittura aggravato alcuni storici problemi della portualità italiana.
Tali problemi sono in parte intrinseci, e in parte dovuti a successive evoluzioni del mercato, non del tutto prevedibili nel 1994.
Fra i primi, i problemi principali riguardano:
- la mancanza di autonomia finanziaria dell'ente portuale (e in generale del livello di governo locale), che ha l'effetto di disincentivare l'efficienza nel finanziamento degli investimenti portuali;
- la lunghezza e frammentarietà della pianificazione, e segnatamente dell'adozione e approvazione del piano regolatore portuale, soggette a procedure di approvazione dai tempi non predeterminati;
- la pletoricità di alcuni organi di governo (segnatamente il comitato portuale) e l'inesistente o insufficiente influenza dell'ente territoriale locale sulle politiche portuali e sugli usi del territorio all'interno dei confini portuali;
- la mancata liberalizzazione dei servizi accessori (pilotaggio, ormeggio, rimorchio) la cui scarsa efficienza e i cui elevati prezzi sono tanto più gravi quanto più le tariffe e i tempi (la qualità) dei servizi di terminale tendono a livellarsi internazionalmente;
- l'omogeneizzazione dei modelli istituzionali e gestionali per i porti maggiori, medi e di fatto anche minori, determinato dalla scelta di un unico modello (quello dell'Autorità Portuale) per un numero di porti già elevato in partenza e divenuto poi elevatissimo.
L'evoluzione dei mercati portuali negli ultimi dieci anni (cioè dopo la riforma del 1994) ha in primo luogo evidenziato la crescente esigenza di una differenziazione dei modelli gestionali, a fronte di una tripartizione di ruoli fra porti di transhipment, porti a scalo diretto e porti feeder regionali.
Il mancato controllo dell'ente portuale da parte della comunità locale e dei suoi rappresentanti politici ha avuto conseguenze via via più gravi con il depauperarsi di molte operazioni portuali, la riduzione dell'impatto occupazionale diretto e il crescente impatto territoriale dei terminali.
Un altro limite di crescente gravità si è rivelato essere la scarsa flessibilità del modello di gestione rappresentato dall'autorità portuale rispetto alle esigenze di mercato del trasporto intermodale, che richiederebbero forme più flessibili di partecipazione ad iniziative imprenditoriali situate anche a considerevole distanza dal porto.
Infine, un'ulteriore carenza è legata al crescente squilibrio di potere contrattuale fra gli enti portuali, da un lato, e i grandi terminalisti, e ancor più i grandi vettori globali, dall'altro. Le autorità portuali si trovano ad offrire lo spazio portuale su un mercato in cui l'offerta è posta in concorrenza crescente dai bassi costi del trasporto e dalla progressiva riduzione del numero dei richiedenti (per le concentrazioni in atto nel settore del trasporto marittimo). Ne deriva un tendenziale basso prezzo (canone) per l'uso dello spazio, ed un appiattimento delle strategie dell'autorità portuali sugli obiettivi del terminalista o direttamente dell'armatore. Sotto questo profilo, non si può non rilevare che è più semplice ed efficace, anche per l'autorità portuale, fare riferimento al mero volume movimentato (per altro quasi sempre in crescita in un'epoca di forte accelerazione del trasporto marittimo internazionale) piuttosto che ai reali effetti positivi del porto sull'economia locale (come l'occupazione, che invece è - in rapporto al volume di traffico - fortemente diminuita).
In conseguenza di questi problemi, e pur riconoscendo i molti effetti positivi della legge del 1994, un disegno di legge giacente al Senato (XIV Legislatura, Senato, N. 2761 del 17-2-2004, d'iniziativa dei senatori Veraldi, Scalera e Zanda - Cfr. Allegato B), propone principalmente due modifiche:
- lo snellimento delle procedure di pianificazione e realizzazione delle infrastrutture portuali (principalmente attraverso il ricorso alla procedura della conferenza dei servizi in caso di mancata intesa fra autorità portuale e comune, e la sostituzione dell'esame tecnico del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e della procedura di V.I.A. con l'introduzione di una valutazione integrata tecnica e di impatto ambientale da svolgersi entro 60 giorni dal ricevimento della richiesta);
- il consolidamento dell'autonomia delle Autorità Portuali e la realizzazione di un'effettiva autonomia finanziaria (conferimento alle Autorità Portuali le tasse portuali ed "erariali" e la loro integrazione con una quota delle entrate doganali);
oltre all'alleggerimento nel numero di componenti del comitato portuale, organo oggi pletorico; ad una migliore ripartizione delle competenze fra autorità portuale e autorità marittima; e ad altre modifiche e integrazioni minori.
Le modifiche proposte sono per lo più condivisibili (ancorché i nuovi limiti temporali fissati per le valutazioni siano di gran lunga insufficienti), ma sono comunque parte di un immutato impianto complessivo che non affronta (se non per lo specifico problema della pianificazione portuale) il nodo dei rapporti fra l'ente territoriale (comune) e l'ente di gestione, e dell'effettivo controllo del primo sull'utilizzo dello spazio e delle risorse collettive della comunità insediata sul territorio.
Il rischio che un'autorità portuale totalmente svincolata da un controllo locale (come è oggi, e come rimane in virtù del DDL) finisca per appiattirsi sui soli obiettivi delle grandi compagnie armatoriali (con o senza il tramite di operatori terminalisti indipendenti) senza alcuna considerazione degli interessi della comunità locale è più che concreto, come dimostrano i sempre più frequenti conflitti fra residenti e enti portuali.
6. LE ESIGENZE ATTUALI E FUTURE
Le esigenze di riforma investono dunque diverse e importanti questioni:
- la gestione del territorio, e in particolare le funzioni di pianificazione territoriale e di programmazione dell'offerta portuale complessiva;
- la fiscalità portuale, con la necessità di avvicinare maggiormente e il più possibile la riscossione dei tributi al momento della generazione dei costi, in modo che sia la comunità locale a scegliere e autodeterminare il proprio livello di coinvolgimento nella portualità;
- la tutela della concorrenza, messa in pericolo da diverse forme di finanziamento pubblico più o meno palesi, ma anche dai concreti ostacoli alla liberalizzazione dei processi decisionali inerenti alla scelta dei concessionari dei terminali e dei servizi pubblici che nel porto hanno luogo;
- l'integrazione con le reti terrestri (stradali e ferroviarie) e con i nodi intermodali sui quali si incardinano i cicli di trasporto intermodale;
- i frequenti conflitti con la comunità locale principalmente in ordine a questioni inerenti allo sviluppo del porto, o alle sue attività maggiormente generatrici di diseconomie esterne; conflitti impensabili fino ad alcuni anni or sono, quando la presenza (o l'ampliamento) di un porto generavano indiscutibili benefici netti positivi, oggi in gran parte venuti meno;
- la ripartizione delle competenze e la differenziazione dei livelli di governo in relazione alle diverse questioni di volta in volta rilevanti, e segnatamente alla massimizzazione dei benefici economici esterni legati al miglioramento dell'accessibilità, e alle esigenze di una maggiore integrazione locale fra città e governo del porto;
- la differenziazione dei modelli istituzionali e gestionali dei porti in relazione ai loro diversi ruoli (hub, scalo diretto, spoke) e alle diverse tipologie di carico, nel contesto dei traffici internazionali.
7. LINEE GUIDA PER UNA RIFORMA DEI PORTI: I PRINCIPI
Il quadro delle esigenze delinea le linee guida di una possibile riforma dell'attuale ordinamento. Essa dovrebbe basarsi sui seguenti principi.
L'offerta: produzione, programmazione e coordinamento
L'intero contesto istituzionale e normativo relativo ai trasporti e alle infrastrutture sembra oggi voler seguire, nell'Unione Europea e non solo, il principio generale secondo cui l'offerta di portualità - e in generale di trasporto - deve essere, almeno per le merci, lasciata alla libera determinazione del mercato. Sono quindi i caricatori, cioè la domanda, a indicare e "scegliere" il livello di produzione di portualità.
Se il principio può valere dal punto di vista quantitativo, non v'è dubbio che per massimizzare gli effetti positivi sull'accessibilità degli hinterland l'offerta di portualità va coordinata con la programmazione e realizzazione delle grandi reti del trasporto terrestre. In Europa, i porti di rilevanza internazionale, ed essenzialmente i maggiori porti a scalo diretto, dovranno coordinarsi con la programmazione delle reti transeuropee TEN-T per integrarsi negli assi internazionali del trasporto e della logistica.
La collocazione dei porti hub prescinde per lo più dalla collocazione delle reti terrestri, ma in questo caso il coordinamento con le reti del trasporto terrestre può essere utile per evitare gli effetti di sovracapacità che il mercato ha dimostrato di non saper evitare, principalmente a causa dello squilibrio di potere contrattuale fra la domanda e l'offerta di servizi portuali.
Finanziamenti, sovvenzioni, tutela della concorrenza
Dall'idea, oggi prevalente, che nel trasporto merci il traffico debba finanziare tutti i costi di produzione, compresi quelli infrastrutturali, consegue l'esigenza di principi di tutela della concorrenza e del mercato, e del divieto di aiuti di stato alle imprese.
In teoria, una piena applicazione di questo principio dovrebbe collocare le infrastrutture portuali completamente al di fuori della sfera di intervento finanziario pubblico, confinando il ruolo pubblico ad un ruolo di coordinamento della pianificazione territoriale e di tutela ambientale.
Tuttavia la forte presenza di esternalità positive, e la natura di bene pubblico che si può attribuire all'accessibilità del territorio, in particolare (ma non esclusivamente) nel movimento di passeggeri, delinea un ruolo pubblico importante, che potrebbe essere assunto dai governi regionali, per la maggiore idoneità a valutare le esternalità positive sul territorio rispetto ai livelli nazionale ed europeo, da un lato, e locale, dall'altro. Ne deriva un possibile ruolo di programmazione e coordinamento da svolgersi a livello regionale.
Andrebbero dunque immaginate, di massima, competenze diverse dei diversi livelli di governo in relazione ai diversi tipi di porti: i porti di rilevanza internazionale non dovrebbero essere controllati dalle regioni (né la regionalizzazione dei trasporti introdotta dal d.lgs. 422/1997 ha inteso questo), mentre a livello regionale possono attribuirsi competenze riferite ai porti regionali e al coordinamento dell'offerta portuale complessiva alla scala regionale.
La gestione del territorio
Se la programmazione dell'offerta e il coordinamento con le reti terrestri vanno collocati ai livelli amministrativi corrispondenti (e quindi in gran parte sovraordinati all'ente territoriale locale), il governo del territorio utilizzato per la portualità o in funzione della portualità va ricondotto il più vicino possibile alla comunità che ospita il porto.
Questo comporta una forte rivalutazione del ruolo dell'ente territoriale locale (comune o consorzio di comuni) oggi di fatto pressoché emarginato dal controllo sulla gestione della portualità. Anche l'ente di gestione del porto va ricondotto maggiormente, per questi aspetti, al comune di appartenenza, e alla rappresentanza degli interessi della comunità locale. Il crescente squilibrio geografico fra benefici diffusi e costi esterni localizzati del porto, di cui si è detto, postula infatti l'autodeterminazione della comunità locale circa il livello di coinvolgimento nella portualità, anche perché il costo opportunità del porto è legato agli usi alternativi delle risorse collettive locali. In difetto, sembra improbabile che si possa arrivare a una pianificazione territoriale e portuale condivisa, e il sorgere di conflitti fra la comunità locale e quella portuale è più che probabile, come dimostrano le cronache di questi ultimi anni, non solo in Italia.
La fiscalità
Un'implicazione di queste considerazioni è la necessità di ricondurre la fiscalità portuale "il più vicino possibile" alla gestione del porto e del territorio.
La natura privata o pubblica del finanziamento influisce sulla selezione dei progetti di investimento. Il finanziamento privato risponde al criterio di remunerazione del rischio e ad una valutazione positiva sui profitti attesi, ma per definizione non considera le esternalità (positive e negative) dell'investimento portuale. Il finanziamento pubblico non risponde a criteri di mercato e svincola gli investimenti dalla valutazione della loro redditività: questo elemento di potenziale inefficienza determina lo "spiazzamento" del capitale privato e altera la competizione fra i porti.
Nell'ambito di un modello a finanziamento pubblico, poi, è cruciale il livello di governo cui fanno capo il gettito fiscale e le decisioni di investimento.
Un sistema centralizzato persegue obiettivi di riequilibrio e di armonico sviluppo dei porti del paese, può concentrare risorse su interventi giudicati prioritari e coordinare il dimensionamento complessivo della capacità portuale; ma crea il rischio di un "rovesciamento logico", per il quale, una volta versato il gettito fiscale, l'ottenimento di un finanziamento statale da costo si trasforma in beneficio, amplificato dal fatto che, ottenendolo, lo si sottrae ad altri porti potenzialmente concorrenti. La selezione degli investimenti diventa così del tutto inattendibile, e il singolo porto si deresponsabilizza sia nei confronti della comunità locale, sia rispetto all'utilizzo delle risorse. Anche i criteri di selezione utilizzati dal governo centrale sono spesso poco oggettivi e/o caratterizzati da procedure di valutazione molto discrezionali, che riflettono il peso politico-elettorale delle diverse città portuali.
Un sistema decentrato presenta vantaggi e svantaggi simmetrici rispetto a quelli appena enunciati, ed è più compatibile con modelli "ibridi" nei quali il capitale privato entra in gioco per la produzione dei servizi, le sovrastrutture e talvolta anche talune infrastrutture. La fiscalità (pubblica) decentrata al livello locale produce effetti molto simili a quelli dei finanziamenti privati, soprattutto quando gettito delle tasse portuali e decisioni di investimento si incardinano sull'istituzione portuale stessa, in quanto i ricavi del traffico devono poter coprire interamente anche i costi degli investimenti infrastrutturali, postulandone quindi una redditività non dissimile da quella che sarebbe richiesta in caso di ricorso al capitale privato. Un adeguato coinvolgimento dell'ente territoriale consente poi una mediazione fra questa valutazione e la valutazione dei benefici/costi esterni localizzati che l'investimento portuale è suscettibile di generare.
8. LINEE GUIDA PER UNA RIFORMA DEI PORTI: L'ASSETTO
Dalle considerazioni formulate in precedenza, e in particolare a causa della discrasia fra la scala territoriale delle esternalità positive e delle esternalità negative dei porti, di cui si è detto ampiamente, si evince che l'assetto dell'ordinamento portuale dovrebbe prevedere un'articolazione delle competenze su più livelli di governo. Esso si può sintetizzare come segue.
Livello europeo
A questo livello dovrebbero competere:
- il coordinamento dell'offerta complessiva di capacità portuale, in funzione dell'offerta di accessibilità, strategica per lo sviluppo economico e l'allargamento dei mercati; il coordinamento deve riguardare la capacità complessiva e la collocazione geografica, e dovrà perseguire la complementarità e l'integrazione funzionale con le reti del trasporto terrestre (le TEN-T, che oggi includono anche i porti) e in generale i grandi corridoi plurimodali della logistica, nonché i maggiori nodi logistici interni;
- la predisposizione di regole generali, in particolare per la tutela della concorrenza (nel mercato dei servizi di terminale e nei mercati dei servizi portuali accessori) e i criteri di tariffazione delle infrastrutture;
- la predisposizione di misure fiscali di riequilibrio per i porti delle regioni UE arretrate.
Livello nazionale
A questo livello competono
- Il coordinamento dell'offerta complessiva nazionale (Piano Generale dei Trasporti e della Logistica) e l'integrazione funzionale con le reti nazionali del trasporto terrestre e i nodi intermodali interni di rilevanza nazionale;
- La programmazione e la gestione dei porti militari.
Livello regionale
Al livello regionale competono
- La programmazione dell'offerta regionale di portualità per il movimento dei passeggeri;
- Il coordinamento con le infrastrutture e i servizi di trasporto regionale, segnatamente per la mobilità dei passeggeri;
- Il coordinamento e la compatibilità con la programmazione territoriale di area vasta (piani delle coste, piani territoriali di coordinamento, piani degli insediamenti produttivi, piani paesistici);
- Alcune funzioni comuni della portualità regionale (per esempio la promozione);
- La programmazione dell'offerta di capacità per i porti di interesse regionale, oltre che dei porti turistici dei porti pescherecci.
Livello locale: ente territoriale
Al livello dell'ente territoriale locale (comune o consorzio di comuni) competono:
- la destinazione d'uso dello spazio;
- l'interfaccia con il territorio urbano, la città (varchi portuali), la viabilità stradale ordinaria, gli utilizzi per funzioni urbane di parti del territorio e delle strutture portuali e gli utilizzi per funzioni portuali di parti del territorio urbano;
- il controllo e le iniziative a salvaguardia della sostenibilità ambientale;
- il controllo dell'ente di gestione portuale, attraverso forme di partecipazione effettiva dell'ente territoriale nell'ente gestore; tale partecipazione potrebbe assumere la forma di una società di capitali caratterizzata da una quota maggioritaria di partecipazione del comune (dei comuni) interessato(i) dal territorio portuale, con eventuali partecipazioni degli altri enti territoriali e regionali interessati e di un'adeguata rappresentanza dei gestori delle reti terrestri, degli utenti, della business community.
Livello locale: ente di gestione
All'ente di gestione portuale, costituito dall'ente territoriale come indicato al punto precedente, compete
- le decisioni di utilizzo dello spazio portuale per quando riguarda l'assegnazione degli spazi in concessione e la gestione degli spazi comuni;
- il controllo sulle concessioni;
- l'attribuzione con procedura ad evidenza pubblica della gestione dei servizi accessori, tecnico-nautici (pilotaggio, ormeggio, rimorchio) e comuni (servizi ecologici, servizi informativi, manovre ferroviarie, etc.);
- la raccolta delle tasse portuali;
- le decisioni di investimento, compatibilmente con le indicazioni sulla destinazione d'uso dello spazio fornite dall'ente territoriale.
9. ASSETTO E OBIETTIVI
Questa ripartizione di massima delle funzioni è rivolta a perseguire il più efficacemente possibile i molteplici obiettivi in gioco, e segnatamente:
- la rappresentanza e la tutela degli interessi pubblici locali, ai quali deve poter corrispondere un consapevole coinvolgimento della comunità e dell'ente locale nella portualità e la decisione di sostenerne i relativi costi esterni e i costi opportunità per l'utilizzo di risorse collettive;
- la conseguente esigenza di controllo e di effettiva partecipazione da parte dell'ente territoriale;
- la qualità dei servizi portuali e la flessibilità operativa rispetto alle esigenze espresse da un mercato fortemente concorrenziale e per lo più di scala internazionale;
- l'opportunità di una forma gestionale flessibile che vada incontro alle crescenti differenze in termini di funzioni e di caratteristiche tra i diversi tipi di porti (trasbordo, scalo diretto, adduzione) di cui si è detto in precedenza;
- il conseguimento di un'effettiva autonomia finanziaria delle gestioni portuali attraverso la riconduzione della leva fiscale (entrate e investimenti) al livello dell'ente portuale, cruciale per indirizzare in modo efficiente gli investimenti portuali secondo le reali esigenze del traffico (fatte salve contribuzioni ai livelli superiori per esigenze di coordinamento o di riequilibrio esplicitamente indicate e collegate a comprovate esigenze e a specifici progetti di investimento);
- il coordinamento ai livelli superiori con l'offerta di accessibilità nel suo complesso, e segnatamente l'incardinamento dei (maggiori) porti nei grandi assi internazionali del trasporto e della logistica;
- la tutela del funzionamento concorrenziale dei mercati, presupposto necessario per massimizzare il beneficio collettivo generabile dalla portualità.
[1] Fonte: UNCTAD (2002).
[2] Classifica guidata dai porti di Hong Kong e Singapore, rispettivamente con 18 e 17 milioni di TEUs.
[3] Fonte: UNCTAD (2002).
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