- Il Consiglio di Stato condanna il ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti a versare 70 milioni di euro
all'Autorità Portuale di Genova
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- Accolto l'appello per la riforma della sentenza del TAR
Liguria che accoglieva la tesi del dicastero
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 La Sezione Sesta del Consiglio di Stato, con sentenza depositata
ieri che pubblichiamo di seguito, ha accolto l'appello presentato
dall'Autorità Portuale di Genova contro il ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti e altri dicasteri, la Regione
Liguria, la Provincia di Genova, il Comune di Genova e nei confronti
di Società per Cornigliano Spa, Ilva Spa, Aeroporto di Genova
Spa ed altri enti e associazioni sindacali per la riforma della
sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria del
13 maggio 2010 con cui era stato respinto il ricorso presentato
dall'Autorità Portuale genovese per l'accertamento
dell'inadempimento dell'atto modificativo dell'accordo di programma
sulle acciaierie di Cornigliano (per la dismissione dell'area a
caldo delle acciaierie Ilva) e per la condanna del ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti all'adempimento degli obblighi
assunti e al pagamento a favore dell'Autorità Portuale di 70
milioni di euro.-
- L'articolo 10 dell'atto modificativo dell'accordo di programma
del 19 novembre 1999, che è stato sottoscritto l'8 ottobre
2005, prevede la consegna all'Autorità Portuale di aree per
circa 140mila metri quadri destinate, dopo una bonifica, a funzioni
di logistica portuale e prevede un indennizzo di 70 milioni di euro
nei confronti dell'ente portuale.
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- Il Consiglio di Stato ha quindi condannato il ministero a
versare i 70 milioni di euro, somma che l'ente portuale genovese
aveva inizialmente destinato alla realizzazione di aree logistiche,
di un autoparco e per l'estensione della sopraelevata portuale.
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- REPUBBLICA ITALIANA
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IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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- Il Consiglio di Stato
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in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
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- ha pronunciato la presente
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- SENTENZA
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- sul ricorso numero di registro generale 6034 del 2010, proposto
da:
- Autorità portuale di Genova, in persona del presidente e
legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco
Gaetano Scoca e Alessandra Busnelli, con domicilio eletto presso lo
studio legale del primo in Roma, via G. Paisiello, 55;
- contro
-
- Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Presidenza del
Consiglio dei Ministri, Ministero dell'economia e delle finanze,
Ministero del lavoro e della salute, Ministero dello sviluppo
economico, Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, Ministero per i beni e le attività culturali,
Agenzia del Demanio di Genova, Prefettura di Genova, Anas s.p.a.,
Ufficio Territoriale del Governo di Genova, in persona dei
rispettivi rappresentanti legali, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici
domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- Regione Liguria, in persona del presidente della Giunta e legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Gabriele Pafundi e Michela Sommariva, con domicilio eletto presso lo
studio legale del primo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
- Provincia di Genova, in persona del presidente e legale
rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Gabriele Pafundi e Roberto Giovanetti, con domicilio eletto presso
lo studio legale del primo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
- Comune di Genova, in persona del sindaco e legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi
e Aurelio Domenico Masuelli, con domicilio eletto presso lo studio
legale del primo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
- nei confronti di
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- Società per Cornigliano s.p.a., in persona del legale
rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele
Pafundi e Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso lo studio legale
del primo in Roma, viale Giulio Cesare n.14;
- Ilva s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Perli, con domicilio
eletto presso lo studio Berenghi e soci in Roma, via IV Novembre n.
149;
- Aeroporto di Genova s.p.a., Agenzia nazionale per l'attrazione
degli investimenti e lo sviluppo d'impresa s.p.a., Confindustria -
Genova, Cgil Regionale, Cgil Provinciale, Cisl Provinciale, Uil
Regionale, Uil Provinciale, Fiom-Cgil Regionale, Fiom-Cgil
Provinciale, Fim-Cisl Regionale, Fim-Cisl Provinciale, Uilm-Uil
Regionale, Uilm-Uil Provinciale, Failms-Cisal Provinciale, non
costituiti in questo grado di giudizio;
- per la riforma
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- della sentenza del T.A.R. LIGURIA: SEZIONE II n. 3551/2010, resa
tra le parti, concernente INADEMPIMENTO ATTO MODIFICATIVO ACCORDO DI
PROGRAMMA SULLE ACCIAIERIE DI CORNIGLIANO E RISARCIMENTO DANNI
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- Visto il ricorso in appello ed i relativi allegati;
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- Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
infrastrutture e dei trasporti, della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministero
del Lavoro e del Ministero della salute, del Ministero dello
sviluppo economico, del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, del Ministero per i beni e le attività
culturali e dell'Agenzia del Demanio di Genova, della Prefettura di
Genova, della Regione Liguria, della Provincia di Genova, del Comune
di Genova, della Società per Cornigliano s.p.a., dell' Anas
s.p.a., dell'Ilva s.p.a. e dell'Ufficio Territoriale del Governo di
Genova;
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- Viste le memorie difensive;
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- Visti tutti gli atti della causa;
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- Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 marzo 2012 il
consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le
parti gli avvocati Scoca, Pafundi, Perli e l'avvocato dello Stato
Pisana;
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- Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
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- FATTO e DIRITTO
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- 1.-E' impugnata la sentenza 27 maggio 2010 n. 3551 del Tribunale
amministrativo regionale per la Liguria che ha respinto il ricorso
dell'Autorità portuale di Genova (odierna appellante) per
l'accertamento del diritto ad ottenere dal Ministero delle
infrastrutture ( all'epoca dei fatti soggetto distinto dal Ministero
dei trasporti e dal Ministero dello sviluppo economico) la
corresponsione di un finanziamento di 70 milioni di euro, in
adempimento dell'art. 10 dell'accordo di programma dell'8 ottobre
2005, intervenuto a modifica del precedente accordo del 29 novembre
1999 nonché, in subordine, per la declaratoria della
risoluzione per inadempimento del suddetto accordo con il ristoro,
in ogni caso, dei danni consequenziali.
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- 2.- L'appellante Autorità reitera in questa sede i motivi
di ricorso già disattesi dai giudici di primo grado,
evidenziando la erroneità della gravata sentenza, che non
avrebbe sufficientemente valutato la imperatività della
clausola convenzionale relativa alla erogazione del finanziamento
statale in favore della odierna deducente, il suo carattere speciale
rispetto alle nuove, e comunque inapplicabili, disposizioni
normative sopravvenute ( art. 1 commi 982 e segg. della legge 27
dicembre 2006 n. 296), nella parte in cui prevedono la soppressione
dei trasferimenti erariali in favore delle autorità portuali,
a fronte di una più accentuata autonomia finanziaria di
queste ultime, e del trasferimento in capo alle stesse del gettito
relativo alla tassa di ancoraggio ed a quella afferente il carico e
scarico delle merci.
- L'appellante insiste pertanto per l'accoglimento delle
conclusioni già rassegnate in primo grado, con la condanna
del Ministero delle infrastrutture alla erogazione del ridetto
finanziamento, oltre interessi e rivalutazione monetaria; in
subordine, l'autorità appellante chiede l'accertamento della
risoluzione dell'accordo, per inadempimento di esso Ministero, con
ogni statuizione consequenziale anche in ordine ai danni subiti per
effetto del dedotto inadempimento e con il favore delle spese e
competenze del doppio grado di giudizio.
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- Si sono costituite in giudizio le intimate Autorità
centrali per resistere al ricorso e per chiederne la reiezione.
Anche la società Ilva s.p.a. si è costituita per
resistere al ricorso.
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- La Regione Liguria, la Provincia di Genova, il Comune di Genova
e la s.p.a. Società per Cornigliano hanno invece aderito, nel
costituirsi in giudizio, alla domanda principale di adempimento
proposta dall'appellante, opponendosi per contro all'accoglimento
della domanda subordinata di risoluzione dell'accordo per
inadempimento del ministero delle infrastrutture.
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- All'udienza del 23 marzo 2012 la causa è stata trattenuta
per la decisione.
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- 3.- Il Collegio ritiene che l'appello sia fondato e vada
conseguentemente accolto, nei sensi di cui appresso.
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- 3.1- Si deve anzitutto ricostruire brevemente in fatto la
vicenda che ha dato origine al giudizio in esame. In sintesi, mette
conto ricordare che le parti dell'odierna controversia, già
in data 29 novembre 1999, nell'ambito di un più ampio
progetto di bonifica ambientale e di riconversione del polo
siderurgico di Cornigliano ( conseguente alla abolizione del
processo lavorativo di laminazione a caldo) sono addivenute ( ai
sensi dell'art. 4 della legge 9 dicembre 1998 n. 426, recante “
Nuovi interventi in campo ambientale”) alla stipula di un
accordo di programma, finalizzato alla sistemazione delle aree già
oggetto di concessione in favore dell'ILVA; tale accordo di
programma è stato modificato con l'atto aggiuntivo dell'8
ottobre 2005, azionato nel presente giudizio.
- E' accaduto che successivamente all'accordo del 1999 le aree
appartenenti al demanio portuale di Genova ( escluse le banchine)
sono state sdemanializzate, in virtù di quanto previsto
dall'art. 53 della legge 28 dicembre 2011 n. 448, e recuperate al
patrimonio disponibile della Regione Liguria in vista della loro
assegnazione ad una società privata, partecipata dagli enti
locali e dal Governo ( la società Cornigliano s.p.a.), per la
continuazione delle attività produttive in forme compatibili
con il rispetto dell'ambiente e per la definizione dell'assetto
infrastrutturale dell'area.
- Con l'accordo di programma dell'8 ottobre 2005 è stato
tra l'altro stabilito che la società per Cornigliano s.p.a.,
affidataria delle opere di bonifica e risanamento ambientale delle
aree dismesse da ILVA, avrebbe dovuto provvedere alla restituzione
all'Autorità portuale di Genova di una parte delle aree
bonificate ( per un'estensione di circa mq 144.100) all'uopo
costituendo un diritto di superficie della durata di sessant'anni.
Inoltre su tali aree la predetta Autorità portuale di Genova
sarebbe stata autorizzata a realizzare, previo confronto con le
organizzazioni sindacali, alcune opere infrastrutturali relative
alle funzioni logistico-portuali, all'uopo attingendo ad un
finanziamento di 70 milioni di euro che, nel medesimo accordo di
programma ( art. 10), il Ministero delle infrastrutture si impegnava
ad erogare in favore della stessa Autorità.
- 4.- La controversia in esame è insorta proprio in
relazione a tale ultima clausola nel momento in cui il Ministero ha
ritenuto di non poter più adempiere alla obbligazione
contratta con il citato accordo di programma a causa della normativa
sopravvenuta, che avrebbe inibito ogni forma di trasferimento
erariale in favore delle autorità portuali. La questione
giuridica da dirimere attiene allora alla verifica della persistente
vigenza o meno della efficacia di tale clausola dell'accordo ( art.
10) contenuta nel richiamato atto del 8 ottobre 2005, afferente
l'impegno del Ministero delle infrastrutture ( oggi Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti) alla erogazione del predetto
finanziamento, avuto riguardo agli effetti da riconnettere alle
sopravvenute disposizioni normative recate dall'art. 1, commi da 982
a 990 , della legge 27 dicembre 2006 n. 296.
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- 4.1.- Le tesi difensive delle parti a confronto appaiono
estremamente chiare.
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- Nella prospettazione difensiva dell'Autorità appellante,
la clausola dell'accordo inerente la erogazione del finanziamento
erariale di 70 milioni di euro, in quanto inserita in un accordo di
programma tra amministrazioni, sarebbe da considerare cogente ed
avrebbe forza di legge tra le parti dovendo trovare applicazione
alla fattispecie le regole del codice civile in materia di
obbligazioni e contratti ( in virtù del richiamo parziale,
contenuto nell'art. 15 della legge n. 241 del 7 agosto 1990,
dell'art. 11 della stessa legge e dei principi del codice civile
quivi a sua volta richiamati).
- A scalfirne l'efficacia non potrebbe in particolare operare la
richiamata disciplina normativa introdotta con la finanziaria per il
2007, nella parte in cui la stessa ha disposto la soppressione dei
trasferimenti erariali, e ciò in ragione: a) del carattere
speciale della pattuizione contenuta nel richiamato art. 10
dell'accordo di programma e della sua stipulazione sulla base di un
quadro normativo a carattere anch'esso speciale ( legge n. 426 del 9
dicembre 1998, art. 4 commi 8, 9 e 10; legge n.488 del 2001); b)
della considerazione secondo cui quella clausola farebbe parte di un
più ampio accordo in cui le prestazioni delle parti non
sarebbero scorporabili, risultando avvinte da un'unica
giustificazione causale anche in base ai principi ritraibili dalle
regole civilistiche in materia di obbligazioni e contratto, in
quanto applicabili; c) del principio generale di irretroattività
della legislazione ( quantomeno fino al limite del rispetto del
principio di ragionevolezza), di per sé incompatibile con la
possibilità che detta nuova normativa incida su fattispecie
negoziali in corso di esecuzione, pena la violazione del legittimo
affidamento e dei principi di certezza del diritto per come
conformati anche in conseguenza della adesione del nostro Paese alla
Convenzione CEDU, principi peraltro rifluiti in ambito comunitario
in base all'art. 6 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea; d) della natura altrimenti costituzionalmente illegittima
della normativa sopravvenuta, ove interpretata nel senso che essa
possa incidere, alterandone l'equilibrio economico-funzionale, su
posizioni giuridiche aventi la loro fonte in convenzioni pregresse.
-
- 4.2- Le Amministrazioni centrali assumono al contrario che in
nessun modo il Ministero delle infrastrutture avrebbe potuto
eseguire una prestazione implicante un trasferimento erariale in
favore di un'autorità portuale una volta entrato in vigore il
nuovo regime normativo che tale evenienza ha tassativamente escluso
e che pertanto correttamente i giudici di primo grado, esclusa ad un
tempo la fondatezza dell'azione di adempimento nonché la
ricorrenza di un'ipotesi di inadempimento, sono pervenuti alla
decisione reiettiva del gravame. In sostanza, in vista del
perseguimento del principio di autonomia finanziaria delle autorità
portuali, tale nuova disciplina normativa avrebbe sostanzialmente
sterilizzato il meccanismo generalizzato dei trasferimenti erariali,
a fronte della costituzione di un fondo perequativo e del
trasferimento in favore delle medesime autorità del gettito
relativo a due tasse erariali ( tassa di ancoraggio e tassa sulle
merci imbarcate e sbarcate).
-
- 4.3 Di diversa declinazione processuale risulta, infine, la
posizione della Regione Liguria, delle altre Autorità
territoriali nonché della società per Cornigliano
s.p.a., che hanno aderito alla domanda principale di adempimento
dell'appellante, avendo interesse alla erogazione del finanziamento
funzionale alla realizzazione sul territorio ligure delle opere
infrastrutturali suindicate, ma si sono opposte all'accoglimento
della domanda subordinata di risoluzione dell'accordo.
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- 5. Osserva il Collegio che l'azione di adempimento promossa
dalla Autorità portuale di Genova è meritevole di
accoglimento. La clausola dell'accordo di programma posta a base
della pretesa azionata risulta, infatti, nella parte oggetto del
presente giudizio, pienamente valida e vincolante per le parti.
-
- 5.1 Agli accordi tra pubbliche amministrazioni ( detti anche
accordi di tipo orizzontale, in ragione della posizione di
equiordinazione in cui versano le parti) si applicano, in quanto
compatibili, le disposizioni previste dall'art. 11, commi 2 e 3,
della legge n. 241 del 7 agosto 1990, e cioè di una parte
della disciplina normativa propria degli accordi di tipo verticale
che l'Amministrazione può concludere con soggetti privati in
funzione integrativa ovvero sostitutiva di un provvedimento (in tal
senso si veda l'art. 15, comma 2, della legge n. 241 del 1990). Tra
le disposizioni espressamente richiamate rientra ( art. 11, comma 2,
secondo alinea) pertanto quella che a sua volta richiama i principi
del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto
compatibili. Anche agli accordi tra amministrazioni si applicano
dunque i principi civilistici sulle obbligazioni ed i contratti, sia
pur con la clausola della compatibilità del relativo regime
giuridico.
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- 5.2 Tra i principi fondamentali dell'autonomia privata vi è
quello secondo cui il contratto ha forza di legge tra le parti e non
può sciogliersi se non per mutuo consenso o per le cause
ammesse dalla legge ( art. 1372 cod. civ.). Tale principio non è
espressamente derogato da alcuna previsione contraria rinvenibile
nella disciplina degli accordi tra amministrazioni, né appare
incompatibile con la natura propria di tale tipo di negozi di
diritto pubblico, posto che la giuridicità dell'accordo, id
est la sua vincolatività, implica che il consenso liberamente
e reciprocamente manifestato dalle parti rappresenti idoneo titolo
costitutivo delle reciproche obbligazioni contratte, rispetto alle
quali ciascuna parte non inadempiente ha diritto a pretendere la
esecuzione, salva la possibilità di un nuovo accordo tra
tutte le parti avente ad oggetto la risoluzione dell'originario
accordo.
- 5.3 Nel caso in esame occorre pertanto muovere dal dato
giuridico della vincolatività dell'accordo di programma
dell'8 ottobre 2005 ( modificativo dell'accordo di programma del 29
novembre 1999) intervenuto tra tutte le parti, pubbliche e private,
che risultano firmatarie del documento che quell'accordo ha
suggellato.
-
- Si tratta di accordo plurilaterale, riguardante il complesso
tema della bonifica territoriale e della riconversione del polo
siderurgico di Cornigliano in cui, come correttamente osservato
dalla difesa dell'Autorità portuale appellante, le
obbligazioni contratte dalle parti, in vista della sistemazione
ambientale e urbanistica dell'area, sono inscindibilmente connesse
sul piano causale, di guisa che non potrebbe ritenersi che il venir
meno di una di esse possa restare senza conseguenze sull'equilibrio
dell'intero accordo, salvo a ritenere la prestazione mancata non
essenziale ai sensi e per gli effetti dell'art. 1466 cod.civ.,
essendo a quel punto necessaria una integrale rivisitazione delle
obbligazioni vicendevolmente assunte.
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- Ma a tali conclusioni nel caso in esame non vi è spazio
per addivenire, stante la già indicata possibilità
giuridica che l'intero accordo possa trovare attuazione secondo
l'iniziale programma negoziale delle parti, scandito nell'originario
accordo del 1999 e nell'accordo modificativo del 2005.
-
- 5.4 -Deve anzitutto escludersi che alla fattispecie in esame, in
cui il Ministero delle infrastrutture rifiuta sostanzialmente di
adempiere l'obbligazione di erogare il finanziamento in favore
dell'Autorità portuale di Genova in ragione
dell'impossibilità di stanziare le relative somme a bilancio,
possa essere applicato l'istituto del recesso per sopravvenuti
motivi di interesse pubblico ( ricostruzione alla quale in parte
accede, con argomenti non condivisibili, il giudice di primo grado).
Non è un caso, d'altra parte, che la disciplina in materia di
accordi orizzontali non richiami la disposizione dell'art. 11,
quarto comma, della medesima legge generale sul procedimento,
attributiva alla amministrazione di un potere generale di recesso
unilaterale ( salvo l'obbligo dell'indennizzo) che, ove non
costituito con apposita pattuizione, risulta tradizionalmente
estraneo al regime dei rapporti paritetici ( quali propriamente
quelli di diritto privato e quelli di diritto pubblico intercorsi
tra soggetti in posizione di tendenziale equiordinazione).
- Non par dubbio, d'altra parte, che nella controversia in esame (
ed in particolare nella risoluzione della questione interpretativa
insorta intorno alla portata dell'art. 10 dell'accordo modificativo
dell'8 ottobre 2005), in cui vengono in rilievo esclusivamente
rapporti giuridici tra distinti soggetti pubblici, per come nascenti
da un accordo di programma, devono trovare applicazione le
disposizioni relative agli accordi orizzontali, di cui all'art. 15
della legge 7 agosto 1990 n. 241 e non quelle relative agli accordi
sostitutivi o integrativi di provvedimento ( cosiddetti accordi
verticali) .
-
- 5.5- In tale prospettiva risulta quindi condivisibile il rilievo
dell'Autorità appellante secondo cui l'istituto del recesso
unilaterale, espressamente contemplato nell'archetipo degli accordi
di tipo verticale ( art. 11, comma quarto, della legge 241 del
1990), non risulti invece applicabile, sia per ragioni di
interpretazione letterale ( a causa del già rilevato mancato
richiamo, nel testo dell'art. 15, del quarto comma dell'art. 11),
sia perché, sul piano della interpretazione
logico-sistematica, l'applicazione del recesso agli accordi di tipo
orizzontale ( quale quello sotteso alla stipulazione della clausola
inter partes) equivarrebbe a configurare, peraltro ex ante, una
inammissibile prevalenza dell'interesse pubblico del recedente
rispetto agli interessi pubblici di cui sono titolari gli altri
soggetti che al medesimo accordo hanno partecipato. Tuttavia, in tal
modo, la significativa elisione del connotato della vincolatività
giuridica dell'accordo tra amministrazioni svuoterebbe gran parte
della stessa funzione e della utilità pratica dell'istituto.
- Per quanto detto, non è in base al meccanismo del recesso
unilaterale che potrebbe essere scriminato il mancato adempimento,
da parte del Ministero delle infrastrutture, alla prestazione di
corresponsione del finanziamento pattuito in favore della Autorità
portuale di Genova; si tratterebbe, piuttosto, secondo la stessa
prospettazione della difesa erariale, di una tipica ipotesi di
impossibilità sopravvenuta della prestazione per factum
principis ( coincidente con la intervenuta modifica legislativa
introdotta dalla legge 27 dicembre 2006 n. 296) che avrebbe reso
ineseguibile la originaria obbligazione dedotta nell'accordo.
-
- Ed infatti, a seguito della prima richiesta dell'Autorità
portuale, risalente al 2007, di adempimento della clausola
convenzionale afferente la erogazione del finanziamento (rectius,
dell'invio della bozza di accordo procedimentale per la definizione
degli aspetti procedurali per la erogazione del finanziamento), in
vista della realizzazione delle opere infrastrutturali per la
logistica portuale previste nel medesimo accordo ed inserite nel
programma triennale dei lavori 2007/2009 – si tratta, in
particolare, del prolungamento della sopraelevata portuale,
dell'ammodernamento della stessa sopraelevata nella parte esistente,
dell'autoparco e dell'attrezzaggio del Distripark -, il Ministero
delle infrastrutture si sarebbe trovato nella impossibilità
di dar corso alla richiesta, in ragione della entrata in vigore
della legge 27 dicembre 2006 n. 296.
- Osserva tuttavia il Collegio che neppure il richiamo a tale
ultimo intervento legislativo ed ai principi civilistici in materia
di risoluzione del contratto per impossibilità sopravvenuta
della prestazione potrebbero consentire al Ministero appellato di
sottrarsi all'adempimento della obbligazione contratta a mezzo del
richiamato art. 10 dell'accordo.
- In particolare, ad escludere che l'istituto della risoluzione
del contratto per impossibilità della prestazione ( art. 1463
cod.civ.) possa trovare applicazione, anche soltanto in via
analogica, nella fattispecie in esame, valgono le seguenti
considerazioni.
- Le citate disposizioni della legge finanziaria per il 2007 non
risultano in realtà ostative, a parer del Collegio,
all'adempimento dell'obbligazione di erogazione del finanziamento
contratta dal Ministero delle infrastrutture.
- Non vi è anzitutto identità oggettuale tra le
opere specificamente oggetto del finanziamento previsto dalla
clausola ( art. 10) dell'atto modificativo dell'accordo di programma
del 1999 e quelle il cui finanziamento a mezzo di trasferimenti
erariali risulta interdetto dalle nuove disposizioni normative
entrate in vigore il primo gennaio 2007.
- Queste ultime si riferiscono in particolare ai trasferimenti
erariali genericamente destinati alla realizzazione di
infrastrutture portuali ( art. 1, comma 990, legge cit.) ovvero alla
manutenzione ordinaria e straordinaria dei porti ( art. 1, commi 982
e 983) o ancora all'espletamento dei servizi di vigilanza e per la
fornitura di servizi di sicurezza previsti nei piani di sicurezza
portuali ( art. 1, comma 984); peraltro, il citato comma 990
dell'art. 1 rimette ad apposito decreto interministeriale la
determinazione delle quote dei tributi erariali, diverse dalle tasse
e dai diritti portuali, da trasferire alle autorità portuali
al fine di realizzarne la loro piena autonomia finanziaria,
prevedendo che solo in esito a tale trasferimento di gettito possano
cessare i trasferimenti dello Stato destinati alla realizzazione di
opere e servizi previsti nei rispettivi piani regolatori portuali e
piani operativi triennali.
- Per converso, gli interventi cui si riferisce il contestato
finanziamento ministeriale sono opere, da realizzarsi peraltro su
aree previamente sdemanializzate e bonificate ad opera della società
di Cornigliano s.p.a., rivolte specificamente al raggiungimento
delle finalità di cui all'art. 53 del legge 28 dicembre 2001
n. 448, e cioè a risolvere le problematiche connesse alla
riconversione del polo siderurgico di Cornigliano.
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- Si tratta, in particolare, come anticipato in fatto, della
realizzazione di un distripark, e cioè di un'area attrezzata
con collegamenti infrastrutturali stradali e ferroviari in cui
vengono realizzate strutture dedicate allo stoccaggio delle merci,
all'attività di commercializzazione delle stesse ed alla
gestione delle relative attività, nonché della
realizzazione di un autoparco e dell'adeguamento della sopraelevata
portuale; non par dubbio che già tale distinta afferenza
oggettuale delle opere da realizzarsi in ambito portuale è
sintomatica di un rapporto di specialità tra le due
discipline normative, in ragione della quale è da escludere
che l'intervento legislativo a carattere generale introdotto con la
legge finanziaria per il 2007, riguardante il mutato assetto dei
trasferimenti erariali in favore delle Autorità portuali,
abbia potuto privare di efficacia giuridica, con effetto
retroattivo, i pregressi accordi tra amministrazioni ( tra i quali
appunto quello oggetto di giudizio) aventi fonti normative ed ambiti
materiali eteronomi.
- Oltre che sul piano contenutistico, il principio di specialità
tra i distinti corpi normativi si disvela inoltre anche sul piano
formale, atteso che l'accordo di programma del 1999 ed il suo atto
modificativo del 2005 costituiscono – come detto –
espressa attuazione delle disposizioni contenute nelle leggi
speciali n. 426 del 1998 e n. 448 del 2001, adottate in vista della
risoluzione della specifica questione riguardante la riconversione
ed il risanamento delle aree occupate dalle acciaierie di
Cornigliano. L'Autorità portuale di Genova, in base a tali
interventi legislativi, doveva essere uno dei soggetti attuatori
dell'ambizioso programma di riconversione di quelle aree in vista
del loro sviluppo produttivo successivo e della salvaguardia dei
livelli occupazionali.
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- 6.- Alla luce dei rilievi che precedono, in definitiva, il
Collegio ritiene che non si ravvisano ragioni ostative per negare
piena efficacia ed operatività all'accordo inter partes. Al
proposito, vale anche osservare che a diverse conclusioni non
conducono i contenuti della relazione dimessa dal Ministero delle
infrastrutture e trasporti a seguito della ordinanza istruttoria di
questa Sezione 24 novembre 2011 n. 6203. In essa, infatti, oltre
all'excursus della disciplina normativa di settore ed al carattere
asseritamente ostativo delle richiamate disposizioni introdotte
dalla legge finanziaria per il 2007 ( in ordine al quale, si rinvia
a quanto dianzi osservato), nulla si aggiunge che possa far
diversamente valutare sul piano giuridico gli elementi istruttori
già acquisiti al giudizio. Anzi, le puntuali precisazioni,
dettate da uno spirito di corretta collaborazione istituzionale, in
ordine al mancato completamento del processo di autonomia
finanziaria delle autorità portuali ( nonostante l'adozione
del decreto interministeriale 12 ottobre 2007 n. 151/T, attuativo
del citato art.1, comma 990) in ragione della mancata attivazione,
ad oggi, del fondo di dotazione delle autorità portuali, è
argomento ulteriore ( ancorché eccedentario) a sostegno della
ricostruzione giuridica della problematica prospettata dall'Autorità
appellante e qui fatta propria dal Collegio; da tale relazione resta
infatti ulteriormente confermato il dato secondo cui uno specifico
impegno di finanziamento scaturente da apposito accordo, vincolante
sul piano giuridico, stipulato sulla base di previsioni legislative
a carattere speciale, non potrebbe venir meno a causa di una
disciplina generale successiva che ha ridisegnato, evidentemente
pro-futuro, il meccanismo dei trasferimenti erariali in favore delle
autorità portuali e che, come riconosciuto nella citata
relazione ministeriale, risulta ancor oggi in parte inattuato. Non
appare inopportuno, al proposito, ricordare che il finanziamento di
70 milioni di euro in favore della Autorità portuale di
Genova era stato congegnato dalle parti ( cfr. il chiaro riferimento
a tale finalità contenuto nel secondo comma del richiamato
art. 10) anche in funzione compensativa in correlazione al
ridimensionamento oggettuale della concessione ed il venir meno, in
conseguenza della sdemanializzazione disposta ai sensi dell'art. 53
della legge 28 dicembre 2001 n. 448, della disponibilità di
vaste aree portuali già in capo alla odierna autorità
appellante.
- 7.-Per quanto detto, l'appello va accolto e, in riforma della
impugnata sentenza, deve essere ordinato al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti di corrispondere alla Autorità
portuale di Genova il pattuito finanziamento di 70 milioni di euro,
con la maggiorazione degli interessi legali dalla data della domanda
giudiziale e fino al soddisfo. Nessuna somma è invece dovuta,
attesa la natura valutaria ( e non di valore) della pretesa
creditoria azionata, a titolo di rivalutazione monetaria, in difetto
di prova in ordine al maggior danno di cui all'art. 1224 del cod.
civ..
-
- La rilevata fondatezza della domanda di adempimento, che
costituisce forma di riparazione piena e preferenziale della
posizione giuridica azionata dalla odierna appellante, implica il
superamento della domanda subordinata di risoluzione dell'accordo e
dell'esame delle correlate questioni sollevate, anche in via di
eccezione, dalle parti intimate. Peraltro, considerato che la
corresponsione del finanziamento integra una forma di reintegrazione
in forma specifica della posizione giuridica della autorità
appellante, è da escludersi che alla stessa possa
riconoscersi, come pure domandato, il diritto al risarcimento di
danni ulteriori, in carenza di prova in ordine a tali profili di
danno che non risultino adeguatamente compensati a mezzo della
erogazione del finanziamento.
- 8.Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la regola
della soccombenza e sono liquidate in favore della autorità
appellante ed a carico del Ministero, mentre possono essere
compensate in confronto delle restanti parti, in considerazione
della distinta posizione processuale e delle pretese fatte valere.
- P.Q.M.
-
- Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta),
definitivamente pronunciando sull'appello (RG 6034/2010) come in
epigrafe proposto, accoglie l'appello e, per l'effetto, accoglie il
ricorso di primo grado e, in riforma della impugnata sentenza,
condanna il Ministero al pagamento in favore dell'Autorità
portuale di Genova delle somme di cui all'art. 10 dell'accordo in
data 8 ottobre 2005, con la maggiorazione degli interessi legali
-
- Condanna il Ministero appellato al pagamento delle spese e
competenze del doppio grado di giudizio in favore della Autorità
appellante e liquida dette spese in complessivi euro
12.000,00(dodicimila/00), oltre iva e cpa come per legge. Dichiara
compensate le spese di lite del doppio grado nei confronti delle
altre parti.
-
- Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
-
- Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno
23 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:
-
Carmine Volpe, Presidente
-
Roberto Giovagnoli, Consigliere
-
Gabriella De Michele, Consigliere
-
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
-
Roberta Vigotti, Consigliere
-
|
L'ESTENSORE
|
IL PRESIDENTE |
- DEPOSITATA IN SEGRETERIA
-
Il 29/05/2012
-
IL SEGRETARIO
-
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
|
- Piazza Matteotti 1/3 - 16123 Genova - ITALIA
