- Il TAR per la Puglia annulla la nomina di Haralambides a
presidente dell'Autorità Portuale di Brindisi
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- I giudici ritengono che la cittadinanza italiana sia un
requisito indispensabile per accedere alla carica
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 I giudici della sede di Lecce del Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia, con sentenza che pubblichiamo di seguito,
hanno annullato gli atti di nomina di Hercules Haralambides a
presidente dell'Autorità Portuale di Brindisi accogliendo il
ricorso presentato da Calogero Casilli, ingegnere brindisino a suo
tempo designato alla carica di presidente dell'ente portuale
cittadino nelle terne presentate dalla Provincia e della Camera di
Commercio.-
- La decisione è basata sulla cittadinanza di Haralambides,
che è di nazionalità greca: nel pronunciamento,
infatti, i giudici spiegano che «si deve ritenere che la
cittadinanza italiana sia un requisito indispensabile per accedere
alla carica di presidente dell'Autorità Portuale».
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- Haralambides era stato nominato presidente della Port Authority un anno fa
(
del 7 giugno
2011). In precedenza Casilli aveva già presentato un ricorso
al TAR contestando ad Haralambides di non aver padronanza della
lingua italiana, ricorso che però era stato però
respinto. -
- REPUBBLICA ITALIANA
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IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
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Lecce - Sezione Prima
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- ha pronunciato la presente
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- SENTENZA
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- sul ricorso numero di registro generale 1452 del 2011, proposto
da:
- Calogero Casilli, rappresentato e difeso dagli avv. Romeo Russo,
Alessandra Menduni, Fabio Patarnello, Luigi Mariano, con domicilio
eletto presso Romeo Russo in Lecce, via T. Tasso, 45;
- contro
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- Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentato e
difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliata in
Lecce, via F.Rubichi 23; Autorità Portuale di Brindisi,
rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Vantaggiato, Giuseppe M.
Giacomini, Roberto Damonte; Regione Puglia, Provincia di Brindisi,
Comune di Brindisi, Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed
Agricoltura di Brindisi;
- nei confronti di
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- Iraklis Haralambidis, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe
M. Giacomini, Angelo Vantaggiato, Giorgia Scuras, con domicilio
eletto presso Angelo Vantaggiato in Lecce, via Zanardelli 7;
- per l'annullamento
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- - del decreto del 7 giugno 2011 del Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti con il quale è stato nominato
presidente dell'Autorità portuale di Brindisi il prof.
Hercules Haralambides;
- e comunque di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso
o consequenziale e tra essi i seguenti atti:
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- - nota del 12/01/2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti prot. 0015455-18/04/2011-uscita;
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- - nota del 11/05/2011 del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti;
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- - nota del presidente della Regione Puglia ADO 021 del
29/04/2011-0005338;
-
- - parere della IX commissione trasporti della Camera dei
deputati nella seduta del 25/05/2011;
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- - parere della IX commissione trasporti della Camera dei
deputati nella seduta del 31/05/2011;
-
- - parere dell'VIII commissione permanente lavori pubblici e
comunicazioni del Senato del 1 giugno 2011.
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- Visti il ricorso e i relativi allegati;
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- Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, di Autorità Portuale di
Brindisi e di Hercules ( Iraklis ) Haralambides;
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- Viste le memorie difensive;
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- Visti tutti gli atti della causa;
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- Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2012 il
dott. Claudia Lattanzi e uditi per le parti i difensori Patarnello
Fabio, anche in sostituzione di Russo Romeo e Mariano Luigi, Menduni
Alessandra, Musio Fernando, Damonte Roberto, anche in sostituzione
di Scuras Giorgia, Vantaggiato Angelo, Giacomini Giuseppe.;
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- Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
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- FATTO e DIRITTO
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- I - Casilli Calogero impugna il decreto in data 7 giugno 2011
con quale il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ha
nominato Presidente dell'Autorità Portuale di Brindisi il
Prof. Hercules ( Iraklis ) Haralambides;impugna altresì gli
atti presupposti.
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- Deduce i seguenti motivi:
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- violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione
degli artt.1, lett.a) e b), 2 lett. a) del D.P.C.M. 7 febbraio 1994
n.174;dell'art. 6, comma1, lett. a)b)c), commi 2, 3 e 4 e degli
artt.12 e 18 della L. n.84/1994;dell'art. 38, commi 1 e 2, del
d.lgs. n.165 del 2001;dell'art. 3, comma 26, del d.lgs. n.163 del
2006;dell'art. 48 del Trattato 25 marzo 1957;dell'art. 1, comma 993,
della L. n.296 del 2006;eccesso di potere, manifesta ingiustizia,
contraddittorietà, illogicità, incongruità
della motivazione.
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- Conclude per l'annullamento, previa sospensione, degli atti
impugnati.
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- Si costituiscono in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti, l'Autorità Portuale di Brindisi e il Prof.
Hercules ( Iraklis ) Haralambides contestando l'interesse al ricorso
e la fondatezza delle censure sollevate.
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- Con ordinanza n.751 del 2011 è stata respinta l'istanza
cautelare.
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- All'udienza del 24 maggio 2012 la causa è stata ritenuta
per la decisione.
- II – A – Preliminarmente vanno affrontate le
eccezioni di rito.
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- L'art. 8, primo comma, della legge n.84 del 1994 recita : “Il
presidente è nominato, previa intesa con la regione
interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e
comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia
dei trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia,
dai comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in
parte, con la circoscrizione di cui all'articolo 6, comma 7.”
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- La legittimazione del ricorrente è indubbia atteso che lo
stesso ha partecipato al procedimento finalizzato alla nomina del
Presidente dell'Autorità portuale di Brindisi essendo stato
incluso nella terna di nomi indicati dalla Provincia di Brindisi ed
essendo stato designato dalla Camera di commercio di Brindisi.
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- L'aver omesso l'impugnativa dell'atto col quale il Comune di
Brindisi ha concluso la selezione dallo stesso indetta, designando
il prof. Haralambides, non incide sulla consistenza della posizione
giuridica vantata dal ricorrente, dato che la legge prevede tre
soggetti o gruppi di soggetti investiti del potere di designare i
candidati ( uno per ogni soggetto o gruppo di soggetti) e il Comune
di Brindisi è solo uno di questi soggetti.
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- Deve, infine, escludersi la sottrazione della vicenda allo
scrutinio del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 7, primo
comma secondo periodo, c.p.a.
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- Nella specie, a prescindere dai dubbi in ordine alla possibilità
che un Ministro della Repubblica, cioè uno dei membri del
Governo, possa adottare un atto che attenga all'organizzazione
politica (ipotesi che il codice del processo amministrativo
riconnette al Governo nella sua unità ), il Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti ha adottato un provvedimento che
attiene ad uno fra i molteplici fini dello Stato e quindi non
rientra nell'ambito dell'organizzazione generale, cioè
politica, attenendo invece all'ambito amministrativo, seppure al più
elevato livello
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- B – Nel merito il ricorso è fondato.
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- a a - Il primo nodo da sciogliere è relativo alla natura
giuridica dell'Autorità portuale.
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- Secondo l'art. 6, secondo comma, della legge n.84 del 1994
“L'autorità portuale ha personalità giuridica di
diritto pubblico ed è dotata di autonomia amministrativa
salvo quanto disposto dall'articolo 12, nonché di bilancio e
finanziaria nei limiti previsti dalla presente legge. Ad essa non si
applicano le disposizioni di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e
successive modificazioni, nonché le disposizioni di cui al
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni ed integrazioni, fatta eccezione per quanto
specificamente previsto dal comma 2 dell'articolo 23 della presente
legge “ ( che concerne il personale delle organizzazioni
portuali ).
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- Altra fonte normativa è l'art. 1, comma 993, della legge
n.296 del 2006, secondo il quale “Gli atti di concessione
demaniale rilasciati dalle autorità portuali, in ragione
della natura giuridica di enti pubblici non economici delle autorità
medesime, restano assoggettati alla sola imposta proporzionale di
registro ed i relativi canoni non costituiscono corrispettivi
imponibili ai fini dell'imposta sul valore aggiunto.”
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- Quanto alle interpretazioni giurisprudenziali della natura
giuridica dell'Autorità portuale si rammentano le pronunce
della Corte di Cassazione n. 13729 del 2000 e n.12232 del 2004, la
sentenza della C.G.A.R.S. 16 febbraio 2011 n.134; per la sua
ampiezza, il parere della III Sezione del Consiglio di Stato 25
luglio 2008 n.2361.
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- Le pronunce della Corte di Cassazione ( la prima delle quali
riguarda proprio l'Autorità portuale di Brindisi ) affermano
la natura di ente pubblico economico con specifico riferimento alla
disciplina privatistica del rapporto di lavoro, la pronuncia del
Consiglio di Giustizia amministrativa privilegia il dato letterale
dell'art. 1, comma 993, della legge n.296 del 2006.
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- Il parere del Consiglio di Stato si fonda sull'analisi delle
funzioni svolte dall'ente.
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- Non può essere che questo l'approccio alla questione,
dato che l'art. 6, secondo comma, della legge n.84 del 1994 sottrae
l'Autorità portuale alla disciplina del d.lgs. n. 29 del 1993
( ora d.lgs. n.165 del 2001 ), che riguarda anche gli enti pubblici
non economici nazionali, regionali e locali.
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- L'art. 1, comma 993, della legge n. 296 del 2006 definisce,
invece, espressamente l'Autorità portuale come ente pubblico
economico.
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- L'una e l'altra definizione attengono a specifici profili
dell'azione dell'Autorità :l'una riguarda il rapporto di
lavoro, l'altra il regime fiscale.
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- Nella specie si tratta della preposizione di un soggetto al
vertice dell'organizzazione dell'ente, sicché si deve fare
riferimento al complesso delle funzioni da questo svolte, al fine di
definirne la collocazione nell'ordinamento, ferme restando talune
specificità normativamente disciplinate.
- b b – In base all'art. 6, primo comma, della legge n.84
del 1994 l'Autorità svolge i seguenti compiti :
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- “a) indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e
controllo delle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1,
e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate
nei porti, con poteri di regolamentazione e di ordinanza, anche in
riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi a
tali attività ed alle condizioni di igiene del lavoro in
attuazione dell'articolo 24 ;
- b) manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni
nell'ambito portuale, ivi compresa quella per il mantenimento dei
fondali, previa convenzione con il Ministero dei lavori pubblici che
preveda l'utilizzazione dei fondi all'uopo disponibili sullo stato
di previsione della medesima amministrazione ;
- c) affidamento e controllo delle attività dirette alla
fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di
interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi
alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1,
individuati con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge .”
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- L'ampiezza dei compiti dell'Autorità è meglio
intellegibile, tuttavia, dalla elencazione dei compiti affidati al
Presidente della stessa dal successivo art.8, terzo comma, che
recita:
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- “Il presidente dell'autorità portuale:
- a) presiede il comitato portuale;
- b) sottopone al comitato portuale, per l'approvazione, il piano
operativo triennale;
- c) sottopone al comitato portuale, per l'adozione, il piano
regolatore portuale;
- d) sottopone al comitato portuale gli schemi di delibere
riguardanti il bilancio preventivo e le relative variazioni, il
conto consuntivo e il trattamento del segretario generale, nonché
il recepimento degli accordi contrattuali relativi al personale
della segreteria tecnico-operativa;
- e) propone al comitato portuale gli schemi di delibere
riguardanti le concessioni di cui all'articolo 6, comma 5;
- f) provvede al coordinamento delle attività svolte nel
porto dalle pubbliche amministrazioni, nonché al
coordinamento e al controllo delle attività soggette ad
autorizzazione e concessione, e dei servizi portuali;
- g) ( lettera abrogata dall'art. 2, d.l. 21 ottobre 1996, n. 535,
conv. in l. 23 dicembre 1996, n. 647 );
- h) amministra le aree e i beni del demanio marittimo compresi
nell'ambito della circoscrizione territoriale di cui all'articolo 6,
comma 7, sulla base delle disposizioni di legge in materia,
esercitando, sentito il comitato portuale, le attribuzioni stabilite
negli articoli da 36 a 55 e 68 del codice della navigazione e nelle
relative norme di attuazione ;
- i) esercita le competenze attribuite all'autorità
portuale dagli articoli 16 e 18 e rilascia, sentito il comitato
portuale, le autorizzazioni e le concessioni di cui agli stessi
articoli quando queste abbiano durata non superiore a quattro anni,
determinando l'ammontare dei relativi canoni, nel rispetto delle
disposizioni contenute nei decreti del Ministro dei trasporti e
della navigazione di cui, rispettivamente, all'articolo 16, comma 4,
e all'articolo 18, commi1e 3;
- l) promuove l'istituzione dell'associazione del lavoro portuale
di cui all'articolo 17;
- m) assicura la navigabilità nell'ambito portuale e
provvede al mantenimento ed approfondimento dei fondali, fermo
restando quanto disposto dall'articolo 5, commi 8 e 9. Ai fini degli
interventi di escavazione e manutenzione dei fondali può
indire, assumendone la presidenza, una conferenza di servizi con le
amministrazioni interessate da concludersi nel termine di sessanta
giorni. Nei casi indifferibili di necessita` ed urgenza può
adottare provvedimenti di carattere coattivo. Resta fermo quanto
previsto all'articolo 5, commi 11-bis e seguenti, ove applicabili .
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- n) esercita i compiti di proposta in materia di delimitazione
delle zone franche, sentite l'autorità marittima e le
amministrazioni locali interessate;
- n-bis) esercita ogni altra competenza che non sia attribuita
dalla presente legge agli altri organi dell'autorità portuale
.”
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- Tutte queste sono competenze di natura prettamente pubblicistica
(come predisporre il piano regolatore portuale e il piano operativo
triennale e sottoporli al Comitato portuale o assicurare la
navigabilità ), volte indirettamente o direttamente a
migliorare, promuovere l'inserimento della struttura nel mercato.
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- La separazione fra la promozione del mercato e la partecipazione
allo stesso in regime di parità con altri operatori è
affermata a chiare lettere dall'art. 6, sesto comma, che recita :
“Le autorità portuali non possono esercitare, né
direttamente né tramite la partecipazione di società,
operazioni portuali ed attività ad esse strettamente
connesse. Le autorità portuali possono costituire ovvero
partecipare a società esercenti attività accessorie o
strumentali rispetto ai compiti istituzionali affidati alle autorità
medesime, anche ai fini della promozione e dello sviluppo
dell'intermodalità, della logistica e delle reti
trasportistiche .”
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- La partecipazione diretta al mercato ( seppure in una posizione
privilegiata ), cioè la connotazione essenziale dell'ente
pubblico economico ( entità peraltro superata nell'evoluzione
successiva dell'ordinamento che, nel settore del servizi pubblici,
privilegia le società per azioni ), si esprime solo
nell'ipotesi di cui all'art. 23, quinto comma, della legge n.84 del
1994, secondo il quale : “Le autorità portuali
istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i
servizi di interesse generale di cui all'articolo 6, comma 1,
lettera c), possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali
servizi, escluse le operazioni portuali, utilizzando fino ad
esaurimento degli esuberi il personale di cui al comma 2 del
presente articolo, promuovendo anche la costituzione di una o più
società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una
partecipazione comunque non maggioritaria “.
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- E ‘ questa, però, un'ipotesi di inserimento nel
mercato che, per il carattere di eventualità e ancor più
per la marginalità rispetto al complesso dei poteri
esercitati e delle attività svolte, non è idonea a
definire la collocazione – necessariamente unitaria –
dell'Autorità portuale nell'ordinamento.
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- Si può, pertanto, concludere nel senso che l'Autorità
portuale, per la assoluta prevalenza dei compiti pubblicistici
affidatile dalla legge e per le modalità con le quali li
persegue, è un ente pubblico non economico.
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- c c - L'art. 51, primo e secondo comma, della Costituzione
recita :” Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso
possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in
condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla
legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti
le pari opportunità tra donne e uomini .
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- La legge può, per l'ammissione ai pubblici uffici e alle
cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non
appartenenti alla Repubblica.”
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- Il potere attribuito alla legge di parificare ai cittadini “gli
italiani non appartenenti alla Repubblica” esplicita che il
Costituente ha inteso non legittimare i cittadini ad accedere agli
uffici pubblici e alle cariche elettive, ma consentire solo agli
stessi tale accesso.
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- Posto che tutti gli uffici pubblici non sono su un piano di
parità fra di loro e con le cariche elettive e che il dettato
costituzionale si riferisce agli uffici pubblici che comportano
l'esercizio di poteri di più elevato contenuto, l'art. 37 del
d.lgs. n.29 ha previsto l'accesso ai pubblici uffici dei cittadini
membri dell'Unione Europea ed ha rimesso ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri l'individuazione dei posti e
delle funzioni per le quali non può prescindersi dal possesso
della cittadinanza italiana.
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- La sottrazione delle Autorità portuali alla disciplina
del d.lgs. n.29 del 1993 non esclude, quindi, la necessità
del possesso della cittadinanza italiana per il Presidente
dell'Autorità portuale, se tale funzione comporta la scelta
di fini di rilievo collettivo e delle modalità per perseguire
gli stessi, necessità che trova la sua giustificazione
nell'art. 51 della Costituzione.
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- Che i poteri attribuiti al Presidente dell'Autorità
portuale riguardino interessi della collettività nella fase
della individuazione degli stessi e delle vie per raggiungerli, cioè
poteri pubblici nella loro più elevata declinazione
nell'ambito dell'amministrazione non sembra che possa essere posto
in dubbio.
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- Parimenti si deve escludere che il principio affermato dall'art.
51 della Costituzione, per di più nel contenuto risultante
dal temperamento apportato dall'art. 37 del d.lgs. n.29 del 1993 e
dal D.P.C.M. 7 febbraio 1994 n.174, confligga con i principi della
Comunità ( prima ) e dell'Unione Europea (dopo ).
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- L'art. 48 del trattato istitutivo, nel disciplinare la libera
circolazione dei lavoratori, nel quarto comma stabilisce infatti che
:“ Le disposizioni del presente articolo non sono applicabili
agli impieghi nella pubblica amministrazione “.
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- In conclusione, si deve ritenere che la cittadinanza italiana
sia un requisito indispensabile per accedere alla carica di
Presidente dell'Autorità portuale.
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- A quanto sopra consegue l'accoglimento del ricorso.
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- Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione delle
spese.
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- P.Q.M.
-
- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce -
Sezione Prima
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- definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla gli atti impugnati
-
- Spese compensate.
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- Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
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- Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno
24 maggio 2012 e 21 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:
-
Antonio Cavallari, Presidente, Estensore
-
Patrizia Moro, Consigliere
-
Claudia Lattanzi, Referendario
-
-
- IL PRESIDENTE, ESTENSORE
-
-
- DEPOSITATA IN SEGRETERIA
-
Il 26/06/2012
-
IL SEGRETARIO
-
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
|
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- Piazza Matteotti 1/3 - 16123 Genova - ITALIA
