ShipStore web site ShipStore advertising
testata inforMARE
ShipStore web site ShipStore advertising

19 aprile 2021 Il quotidiano on-line per gli operatori e gli utenti del trasporto 12:41 GMT+2



23 marzo 2021

L'Antitrust esorta a rivedere le norme sulle concessioni portuali e a rimuovere le restrizioni all'autoproduzione

Inviata una segnalazione al governo

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in una segnalazione odierna al governo, ha formulato diverse proposte di riforma concorrenziale, tra cui alcune per il settore portuale. In particolare, l'Antitrust, evidenziando il regime di incertezza che caratterizza le modalità di affidamento delle concessioni portuali, ha sottolineato la necessità di «un intervento in via normativa al fine di giungere a una modalità di assegnazione delle concessioni portuali che limiti l'attuale eccessiva discrezionalità delle autorità competenti in merito alle modalità di rilascio/rinnovo delle concessioni e che garantisca i partecipanti sul rispetto dei principi comunitari di trasparenza, pubblicità e non discriminazione».

Inoltre l'AGCM ha rilevato la necessità di rafforzare «lo strumento della revoca delle concessioni ove gli affidatari non rispettino le condizioni definite nel contratto di affidamento, al fine di stimolare l'efficienza dei concessionari e incrementare la contendibilità dei beni». L'Autorità ha quindi auspicato «una riformulazione dell'art. 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, nel senso di individuare criteri certi, chiari, trasparenti e non discriminatori per il rilascio delle concessioni demaniali portuali, nonché per la definizione della loro durata e delle modalità di revoca».

Inoltre l'AGCM ha proposto, «in un'ottica di sviluppo e crescita del settore portuale, che il comma 7 dell'art. 18, della legge 28 gennaio 1994, n. 84 sia riformulato, prevedendo un'applicazione del divieto di cumulo di concessioni per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni, al cui interno è più facile che si creino situazioni di potere di mercato, e/o per quelle tipologie di attività che prevedono dinamiche concorrenziali limitate al singolo porto».

L'Antitrust è intervenuta anche in merito alle limitazioni all'attività di autoproduzione nelle operazioni portuali, ricordando di aver «recentemente avuto modo di rappresentare che l'introduzione del citato comma 4 bis - nella misura in cui prevede che l'attività di autoproduzione delle operazioni e dei servizi portuali possa essere svolta solo in caso in cui non vi siano le necessarie attrezzature o maestranze nel porto di attracco - riduca drasticamente la possibilità per i vettori marittimi di ricorrere all'autoproduzione delle operazioni portuali (che diventa ipotesi meramente residuale)». Specificando che l'esortazione ha il fine di valorizzare il vincolo competitivo esercitabile dall'autoproduzione, l'AGCM ha quindi proposto «l'abrogazione della norma di cui al comma 4 bis dell'art. 16 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, onde rafforzare le dinamiche competitive e di mercato nell'esercizio delle attività portuali, al fine di accrescere l'attrattività, anche internazionale, del comparto portuale in Italia».

Nell'ambito di alcune considerazioni rivolte lo scorso novembre ai membri del parlamento e del governo in merito ad alcune criticità concorrenziali derivanti dalle modifiche apportate all'articolo 16 della legge 84/94, l'AGCM aveva rilevato inoltre che «la disposizione di cui al comma 4-bis dell'articolo 16 della citata legge n. 84/1994, per un verso, altera la concorrenza tra porti italiani e porti di altri Stati membri, discriminando i primi ove non è più possibile svolgere in autoproduzione le attività portuali e, per altro verso, si pone in aperto contrasto con la finalità della normativa di rilancio del settore portuale. I porti italiani, infatti, potrebbero essere penalizzati dalla scelta dei vettori marittimi di non farvi scalo, non potendo ivi svolgere le operazioni portuali in autoproduzione, con conseguente riduzione a cascata anche degli introiti dei relativi indotti».


Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

SEGNALAZIONE
ai sensi degli artt. 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287

in merito a:

Proposte di riforma concorrenziale,
ai fini della Legge Annuale per il Mercato e la Concorrenza
anno 2021

inviata al
Presidente del Consiglio dei Ministri


Interventi proposti in materia di:

B. Infrastrutture e attività portuale
L'incremento della competitività del sistema portuale nazionale è un fattore strategico per la crescita del Paese. Il commercio intercontinentale via mare ha visto negli ultimi anni, lo sviluppo di un numero assai limitato di grandi imprese armatoriali e il fenomeno del cosiddetto gigantismo navale, ovvero la tendenza delle compagnie navali a dotarsi di flotte composte di navi porta-container con capacità e dimensioni particolarmente elevate. Ciò ha richiesto (e richiede tutt'ora) l'adeguamento delle infrastrutture dei nostri porti e la necessità che alcuni di essi assumano la connotazione di hub portuali per lo svolgimento dell'attività di transhipment. Inoltre, la specializzazione dei commerci marittimi su navi portacontainer di grandi dimensioni, comportando un abbattimento dei costi di navigazione, tende ad esacerbare la concorrenza tra porti situati anche a centinaia di chilometri l'uno dall'altro, premiando quelli meglio attrezzati e con costi portuali inferiori34. Assume rilievo anche la tendenza, su scala globale, ad una progressiva integrazione verticale delle grandi imprese di navigazione nelle infrastrutture portuali, come testimoniato, a livello nazionale, anche da alcune recenti operazioni notificate all'Autorità35.
In tale prospettiva, una maggiore competitività dei porti del Paese rispetto a quelli dei Paesi limitrofi potrà consentire di intercettare quote sempre maggiori di traffico - sia di tipo hinterland sia di tipo transhipment. Inoltre, la crescita dei principali scali nazionali consentirà altresì di valorizzare al meglio gli importanti investimenti infrastrutturali volti a fornire adeguato supporto logistico alle attività retroportuali (collegamenti ferroviari, centri di scambio logistico, raccordi autostradali, ecc.). Nel contesto delineato, la realizzazione di investimenti volti ad aumentare la competitività degli scali nazionali, soprattutto in termini di raggiungimento di adeguati livelli di efficienza delle infrastrutture, e i processi di concorrenza dinamica possono risultare in parte limitati da alcune norme e/o regolazioni vigenti. Pertanto, l'Autorità ritiene necessario un intervento dei legislatori sugli aspetti normativi nel seguito descritti.

Interventi generali in materia di concessioni portuali
L'attuale procedura per l'assegnazione delle concessioni demaniali marittime in ambito portuale è quella prevista dall'art. 37 del Codice della Navigazione e dall'art. 18 del suo regolamento di attuazione (d.P.R. n. 328/1952). L'art. 37 del Codice della Navigazione stabilisce che, nell'ipotesi in cui pervengano all'Autorità preposta (le Autorità di Sistema Portuale) più domande di concessione in relazione ad un medesimo bene del demanio marittimo, deve essere preferito il richiedente che “offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico”. In questo contesto normativo molto risalente, nel 1994, si è inserito l'art. 18 della legge 28 gennaio 1994 n. 8436, recante “Riordino della legislazione in materia portuale”, che al comma 1 prevede che l'Autorità preposta affidi in concessione le aree demaniali e le banchine comprese nell'ambito portuale alle imprese che siano state autorizzate all'espletamento delle operazioni portuali, rinviando, ad un successivo decreto ministeriale la definizione di adeguati criteri per stabilire le forme di pubblicità per le procedure di affidamento delle concessioni, la scelta del concessionario, la durata delle concessioni, i poteri di vigilanza e controllo delle autorità concedenti, le modalità di rinnovo della concessione ovvero di cessione degli impianti a nuovo concessionario, i limiti minimi dei canoni da versare e i criteri per il rilascio delle concessioni.
Il Ministero competente, in tre distinte occasioni ha predisposto una bozza di Decreto attuativo dell'art. 18, comma 1, della legge n. 84/1994; in tutti e tre i casi il Consiglio di Stato ha reso un proprio parere sullo schema di provvedimento37; tuttavia, come anche evidenziato dall'Autorità nel 201838, questo decreto non è mai stato approvato e ciò ha causato negli anni un regime di incertezza con riferimento alle modalità di affidamento delle concessioni39.
Nell'ultima occasione in cui ha dovuto esprimersi su di una bozza del decreto attuativo, il Consiglio di Stato, non condividendo le soluzioni proposte nello schema di provvedimento (che erano ancora rigidamente allineate alla procedure ex art. 37 del Codice della Navigazione e del suo regolamento attuativo), ha dichiarato che “non può accettarsi che tutta la procedura continui a prendere le mosse dall'istanza dello stesso soggetto interessato al rilascio della concessione demaniale (o al rinnovo della stessa, come è il caso tipico), concedendo agli altri soggetti solo la possibilità, in un termine che può andare da trenta a novanta giorni, di presentare osservazioni o eventuali domande concorrenti [ ...] Non risulta, cioè, accettabile che, invece di assecondare le nuove linee strategiche nazionali di pianificazione e programmazione del ruolo dei singoli porti, non più considerati entità a sé, la procedura di assegnazione della concessione dell'area o della singola banchina muova esclusivamente dall'istanza dell'interessato, senza un atto di programmazione a monte che sfoci poi in un bando ed in una, seppur peculiare, procedura di gara ad evidenza pubblica per la concessione del bene, dove la valutazione strategica non sia spostata al momento successivo della verifica di coerenza dell'istanza presentata per le concessioni di più lunga durata, e delle eventuali istanze concorrenti, con l'atto di pianificazione nazionale.40. A questa posizione del Consiglio di Stato in sede consultiva si sono poi aggiunti gli interventi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti41 e dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART)42, che vanno nella direzione di aumentare l'efficienza, la trasparenza e la non discriminatorietà delle procedure.
Tutto ciò considerato, 1'Autorità ritiene necessario un intervento in via normativa al fine di giungere a una modalità di assegnazione delle concessioni portuali che limiti l'attuale eccessiva discrezionalità delle autorità competenti in merito alle modalità di rilascio/rinnovo delle concessioni e che garantisca i partecipanti sul rispetto dei principi comunitari di trasparenza, pubblicità e non discriminazione43.
Pur nella consapevolezza delle specificità che caratterizzano il settore portuale - che non consentono un'agevole e immediata trasposizione delle procedure di selezione previste dal Codice dei contratti pubblici per l'affidamento delle concessioni portuali - si ritiene in ogni caso necessario prevedere forme di affidamento che consentano, nel rispetto delle best practice di settore, alle Autorità di Sistema Portuale, in qualità di soggetti deputati ad individuare le esigenze di sviluppo delle aree portuali, di mettere in competizione tra loro domande concorrenti allo sviluppo di determinate aree e beni demaniali e di valutarle sulla base di parametri tecnici, economici e finanziari oggettivi e conoscibili ex ante. Al tempo stesso, si ritiene che andrebbe rafforzato lo strumento della revoca delle concessioni ove gli affidatari non rispettino le condizioni definite nel contratto di affidamento, al fine di stimolare l'efficienza dei concessionari e incrementare la contendibilità dei beni.

L'Autorità auspica una riformulazione dell'art. 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, nel senso di individuare criteri certi, chiari, trasparenti e non discriminatori per il rilascio delle concessioni demaniali portuali, nonché per la definizione della loro durata e delle modalità di revoca.


In coerenza con la richiesta di prevedere criteri più competitivi per il processo di affidamento delle concessioni portuali in ambito demaniale, si ritiene opportuno un intervento sull'art. 18, comma 7, della legge n. 84/1994. La norma - che stabilisce che un medesimo soggetto non possa essere titolare di due o più concessioni demaniali concernenti la medesima tipologia di attività economica all'interno dello stesso porto44 - era nata con finalità antimonopolistiche in un contesto di mercato (che oggi appare superato in diversi casi) in cui ciascun porto rappresentava un distinto mercato rilevante. In tale contesto, si riteneva necessario vietare il cumulo di più concessioni in capo al medesimo soggetto al fine di contrastare situazioni di potere di mercato eccessivo che potevano risultare dannose per l'utenza portuale.
La continua evoluzione del settore portuale ha mutato - in particolare per alcune attività che si svolgono negli scali di maggiore dimensione, come ad esempio i servizi di terminal container45 - il perimetro competitivo in cui si confrontano gli operatori portuali, che devono essere sempre più efficienti e adeguati alle caratteristiche della domanda rappresentata, lato mare, dai grandi gruppi armatoriali globali e, lato terra, dagli spedizionieri, dalle agenzie marittime e dagli operatori di logistica su terra. Nell'attività consistente nell'intercettare i grandi flussi del commercio globale, possono essere tra loro sostituibili porti situati anche a distanze notevoli, superiori ai 200-300 km46.
In questo contesto, quanto meno per i porti nazionali di dimensione maggiore47, l'attuale divieto normativo di cui all'art. 18, comma 7 della legge 84/1994 può rappresentare un ostacolo allo sviluppo e alla competizione con i porti di altri paesi limitrofi che si affacciano sul Mediterraneo, oltre che limitare la possibilità di realizzare progetti di crescita degli operatori, volti al raggiungimento di economie di scala, propedeutica al confronto con operatori del trasporto sempre più grandi e globalizzati.
Al tempo stesso, la nonna di cui all'art. 18 comma 7 potrebbe conservare la propria funzione antimonopolistica in porti di più ridotte dimensioni e con riferimento ad attività svolte su beni demaniali in concessione che ancora conservano una dimensione competitiva limitata al singolo porto (si pensi alla distribuzione di carburanti per la navigazione da diporto o, in alcuni contesti molto piccoli, al bunker per le navi).

L'Autorità propone, in un'ottica di sviluppo e crescita del settore portuale, che il comma 7 dell'art. 18, della legge 28 gennaio 1994, n. 84 sia riformulato, prevedendo un'applicazione del divieto di cumulo di concessioni per la medesima attività solo per i porti di ridotte dimensioni, al cui interno è più facile che si creino situazioni di potere di mercato, e/o per quelle tipologie di attività che prevedono dinamiche concorrenziali limitate al singolo porto.



Limitazioni all'attività di autoproduzione nelle operazioni portuali
Un'altra questione di rilievo nel settore portuale, suscettibile di impattare sulla competitività dello stesso, è relativa alle recenti limitazioni all'attività di autoproduzione derivante dall'adozione del comma 4 bis all'art. 16 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, introdotto dall'art. 199 bis del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, come convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77, recante: “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”. Al riguardo l'Autorità ha recentemente avuto modo di rappresentare che l'introduzione del citato comma 4 bis - nella misura in cui prevede che l'attività di autoproduzione delle operazioni e dei servizi portuali possa essere svolta solo in caso in cui non vi siano le necessarie attrezzature o maestranze nel porto di attracco - riduca drasticamente la possibilità per i vettori marittimi di ricorrere all'autoproduzione delle operazioni portuali (che diventa ipotesi meramente residuale)48. Peraltro, il ricorso all'autoproduzione è subordinato al possesso di vari requisiti, tra i quali la disponibilità di personale idoneo del vettore marittimo, aggiuntivo rispetto all'organico della tabella di sicurezza e di esercizio della nave, nonché dedicato esclusivamente allo svolgimento di tali operazioni. Ad avviso dell'Autorità, il ricorso all'auto-produzione può essere un elemento importante per contenere l'eventuale potere di mercato delle compagnie portuali e stimolare l'efficienza nella fornitura dei servizi portuali. Inoltre, la norma in questione appare suscettibile di ridurre la competitività dei porti italiani rispetto ai porti limitrofi di altri Stati membri, potendo penalizzare il settore portuale laddove incida sulla scelta dei vettori marittimi di non attraccare nei porti italiani, non potendo ivi svolgere in autoproduzione le operazioni portuali.

L'Autorità, al fine di valorizzare il vincolo competitivo esercitabile dall'autoproduzione, propone l'abrogazione della norma di cui al comma 4 bis dell'art. 16 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, onde rafforzare le dinamiche competitive e di mercato nell'esercizio delle attività portuali, al fine di accrescere l'attrattività, anche internazionale, del comparto portuale in Italia.



34 “Fino ad un recente passato, la scelta del porto da parte dell'utenza (armatori, operatori portuali e spedizionieri) dipendeva in prevalenza dal fattore geografico. Il generale miglioramento delle infrastrutture retroportuali [...] ha progressivamente ridotto l'importanza del fattore localizzativo rispetto ad altre caratteristiche [...]. L'attuale competizione vede identificati porti per bacino di influenza [N.d.r. catchment area], sempre meno determinato dalla vicinanza o prossimità geografica, mentre assumo maggiore importanza altri fattori facenti capo al paradigma economico ispirato al concetto di catena del valore”. Si veda, Autorità di Regolazione dei Trasporti - Relazione AIR, allegata alla delibera n. 40/2017.

35 Cfr. provv. C12225 - Terminal Investment Ltd/CSG Italia-Gate del 17 luglio 2019, in Boll. 31/2019 e provv. C12255 - Marinvest-Gruppo Messina/Ignazio Messina & C.-Ro-Ro Italia del 25 settembre 2019, in Boll. 42/2019

36 La legge n. 84/1994 è stata di recente interessata da una profonda revisione, combinatasi alla necessità di verificare alcuni parametri interpretativi a valle di importanti atti e sentenze di matrice UE. In particolare, la legge 28 gennaio 1994, n. 84, è stata oggetto di riforma a mezzo del d.lgs. 4 agosto 2016, n. 169, e, da ultimo, del d.lgs. 13 dicembre 2017, n. 232. Obiettivo principale degli interventi normativi occorsi negli ultimi anni è stato il superamento della frammentazione operativa del sistema portuale nazionale: ciò al fine di aumentare l'efficienza e competitività del c.d. sistema-mare nazionale per adeguarsi alle nuove dinamiche internazionali dei commerci e circuiti marittimi, sviluppando sia le attività all'interno delle aree demaniali che quelle afferenti ai porti, in particolare la filiera logistica. Nello specifico, la riorganizzazione operativa ha previsto il passaggio da 24 Autorità Portuali competenti su 43 porti a 15 Autorità di Sistema Portuale (ASP). In questa prospettiva, le nuove ASP rappresentano centri decisionali strategici, in grado di operare in un sistema integrato su base nazionale e, per quanto qui più interessa, risultano essere gli enti direttamente competenti all'assentimento di concessioni in ambito portuale.

37 Cfr. i Pareri n. 95/1998 n. 20/2001 e, da ultimo, n. 1505/2016.

38 Cfr. Segnalazione AS1550 - Concessioni e criticità concorrenziali del 12 dicembre 2018, in Boll. 48/2018.

39 Cfr. Segnalazione AS1457 - Rilascio concessione demaniale marittima nel porto di Livorno per Terminal Multipurpose, dell'8 novembre 2017, in Boll. 49/2017 in cui si affermava che “[...] in tutti i casi di concorso di domande di concessione demaniale marittima, [...] l'Autorità preposta dovrebbe - prima di avviare il procedimento di comparazione - stabilire e rendere noti i criteri tecnici ed economici (con indicazione del relativo punteggio) di aggiudicazione sulla cui base procedere alla valutazione ai sensi dell'art. 37 del Codice della Navigazione, assegnando alle parti un termine congruo per il deposito di tutta la documentazione ai sensi dell'art.18 della legge n. 84/94”; si veda altresì Segnalazione AS1235 - Autorità portuale di Genova. Procedura di assegnazione bacini di carenaggio, 28 ottobre 2015, in Boll. 45/2015.

40 Cfr. Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, parere n. 1505/2016.

41 MIT, Concessioni di aree demaniali marittime e banchine portuali nei porti sede di Autorità di sistema portuale, DGVPTM/DIV.2/PS, 5 febbraio 2018. Nella circolare ministeriale è stato fatto specificamente presente che la valutazione della migliore offerta in caso di istanze concorrenti va effettuata da parte dell'autorità competente sulla base di alcuni parametri di valutazione predeterminati, volti in primo luogo a stimolare un'efficiente organicità dello sviluppo di portualità e logistica.

42 Cfr. Delibera n. 57/2018 del 30 maggio 2018, “Approvazione di metodologie e criteri per garantire l'accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali. Prime misure di regolazione”. Tale delibera, che si mostra in coerente continuità con le raccomandazioni espresse dal Consiglio di Stato circa la necessità di riconoscere un ruolo attivo a tutti i soggetti eventualmente interessati dalla procedura di concessione, ha provveduto a definire le modalità di assegnazione delle concessioni nella maniera meglio rispondente a criteri di efficienza, trasparenza e non discriminazione delle procedure.

43 Al riguardo il citato parere del Consiglio di Stato n. 1505/2016 è chiaro nell'affermare che anche nei casi di concessione di beni demaniali (o comunque nei casi esplicitamente esclusi dall'ambito del Codice dei Contratti Pubblici) “,non possono, parimenti, che richiamarsi i principi già in più occasioni espressi dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui i principi di derivazione comunitaria a tutela della concorrenza (imparzialità, trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione) sono applicabili anche alle concessioni di beni pubblici, fungendo da parametro di interpretazione e limitazione del diritto di insistenza. L'indifferenza comunitaria al nomen della fattispecie, e quindi alla sua riqualificazione interna in termini pubblicistici o privatistici, fa sì che la sottoposizione ai principi di evidenza trovi il suo presupposto sufficiente nella circostanza che con la concessione di area demaniale marittima venga fornita un'occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato, tale da imporre una procedura competitiva ispirata ai ricordati principi di trasparenza e non discriminazione (da ultimo, Cons. Stato, VI, 7 marzo 2016, n. 889)”.

44 Cfr. art. 18, comma 7, legge n. 84/1994

45 I servizi di terminal container sono erogati dai c.d. terminalisti, imprese che hanno in concessione aree o banchine portuali per effettuare le operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimentazione delle merci oggetto del trasporto su nave. Si veda, Autorità di Regolazione dei Trasporti - Analisi d'Impatto della Regolazione, allegato alla delibera n. 40/2017, avente a oggetto “Metodologie e criteri per garantire l'accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture portuali”.

46 Cfr. C12225 Terminal Investment Ltd/CSM Italia-Gate, in Boll. 31/2019, dove si chiarisce che “Sotto il profilo geografico, secondo la prassi consolidata della Commissione europea e dell'Autorità, il mercato rilevante geografico dei servizi di movimentazione merci tramite container è determinato in base alle cosiddette 'aree di attrattività''o catchment area', ciascuna delle quali rappresenta l'ambito che il terminal container generalmente serve”.

47 Ci sono varie modalità per distinguere i porti sulla base della loro dimensione. Sulla base di dati Assoporti è possibile ad esempio individuare i 15 porti nazionali che nel 2018 hanno movimentato circa i175% del totale delle merci (rinfuse liquide, rinfuse solide, container, Ro/Ro, altre merci). Si tratta dei porti di Trieste, Genova, Livorno, Cagliari Sarroch, Gioia Tauro, Ravenna, Venezia, Messina-Milazzo, Augusta, Napoli, Taranto, La Spezia, Savona-Vado, Salerno, Ancona-Falconara.

48 Segnalazione AS1708 - Decreto rilancio - modifiche all'art. 16 comma 4-bis della legge 84/1994 in materia portuale, del 27 ottobre 2020, in Boll. 45/2020.

PSA Genova Pra

Leggi le notizie in formato Acrobat Reader®. Iscriviti al servizio gratuito.


Cerca il tuo albergo
Destinazione
Data di arrivo
Data di partenza








Indice Prima pagina Indice notizie

- Piazza Matteotti 1/3 - 16123 Genova - ITALIA
tel.: 010.2462122, fax: 010.2516768, e-mail