II. LES RESULTATS DE LA GESTION

Trois critiques principales peuvent être faites à la gestion du domaine portuaire par les établissements portuaires :

- les services responsables connaissent très mal l’étendue, la consistance et la valeur du domaine ;

- ils ne l’entretiennent ni ne l’exploitent pour en tirer un gain économique ;

- ils n’adaptent pas ce domaine géré aux besoins proprement portuaires.

A. - La connaissance du domaine

Malgré les imprécisions et réserves à faire sur la notion de domaine portuaire (cf. encadré ci-dessous), il est possible de considérer qu'en 1995, le domaine des ports maritimes relevant de la compétence de l'Etat s'étend sur environ 35 000 hectares de surfaces terrestres et sur 258 000 hectares de plans d'eau ; la partie terrestre des emprises relève majoritairement du domaine public.

La mesure du domaine portuaire

La notion de circonscription est le critère de référence pour l'appréciation de la superficie du domaine des ports autonomes. Cette circonscription est déterminée par décret en Conseil d’Etat (article L. 111-3 du code des ports maritimes). Elle peut évoluer dans le temps en fonction des besoins et comprend notamment les accès nautiques.

La notion de délimitation sert de critère de référence pour l'appréciation de la superficie du domaine des ports d'intérêt national. La délimitation des ports maritimes relevant de la compétence de l’Etat, du côté de la mer, ou du côté des terres, est réalisée par le préfet (article R.151-1 du code des ports maritimes). Là encore, cette limite est évolutive. La superficie du domaine portuaire qui découle de cette notion est baptisée limite administrative et toutes les acquisitions, réalisées par l'Etat ou son concessionnaire dans le cadre de la concession, sont incorporées au domaine public.

Ces périmètres ne donnent cependant pas l'étendue effective du domaine portuaire relevant de la compétence de l'Etat. En effet, ils ont - notamment la limite administrative - une signification plus juridique qu'économique. Il s'agit de l'espace dans lequel s'exerce les compétences de police portuaire définies par le code des ports maritimes.

Or, certaines parcelles de terrains incluses dans ces limites sont des terrains à caractère privé (terrains compris dans le périmètre de cessibilité des ports autonomes, incorporations prévues après acquisitions mais non effectivement réalisées, terrains déclassés ...), tandis que d'autres parcelles, bien qu'étant la propriété des collectivités publiques (terrains ayant ou non une vocation portuaire) sont hors des périmètres pour diverses raisons. Au titre des terrains à vocation portuaire hors périmètres, on peut notamment mentionner ceux qui résultent d'erreurs dans la fixation des limites (Nantes-Saint-Nazaire) ou d'acquisitions postérieures à celle-ci (Marseille, Rouen).

En l'absence de cadastrage exhaustif du domaine des ports (par exemple à Rouen où plus d'un sixième des superficies ne sont pas cadastrées), l'étendue du domaine portuaire, qui peut être maritime et fluvial pour les ports d'estuaires, résulte pour partie d'évaluations réalisées par les services portuaires à la demande de la Cour, dont l'examen montre les défaillances.

1° Les ports autonomes

a) L’étendue du domaine des ports autonomes

Sans mésestimer les difficultés de suivre et de gérer un domaine partiellement cadastré et en constante évolution, la Cour constate que les ports autonomes ne connaissent que très imparfaitement la consistance de leur domaine malgré la présence en leur sein de services spécialisés généralement bien dotés en personnel. L'enquête, fondée sur l'estimation exhaustive de la situation territoriale des ports en 1985, 1990 et 1995, a mis en lumière l'absence d'historiques fiables retraçant la totalité du domaine géré par les ports. Elle a ainsi permis de détecter d’importants dysfonctionnements internes au sein des ports autonomes.

La consistance effective du domaine géré par l'ensemble des ports autonomes n’a pu être mesurée. En effet, si les superficies gérées par les ports de Bordeaux, Marseille, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen et de Guadeloupe ont pu être déterminées avec une faible marge d'incertitude pour 1995, il n'en va pas de même pour celles des ports de Dunkerque et du Havre. En outre, la moitié des ports autonomes n’ont pas su produire les données demandées pour 1985 et 1990. Pourtant, en application des prescriptions du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, les établissements publics ont l'obligation de tenir des inventaires de leur patrimoine selon des modalités fixées par le conseil d'administration dans le cadre de leur plan comptable particulier. La connaissance de leur patrimoine devrait passer par un meilleur récolement entre l'inventaire physique et l'état de l'actif comptable de l'ensemble des terrains.

Face à ces difficultés d'évaluation, les autorités de tutelle n’ont produit qu’un état des superficies foncières des ports autonomes daté de février 1994 qui ne concorde pas avec les données fournies à la Cour par les ports autonomes. Elles méconnaissent donc la consistance du domaine portuaire, alors qu’il leur revient d’en fixer ou d’en modifier la délimitation.

Le domaine géré par les ports autonomes en 1995

La superficie totale du domaine géré par les ports autonomes serait de l'ordre de 288 000 ha. La partie terrestre représente approximativement 32 200 ha en 1995, soit près de 93 % de l'étendue du domaine des ports relevant de la compétence de l'Etat. Les terrains hors circonscription, qui s'étendent sur plus de 4 000 ha, soit 12% de la superficie terrestre, ont majoritairement vocation à être intégrés dans les circonscriptions portuaires.

Les principales évolutions depuis 1985

L'évolution de la consistance du domaine des ports autonomes résulte principalement d'acquisitions et cessions, et plus marginalement de transferts de gestion, d'échanges d'emprises et de terrains gagnés sur la mer (exondements). Aucune opération importante n'a été engagée au cours de la période 1985-1995, qui se caractérise par une relative stabilité globale du domaine géré. Les opérations futures auront en revanche pour conséquence de réduire celui-ci.

Les modifications de la période se sont faites principalement par des transferts de gestion peu nombreux, qui ont concerné des superficies relativement modestes, soit moins de 100 ha pour l'ensemble des ports autonomes. Ces transferts concernent des immeubles dépendant du domaine public dont la destination est modifiée. Les biens en cause, qui ne présentent plus d'utilité pour les ports, doivent conserver le caractère de domanialité publique pour le nouveau gestionnaire. Les transferts concernant des emprises incluses dans les circonscriptions des ports qui leur ont été remises gratuitement par l'Etat lors de l'autonomie, sont majoritairement réalisés au profit de collectivités territoriales et ont, pour une part minoritaire, donné lieu à indemnisation.

Au titre des projets en cours on peut notamment mentionner deux transferts prévisibles à Marseille, l'un au profit de la commune de Martigues (20 ha), l'autre à celui de l’établissement public Euroméditerranée (10 ha). A Nantes, un transfert de gestion en plusieurs étapes est prévu au profit du Conservatoire de l'espace et du littoral et des rivages lacustres dans le cadre de l'opération "plan Loire" décidée en 1994. Il concernerait 1 512 ha de domaine public fluvial et devrait être ultérieurement complété par des remises de terrains privés du port (375 ha). A Rouen, il est envisagé de transférer à titre onéreux au domaine public routier la gestion de terrains situés rive droite, concernés par le sixième franchissement de la Seine.

b) La répartition juridique du domaine des ports autonomes

Si les plans d'eau, ou plus exactement leurs fonds terrestres, sont du domaine public, il n'en va pas de même pour les emprises terrestres qui peuvent relever soit du domaine public soit du domaine privé, pour les terrains appartenant à l'Etat ou aux ports autonomes.

En réalité, la situation juridique du domaine des ports autonomes est aussi mal connue par les établissements que sa consistance et ses limites physiques.

Selon les données produites par la DTMPL, qui diffèrent de celles fournies par les ports, le domaine public portuaire serait minoritaire : il ne représenterait que 15 545 ha sur les 33 995 ha d’emprises terrestres recensés. Cependant les incertitudes sont telles qu'il s'avère très difficile d'apprécier la consistance du domaine selon son régime juridique. Le cas de Dunkerque est exemplaire de ces défaillances : sur une superficie totale probable de 6 100 ha, la répartition juridique des emprises entre le domaine public et le domaine privé serait, selon le port, de 50/50. En revanche, selon la DTMPL, la répartition est fort divergente : 20 % pour le domaine public et 80 % pour le domaine privé.

Les situations juridiques du domaine sont très contrastées d'un port à l'autre. On observe ainsi que le domaine public est minoritaire à Bordeaux (37 %) et à Marseille (26 %), tandis qu'il est très sensiblement majoritaire à Nantes-Saint-Nazaire (82 %) et à Rouen (67 %), de même qu'au Havre, et en Guadeloupe.

c) La répartition fonctionnelle du domaine géré par les ports autonomes

La répartition fonctionnelle de l'ensemble du domaine terrestre géré par les ports autonomes en 1995 figure dans le tableau ci-après. Elle présente un caractère très indicatif dans la mesure où l'étendue même de leur domaine est incertaine et où les critères fonctionnels des différents ports peuvent sensiblement diverger et se modifier dans le temps. Quatre grandes catégories sont distinguées : deux zones sont liées à l'activité, l'une regroupant les zones portuaires et les occupations spatiales liées aux servitudes diverses telles que les voiries et les espaces verts, l'autre concernant les zones industrielles ; une troisième zone pourrait à l'avenir changer de destination et regroupe les zones urbaines ; une quatrième zone est constituée des réserves foncières et naturelles.

En 1995, la part des réserves est globalement majoritaire, celle des zones industrielles représente moins de 30% du domaine, tandis que les zones urbaines sont relativement marginales.

Ce constat montre l’impact financier réduit des mesures incitatives mises en place pour une meilleure intégration ville-port, telles que la restitution de 90 % du produit des cessions foncières sous forme d’apports en fonds propres. Cette mesure d’ordre général a été prise pour régler des problèmes particuliers, comme l’opération Dunkerque-Neptune de réhabilitation urbaine du site portuaire des anciens chantiers de réparation navale. Dans ce dernier cas d’ailleurs, elle n’a pas eu d’effet.

d) La valeur du domaine géré par les ports autonomes

Cette valeur peut être estimée grâce aux bilans des ports autonomes. En effet, si les terrains ont été remis aux ports gratuitement par l'Etat lors de l’octroi de l'autonomie, ils ont néanmoins fait l'objet d'une estimation par le service du domaine de façon à ce que celle-ci figure dans le patrimoine des ports. La valeur estimée de ces emprises figure dans les bilans des ports autonomes en contrepartie du compte d'apports. Les actifs ont fait l'objet de réévaluations à la fin des années 1970 et les acquisitions réalisées par les établissements sont enregistrées à leur coût historique d'entrée.

Un tableau joint en annexe n° 6 consolide les valeurs bilantielles des ports autonomes métropolitains. La valeur historique du domaine a été appréhendée à partir de la nomenclature comptable par le cumul des valeurs brutes en francs courants figurant aux comptes concernés.

En 1995, pour les ports autonomes métropolitains, la valeur historique moyenne brute comptable des terrains s'établit à 0,10 MF par hectare. En tenant compte des ouvrages d'infrastructure, elle ressort à 0,19 MF par hectare. Ces valeurs patrimoniales sont purement indicatives. Elles reposent sur des superficies aléatoires, des montants non actualisés, et font abstraction de l'obsolescence des infrastructures réalisées qui représentent 43 % de la valeur brute totale.

Répartition fonctionnelle du domaine terrestre des ports autonomes

(a) Port autonome de Rouen : situation au 31/12/92

(b) PANSN : port autonome de Nantes-St Nazaire

Les différences de ces valeurs moyennes comptables sont relativement importantes d'un port à l'autre. Indépendamment du fait que les superficies du Havre et de Dunkerque sont très incertaines, on constate que le domaine des ports normands est nettement plus coûteux que celui des autres ports, tant au niveau des valeurs initiales que des coûts d'infrastructure. Il convient malgré tout de préciser que, selon les ports, les grosses réparations sont ou ne sont pas immobilisées.

Ces valeurs historiques comptables ne représentent pas la valeur effective actuelle du patrimoine. Seule une estimation des emprises par les services des domaines permettrait de l'approcher.

2° Les ports d’intérêt national

a) Le domaine géré par les ports d’intérêt national

La consistance du domaine des ports d’intérêt national (PIN) est fondée sur leurs limites administratives. La connaissance de la superficie totale du domaine qu’ils gèrent demeure très imparfaite. Toute évaluation globale, incluant superficie terrestre et plans d'eau, s'est révélée impossible. Les renseignements produits à la Cour (cf. tableau ci-après) sont incomplets, notamment à Saint-Malo, Bayonne et Nice, voire inexistants en ce qui concerne les surfaces de plans d'eau.

En 1995, la partie terrestre du domaine des PIN représente environ 2 500 ha, soit 7% de l'ensemble du domaine géré par les ports relevant de la compétence de l'Etat.

Etendue du domaine des ports d'intérêt national en 1995 (a)

(a) - Hors Le Fret et Roscanvel.

(b) - Bayonne : hors espaces naturels et hors port de plaisance de "brise-lames" à Anglet.

(c) - Nice : superficies inscrites dans la concession hors 1,4 ha de voiries transférées ; toutefois, le cahier des charges de la concession n’ayant pas été mis à jour après l’abandon d’un projet de port devant l’aéroport en 1979, les superficies réellement gérées se limitent à 8,41 ha.

Depuis 1985, on relève globalement une légère tendance à l'accroissement (moins de 10 %) du domaine des ports d'intérêt national.

Le cas de Nice illustre les difficultés de recensement : la DDE mentionne une superficie totale de 9,83 ha jusqu'en 1990 puis de 8,41 ha, du fait d'un transfert de voiries urbaines pour 1,42 ha. Or ce chiffre diverge fortement de celui qui est inscrit dans la concession de 1978, soit 16,5 ha pour le port de Nice-Côte d'Azur.

b) La répartition fonctionnelle et la valeur du domaine géré par les ports d’intérêt national

Le domaine des ports d’intérêt national, peu étendu comparativement à celui des ports autonomes, est essentiellement dédié à l'exploitation portuaire. Ces ports qui n'ont quasiment pas de zones industrielles disposent de quelques réserves foncières et naturelles qui sont de l'ordre de 100 ha pour l'ensemble d’entre eux. Cependant on remarque qu'elles sont relativement importantes dans deux cas. En effet, elles représentent plus du quart du domaine des ports de Lorient (40 ha) et de Bayonne (28 ha).

Contrairement aux ports autonomes, aucun élément comptable ne permet de valoriser le domaine des ports d'intérêt national. D'une part, les emprises concédées n'ont pas fait l'objet d'une estimation lors de la passation des actes de concession, qui peuvent au demeurant être très anciens, et ne sont donc pas comptabilisées. D'autre part, pour les parcelles non concédées, l'absence de comptabilité patrimoniale de l'Etat empêche toute estimation. En outre, les informations recueillies sur les mouvements sont trop partiels pour être pris en compte.

- établir l’inventaire du patrimoine des ports (limites physiques, situation juridique, répartition fonctionnelle, valeur effective) ; engager un récolement systématique entre l'inventaire physique et l'état de l'actif comptable de l'ensemble des terrains ; faire coïncider les données des ports et celles de la tutelle.