Nous avons pris connaissance avec intérêt du rapport de la Cour des Comptes sur la politique portuaire française. Ce rapport synthétise les nombreux travaux de la Cour sur la gestion des ports maritimes, leurs investissements et la réforme de la manutention. Il dresse un tableau très complet de la situation actuelle du monde portuaire, dans un environnement économique et réglementaire mouvant, et ouvre des pistes pour la nécessaire évolution du secteur portuaire.

Il insiste, en particulier, sur la modification du contexte économique, dans lequel la concurrence ne s’exerce plus seulement par les prix mais aussi par la qualité du service rendu (temps de traitement du navire, infrastructures de transport) et sur l’inadaptation du cadre juridique. De ce point de vue, nombre de recommandations de la Cour rejoignent les préoccupations du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie.

Concernant l’organisation et le fonctionnement des ports, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie partage le souci de la Cour d’une clarification des missions, du cadre juridique et des structures des ports. Cette clarification passe notamment par une refonte des textes qui régissent les concessions d’outillage portuaire, anciens et inadaptés aux règles juridiques internes et communautaires, et facilitera la nécessaire réforme des droits de ports.

La refonte des textes doit avoir pour objectif de mieux identifier les missions qui reviennent aux ports et celles qui peuvent être réalisées par des opérateurs extérieurs. Elle doit également permettre d’impliquer de manière plus étroite les opérateurs de la manutention dans les choix, le financement et l’exploitation des équipements portuaires, notamment au travers de la mise en place d’opérateurs uniques de terminaux, permettant par ailleurs d’offrir aux clients un interlocuteur commercial clairement identifié.

Elle doit poursuivre la réforme des conseils d’administration des ports autonomes amorcée par le décret n° 99-76 du 5 février 1999. Ce dernier décret instaure une obligation de déclaration, par les administrateurs, de leurs intérêts dans les sociétés ou organismes susceptibles, du fait de leur secteur d'activité, de conclure des conventions avec le port autonome ; il introduit une meilleure représentation des personnels, conforme aux règles générales de la loi de démocratisation du secteur public du 26 juillet 1983. Le ministère de l’économie des finances et de l’industrie prend note des remarques de la Cour sur la composition des conseils d’administration.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie constate, avec la Cour, que le cadre de la politique portuaire est en partie obsolète. Ainsi la référence aux notions de ‘port autonome’ et ‘port d’intérêt national’ qui date de 1965 ne correspond plus à la réalité économique actuelle. Les clés de répartition du financement qui sont associées à ces statuts sont un frein à des choix rationnels d’investissement et empêchent la concentration souhaitable des efforts de l’État sur les sites et les projets stratégiques pour le développement économique. La remise en cause de cette classification pourrait s’accompagner d’une coordination de ports voisins pour aboutir à une mise en commun de moyens et faire cesser des concurrences aussi coûteuses qu’inutiles.

Cette inadaptation du cadre juridique se double de l’insuffisance des outils de pilotage de la politique portuaire. La Cour relève l’absence de schéma national d’aménagement et de développement, ainsi que des schémas sectoriels correspondants, prévus dans la loi d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995. D’une manière plus générale, l’action de l’État en matière de politique portuaire pâtit d’une pénurie d’information et d’expertise, tant dans la gestion quotidienne où les informations nécessaires à un véritable contrôle de gestion sont insuffisantes – avec des conséquences directes sur l’exercice des tutelles financière et budgétaire de l’État - , que dans le suivi des investissements. La Cour constate ainsi les équipements redondants ou sur-dimensionnés et le manque de cohérence entre investissements, résultant notamment d’une méconnaissance récurrente de la dimension intermodale des investissements de transport.

Cependant l’expertise de l’État en matière de choix d’investissement a progressé. La réforme du FDES, devenu le CIES, a permis d’étendre son champ d’analyse : il ne limite plus son approche au seul endettement des ports maritimes mais prend en compte à la fois les projets d’investissement, sur la base d’études de rentabilité socio-économique, et leur financement. Les deux séances annuelles du CIES sont préparées par un pré-examen des dossiers en concertation avec la DTMPL, les commissaires du gouvernement et le contrôleur d’État. Le CIES concentre son attention sur les projets des ports autonomes et ceux des ports d’intérêt national d’un montant significatif. Par ailleurs, le CIES exerce un contrôle a posteriori, l’examen de l’exécution des programmes permettant de s’assurer que les enveloppes ne sont pas dépassées. Sur les projets les plus importants, un contrôle plus approfondi est mis en œuvre qui peut comprendre une mise à jour des coûts et un premier bilan des avantages.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie observe enfin qu’il est difficile d’apprécier l’intérêt de l’État pour les ports maritimes au regard du seul montant des interventions publiques qu’il finance. Tout d’abord, il faut noter que d’autres acteurs, dont l’implication est légitime, interviennent dans le financement : les collectivités locales, dont le rapport de la Cour souligne la participation croissante, l’Union européenne (fonds FEDER) ou les opérateurs portuaires privés. Tous les équipements des ports n’ont pas de vocation naturelle à être subventionnés et devraient avoir une rentabilité suffisante pour s’autofinancer au moins en partie. Enfin les moyens de l’État consacrés à l’équipement des ports sont en partie grevés par l’insuffisante maîtrise des coûts de certaines activités portuaires -  telles que le dragage - que la Cour met en évidence.

La Cour des comptes souligne par ailleurs un certain nombre de points sur lesquels il nous semble opportun d’apporter les précisions suivantes :

1° La Cour estime que les outils comptables des ports sont insuffisants et que les pratiques comptables varient d'un port à l'autre.

Elle observe que cette situation entraîne des traitements hétérogènes des mêmes opérations et empêche de comparer la situation des ports.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie souhaite nuancer ce constat.

En effet, un examen approfondi, mené dans le cadre de la mission Pauillac puis par un groupe de travail associant notamment la DGCP, le contrôle d’État et la DTMPL, a établi que les règles prévues par le plan comptable général et reprises par la M9-5, telles qu’elles sont appliquées par les comptables des ports, permettaient de donner une image fidèle et sincère de la situation des ports. Toutefois, il a été jugé qu’un certain nombre de points méritaient d’être clarifiés : une circulaire interministérielle doit préciser, d’ici la fin de l’année, les recommandations pratiques communes applicables aux amortissements, aux stocks, aux provisions ainsi qu’à la comptabilisation des remises commerciales et des subventions reçues.

Au-delà de ces dispositions, la mise en place rapide d’une comptabilité analytique homogène pour l’ensemble des établissements est une condition de l’amélioration de la gestion des ports. Elle contribuera à la plus grande efficacité du contrôle et de l’intervention des tutelles. C’est pourquoi la DTMPL entend initier des travaux en ce sens.

2° La Cour relève l’amélioration de fonctionnement, en matière d’approbation du budget et des comptes, apportée par la déconcentration de la procédure mise en place en 1996.

Depuis lors, d’autres améliorations ont été apportées. Ainsi le décret n° 99-575 du 8 juillet 1999 accélère la procédure d’approbation du budget et des comptes par les tutelles, en introduisant un délai d’un mois après réception des documents au-delà duquel l’accord tacite est considéré comme acquis. La modification de l’article R.* 113-15 du code des ports maritimes prévoit le report du 1^er octobre au 1^er décembre de la date limite à laquelle le conseil d’administration arrête l’état prévisionnel de recettes et de dépenses. Ce report devrait permettre une instruction plus approfondie, par l’ensemble des acteurs portuaires, y compris les tutelles, d’un document basé sur des hypothèses plus réalistes.

3° La Cour s’interroge sur la compatibilité des fonctions d’agent comptable et de directeur financier au sein d’un même établissement.

D’autres grandes entreprises publiques du secteur des transports (SNCF, RATP, RFF) ne sont en effet pas organisées comme les ports, la certification de leurs comptes étant confiée à des commissaires aux comptes.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie estime néanmoins que le cumul observé aujourd’hui dans de nombreux ports peut être admis dès lors que les responsabilités juridiques sont clairement établies. Cette organisation répond à un souci de renforcement de l’efficacité de gestion dans le contexte concurrentiel auquel sont soumis les ports. En outre, elle ne contrevient pas à l’esprit des textes dont l’objectif est d’assurer la régularité et le bon emploi des fonds publics : l’agent comptable – chef des services financiers supporte la responsabilité personnelle et pécuniaire des contrôles qui lui incombent. Cette règle est de nature à mettre en échec, sous le contrôle du juge financier, toute décision qui, prise en opportunité, serait entachée d’irrégularité.

4° Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie a décidé la constitution d’un groupe de travail afin d’étudier la solution à apporter au sujet de la fiscalité locale des ports autonomes.

Aux termes des dispositions légales, seuls les immeubles, les terrains ainsi que les installations foncières qui sont la propriété de l’État ou des collectivités locales sont exonérés de taxes foncières lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus. Mais, compte tenu de la diversité de situations qui ont pu être recensées, il est prévu qu'un groupe de travail soit constitué afin d'étudier une refonte des dispositions actuellement appliquées.

5° Concernant la gestion et la protection du domaine de l’État, plusieurs questions sont soulevées par la Cour.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie est favorable à une gestion plus active du patrimoine foncier et immobilier des ports. Les dispositifs en vigueur (le compte de remploi et la restitution de 90 % du produit des cessions foncières prévue par le décret du 29 février 1996) permettent aux établissements portuaires d’atteindre cet objectif. Il convient cependant de s’interroger avec la Cour sur l’utilité d’un dispositif peu utilisé par les intéressés.

Le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie juge par ailleurs que les lacunes du cadastre n’ont pas d’impact sur la rapidité de la procédure domaniale : les délais proviennent souvent de la difficulté d’évaluer le bien – et en particulier les plus-values – pour des emprises qui, à ce stade de la procédure, sont connues.

Enfin, des instructions ont été données dès janvier 1996 pour que l’administration procède à des revalorisations des redevances pour les nouveaux titres d’occupation du domaine public constitutifs de droits réels pour tenir compte de la possibilité d’indemnisation du titulaire en cas de rupture anticipée du titre. L’augmentation des redevances domaniales dans le cas du renouvellement du titre au profit d’un occupant lorsque celui-ci a valorisé le domaine de l’État en y réalisant des constructions est conforme à l’article R56 du code du domaine de l’État et permet de ne pas faire dépendre la redevance de la qualité du bénéficiaire.

Enfin, le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie est favorable à la mise en place d’un dispositif plus formalisé d’échange d’information entre les services fiscaux et les services de l’équipement afin de mieux assurer la surveillance des titres arrivant à expiration et d’éviter les occupations sans titre du domaine public.