1. Le corps du projet de rapport de la Cour des Comptes dresse un constat dense et documenté de la politique portuaire française et formule un certain nombre de propositions pertinentes, qui ont été reprises par le ministre de l’équipement, des transports et du logement.

Mon département ministériel a d’ores et déjà donné suite à nombreuse propositions de la haute juridiction, qui ont naturellement fait l’objet de discussions et d’échanges.

A. - La question des dessertes terrestres des ports est un enjeU de première importance pour les ports

Je partage tout à fait les observations de la Cour des comptes sur l’importance stratégique des dessertes terrestres des ports maritimes. Les ports maritimes français sont largement pris en compte dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999, qui définit une nouvelle approche multimodale reposant sur la mise en place de schémas de services de transports, l’un pour les voyageurs et l’autre pour les marchandises. Cette démarche a été élaborée sur une approche globale fondée sur les besoins à satisfaire et non plus sur le seul développement de l’infrastructure portuaire.

Aujourd’hui, l’élaboration de ces schémas est entrée dans une phase active. Ils font l’objet d’une première phase de concertation au niveau régional, sous l’égide des préfets de région, dont les propositions sont en cours d’analyse par les ministères concernés.

La dimension multimodale qui caractérise le secteur portuaire le prédispose à être particulièrement pris en compte dans cette nouvelle démarche, notamment à travers l’intégration de priorités nationales telle l’amélioration de la desserte terrestre des ports et le développement du cabotage maritime.

Cette démarche est conduite en parallèle avec l’élaboration des prochains contrats de plan Etat-régions, en vue d’assurer la convergence de l’exercice de planification et de celui de programmation.

B. - Le décret publié le 12 septembre dernier répond à de nombreuses préoccupations formulées dans le rapport de la Cour des Comptes sur la gestion économique et financière des ports maritimes

Une gestion plus intégrée et moins coûteuse des outillages

La Cour recommande d’engager rapidement une analyse juridique pour faire aboutir les projets d’opérateur unique, visant à intégrer l’activité d’outillage dans les entreprises de manutention.

Le décret susvisé introduit une nouvelle modalité de gestion et d’exploitation de terminal (cf. article R115-7 du code des ports maritimes) dans les ports maritimes qui, dans le cadre de conventions d’exploitation, pourront, pour certains types de trafic particulièrement exposés à la concurrence internationale, autoriser un opérateur à exploiter et, le cas échéant, à réaliser un terminal.

Cette disposition, qui autorise une modalité de gestion des terminaux très largement pratiquée dans les grands ports d’Europe du nord, doit permettre de lever tout obstacle juridique à la concrétisation du projet d’opérateur intégré sur le quai à pondéreux Ouest de Dunkerque. Plus généralement, elle crée un cadre adapté au renforcement de la compétitivité des plus grands ports français.

Un nouveau cahier des charges types pour les concessions portuaires

Le rapport préconise d’accélérer l’entrée en vigueur d’un nouveau cahier des charges type pour les concessions portuaires en y appliquant le droit interne et communautaire de la concurrence.

Le décret susvisé précise que toute concession d’outillages portuaires donnera lieu à la rédaction d’une convention et d’un cahier des charges qui devra respecter un cahier des charges type approuvé par décret en Conseil d’Etat.

Un groupe de travail interministériel a repris les travaux de 1990 sur la révision du cahier des charges des concessions portuaires, dont les conclusions n’étaient pas notamment conformes aux évolutions communautaires. Ces évolutions, en effet, incitent à une procédure de publicité, avant l’octroi ou le renouvellement d’une concession.

Des propositions sont en cours d’élaboration pour que puissent être arrêtés les principes directeurs et les grandes orientations qui régiront le futur cahier des charges. Un an étant nécessaire pour sa finalisation, il est prévu, à titre conservatoire, de proroger ou de renouveler les concessions portuaires arrivant à leur terme pour une période limitée : généralement 1 an, voire 2 ans.

Une clarification des règles applicables aux marchés publics des ports autonomes

La Cour observe à juste titre que les ports ont eu tendance a faire un appel restreint à la concurrence. Une clarification était en effet nécessaire car les dispositions actuelles du code des ports maritimes ne sont pas assez précises sur ce point.

En effet, les dispositions actuelles de l’article R113-18 ne soumettent pas au code des marchés publics (CMP), dans les ports autonomes maritimes, les opérations ne donnant pas lieu à participation financière de l’Etat, mais indiquent que ces opérations doivent seulement s’en inspirer.

Le décret modifiant le code des ports maritimes remédie à cette imprécision en soumettant ces marchés au CMP et en n’introduisant de distinction qu’au niveau des seuils :

- les marchés donnant lieu à une participation financière de l’Etat resteront soumis au CMP au-dessus du seuil de 300 000 francs ;

- les autres marchés seront désormais soumis au CMP, mais à partir d’un seuil de 700 000 francs, ainsi qu’à l’examen d’une commission spécialisée au sein de chaque port autonome, dont la composition et les règles de fonctionnement seront fixées par arrêté conjoint du ministre de l’équipement, des transports et du logement et du ministre chargé du budget.

Les autres marchés, achats ou commandes, seront soumis à des règles fixées par le conseil d’administration et approuvés par le ministre chargé des ports autonomes et le ministre chargé de l’économie et des finances.

Cette clarification sera complétée par la diffusion de recommandations pratiques par la direction du transport maritime, des ports et du littoral (DTMPL). Fondées sur les conclusions d’un groupe de travail, composé de la DTMPL, de la direction des affaires économiques et internationales (DAEI), du contrôle d’Etat et de représentants des ports autonomes maritimes, elles visent à mettre sous contrôle l’ensemble de la procédure d’achat par un renforcement des outils de gestion et de contrôle interne.

Une simplification des procédures concernant les prises de participation

La Cour préconise de simplifier les procédures actuelles de prise de participation des ports autonomes dans des sociétés ou groupements, en suggérant d’organiser une certaine déconcentration au commissaire du Gouvernement et au contrôleur d’Etat.

Le décret du 12 septembre réaffirme la possibilité de prise de participation, de constitution de filiales ou d’adhésion à d’autres organismes par les ports autonomes et clarifie les procédures.

Cette mesure est reliée à un décret en conseil des ministres qui introduira, pour des prises de participation, la possibilité d’un accord tacite pour les opérations dont le montant sera inférieur à un seuil fixé par arrêté conjoint du ministre de l’équipement, des transports et du logement, du ministre de l’économie et des finances et du ministre chargé du budget et concernant des sociétés ou organismes implantés dans la région administrative du port.

Dans la continuité des actions menées pour la réforme de l’Etat, le décret introduit d’autres mesures de déconcentration et de simplification :

- déconcentration au préfet pour les autorisations de travaux, dont le coût est inférieur à un certain seuil ;

- déconcentration de l’approbation des concessions d’installations portuaires de plaisance dans les ports non autonomes.

Une approbation plus rapide des états prévisionnels primitifs de recettes et de dépenses (EPRD) des ports autonomes maritimes

La Cour déplore, à juste titre, l’approbation tardive des EPRD des ports autonomes maritimes.

Cependant, depuis l’élaboration du projet de rapport de la Cour des comptes, deux évolutions importantes sont intervenues.

L’approbation des EPRD des ports autonomes maritimes est maintenant régie par les dispositions du décret n° 99-575 du 8 juillet 1999 relatif aux modalités d’approbation de certaines décisions financières des établissements publics de l’Etat. Désormais, à défaut d’opposition par les autorités de tutelle dans un délai d’un mois partant de la date de réception de la délibération des conseils d’administration, les EPRD, initiaux et modificatifs, de même que les comptes financiers des ports autonomes maritimes deviennent des décisions exécutoires comme pour la plupart des autres établissements publics de l’Etat.

Cette nouvelle modalité ne fait pas obstacle pour autant à une amélioration de l’exercice du contrôle par les autorités de tutelle.

Le ministère de l’équipement, des transports et du logement et le ministère chargé du budget viennent, en effet, de convenir ensemble d’une procédure d’examen concerté des projets de budget préparés par les ports autonomes maritimes, qui associera les directeurs des établissements portuaires.

Par ailleurs, le décret modifiant le code des ports maritimes prévoit de différer du 1er octobre au 1er décembre la date de transmission des EPRD approuvés par les conseils d’administration des ports autonomes aux autorités de tutelle.

Cette mesure a pour objet de mettre en cohérence le calendrier d’approbation des EPRD des ports autonomes avec celui de la programmation de leurs investissements soumis à l’examen du comité des investissements à caractère économique et social.

C. - D’autres orientations données par le rapport de la Cour des Comptes donnent déjà lieu ou donneront prochainement lieu à une concertation interministérielle

La préparation d’une instruction interministérielle budgétaire et comptable

La Cour préconise l’élaboration d’une instruction budgétaire et comptable spécifique aux ports afin que soient adoptées des méthodes harmonisées et permanentes en matière d’immobilisations, d’amortissements et de provisions, de comptabilité des stocks.

Un groupe de travail interministériel a été constitué, au printemps 1999, associant la direction générale de la comptabilité publique, le contrôle d’Etat, les ordonnateurs et les comptables des ports autonomes maritimes. Des propositions sont en cours d’élaboration pour aboutir au début de l’année 2000 sur l’instruction budgétaire et comptable préconisée par la haute juridiction.

La séparation des fonctions d’agent comptable et de directeur financier

La Cour constate que le cumul des fonctions d’agent comptable et de directeur financier, tel qu’il est appliqué dans les ports autonomes maritimes, ne permet pas d’assurer une complète indépendance du comptable public par rapport à l’ordonnateur.

Il note également " la mauvaise qualité des comptes produits et la faiblesse des contrôles exercés par les agents comptables sur le respect des règles d’exécution de la dépense ".

Ce constat l’a conduit à recommander que les conséquences d’une telle situation soient tirées sur le statut des ports autonomes :  soit ceux-ci resteraient des établissements publics industriels et commerciaux, mais sans la présence d’un agent comptable ; soit les ports autonomes seraient transformés en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés, dotées de commissaires aux comptes vérifiant le respect des règles prudentielles habituelles : séparation fonctionnelle du service comptable et des services gestionnaires : mise en place d’un contrôle interne effectif : sincérité, fidélité et régularité des comptes produits.

Le ministère de l’équipement, des transports et du logement est ouvert à ce que la problématique exposée par la haute juridiction soit analysée sur le fond et dans le cadre d’un examen interministériel.

Toutefois, il apparaît utile de tirer préalablement les enseignements de la nouvelle organisation mise en place récemment au port autonome de Marseille, à laquelle la Cour fait référence, qui dissocie désormais complètement les fonctions d’agent comptable et de directeur financier.

La préparation d’une clarification de la gestion domaniale et foncière

La Cour préconise de définir une doctrine et un régime clairs en matière de fiscalité foncière applicable aux ports. La DTMPL et le service de la législation fiscale sont convenus d’établir en commun un bilan de la situation effective des ports au regard de la taxe foncière et de proposer des mesures de clarification juridique nécessaires, sans compromettre la compétitivité des ports français, notamment par rapport aux autres ports européens qui, pour la plupart, comme le fait observer la Cour des comptes, bénéficient d’une fiscalité locale faible et favorable.

2. Certaines observations formulées par la Cour des comptes, notamment dans la conclusion, doivent cependant être nuancées.

A. – IL CONVIENT DE SOULIGNER L’EVOLUTION POSITIVE DE L’ACTIVITE DES PORTS FRANçAIS

Depuis 1997 de nombreux ports connaissent un réel regain d’activité, reprenant même, dans certains cas, des parts de marché à la concurrence.

Au début des années 1990, certains ports ont effectivement connu des troubles sociaux, parallèlement à la mise en œuvre de la réforme de la manutention, et ont donc enregistré des pertes de trafic. Mais depuis les années récentes, l’activité des principaux ports français s’est à nouveau développée et diversifiée, ainsi que l’illustrent les exemples présentés ci-dessous.

* Dunkerque :

A Dunkerque, le trafic total a progressé de +4,6 % entre 1996 et 1997 et de +7,3 % entre 1997 et 1998, principalement sous l’effet de la croissance des vracs solides. Entre 1993 et 1998, le trafic de pondéreux (minerais et charbons) a doublé, passant de 3,1 millions de tonnes (MT) à 6 MT, compte tenu de la disparition progressive des extractions de charbon dans les mines de Lorraine, qui nécessite le remplacement de la production nationale par des charbons d’importation.

Aujourd’hui, le port de Dunkerque, par des investissements massifs de nouveaux opérateurs étrangers, notamment belges (42), connaît une revitalisation importante.

* Le Havre

Depuis 1995, le trafic global du port du Havre s’accroît régulièrement de manière significative : + 4,4 % en 1996, + 6,3 % en 1997, + 11,2 % en 1998, avec une forte croissance des marchandises diverses conteneurisées, le nombre de conteneurs en " équivalent vingt pieds " (EVP) ayant cru de 11,2 %en 1995, de 5,1 % en 1996, de 16,2 % en 1997 et de 11,4 % en 1998. Il convient de noter que ce rythme de croissance est globalement supérieur à la moyenne des hausses enregistrées sur la même période dans les ports de la rangée " Manche-Nord ", ce qui signifie que le port du Havre reprend des parts de marché (cf. annexes 1 et 2).

* Autres ports

A Nantes-Saint-Nazaire, l’année 1998 s’est caractérisée par une accélération de la croissance élevée de tous les trafics : hausse de + 21,2 % du trafic global, avec une hausse de + 19,6 % du trafic des vracs liquides, une hausse de + 28,4 % du trafic des vracs solides et de + 11,8 % du trafic de marchandises diverses.

Le port de Marseille a connu une activité en légère réduction pour l’exercice 1998 (- 0,9 %), après avoir enregistré une croissance de son trafic global en 1996 et en 1997. Ce fléchissement, prévisible compte tenu de la récession attendue du trafic pétrolier dans le contexte difficile du raffinage, ne rend pas compte de l’amélioration des résultats enregistrés sur d’autres secteurs plus créateurs de valeur ajoutée pour la collectivité nationale : entre 1997 et 1998, hausse des marchandises diverses de + 2,6 %, croissance des vracs solides de + 5 %, hausse du trafic passagers de + 19,4 %.

D’autres ports, non autonomes, récoltent les fruits de leur dynamisme sur certains créneaux spécifiques. Tel est le cas de la Rochelle, avec l’essor du trafic forestier et la remontée du trafic céréalier, ainsi que de Bayonne où l’implantation d’une aciérie espagnole a permis une progression spectaculaire des marchandises diverses depuis 1996. Les tonnages ont en effet été multipliés par huit.

B. - La classification des ports repose sur une réalité économique et fonctionnelle

L’actuelle classification des ports maritimes relevant de la compétence de l’Etat entre ports autonomes d’une part, et ports d’intérêt national d’autre part, n’est pas de nature à freiner leurs possibilités de développement, même si des cas marginaux peuvent cependant se poser par rapport à l’actuelle classification.

En effet, la gestion intégrée des équipements et du domaine des ports autonomes leur assure une surface commerciale et financière plus large et plus forte, qui leur permet de se positionner sur des trafics plus diversifiés et plus importants.

A l’inverse, les ports d’intérêt national, dans lesquels très généralement seuls les outillages et superstructures sont concédés, constituent une structure plus légère et plus souple, qui s’est montrée bien adaptée au développement de certains créneaux de trafics ou niches d’activité spécifiques.

C. - Les orientations budgétaires récentes montrent à l’évidence le fort intérêt de l’Etat pour le développement des ports maritimes

La Cour observe que la réduction des moyens financiers qui sont alloués aux ports maritimes montre le désintérêt que l’Etat manifeste à leur égard. Cette remarque mérite d’être nuancée.

Le projet de budget 2000, par la forte augmentation tant en moyens d’engagement (+ 28,5 % en DO+AP) qu’en moyens de paiement (+ 11 % en DO+CP) destinés aux ports maritimes, traduit la volonté du gouvernement de soutenir le développement des ports français et de concentrer ses efforts sur les projets d’investissements stratégiques économiquement porteurs et créateurs de valeur ajoutée.

En témoigne l’effort tout particulier qui sera réalisé, dès le budget 2000, pour l’extension du port du Havre, notamment avec une participation financière de l’Etat de 220 millions de francs en autorisations de programme pour une première tranche de travaux d’infrastructure.

Cet exemple démontre que le gouvernement, loin de disperser ses interventions, est au contraire soucieux de les orienter sur les projets portuaires revêtant un intérêt économique majeur.

Par ailleurs, cette opération n’a pas été étudiée sous le seul prisme portuaire, mais bien en prenant en compte la globalité de son environnement économique, incluant les améliorations à apporter à la desserte terrestre du port du Havre, ainsi que s’en préoccupe la Cour des comptes. Les études(43) menées en ce sens concluent à la nécessité de réaliser certains investissements de desserte, dont le coût a été estimé, afin d’absorber les croissances de trafic prévues dans les acheminements ferroviaires, fluviaux et routiers.

Les actions d’amélioration de la desserte terrestre du port du Havre font également partie des actions prioritaires proposées dans le rapport du Conseil national des transports sur l’amélioration de la desserte des ports maritimes français. Un groupe de travail a en effet été constitué et présidé par M. Chabrerie, président de Transport Logistique France (TLF), au premier semestre 1999 et a proposé quelques actions précises et prioritaires dont la mise en place concrète pourrait permettre d’améliorer sensiblement et rapidement la qualité des dessertes des ports.

Enfin, j’ai confié le 8 juillet dernier au conseil général des ponts et chaussées (M. de Fenoyl) une mission pour recueillir, auprès de chaque collectivité territoriale concernée et des instances européennes, en étroite liaison avec le préfet de région, leur accord sur une participation de leur part permettant de finaliser le plan de financement du projet " Port 2000 ", dans lequel sera également prévu le financement des dessertes terrestres associées.

La Cour évoque de plus la dispersion de l’intervention financière de l’Etat dans les ports maritimes, soulignant que " les raisons pour lesquelles l’Etat a orienté ses efforts en direction des ports non autonomes de façon nettement disproportionnée par rapport à leur poids dans le trafic national n’apparaissent pas clairement ".

Cette appréciation mérite d’être nuancée par une approche en matière de nature de trafics. En effet si, globalement et tous types de trafics confondus, les ports autonomes maritimes réalisent 80 % du trafic total des ports français, ce résultat est largement influencé par la part prédominante du trafic pétrolier national qui se concentre sur les ports autonomes. Ceux-ci réalisent, en effet, l’essentiel des trafics de vracs liquides et solides : respectivement 94 % et 79 % de la totalité.

Au demeurant, abstraction faite du trafic pétrolier, dont le traitement s’effectue par des équipements essentiellement constitués d’outillages et de superstructures, on constate que les trafics se répartissent à parité entre les ports autonomes maritimes et les ports d’intérêt national.

Ainsi, sur le créneau des marchandises diverses, qui constituent des trafics particulièrement créateurs de richesse nationale et d’emplois, la plupart des marchandises diverses acheminées par le mode conteneurisé transitent effectivement par les deux principaux ports du Havre et de Marseille. Cependant, les ports d’intérêt national traitent, à eux seuls, plus de 70 % du trafic de marchandises diverses non conteneurisées (par le mode " conventionnel " ou " roulier ") avec 46,5 MT de marchandises.

Il est donc justifié que l’Etat accompagne financièrement la réalisation d’infrastructures dans les ports d’intérêt national pour des projets économiquement pertinents.

D. - En outre, certaines précisions sont de nature à compléter les observations de la Cour

a) Le commissaire du Gouvernement utilise avec parcimonie l’arme ultime du droit de veto au conseil d’administration

La Cour regrette que le commissaire du Gouvernement ne fasse pas usage de son droit de veto.

A ce propos, il convient de noter qu’un exemple récent concernant un projet d’implantation industrielle au port du Havre a conduit le commissaire du Gouvernement à faire usage de son droit de veto. Ainsi, quand cela s’avère nécessaire, cette procédure est mise en pratique. Cependant, avant d’y recourir, la DTMPL et le commissaire du Gouvernement ont pour habitude de se concerter soit pour infléchir et modifier la proposition du port, soit pour la reporter ou l’ôter de l’ordre du jour du conseil d’administration.

b) Activités de coopération technique internationale

Les activités internationales de SOFREMER ont souffert, pendant plusieurs années, de la faiblesse de sa structure technique et administrative et de la fragilité de ses résultats financiers. Malgré ces handicaps, SOFREMER bénéficiait d’une bonne image à l’étranger et demeurait une structure reconnue pour coordonner les activités des ports en matière d’ingénierie.

Le ministère de l’équipement, des transports et du logement a alors recherché dès 1996, par une mission confiée à M. François Lepingle, ingénieur général des ponts et chaussées, les moyens d’améliorer l’efficacité de SOFREMER, dans un contexte de restructuration et de regroupement de l’ingénierie publique

En 1998, les actions détenues par l’Etat et la Caisse française de développement ont été rachetées par Transroute (groupe Scetauroute, devenu EGIS) ce qui a permis à SOFREMER d’entrer dans un groupe d’ingénierie publique de taille mondiale.

Après plusieurs années difficiles, même s’il reste des efforts à accomplir, les ports français connaissent depuis les deux ou trois dernières années un renouveau et un regain d’activité que les pouvoirs publics sont déterminés à accompagner.

REPONSE DE LA MINISTRE DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’ENVIRONNEMENT

Dans l’ensemble, je partage, pour ce qui relève de ses domaines de compétences, nombre de constats et d’analyses développés dans ce rapport. Je tiens toutefois à vous apporter les précisions suivantes sur quelques points particulièrement importants.

Première Partie : Les objectifs et les moyens de l’Etat en matière portuaire

I - Les évolutions récentes de l’activité portuaire et les objectifs de la politique de l’Etat.

A - La nouvelle donne de l’activité portuaire

1° Les évolutions économiques et technologiques

D’une manière générale, le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement partage l’analyse faite par la Cour des mutations économiques et techniques majeures apparues dans le secteur des transports maritimes qui entraînent des répercussions sur l’organisation portuaire : concentration financière des opérateurs de transport et des chargeurs, constitution d’ententes mondiales pour atteindre des positions dominantes sur les principaux marchés, recherche d’économies d’échelles sur les navires, poids du pôle asiatique et développement des " échanges tripolaires ", massification des transports terrestres et organisation de " corridors de fret européens ".

Ce phénomène d’internationalisation, de concentration et de massification généralisées a des conséquences importantes sur le développement de l’offre portuaire, qu’il incombe aux politiques publiques d’organiser.

Au delà de ces éléments de contexte liés à l’économie de transport maritime, il convient de ne pas occulter les autres éléments d’évolution du contexte territorial dans lequel s’inscrivent les ports français.

1. D’abord, une dimension territoriale majeure : les ports constituent un des vecteurs naturels des échanges mondiaux et à ce titre, ils représentent les supports de l’ouverture des régions et des villes françaises à l’international.

2. Ensuite, une dimension urbaine. Les ports sont essentiellement en France des ports de marché : ils s’appuient sur des villes portuaires (il y a peu de ports de transit purs comme Gioia Tauro en Italie, Algésiras en Espagne ou Felixtowe en Grande Bretagne), donc sur une concentration de services, tournés en particulier vers le commerce international et la logistique. Les villes et les régions portuaires sont donc situés au cœur des mutations de l’économie contemporaine.

3. Une dimension industrielle également. Les villes portuaires sont souvent touchées par la crise de leurs industries traditionnelles (y compris celles implantées dans les années soixante, à l’âge d’or de la conception des " industries industrialisantes ") et représentent des lieux où la mise en œuvre de stratégies de diversification économique, en particulier vers les secteurs du transport et de la logistique et les services qui leurs sont liés, secteurs gros pourvoyeurs d’emplois futurs, s’avère particulièrement cruciale.

4. Une dimension sociale particulière. Les villes portuaires, zones historiques de migrations et de brassage social constituent des points forts pour les politiques de renouvellement urbain, de la ville, des agglomérations et des transports collectifs.

5. Enfin, une dimension environnementale déterminante. Les zones portuaires et les villes portuaires ont été, surtout depuis trente ans, soumises aux effets de la concentration d’activités dangereuses et polluantes. Les aménagements et activités portuaires ont eu aussi, et continuent d’avoir, un impact fort sur les milieux naturels littoraux dans lesquels ils s’inscrivent, notamment dans les estuaires de la Seine et de la Loire. Ils doivent être aujourd’hui les lieux privilégiés d’une politique de restauration environnementale et urbaine ainsi que d’une anticipation du développement durable, notamment à l’occasion du développement de nouveaux projets.

C’est également à l’aune de ces objectifs d’aménagement du territoire que l’Etat doit définir sa politique portuaire et calibrer ses investissements futurs.

2° L’ouverture européenne

Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement partage l’avis de la Cour selon lequel l’impact des différents statuts des ports européens devrait faire l’objet d’un examen approfondi, tout autant que les distorsions plus directement économiques. Cela étant dit, force est de constater que la prise en compte de l’enjeu de commerce international porté par les ports est considéré comme prioritaire par les pays nord-européens du fait de leur culture et de leur histoire, alors que la France a privilégié l’industrie, et assigné aux ports un rôle de support militaire et industriel. La progressive prise de conscience de l’atout commercial que représentent les ports dans un contexte de globalisation des échanges est devenu à présent un impératif économique.

Pour autant la politique européenne, en ce qu’elle concerne directement l’activité et le développement portuaire, ne se limite, ni ne devrait se limiter à l’avenir, seulement à une politique de la concurrence traquant les distorsions de concurrence et à une politique des transports diffusant la concurrence et la liberté de prestation à l’intérieur de ce secteur et renforçant les effets de concentrations sur quelques corridors de fret.

L’intégration des exigences environnementales du développement durable dans les politiques communautaires, qui découle de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, conduit à porter un intérêt renouvelé, dans les réflexions sur la politique européenne des transports menées au plan communautaire, au développement de l’intermodalité, dont les ports constituent des plates formes évidentes, et des modes les moins polluants, dont le cabotage maritime.

La Commission européenne a pleinement intégré le transport maritime à courte distance dans l’étude et la définition de la politique maritime, sachant que celui-ci est un mode de transport sûr, respectueux de l’environnement, un maillon essentiel dans la chaîne de transport intégrée, ainsi qu’une technique de transport susceptible de favoriser la cohésion en Europe et le désenclavement des régions excentrées.

Dans la même orientation, le schéma de développement de l’espace communautaire adopté à Postdam au mois de mai 1999 se donne pour objectif politique " la promotion de l’intermodalité pour le transport de marchandises, notamment dans les corridors européens, en valorisant particulièrement la navigation maritime et fluviale ". Cette orientation concerne particulièrement la France car dans la partie relative aux thèmes importants pour le développement spatial au niveau européen, ce même document précise : " La plupart des ports de l’Atlantique et de la Méditerranée ne disposent pas de bonnes communications avec leur arrière-pays, dont bénéficient par exemple des ports de Mer du nord, et leurs chances de devenir des noeuds de communication pour le transport international se trouvent donc plutôt réduites. Cependant, ces villes portuaires jouent un rôle très important au sein de leur économie régionale et la plupart d’entre elles pourraient même continuer à développer leur potentiel de port européen pour le transport maritime à courte distance. La concrétisation d’un réseau portuaire européen pourrait venir nettement appuyer ce processus. "

Dans cette nouvelle perspective, et s’appuyant sur diverses initiatives et réflexions menées dans le cadre de coopérations franco-italo-espagnoles, dont certaines bénéficiaient du soutien de la Commission européenne, le CIADT du 23 juillet dernier a demandé au ministre chargé des transports de préparer un plan de soutien au développement du cabotage maritime en Méditerranée, visant en premier lieu les produits chimiques et les matières dangereuses.

B - Les objectifs de la politique portuaire de l’Etat

1° L’absence de politique portuaire nationale

La Cour mentionne rapidement les chartes de place portuaire comme le seul élément concret issu des réflexions menées pendant la période 1995-1997. Un premier bilan de cette démarche est établi dans le rapport que Monsieur Michel Morvan vient de remettre au terme de la mission de réflexion visant à proposer les éléments d’une stratégie de développement durable des villes portuaires que le ministre de l’équipement des transports et du logement et moi-même lui avions confié suite au comité interministériel de la mer du 1^er avril 1998.

Cette procédure, proposée dans les ports relevant de la compétence de l’Etat, a pour objectif de favoriser une approche globale de la ville portuaire en mettant l’accent sur :

1) les enjeux du développement de la ville portuaire,

2) les relations port/ville,

3) la modernisation des fonctions portuaires.

L’Etat, les collectivités territoriales, les autorités portuaires, et l’ensemble des acteurs privés et publics intéressés sont réunis dans cette démarche.

A l’heure actuelle sur 26 ports à qui avait été offerte la possibilité de conclure une charte de place portuaire, 8 ont mené cette procédure jusqu'à son terme en signant la charte avec l’Etat, 7 en sont à la phase intermédiaire de validation en CIADT après signature de la charte avec les partenaires locaux, et 1 a renoncé à poursuivre la procédure engagée.

La réalisation d’une telle charte, doit favoriser l’émergence et la conduite d’un projet de développement global, associant le port et la ville dans une démarche partenariale.

Dans certains cas, le plus souvent dans les ports moyens, la charte remplit son office et sert de catalyseur au développement d’une vision stratégique à long terme. La régularité des rencontres des comités de suivis, voire leur pérennisation sous une forme spécifique constituent de bons indicateurs d’efficacité des chartes de place portuaire.

Dans d’autres cas, soit lorsqu’il existe déjà un autre lieu d’échange entre partenaires locaux offrant un cadre pour traiter les sujets relatifs à la stratégie de développement de la place portuaire, soit lorsque la démarche a été monopolisée par un acteur, comme cela a pu être le cas dans certains ports autonomes, la charte de place portuaire n’a pas permis d’atteindre les résultats escomptés.

Dans la même partie, la Cour retient comme indice de l’absence d’une politique portuaire nationale l’interruption des réflexions relatives à l’élaboration du schéma des ports maritimes prévu à l’article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

2° la coordination des acteurs publics

a) la cohérence entre secteur de la politique des transports

Un peu plus loin, la Cour souligne qu’" un des facteurs essentiels de la compétitivité de la chaîne de transport réside dans une bonne articulation des transports terrestres, fluviaux et maritimes ".

Le gouvernement partage pleinement cette appréciation. C’est pourquoi il a décidé de remplacer le dispositif prévu par la loi de 1995 (5 schémas unimodaux d’infrastructures) par deux schémas multimodaux de services collectifs de transport, l’un pour les voyageurs, l’autre pour les marchandises. La dimension maritime et l’articulation du transport maritime aux autres modes au niveau des ports sont bien stipulées par l’article 44 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, qui précise que ces schémas :

• renforcent la compétitivité des ports d’importance internationale ;
• développent, dans les zones concernées, les possibilités offertes par les transports maritimes ;
• visent également à améliorer l’accès maritime aux différentes parties du territoire, notamment par le renforcement de l’accessibilité terrestre et maritime des ports d’importance nationale ou régionale.

Sans même attendre l’adoption définitive de la loi, ces orientations avaient été communiquées aux services déconcentrés de l’Etat mobilisés pour les travaux préparatoires à l’élaboration de ces schémas dans le document de cadrage que les ministres leur ont adressé au mois d’août 1998. " Les actions permettant de développer le trafic ferroviaire fret, et notamment les conditions de constitution et de fonctionnement d’un réseau ferroviaire à priorité fret, en synergie avec les ports nationaux " y figurent comme l’une des deux grandes priorités de l’Etat pour ces schémas.

Bien loin d’être l’indice d’une absence de politique portuaire de l’Etat, l’interruption des réflexions monomodales s’inscrivant dans le cadre de la loi du 4 février 1995 au profit de nouvelles réflexions, maintenant bien avancées, marque la prise en compte par le gouvernement de cette nécessaire articulation des politiques maritimes et portuaires aux autres politiques de transport prônée par le projet de rapport.

Le dépassement d’une approche purement portuaire s’illustre particulièrement bien dans le cas du projet Port 2000 auquel le gouvernement s’est attaché à donner une dimension globale de projet de développement économique à l’articulation des différents modes de transports.

La décision de prise en considération du projet porte non seulement sur le projet portuaire lui même mais aussi sur le projet global d’aménagement et de développement du territoire du Havre, qui comporte outre le projet portuaire :

• une amélioration des dessertes ferroviaires évitant aux trains venant des nouveaux terminaux un rebroussement en gare de Soquence ;
• un aménagement des accès routiers pour éviter la traversée de la réserve naturelle par les camions ;
• un terminal destiné à l’accueil des barges fluviales ;
• un aménagement à l’intérieur de la zone portuaire, épargnant les espaces naturels de l’estuaire, des zones d’accueil pour les activités logistiques.

Au delà de ces décisions portant sur les dessertes terrestres rapprochées du projet portuaire, le CIADT du 15 décembre 1998 a pris des décisions visant à disposer pour la négociation des contrats de plan 2000-2006 et pour l’élaboration des schémas de services collectifs de transport de tous les éléments nécessaires aux décisions à prendre relatives à la consolidation et l’extension de l’interland des ports de la Basse Seine par l’amélioration de leurs dessertes ferroviaires, fluviales et routières.

Cette démarche a trouvé son aboutissement au CIADT du 23 juillet dernier qui a confirmé :

• que le projet Port 2000 et ses infrastructures routières et ferroviaires rapprochées seront financées, en dehors du contrat Etat-région de Haute-Normandie, dans un contrat spécifique ;
• que les investissements prévus au CPER en matière d’infrastructures de transport viseront tout d’abord l’amélioration des dessertes des ports de la Basse Seine. (l’aménagement de la RN 154 jusqu'à la RN 12 sera achevé dans le cadre du prochain CPER ) ;
• que les actions visant à développer le secteur de la logistique en accompagnement du projet Port 2000 constitueront une des priorités de ce contrat. " Une politique volontariste est à conduire en termes de professionnalisation, de modernisation et d’installation d’entreprises, ainsi qu’en matière d’organisation et de prospection, afin de rendre plus compétitive la filière logistique et d’attirer les chargeurs et les logisticiens français et étrangers ".

c) la concurrence entre les ports français

La Cour estime que la coopération entre les ports normands est très nettement insuffisante. Le gouvernement a partagé ce constat. C’est pourquoi il a pris des décisions au CIADT du 15 décembre 1998 en vue de remédier à cette situation.

Le commissaire du gouvernement commun aux trois ports autonomes de la vallée de la Seine (Paris, Rouen, Le Havre) est chargé de coordonner, en liaison étroite avec le préfet de la région Haute-Normandie, les grandes orientations stratégiques dans les domaines communs à ces trois ports : il s’agit en particulier de la politique d’offre foncière et d’aménagement de zones pour les activités industrielles et logistiques, de l’aménagement des terminaux fluviaux, ferroviaires et multimodaux et des mesures à prendre pour le développement du trafic ferroviaire, fluvial et fluvio-maritime.

Il veillera également au développement du GIE interportuaire normand Le Havre-Rouen qui associera, pour certaines des actions mentionnées ci-dessus, le port autonome de Paris.

II. - Les moyens d’action des pouvoirs publics

A. - Les choix d’investissement

La Cour analyse les investissements portuaires figurant aux contrats de plan Etat-région en cours d’exécution. Elle note le niveau très modeste des crédits d’Etat affectés dans ce cadre aux programmes portuaires, en comparaison notamment des crédits routiers inscrits aux mêmes contrats. Elle relève, par ailleurs, le faible taux d’exécution des contrats en matière d’investissements portuaires à la fin 1997.

Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement ne peut que partager le constat de la Cour. Cette faible consommation s’explique, pour l’essentiel, par les retards pris sur les quelques projets significatifs, comme l’extension du port de Nantes-Saint Nazaire sur le site de Donges Est, qui constituaient l’essentiel des sommes modestes contractualisées sur la période.

Ces difficultés soulignent la nécessité qui s’attache à n’inscrire dans les contrats de plan que des projets suffisamment avancés et étudiés, pour que leur intérêt et leur faisabilité, au regard notamment des légitimes exigences environnementales, soient avérés.

Pour les contrats de plan en cours de négociation (2000-2006), un accent relativement fort est mis sur les infrastructures portuaires ainsi que sur leurs dessertes terrestres, permettant concrètement la réalisation par l’Etat de projets déjà mûrs et considérés comme stratégiques. En effet, au stade actuel de définition des enveloppes des contrats de plan, il est à remarquer que les investissement portuaires représentent 15,7% du montant de la première enveloppe (part Etat) du contrat de plan PACA, 8,7% de celui des Pays de la Loire et 11,7% de celui de Haute-Normandie, sans compter dans le cas de cette région le projet Port 2000 qui est financé hors contrat de plan (630 MF).

Troisième partie : la gestion du domaine portuaire

I. - L’organisation de la gestion

A. - Les contraintes

2° le droit de l’environnement

La Cour semble tirer de quelques exemples la conclusion selon laquelle, de manière générale, les études d’inventaires (ZNIEFF et ZICO) ne donneraient pas lieu à l’information des établissements portuaires concernés, non plus que les procédures de classement en ZPS ou en ZSC ne donnerait lieu aux concertations nécessaires.

Le ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement ne partage pas cette analyse.

Pour ce qui concerne par exemple le cas de l’extension du port de Nantes-Saint Nazaire sur le site de Donges Est et de la ZPS de l’estuaire de la Loire, il convient de rappeler :

1°) qu’en ayant exclu a priori de la ZPS les trois sites potentiels d’extension du port (Donges Est, le nord du Banc de Bilho et la vasière de Méan) malgré leur intérêt ornithologique majeur, la France s’exposait à une condamnation certaine par manquement aux obligations résultant de la directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages.

2°) aux termes d’une concertation interministérielle ayant associé le ministre de l’équipement, des transports et du logement, le gouvernement a décidé sur ma proposition d’étendre la ZPS à ces trois secteurs ce qui a conduit la Commission européenne à mettre fin à la démarche contentieuse engagée à l’encontre de la France.

3°) comme le confirme la Commission dans son communiqué du 8 janvier 1998, ce classement n’interdit pas la réalisation d’un projet d’extension du port à l’intérieur de la ZPS ainsi notifiée : " Si un projet d’infrastructure doit être réalisé dans la ZPS de l’estuaire de la Loire, l’article 6 de la directive Habitats doit être respecté : étude d’impact ; en cas d’impact négatif, recherche, de solution alternatives ; en l’absence de solutions alternatives, et si le projet est d’intérêt public majeur, mesures compensatoires. "

Par ailleurs j’attire l’attention de la Cour sur le fait que les dragages et immersions sont visés par les conventions de Londres du 29 décembre 1972, annexe I-11, a et les conventions de Paris (" OSPAR " du 22 septembre 1992) pour l’Atlantique au sens large, et de Barcelone (1995, entrée en vigueur prochaine) pour la Méditerranée. Le dispositif législatif (loi n°76-599 du 7 juillet 1976) et réglementaire français est en cours de révision pour intégrer ces obligations découlant de nos engagements internationaux. Les contraintes qui pèsent et pèseront à l’avenir, notamment sur l’élimination des sédiments des bassins les plus contaminés par les rejets directs issus des manutentions portuaires et les arrivées d’effluents industriels sont prises en compte par le groupe de travail GEODE. Afin de sortir d’un logique " end of pipe " qui pourrait conduire à terme à ce que des bassins ne puissent plus être dragués faute de pouvoir rejeter en mer des sédiments excessivement contaminés, le comité interministériel de la mer du 1^er avril 1998 a mis en place un groupe de travail chargé de produire une méthodologie d’inventaire de la situation pour permettre de réduire les pollutions à la source. Les autorités portuaires devront s’investir activement dans cette démarche de développement durable afin d’éviter de se retrouver contraintes de traiter à terre, à des prix prohibitifs, les sédiments incompatibles à l’immersion.

Enfin pour conclure sur ces aspects, je vous rappelle que le Gouvernement a donné mandat aux préfets concernés, d’engager l’élaboration de directives territoriales d’aménagement (DTA) sur l’aire urbaine de Marseille en 1998 et sur les estuaires de la Seine et de la Loire au printemps 1999. Ces directives ont notamment pour objet de mieux concilier le développement des grands ports concernés avec la préservation d’un environnement particulièrement riche et menacé. L’adoption de ces directives permettra de réduire, sur ces trois sites au moins, les situations de conflits entre les politiques portuaires, d’urbanisme et d’environnement dénoncées par la Cour.

La plupart des accords signés ne comportent en réalité que des clauses non contraignantes. Seul effectivement l’accord signé au Havre présente une clause obligeant les parties à privilégier les recrutements de fils de dockers mais ce, exclusivement pour les contrats à durée déterminée prévus dans le cadre de la priorité au prêt de main d’œuvre.

L’illégalité de cette clause a d’ailleurs été signifiée aux partenaires sociaux par le directeur départemental au cours de la négociation, sans qu’il puisse, sauf à remettre en cause la conclusion de l’accord, obtenir des parties le retrait de cette disposition.

• Je souhaite également formuler des observations complémentaires suivantes concernant le plan social de la manutention.

En complément de la loi du 9 juin 1992 modifiant le régime de travail dans les ports maritimes, l’Etat avait effectivement décidé de faire bénéficier les ouvriers dockers professionnels d’un plan social à caractère exceptionnel qui reposait essentiellement sur des mesures d’âge et de conversion.

Compte tenu des différences de situation économique de chaque port, des spécificités fortes de la profession et du climat social tendu, l’Etat a décidé que la mise en œuvre de ce plan social serait soumise à la signature d’accords négociés localement et reposant notamment sur la mensualisation de la grande majorité des ouvriers dockers. Cette démarche, fondée sur la concertation locale, visait à préserver la paix sociale, qui restait fragile, dans chaque port.

Par ailleurs, les différents arbitrages interministériels intervenus postérieurement à 1992 ont ainsi notamment tenu compte de ces spécificités et de la nécessité de normaliser progressivement le fonctionnement de la profession.

Enfin, une phrase précise que " d’une manière dérogatoire au droit commun, les entreprises de manutention ont été dispensées d’apporter une contribution aux ASFNE versées ".

Il ne s’agissait pas d’une dérogation, les entreprises de manutention n’étant pas les employeurs des ouvriers dockers, tous intermittents. Dans ces conditions, il paraissait difficile d’exiger de leur part le versement d’une contribution due en droit commun par l’employeur du bénéficiaire. En conséquence, le coût des ASFNE s’est retrouvé entièrement à la charge de l’Etat.