PREMIERE PARTIE

La cohérence entre secteurs de la politique des transports
(politique ferroviaire, fluviale, routière et autoroutière)

Les ports de Rouen et du Havre, considérant leur desserte terrestre comme une condition vitale de leur développement, ont consacré une des premières actions importantes du GIE Interportuaire à l’élaboration d’une note commune sur les transports terrestres et sa promotion auprès de l’Etat et de l’ensemble des collectivités territoriales. Une partie importante des investissements routiers est en cours de réalisation ; leur poursuite, ainsi que l’amélioration des infrastructures ferroviaires et fluviales font actuellement l’objet de négociations dans le cadre des CPER de Haute-Normandie et d’Ile de France : c’est un enjeu majeur.

Les investissements routiers, initialement prévus par le port autonome de Rouen dans le plan d’entreprise 1988-1992, concernaient, non pas les grands axes cités plus haut, mais la desserte terrestre rapprochée, à savoir la restructuration du boulevard maritime, voie de statut portuaire, et faisaient appel à un large financement des collectivités locales. Sa réalisation s’est trouvé différée en raison de la priorité accordée par les collectivités et l’Etat à la voie pénétrante Sud III. Cet axe structurant permet par ailleurs d’améliorer la jonction entre l’autoroute A 13, son prolongement Sud III et les terminaux portuaires : le problème de la restructuration du boulevard maritime est à nouveau posé dans le cadre du prochain contrat de plan 2000-2006 et, plus particulièrement, le contrat d’agglomération, s’agissant de dessertes terrestres rapprochées.

Le rôle des collectivités territoriales

Sur la rénovation des quais urbains de Rouen

Le rapport de la Cour reprend les observations déjà exprimées lors du contrôle précédent. Le port autonome de Rouen a déjà répondu sur le fond et en reprendra simplement ci-après les éléments synthétiques.

Cette opération a permis le maintien du patrimoine remis par l'Etat au port autonome. Sur le plan portuaire, ces quais constituent surtout des postes d'attente qui sont utilisés à la fois pour le stationnement des navires avant le chargement ou le déchargement, mais aussi pour les navires de commerce frappés d'une saisie. Ils servent aussi à l'accueil des navires de croisière et des navires militaires et de prestige. La perspective de l'Armada de la Liberté comme l'utilisation de certains terre-pleins comme parking ou pour la Foire St-Romain sont effectivement des éléments qui ont déterminé les collectivités territoriales à participer très fortement au financement de la restauration de ces éléments du patrimoine du port autonome.

On voit mal comment le P.A.R. aurait pu se désintéresser complètement de ces quais vétustes, réalisés au début du siècle et menaçant ruine sur 4,6 km. Rappelons que ces quais lui ont été remis par l'Etat en 1966, en l'état. Par ailleurs, la modification du calendrier n'a pas conduit le port à engager des travaux supplémentaires. Les travaux pour 29 309 013 F H.T. ne constituent pas un surcoût.

Le marché P.A.R. n° 92-37 ayant pour objet la rénovation des quais urbains de Rouen, est un marché à commandes tel que défini par l'article 76 du code des marchés publics. Il était caractérisé à l'origine par un montant minimum de commande de 45 MF et un montant maximum de 220 MF. Le montant de 45 MF correspondait au montant de la 1ère tranche de travaux envisagés et financée à hauteur de 22 MF par le département de la Seine-Maritime - 10 MF par la région de Haute-Normandie - 6,5 MF par la ville de Rouen et 6,5 MF par le port autonome de Rouen. Il a été réduit à 35 MF par l'avenant n° 1. Le montant figurant dans l'acte d'engagement était un montant de référence correspondant à un scénario de travaux comprenant : 3 880 m de consolidation de quais ; 245 m de construction de perrés ; 105 m de construction de quais neufs. Ce scénario de travaux a permis la comparaison des différentes offres. Tous les travaux étaient prévus en aval du Pont Guillaume le Conquérant.

L'avenant n° 1 du 17 juillet 1992, avait pour but d'étendre en amont la zone de travaux aux quais rive gauche entre le Pont Guillaume le Conquérant et le Pont Corneille, et de réduire le seuil du montant minimum de 45 MF à 35 MF. Le montant minimum du marché a été réduit par l'avenant n° 1, pour adapter ce montant minimum aux financements garantis lors de la signature de l'avenant (la région de Haute-Normandie n'ayant pas encore à cette date confirmé sa participation à hauteur de 10 MF). Cette réduction du montant minimum était destinée à protéger le maître d'ouvrage d'une éventuelle réclamation du groupement d'entreprises en cas d'arrêt des travaux à la fin de la tranche de 35 MF.

L'avenant n° 2 a deux objets : modifier les formules paramétriques permettant le calcul du délai d'exécution propre à chaque commande : étendre la zone des travaux prévue au marché à la rive droite en amont du Pont Guillaume le Conquérant. L'ordre de service n° 93-223 a lui aussi 2 objets : notifier l'avenant n° 2 au groupement d'entreprises ; commander des travaux de rénovation de quais (rive droite B.299 à B.406/de l'aval du hangar 10 à l'amont du hangar 21) et de construction de perrés (rive gauche B.308 à B.318/Presqu'île Rollet).

Par application des formules d'origine, le délai accordé au groupement d'entreprises pour la réalisation de cette commande de consolidation de quais aurait été de 7,5 mois, ce qui amenait une fin de travaux au 15 août 1994, postérieure à l'Armada de la Liberté. L'application des formules négociées dans l'avenant n° 2 a permis de ramener le délai contractuel à 5 mois 1 semaine. La modification des formules de calcul de délais par l'avenant n° 2 n'avait aucune répercussion sur les prix unitaires des travaux, mais avait uniquement pour but de recaler les délais contractuels avec les délais physiques liés aux dates de commandes, elles-mêmes liées aux engagements financiers des différents partenaires et la manifestation de l'Armada de la Liberté dont la tenue prochaine avait déterminé le calendrier des subventions des principales collectivités locales intéressées.

La coopération des ports normands

Depuis 1997, de nouvelles formes de coopération ont été mises en œuvre dans le cadre du GIE-Rouen Le Havre, dont rendent compte précisément les rapports annuels présentés pr l’administrateur unique du GIE pour 1997 et 1998. Parmi les sujets traités, et sans être exhaustif, on citera :

- adoption d’un code de bonne conduite fixant les règles et relations en matière d’action commerciale, d’investissements et de tarifs (approuvé par les conseils d’administration début 1998 après avis de la DGCC),

- coopération en matière de VTS, dragage, pilotage, études techniques, sécurité maritime, informatique portuaire,

- positions et motions communes sur les dessertes terrestres : route (44 t – convois exceptionnels – grandes liaisons routières) – fer (problèmes de la grande ceinture parisienne dédiée au fret et de son ouverture au trafic voyageurs) – voie d’eau (Y Compiègne-Reims/Seine Nord).

Sur les activités de dragages

1. S’il est vrai que les charges de 1994 s’élevaient à 173 MF pour 160 MF de produits, il n’est pas exact de dire que les produits baissent depuis 1989 sans parler aussi de la baisse simultanée des charges : les efforts intervenus ont en effet permis de réduire le déficit, de 13 MF en 1994, à 6 MF en 1995, 1 MF en 1996 et 1997, pour terminer en 1998 par un excédent de 2 MF (soit sensiblement l’équilibre depuis 1996).

2. " 80 % des recettes proviennent de facturations internes au port ", ce qui peut inciter à moduler les résultats affichés en fonction des impératifs de gestion du port, notamment vis-à-vis de la " tutelle ". Nous ne partageons pas cette analyse. Les recettes du port sont comptabilisées selon un barème approuvé en début d’exercice qu’elles soient relatives à des prestations pour des tiers (23 MF), imputées sur les crédits d’Etat 44.34 (61 MF) et 53.30 (23 MF) ou à la charge du P.A.R. L’établissement du barème est le résultat d’une analyse financière, d’au moins 4 années, des comptes de chacun des engins de la fonction dragage, l’objectif étant de représenter le plus fidèlement possible le coût industriel de l’activité dragage, et non pas de moduler " les résultats affichés en fonction des impératifs de gestion du port ".

Sur la coopération en matière d’investissement

Il n’est pas exact d’affirmer que le " port autonome du Havre est le seul à même de pouvoir sérieusement concurrencer les ports du nord en matière de trafic de conteneurs ".

Cette affirmation est parfaitement exacte en ce qui concerne les grandes lignes conteneurisées Est-Ouest – c’est l’enjeu même du projet Port Conteneurs 2000 au Havre avec son volet investissement lourd, condition nécessaire, et ses volets non moins nécessaires de compétitivité de la manutention et des dessertes terrestres. Rouen n’émarge pas sur ces trafics inaccessibles en tirant d’eau et en rapidité nautique d’escale. Par contre, cette affirmation est inexacte en ce qui concerne les liaisons Nord-Sud, où Rouen occupe une place très importante : COA – Océan Indien – Antilles Guyane – Amérique du sud – Bassin Méditerranéen – Europe du Nord – Ses concurrents majeurs sont, selon les ranges  tout autant les ports belges (Anvers – Zeebrugge) que les autres grands ports français. Un exemple parmi d’autres : les lignes régulières sur l’Océan Indien, en Basse-Seine n’escalent actuellement plus au Havre, mais toutes à Rouen.

Complémentarité signifie aussi différence, et la position de Rouen, en matière de lignes régulières, traduit, pour les ranges nautiquement accessibles (tirant d’eau d’environ 10 m), le poids de la marchandise (très important sur ces ranges avec beaucoup d’activités groupage/dégroupage) et l’économie sur l’acheminement terrestre.

En matière de marchandises diverses non conteneurisées (et hors trafic Roro transmanche très spécifique), le trafic au Havre est devenu très faible (200 Kt/an) alors que Rouen, avec 2Mt, se situe au niveau de Marseille et de Dunkerque et se bat quotidiennement avec les ports belges et hollandais (Anvers, Zeebrugge, mais aussi Gand, Terneuzen, Flessingue) grâce à son positionnement géographique à proximité de l’Ile de France et à une manutention nettement plus compétitive qu’au Havre. Les exemples sont multiples : farines/sucres/produits métallurgiques/produits forestiers/lignes régulières mixtes ou conventionnelles. Pour ceux-ci, les concurrents de Rouen ne se situent pas en France, mais dans le Benelux.

Nous apprécierions que l’on cesse d’opposer à tout moment Le Havre et Rouen et qu’au contraire, grâce à des analyses plus complètes et plus pertinentes, soient mis en valeur les points forts de chacun, et donc leur complémentarité. Dans le même esprit, le projet d’extension du terminal à conteneurs de Rouen peut-il être qualifié " d’ambitieux " et de " concurrent du projet havrais " ? Nullement. Il concerne les lignes Nord – Sud ; le trafic conteneurs depuis 1993, y augmente de 15 % par an. Le coût d’un poste à quai (infra) nouveau est faible. 35 MF pour un poste de 200 m contre 300 MF pour un poste de 300 m de Port 2000 (coût marginal une fois réalisés digue, avant port et chenal). Ces projets ne relèvent absolument pas de la même problématique ni de la même échelle. C’est bien pourquoi, la place portuaire rouennaise s’est clairement et sans ambiguïté prononcée en faveur du projet Port 2000, grand enjeu tant national que régional.

Sur la réforme de la manutention

Un accord manutentionnaires-syndicat CGT passé en 1993 alors que le BCMO ne comprenait plus que 15 ouvriers dockers intermittents actifs prévoyait un minimum de 3,5 jours de travail par semaine. Cet accord a été dénoncé le 14 décembre 1998 par les manutentionnaires, lorsque les 30 dockers mensualisés de l’entreprise Rouen-Manutention ont été licenciés pour revenir début 1999 à l’intermittence une fois leur période de préavis effectuée. Cet accord reste néanmoins en vigueur jusqu’au 14 mars 2000.

Dérives du plan social

Selon l’accord local rouennais, les personnels permanents d’entreprises, titulaires ou ayant été titulaires de la carte G, ont effectivement pu bénéficier des mesures de cessation anticipée d’activité. Ceci a concerné 16 personnes. Avec 763 kF par docker partant, le coût du plan social rouennais reste néanmoins à un tout à fait raisonnable.

Sur la participation de l’Etat aux travaux portuaires

s " l’obsolescence des règles concernant la participation de l’Etat aux travaux portuaires ".

Les développements sur ce sujet majeur n’apparaissent pas dans l’extrait du dossier que nous avons reçu. C’est dommage et cela rend d’autant plus hasardeux les développements qui suivent.

Nous croyons devoir souligner en effet qu’il ne s’agit pas d’obsolescence, mais de non-application ou plus exactement d’application de plus en plus dégradée au fil des temps, ce qui est grave, et pose d’importants problèmes de cohérence. Un 1^er sujet, celui-là très franco-français, est celui de la cohérence entre ports autonomes et ports d’intérêt national (PIN). En effet, des dérives se sont instaurées au bout du compte, du fait de l’intervention importante des collectivités territoriales dans les PIN, le statut de PIN est désormais financièrement plus intéressant, contrairement aux objectifs mêmes de la loi de 1965. Quant aux petits ports décentralisés, antérieurement oubliés de l’Etat, ils nagent désormais dans l’aisance, grâce à l’indexation annuelle des dotations (DGF – DGD). Mais, ceci mis à part, le vrai enjeu est celui de la cohérence avec les grands ports européens concurrents et de la compétitivité finale du port : la référence commerciale est celle des ports du Benelux et de la France, sauf à créer un handicap supplémentaire pour ses ports (déjà handicapés par leur taille plus réduite !), ne peut faire moins que ces concurrents : or Belgique – Pays Bas – Allemagne appliquent de fait rigoureusement et sans faillir la loi française de 1965 pour tout ce qui a trait aux chenaux (entretien/investissement) ; l’Etat y prend en charge ces dépenses directement (sans le relais via notre chapitre 44-34 avec " remboursement " d’une partie seulement des charges, qualifiées faussement de dépenses d’intervention avec tous les effets pervers que l’on connaît). En matière d’infrastructure de quai, la situation est sans doute plus contrastée, mais on trouve pourtant des subventions importantes, la situation la plus favorable se situant en Belgique – malheureusement la plus proche et la plus concurrente – avec un taux de 60 ou 80 % selon qu’il s’agit de quais neufs ou de rénovations.

s " Rapport Franck et taux de rentabilité du programme triennal accès ". Le port autonome de Rouen a en son temps contesté l’analyse du rapport Franck et tient à nouveau à récuser l’affirmation simpliste et erronée selon laquelle tout trafic perdu par Rouen irait au Havre ! Sans épiloguer davantage sur ce thème, nous renvoyons à nos observations officielles sur le rapport Franck.

Sur les méthodes d’évaluation économique et financière des investissements

Le rapport cite l’exemple du programme d’approfondissement à 10,5 m du chenal d’accès du port de Rouen. Il cite les justifications économiques réalisées par le P.A.R. en 1992 et 1995 et l’évaluation réalisée par l’ingénieur général Franck en mai 1995 qui contrait les études du P.A.R. Le rapport omet de citer les réponses du P.A.R. de février 1996 aux observations de l’ingénieur général Franck, réponses établies en étroite liaison avec les professionnels de la place portuaire, qui attestaient de l’intérêt économique pour la collectivité nationale de l’approfondissement du chenal d’accès avec un taux de rentabilité interne compris, selon les hypothèses, entre 13,2 % et 15,5 %. Le contrôle des études économiques préalables réalisées par les ports relève bien évidemment de l’Etat et doit être mené avec objectivité, cohérence, et prise en compte de l’ensemble des impacts.

DEUXIEME PARTIE : LA GESTION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

I – L’ORGANISATION FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

A – Les procédures financières

1° Les procédures budgétaires

a) L’état prévisionnel des recettes et de dépenses

Le Port Autonome de Rouen donne à l’E.P.R.D. un caractère strictement limitatif : les crédits votés sont alloués aux services par le service financier ; les services engagent, dans la limite de ces crédits, tout dépassement des crédits disponibles étant rendu impossible par le système informatique ; les ajustements éventuels s’effectuent à la demande du service, et après autorisation de l’ordonnateur :

- par virements entre comptes à 2 chiffres (fonctionnement) d’un même service ou de deux services différents,

- par prélèvements sur les crédits budgétaires mis en " réserve " au " budget " du service financier.

Les opérations en capital sont, quant à elles, réparties en " lots techniques " au caractère strictement limitatif, les dépassements étant alimentés, soit par prélèvement sur le reliquat d’un " lot technique " terminé, soit par la plus prochaine décision modificative.

Par ailleurs, il est tout à fait inexact d’affirmer que les séances budgétaires du conseil d’administration du port de Rouen sont dépourvues de débats : les séances animées au cours desquelles ont été adoptés les plans de développement successifs pour les périodes 1993-1997, puis 1995-2000 (plan 2000), et enfin 1998-2002 (plan 2000+), qui ont servi et servent toujours de trame pour la préparation et l’arrêté des budgets annuels, témoignent suffisamment de la qualité de la réflexion au sein de cette instance qui ne se limite pas, loin s’en faut, au rôle de chambre d’enregistrement. A titre d’exemple, le conseil d’administration a rejeté l’EPRD 1994, présenté en équilibre mais prévoyant tout à la fois une baisse de 1 % du trafic et une majoration des tarifs de droits de port de 3 %, les administrateurs ayant exigé qu’à l’occasion de sa deuxième présentation lors de la prochaine séance, l’EPRD soit accompagné d’une étude prévisionnelle approfondie de l’activité ainsi que d’une étude comparative des droits de port avec ceux des ports concurrents. De même peut-on évoquer les discussions serrées auxquelles a donné lieu la présentation de l’EPRD 1997 à l’automne 1996 : l’EPRD et la politique tarifaire qui l’étayaient ont été, après de longs et difficiles débats, votés à égalité de votes (8 pour, 8 contre), la voix prépondérante du président faisant la différence !

Les écarts récurrents entre prévisions et réalisations

Le code des ports maritimes (art. L 113.2) impose la présentation en équilibre des prévisions du compte d’exploitation ; les résultats quant à eux, s’agissant d’établissements publics dont la vocation industrielle et commerciale est prédominante, sont largement tributaires du trafic maritime sur lequel les ports n’assurent qu’une maîtrise imparfaite : ainsi, la politique communautaire en matière d’exportations céréalières a-t-elle été directement responsable des résultats déficitaires constatés, au port autonome de Rouen, de 1994 à 1996.

Mais d’autres causes peuvent aussi expliquer les écarts notés par la Cour : la réalisation des opérations en capital, tout d’abord, peut accuser des retards par rapport au calendrier budgétaire pour des raisons attachées, comme ce fut le cas en 1998, à la longueur des négociations avec certains partenaires du port autonome, ou, s’agissant par exemple de l’approfondissement du chenal ou de la mise en service et de l’exploitation des chambres de dépôts, à la complexité croissante des procédures liées à l’environnement. Pour des opérations de superstructure (entrepôts – implantations industrielles), la complexité croissante des procédures DRIRE et l’encombrement croissant de ses services retarde aussi l’engagement des opérations physiques et – plus grave – peut dissuader des investisseurs potentiels au regard des procédures simplifiées et expéditives constatées notamment en Belgique.

b) Les modifications à l’état prévisionnel

Les observations générales de la Cour ne paraissent pas concerner le port de Rouen.

c) L’absence de programmation pluriannuelle

Selon la Haute Juridiction, les instances dirigeantes du port autonome de Rouen n’attacheraient qu’un intérêt limité à la programmation pluriannuelle de ses investissements. Cette affirmation ne prend nullement en compte les réflexions menées par l’établissement rouennais, tant en interne qu’avec nos partenaires habituels (administrations, collectivités locales, usagers du port) à l’occasion de l’élaboration des plans de développement évoqués plus haut (Plan 2000 – Plan 2000+), mais aussi dans le cadre de la préparation du contrat de plan Etat-Région.

Les plans de développement constituent le socle des actions stratégiques à mener au cours des années à venir : couvrant la période allant de 1993 à 2002, ils traduisent la volonté, clairement affirmée, du milieu portuaire rouennais, d’assurer la croissance du port et ses grands équilibres financiers par : la poursuite de l’approfondissement et de l’entretien du chenal d’accès ; le choix et la localisation d’investissements d’infra et de superstructures pertinents ; la recherche et la fidélisation de partenaires ; la recherche d’économies budgétaires. Les programmations pluriannuelles des investissements, comme les comptes de résultats prévisionnels, régulièrement exigés des autorités de tutelle, traduisent, dans ce contexte, les axes stratégiques majeurs que sont les plans de développement, et elles ne se limitent pas, ainsi que le suggère la Cour, à l’élaboration de tableaux dénués de liens avec la réalité portuaire, ou qui n’auraient pas fait l’objet d’une réflexion préalable approfondie.

La programmation fait en outre l’objet d’un suivi attentif de la part de la direction et de l’ensemble des services concernés, tout retard ou dépassement dans l’exécution donnant lieu immédiatement à une réflexion permettant d’en déterminer les causes et d’en évaluer les effets. La crise financière de 1994-96 a permis d’améliorer très fortement le suivi et le temps de réaction.

2° La comptabilité et le contrôle de gestion

La Cour déplore l’absence de mise en œuvre de certaines règles comptables et financières fixées par le code des ports maritimes. Ceci appelle de notre part les réflexions suivantes :

Application de l’article L 113.2 du Code

La Cour des comptes note que le principe de reversement à l’Etat de 50 % de l’excédent net de chaque exercice, après constitution des réserves et provisions, sera mis en œuvre par la direction du budget pour l’ensemble des ports dont les comptes de 1999 feront apparaître des excédents.

Il convient de rappeler, à ce propos, que le port autonome de Rouen présente à son bilan, à la clôture de l’exercice 1998, un report à nouveau négatif de 107 millions de F, du fait des déficits successifs et majeurs enregistrés en 1993-94-95-96. La prise en compte de cette donnée est un impératif avant tout éventuel reversement.

On peut par ailleurs s’interroger sur le taux de reversement de 50 %, fixé lors de la rédaction du code des ports maritimes par analogie avec le taux de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, puisque les sociétés ne contribuent plus au budget de l’Etat qu’à hauteur de 33^1/3 % de leurs bénéfices. Dans ces conditions, la stricte application de l’article L 113.2 du code des ports maritimes paraîtrait particulièrement sévère et injustifiée tant que l’établissement n’aura pas rétabli son équilibre bilantiel, et alors que les efforts de tous sont mobilisés pour, précisément, redresser la situation financière et – qui plus est – que les échéances 2000-2001, avec la restructuration de l’activité dragage et l’achèvement du programme triennal réalisé en régie, sont à nouveau des années financièrement difficiles.

Nous pensons par ailleurs qu’il y a lieu d’ouvrir enfin le dossier fiscalité des établissements portuaires – observation faite à juste titre et de longue date par la Cour – tant sont nombreux les risques et incertitudes en la matière (taxe foncière notamment) et les handicaps potentiels en référence à la situation dans les ports belges, hollandais et allemands (seule référence qui vaille quel que soit le sujet).

Absence d’uniformisation des méthodes comptables

L’instruction M 9-5 de la direction générale de la comptabilité publique se limite à fixer le plan de comptes applicable aux ports autonomes, alors que, aux termes de l’article R 113.12 du code des ports maritimes, ce plan comptable devrait fixer un certain nombre de règles communes régissant des immobilisations et leur amortissement, les provisions, les stocks, ainsi que la comptabilité analytique. Ces règles n’ont toujours pas été élaborées, ce qui nuit à l’homogénéité des comptes présentés par les établissements et, comme le regrette justement la Cour, réduit la qualité de l’information de l’Etat sur les ports relevant de sa compétence.

Les missions de l’agent comptable

La Cour estime que l’organisation financière des ports autonomes, où les agents comptables assurent également la direction du service financier, est critiquable dans la mesure où elle remet en cause les dispositions de l’article 20 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique, qui précise que " les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ".

Le regroupement des deux missions sur un même agent a fait l’objet de réflexions au sein d’un groupe réunissant, autour de la mission de contrôle d’Etat, de la D.T.M.P.L. et de la D.G.C.P., deux ordonnateurs de ports autonomes et l’ensemble de leurs agents comptables. Leurs travaux ont été synthétisés dans une note conclusive adressée à la Cour. Il y a lieu de rappeler qu’aux termes de l’article 193-2 de l’instruction M 9-5, applicable aux ports autonomes " l’agent comptable est investi d’une double qualité :d’une part, il est comptable public, d’autre part, il est chargé de la direction des services comptables de l’établissement ". Ce texte n’innove d’ailleurs pas, reprenant simplement l’article 193 du décret précité du 29 décembre 1962. En outre, l’organisation administrative du port autonome de Rouen avait été spécialement citée, voire recommandée, dès 1970, dans le rapport du comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, et dans une note de l’Inspection générale des finances.

La Cour fait par ailleurs observer, en le déplorant, que le cumul des fonctions a pu conduire à occulter parfois la dénomination de " comptable " des agents comptables/chefs des services financiers. Cependant, s’agissant du port de Rouen, les deux fonctions (ou celle d’agent comptable, seule) sont systématiquement mentionnées dans toutes les correspondances et représentations officielles du port. Les procédures budgétaires en vigueur au port de Rouen sont au demeurant parfaitement conformes à la règle de séparation de l’ordonnateur et du comptable public, car ce dernier n’intervient nullement dans les phases d’engagement et de liquidation.

Partant de ses développements sur l’organisation financière des ports autonomes, et sur l’exercice de leur mission par les agents comptables, la Cour s’interroge sur l’opportunité de leur maintien au sein des ports, arguant notamment de la " faiblesse de leurs contrôles " et de la " mauvaise qualité des comptes produits ". Nous ne partageons pas cette appréciation générale. S’agissant tout d’abord des contrôles exercés par l’agent comptable, le rapport n’en démontre pas la " mauvaise qualité " par des exemples précis – notamment à Rouen – mais sa critique vise en fait le cumul des fonctions de l’agent comptable avec celles de chef du service financier, présupposant que cette situation ne peut que nuire à l’efficacité des contrôles réglementaires.

A ce titre, je tiens à citer un extrait de la conclusion du rapport de vérification de l’agence comptable du port autonome de Rouen par l’inspection générale des finances (MM. Dubost et Givelet, inspecteurs des finances, Janvier 1997) : " On relèvera la parfaite implication de l’agent comptable, du fondé de pouvoir et des personnels de l’agence comptable pour assurer un fonctionnement aussi satisfaisant que possible du service. Les critères habituels de mesure de cette implication sont, à cet égard, particulièrement satisfaisants : absentéisme très faible, bonne connaissance des dossiers, réalité de la fonction d’encadrement. Les critères plus spécifiques à la mesure de la qualité du travail comptable sont là encore satisfaisants : classement des pièces justificatives d’une grande efficacité, rapidité de passation des écritures comptables, qualité de ces écritures, présentation et exhaustivité des informations données au conseil d’administration. "

La modification, suggérée, du statut des ports autonomes, ne paraît pas de nature à apporter à la gestion de nos établissements portuaires une amélioration que la Haute Juridiction appelle de ses vœux : d’une part, la prospérité des ports ne peut être attachée à leur nature juridique et – subsidiairement – dédoubler le poste d’agent comptable et de chef du service financier aurait un coût significatif, particulièrement inopportun quand toute structure doit se mobiliser pour diminuer ses frais généraux ; d’autre part, le recours à un commissaire aux comptes n’apporterait pas de réponse aux difficultés du port autonome de Rouen liées, non pas à la présence d’un comptable public, responsable sur ses deniers personnels de la régularité de la dépense, - responsabilité autrement plus contraignante que celle assumée par un commissaire aux comptes -, mais plutôt à la capacité de l’établissement portuaire d’attirer sur son site – et de fidéliser – des trafics susceptibles d’assurer la prospérité de l’établissement et de la place portuaire.

La comptabilité analytique et le contrôle de gestion

Les observations successives du juge des comptes et de l’inspection générale des finances sur la faiblesse du contrôle de gestion ont conduit le P.A.R. à créer un emploi de contrôleur de gestion à compter du 1^er janvier 1999. Cet emploi est tenu par le précédent adjoint de l’agent comptable. Cet agent, placé sous l’autorité directe du directeur général, assure la cohérence des prévisions budgétaires, suit leur réalisation et analyse régulièrement, à partir des données de la comptabilité analytique, les écarts pouvant apparaître en cours d’année dans l’exécution du budget de l’établissement. Les moyens en personnel utilisés par le contrôleur de gestion sont, essentiellement, ceux du service financier.

La Cour considère par ailleurs que les résultats attendus de la comptabilité analytique de l’établissement rouennais sont partiels et ne permettraient pas d’appréhender les résultats par site ou par escale. Cette observation est surprenante : les services du port disposent bien évidemment de telles comparaisons des comptes d’escale, exigence de base de l’action commerciale ; la DTMPL a effectué périodiquement ce type d’analyse ; la mission de l’inspection générale des finances, à l’occasion de l’audit du port qu’elle a réalisé en fin d’année 1996, a pu déterminer, sans difficulté particulière, les coûts d’escale à Rouen, les comparant à ceux du port du Havre pour un navire porte-conteneurs, à ceux de Dunkerque, Anvers et Le Havre pour un navire exportant 14 000 tonnes de sucre, et enfin aux coûts des ports de La Rochelle et de Boulogne pour un navire transportant 10 000 tonnes de pâte à papier. L’observation de la Cour des comptes me paraît donc, dans ces conditions, devoir être très fortement relativisée.

La Cour considère, en outre, que les " failles " de la comptabilité analytique conduisent les ports à masquer le manque de compétitivité de services ou d’installations, et à faire bénéficier certains usagers de régimes dérogatoires avantageux. On peut convenir aisément, en effet, que les procédures utilisées en comptabilité analytique sont toujours perfectibles ; de même, la lisibilité et la transparence des documents produits en la matière doivent toujours être recherchées.

Cela étant, il me paraît excessif d’accuser le port autonome de Rouen de fausser, par une présentation imparfaite, ou incomplète, de la comptabilité analytique, les conditions normales de la concurrence : en effet, d’une part, le coût et les conditions d’exercice de chaque terminal, de chaque engin de manutention, sont précisément connus et consignés dans le rapport annuel de comptabilité analytique ; ce document est largement commenté par le directeur général devant le conseil d’administration et donne lieu à un débat très ouvert ; chaque administrateur en détient un exemplaire, et notamment, le président de l’Union des Usagers du Port de Rouen (U.U.P.R.) qui ne manque pas d’éclairer ses mandants sur les conditions de fonctionnement du port et, partant, sur le positionnement de ses tarifications par rapport à la concurrence française et étrangère.

D’autre part, et ceci découle de ce qui précède, le port de Rouen recherche avant tout, non pas seulement à équilibrer financièrement telle ou telle installation prise isolément, mais à équilibrer sa gestion globale, par l’application de tarifs d’escale représentatifs de l’ensemble des prestations fournies, en veillant à la cohérence de ces tarifs, - compte tenu des contraintes propres à notre établissement -, avec ceux pratiqués par les ports concurrents.

Ce n’est donc pas le diagnostic et sa présentation transparente qui peuvent être critiqués. Ce qui pourrait l’être – mais ce que ne dit pas la Cour – ce sont les conséquences qui en sont ou n’en sont pas tirées, en terme d’options stratégiques, de tarifs, ou de directives au niveau de l’établissement portuaire ou des autorités de tutelle (" règles du jeu " au niveau national).

B.- Le fonctionnement des établissements

Les procédures de passation des marchés

Le port autonome de Rouen applique, pour ce qui le concerne, le code des marchés publics, pour l’ensemble de ses marchés, les autorités de tutelle n’ayant pas accepté le projet du conseil d’administration de relever à 500 000 F T.T.C. le seuil de passation des marchés pour l’acquisition de certains petits matériels.

L’absence de marché, en 1993, pour l’achat d’espaces publicitaires, était liée, comme l’indique la Cour, à la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 dite " loi SAPIN ", qui qualifiait le prestataire de service de " mandataire " (Titre II – Chapitre II – Prestations de publicité – Art. 20 à 29) : le port autonome a rémunéré ce prestataire pour un montant inférieur à 300 000 F, un contrat de mandat ayant été passé à ce titre ; le solde des sommes versées à été considéré par l’agent comptable comme échappant aux règles de marchés publics en raison de l’exclusivité dont jouissent les régies publicitaires des organes de presse. Ce point de vue n’a pas été admis par le juge des comptes.

La Cour des comptes note, enfin, qu’à la clôture de l’exercice 1994, près de la moitié des marchés du P.A.R. considérés comme " en cours " concernait des travaux déjà réceptionnés. Pour être complet, il convenait de faire suivre cette observation de la mention explicative figurant, à ce sujet, dans le rapport de la Cour elle-même sur la gestion du P.A.R. (années 1989 à 1994), et selon laquelle cette situation résultait des délais d’exécution relativement courts des marchés, dont les deux tiers avaient été conclus au cours des deux dernières années. La présence de ce commentaire eût conforté l’objectivité du rapport public.

L’organisation des services de marché

Les services opérationnels du port autonome de Rouen ont, chacun, des compétences propres – et étendues – en matière de marchés publics, et il ne me paraît pas opportun de renoncer à utiliser ces compétences. La coordination d’ensemble est faite par le service financier, qui donne un avis, en amont, sur la procédure envisagée, la conclusion du marché étant ensuite précédée du visa de l’agent comptable. Celui-ci est d’ailleurs présent à toutes les séances d’ouverture des plis, et sa présence aux différents stades de la procédure, les conseils qu’il dispense aux services de l’ordonnateur pour une meilleure prise en compte de la réglementation relative aux marchés publics, ne peuvent qu’accroître la qualité de la dépense publique depuis la phase de l’engagement jusqu’au paiement.

Une réflexion a été engagée sur l’organisation et les procédures liées aux marchés publics dans les ports autonomes : celui de Rouen y a participé, et il est disposé à harmoniser sa propre organisation avec celle des autres établissements portuaires. En particulier, des mesures seront mises en place afin de systématiser l’appel de la concurrence pour toute prestation excédant 50 000 F. La période actuelle est marquée par l’attente de la réforme des marchés publics : dès la mise en oeuvre des nouvelles règles qui en découleront, les ports prendront alors les dispositions utiles pour harmoniser leurs modalités de passation, de contrôle et de suivi des marchés dans le souci de l’efficacité, d’une part, et du respect de la réglementation, d’autre part.

Les autres difficultés du fonctionnement

La participation du port autonome à la réalisation de la manifestation de l’Armada de la Liberté a été limitée à un montant de 1,065 MF ; en 1989, cette participation s’était élevée à 2,4 MF. Sur la période 1989-1997, les comptes 623 et 6257 ont représenté, en année " normale " (1990, 1991, 1992) 1,30 % du C.A., soit un pourcentage tout à fait normal.

Pour l’année 1989 (années des Voiles de la Liberté auxquelles le port a participé dans le cadre des manifestations souhaitées par l’Etat pour marquer la commémoration du Bicentenaire de la Révolution de 1789), l’effort a représenté 2,3 % du C.A.

1994 a été, de la même manière, une année exceptionnelle pour la communication compte tenu de l’organisation, dans le port, de l’Armada de la Liberté pour commémorer le cinquantenaire du débarquement de Normandie. L’effort du port n’a toutefois pas dépassé 1,3 % comme en année sans événement.

1993, année de mise en œuvre effective de la réforme de la manutention, après la mensualisation de décembre 1992, caractérisée par : une grande réussite sur le fond, et le besoin de montrer que les mauvais traitements dont avait pu souffrir la clientèle pendant tout le temps des négociations était bien révolu. Cette nécessité a entraîné un effort de communication exceptionnel vers la clientèle qui a représenté 2,6 % du C.A. On peut rapprocher l’évolution du trafic des marchandises diverses (+ 25 % sur la période avril 93 à avril 95) de cet effort de promotion.

II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS AUTONOMES

A. - La gestion des investissements

L’insuffisance des études préalables

Les derniers gros investissements ont donné lieu à des études économiques et financières préalables : programme d’approfondissement des accès (1992 – 1995 – 1996) , restructuration du terminal forestier (1997), troisième portique à conteneurs (1998), générale Ultra-Frais (1995).

La cohérence des investissements

Concernant Rouen, sont cités :

- un " ambitieux " programme de développement du T.C.M.D. de Grand-Couronne : nous renvoyons au développement sur ce même schéma en réponse aux observations du rapport (coopération en matière d’investissement) ;

- le terminal sucrier. La genèse de ce terminal a fait l’objet d’inutiles polémiques, pour un terminal entièrement privé dans la totalité des superstructures (stockage/ensachage/portiques descenseurs) qui a été financé à hauteur de 145 MF sur fonds privés et sans la moindre subvention (les 32 MF publics concernent le rempiétement du quai et la restructuration des dessertes). Il est inexact d’affirmer qu’il n’en résulte pas de trafic supplémentaire : voir le bilan de la campagne 1997/1998, première année d’exploitation complète. La part de marché de la Basse Seine (Rouen + Le Havre) est passée de 20,1 % à 25,3 % dès la première année.

B. - La politique commerciale et tarifaire

Il est exact que formellement, le code des ports maritimes ne confie pas aux ports autonomes une mission explicite en matière commerciale. Ce rôle est néanmoins fondamental, même s’il est difficile : il s’agit en quelque sorte de fédérer les différents acteurs de la place portuaire, après avoir identifié les trafics potentiels et créneaux de développement. Ce rôle d’animation, de mise en relation, de " courtage " entre acteurs de la place portuaire, chargeurs et armateurs est tout à fait stratégique et vital – a fortiori dans un contexte – que chacun regrette – où le secteur privé portuaire du transit, de la consignation et de l’agence maritime s’est atrophié au fil des ans du fait de la non-compétitivité de la manutention des marchandises diverses/lignes régulières et de la succession de regroupements, fusions, etc…

Cette action doit avoir sa pleine légitimité vis-à-vis de la place portuaire et de la clientèle. A ce titre, les évolutions à Rouen, avec création d’une direction commerciale à part entière se substituant à un service commercial, traduisent non pas des hésitations organisationnelles, mais la nouvelle donne de la réforme de la manutention réussie à Rouen et le " rebond " commercial qu’elle aura fondamentalement permis.

La gestion des tarifs dans le cadre de la politique de concurrence

Le port de Rouen n’accorde que très parcimonieusement, et sur justifications précises, des facilités de paiement à ses débiteurs, s’efforçant par là de respecter scrupuleusement les règles de la concurrence entre les entreprises. Ainsi, les créances sur les entreprises de manutention, dont la Cour précise qu’elles s’élevaient à 8,2 MF au 31 décembre 1997, comprenant d’ailleurs essentiellement des facturations émises en fin d’année et durant la période complémentaire, ne représentaient plus à la date du 31 mars 1998 que 361 488,99 F.

Le cas particulier des ristournes sur droits de port

Les ristournes et indemnités à caractère commercial sont encadrées par un comité de gestion des ristournes et indemnités à caractère commercial qui intervient par délégation du comité de direction. Ce comité donne un avis préalable sur les conventions commerciales les plus importantes, veille au respect des règles et orientations de l’Etat en la matière, prend connaissance du bilan annuel, donne son avis et fait des propositions. Les montants en jeu sont toujours restés à Rouen, en-deçà ou très en-deçà du plafond de 1 % fixé en son temps, pour chacun des ports, par le directeur des ports maritimes et sa gestion n’a pas posé, à Rouen, de difficultés significatives au cours des dernières années.

C. - La gestion de l’outillage

Sur le coût de la gestion de l’outillage

En 1998, le besoin de financement de l’outillage s’est réduit de 5,8 MF par rapport à 1997 grâce à la conjonction d’un accroissement des produits (portiques à conteneurs, grues de forte puissance, hangars, prestations de main-d’œuvre aux silos) et d’une réduction des coûts de fonctionnement. Le taux de couverture global, bien que toujours faible, se redresse à 58,4 % contre 53,6 %. L’établissement portuaire entend poursuivre les mesures de redressement conformément aux objectifs qu’il s’est fixés dans le plan d’entreprise (Plan 2000+).

Sur l’intégration de l’outillage public dans les entreprises de manutention

Ce point a fait l’objet d’un groupe de travail prospectif dans le cadre des travaux du Plan 2000+. Cette intégration est faite de longue date pour les grands terminaux industriels (charbon – engrais) et les silos, mais elle n’est pas crédible actuellement pour les terminaux à marchandises diverses (T.C.M.D. – Terminal Farines, etc…), la taille critique n’étant pas atteinte et les actuels opérateurs manquant de surface financière.

TROISIEME PARTIE : LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE

I. - L’ORGANISATION DE LA GESTION

A. - Les contraintes

L’analyse des contraintes (droits de l’urbanisme et de l’environnement) est intéressante et montre que les ports, même s’il est normal qu’ils soient soumis à certaines obligations, ne sont pas à même d’anticiper les risques liés à l’apparition de nouvelles contraintes. Elle montre également que les procédures à mettre en œuvre sont plus lourdes et plus longues en France que dans les ports nord-européens.

B. - Les procédures

La responsabilité des services gestionnaires est essentielle en matière de protection du domaine public. On notera toutefois que la quasi-absence de sanctions en cas d’atteinte à l’intégrité du domaine public freine les plus motivés (police de grande voirie). L’absence fréquente de cadastre complique également la surveillance du domaine. Les modifications structurelles d’organisation des services évoqués par le rapport pour améliorer les conditions de protection du domaine sont en cours de mise en place au P.A.R. dans le cadre du projet RIVAGE, qui permettra d’améliorer la connaissance du domaine portuaire et l’accès à l’information, ainsi que son partage.

II. - LES RESULTATS DE LA GESTION

A. - La connaissance du domaine

Pour ce qui concerne le P.A.R., la connaissance était concentrée sur une personne qui a toujours fourni les éléments réclamés par la Cour des comptes. La mise en œuvre du système de gestion informatique RIVAGE permettra à terme un accès direct et partagé à l’information. La répartition fonctionnelle du domaine du port intégrée dans RIVAGE (4 catégories sont évoquées dans le rapport), distingue : les zones portuaires et de servitudes diverses (voiries, espaces verts…) (799 ha), les zones industrielles (1 367 ha), les zones urbaines (0 ha) et les zones de réserves foncières et naturelles (1 187 ha)*. Cette intégration va permettre des analyses pertinentes et complètes sur la situation juridique des terrains composant ces différentes catégories.

* Situation au 31.12.1992 = total 3 354 ha

B. - L’efficacité de la gestion

1° Les ressources domaniales

Pas d’observations majeures pour ce qui concerne les tarifs domaniaux du P.A.R. Le revenu annuel net de redevances domaniales du P.A.R. se situe au niveau de la moyenne nationale (~ 16 000 F/ha).

2° Le coût de la gestion du domaine

Les chiffres mentionnés pour le port autonome de Rouen divergent du rapport sur la comptabilité analytique de l’exercice 1995. Ce dernier fait apparaître pour cet exercice un revenu net de 25,9 MF (produits 51,6 MF – charges 25,7 MF) issu de la gestion du domaine. Ce résultat est comparable au rendement constaté dans les autres ports autonomes, et en particulier dans celui du Havre, dont il convient d’ailleurs de préciser qu’il comporte une forte proportion de terrains industriels, contrairement au port de Rouen dont le domaine est largement composé de terrains agricoles.

C. - L’adéquation entre les besoins portuaires et la gestion patrimoniale

1° L’équipement et la valorisation du domaine

La réalisation de travaux pour le compte de la " Société Générale Ultrafrais " rentrait-elle dans les missions de l’établissement ? Cette question a fait l’objet de larges débats lors de la séance du conseil d’administration du 21 décembre 1993. La perspective de majorer une ressource domaniale, assurée par une garantie de loyer, et de maintenir cette implantation à Rouen, a incité le conseil d’administration à accepter l’opération. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de la gestion du domaine immobilier prévu par l’article L 111-2 du code des ports maritimes. Le résultat 1998 de cette opération fait ressortir une recette nette annuelle de 2,1 MF.

2° L’adéquation aux besoins financiers de l’activité portuaire

La demande de terrain a fortement évolué. De l’implantation de grosses sociétés industrielles demandant de grands terrains nus, on est passé à l’implantation de sociétés logistiques à la recherche de terrains complètement aménagés et immédiatement disponibles. Le rapport pourrait également citer Rouen pour le développement de ce type d’opération.