Selon les époques, les enjeux stratégiques et économiques ont conduit l’Etat à s’engager plus ou moins activement dans l’équipement et la gestion des ports maritimes.

Le Havre est ainsi fondé par François Ier en 1517 à la fois comme base navale et comme port de commerce. Plus tard, Richelieu contribue à créer une puissante flotte de guerre et de commerce. De nombreux ports sont fondés ou développés sous Colbert, secrétaire d’Etat à la marine, en vue de défendre les côtes : Bayonne, Bordeaux, Brest, Calais, Cherbourg, Le Havre, Nantes, Rochefort et surtout Dunkerque, qui fait l’objet des travaux les plus considérables. Les ports relèvent alors des villes et des corporations, hormis la signalisation et l’entretien des profondeurs d’eau. C’est aussi sur la fonction militaire des ports que le premier Empire se concentre, en favorisant Boulogne, Brest, Dieppe, Dunkerque, Le Havre, et surtout Anvers, dont l’essor date de cette époque, ainsi que Cherbourg.

Le dix-neuvième siècle représente un tournant dans l’histoire portuaire, avec le développement propre des ports de commerce. La révolution introduite par la navigation à vapeur, le chemin de fer (ligne Paris-le Havre ouverte en 1847, Paris-Dunkerque en 1848) et l’ouverture du canal de Suez en 1869 puis celle du canal de Panama en 1914, permettent un développement considérable du trafic maritime. D’importants travaux sont entrepris : construction du bassin Napoléon à Marseille, aménagement des ports de Saint Nazaire et de Donges et endiguement de la Seine. Signe d’un intérêt certain pour les ports, la charge des travaux portuaires est attribuée à l’Etat par la Restauration. Pourtant, le programme de travaux publics du ministre des travaux publics, Charles de Freycinet, approuvé en 1878, ne comporte encore qu’un volet maritime restreint. De même, le programme Baudin, du nom du ministre des travaux publics, adopté en 1903, est plutôt axé sur les voies navigables. De sorte qu’un important retard dans l’équipement portuaire est accumulé, qui conduit l’Etat, dans les années 1900, à autoriser les chambres de commerce à intervenir sur le domaine public maritime pour y construire les équipements nécessaires.

Au cours de la première moitié du vingtième siècle, le trafic des ports progresse grâce aux échanges avec les colonies, profitant principalement à Marseille, Nantes et Bordeaux, d’une part, ainsi qu’à d’importantes dispositions protectionnistes, qui pénalisent les marchandises débarquées dans un port étranger, d’autre part. Deux ports, Bordeaux et Le Havre, se voient accorder un statut d’autonomie en 1924.

Après la seconde guerre mondiale, au fur et à mesure de la décolonisation et de la libéralisation du commerce international, de nouveaux courants d’échanges apparaissent, avec les Etats Unis puis avec le sud-est asiatique, facilités par des navires spécialisés de très gros tonnage.

Pour faire face à la nécessité - prévue par le Vème plan - d’équiper les ports en conséquence, six ports français de métropole se voient conférer un statut d’autonomie en 1965. Le législateur de 1965 vise à concentrer l’effort d’équipement de l’Etat sur les principaux ports, à constituer des unités de gestion autonomes et à coordonner et animer efficacement ces établissements au niveau central. L’accroissement de l’intervention de l’Etat de 50 % jusqu’à 60 ou 80 % des principales dépenses d’investissement devait se traduire par une réduction des droits de port à la charge des usagers et donc par une amélioration de la situation concurrentielle des ports.

Cette loi d’autonomie permit effectivement une forte croissance des investissements au cours de la période 1965-1975 (cf. graphique en annexe n° 3). Les plus lourds de ces investissements ont été consacrés à l’extension de leur capacité et à la création de pôles industriels situés directement en bordure des quais, comme Fos à Marseille, le port Ouest à Dunkerque, ou encore Le Verdon à Bordeaux, décidé en 1976. C’est aussi en 1972 que commencent les travaux du terminal pétrolier d’Antifer au Havre.

Durant la décennie suivante, sous l’effet de la crise pétrolière, qui arrête la course au gigantisme des navires pétroliers, le rythme des grands aménagements portuaires a diminué, à l’exception de la création du site de Montoir à Nantes-Saint-Nazaire en 1980.

Au cours des années quatre-vingt-dix, hormis les apports partiels des lois de 1992 et 1994 sur la manutention et le domaine portuaires, l’Etat et les responsables politiques français ne se sont guère intéressés aux adaptations nécessaires à une meilleure compétitivité des ports.

Le volet maritime de la politique des transports a, de fait, rarement été une priorité économique en France, malgré un littoral métropolitain de 4 500 kilomètres qui lui confère une vocation maritime naturelle, mais explique aussi la multiplicité des ports qui rend nécessaire mais délicat tout arbitrage national.

I. - LES EVOLUTIONS RECENTES DE L’ACTIVITE PORTUAIRE ET LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE L’ETAT

Dans le nouveau contexte de l’activité portuaire, l'Etat n’a pas su définir les objectifs de sa politique. Cette situation s’est traduite, au cours des années quatre-vingt dix, par des réformes juridiques parcellaires et des choix financiers peu efficaces.

A. - LA nouvelle donne de l’activité portuaire

1° Les évolutions économiques et technologiques

Depuis la loi de 1965 sur l’autonomie portuaire, les conditions de l’économie maritime ont changé, dans un contexte général d’accroissement des échanges et, à la suite des chocs pétroliers, de réduction des ambitions industrielles inscrites dans les Vème et VIèmes plans et envisagées notamment à Fos et Dunkerque.

Le trafic traité par les entreprises françaises de transport maritime s’est fortement réduit, du fait de l’effacement des grandes compagnies (Compagnie Générale Maritime, Delmas-Vieljeux). Il s’est restreint aux trafics « réservés » : DOM-TOM, Corse et, dans une certaine mesure, transmanche. Entre 1980 et 1996, le tonnage transporté par la flotte française est passé du neuvième au vingt-quatrième rang mondial. Dans ces conditions, les ports français dépendent largement des choix effectués par les armements étrangers.

La concentration des compagnies maritimes en méga-alliances est la principale caractéristique du transport maritime depuis les années 1980. Il s’agit en fait du deuxième temps de la « révolution du conteneur », qui remonte quant à elle aux années 1970. L’émergence de nouveaux armateurs asiatiques a créé un marché, en forte croissance certes, mais où la surcapacité permanente a incité au regroupement des opérateurs.

Aujourd’hui, sur les vingt premiers armements mondiaux, dix sont asiatiques, huit européens, dont un seul français, et deux sont américains. Ils assurent à eux seuls 45 % de la capacité mondiale de transport. Dans un contexte de forte concurrence, les grands armements se sont lancés dans une politique de rationalisation, de recherche d’économies d’échelle sur les navires, et de pression sur les autorités portuaires. Les conséquences sont de plusieurs ordres.

w La taille des navires s’est accrue. Alors qu’en 1985, les grands armements possédaient des bateaux de 3 000 conteneurs « équivalent vingt pieds » (EVP) environ, les bâtiments actuels dits « post-panamax » (cf. lexique) ont plus de 4 000 EVP. La cinquième génération de porte-conteneurs correspond à des navires de 6 000 EVP.

w Des lignes « tour du monde » ont été créées pour rationaliser les déplacements des navires, dont le coût d’immobilisation ou de transit devient de plus en plus élevé. Elles supposent de très fortes contraintes de qualité du service portuaire (temps, fiabilité, sécurité) pour éviter que les temps morts se répercutent sur l’ensemble des escales.

w Le niveau des coûts d’investissement dans les navires contraint les compagnies à s’allier pour partager les risques commerciaux et maritimes, ainsi que pour rechercher des positions dominantes sur les principaux marchés, face à des chargeurs qui eux aussi se concentrent. L’objectif est double : il s’agit de peser tant sur les coûts portuaires que sur le taux des frets maritimes, en garantissant l’apport d’un niveau significatif de trafic.

w La conséquence de ces évolutions sur les ports est directe. Chaque alliance tend à regrouper les flux d’une zone, européenne par exemple, dans un nombre limité de ports, en réduisant les escales et en concentrant leur logistique terrestre, de façon à accroître la compétitivité de la chaîne de transport. Ces ports principaux sont baptisés « hubs » par référence à une pratique déjà ancienne du trafic aérien. Les alliances y concentrent leur activité, avant que le trafic soit ensuite éclaté par système de cabotage (feedering) dans les ports secondaires. Chaque alliance cherche à disposer de son ou de ses hubs propres, de façon à établir une position dominante vis-à-vis des acteurs portuaires. Cette évolution explique l’apparition de ports de transbordement tels qu’Algesiras et Gioia Tauro en Méditerranée.

w De nouveaux acteurs portuaires sont dès lors apparus : les acteurs privés - placés traditionnellement dans les ports autonomes dans une relation de forte dépendance de l’établissement public portuaire - interviennent davantage par des prises de participation dans l’investissement, par une gestion effective de la manutention ou dans la gestion des zones industrielles. Les logisticiens ont un rôle nouveau, et qui n’est pas exclusivement portuaire, comme celui des manutentionnaires « ancien style ». Les grands ports européens ont connu une expansion très rapide de l’implantation des activités de distribution : Rotterdam propose un ensemble de plates-formes de distribution, « Distripark », de plus de 270 hectares ; à Anvers sont implantés les groupes Katoen Natie (plus de 100 hectares d’entrepôts couverts), Hessenatie et Noord Natie. Or, par leurs décisions ou leur refus d’implantation, ces groupes peuvent avoir un effet important sur l’activité d’un port ou sur son déclin.

w La standardisation des produits transportés accroît et facilite la tendance à la concentration des armateurs : les marchandises diverses sont de plus en plus conteneurisées, comme le montrent la progression des cinq grands ports du nord-ouest européen et celle du nombre de conteneurs traités dans les ports.

Source : Evaluation socio-économique du projet « port 2000 ».

Source : Ocean Shipping Consultant, cité dans l’évaluation socio-économique du projet « port 2000 ».

En outre, les flux maritimes ont évolué. Longtemps dominés par les échanges entre les économies européennes et nord-américaines, les flux - notamment conteneurisés - se dirigent surtout vers la zone Asie-Pacifique ou en proviennent.

Le trafic des ports français doit être replacé dans ce contexte mondial. Si Hong-Kong, Singapour et Kaohsiung (Taïwan) sont les trois premiers ports à conteneurs au monde, le premier port européen est Rotterdam, en quatrième position, tandis que Le Havre se situe à la trente-quatrième place mondiale et Marseille à la soixante-cinquième.

w Il découle aussi de ces évolutions que, même lorsque les frais d’escale (droits de port + pilotage + remorquage + lamanage) d’un port sont moins élevés, comme c’est le cas du Havre vis-à-vis de Rotterdam, les dépenses rapportées aux conteneurs chargés et/ou déchargés sont en revanche deux fois supérieures au Havre, compte tenu de la faiblesse du trafic. La fréquence des escales et l’importance des chargements sont devenues un facteur majeur de compétitivité.

2° L’ouverture européenne

La politique portuaire est directement concernée par la politique de la concurrence et la politique des transports définies au niveau de l’Union européenne. Ces deux politiques ont d’ailleurs fait l’objet du « livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes » présenté par la commission européenne en décembre 1997. La commission y « juge important de promouvoir le secteur portuaire par un certain nombre de mesures visant à améliorer ses performances globales. Ces actions ont notamment pour but d’améliorer l’efficacité des ports, de lever les obstacles qui entravent les échanges et d’encourager l’amélioration des ports et des infrastructures portuaires ».

a) La politique communautaire de concurrence

Selon la Commission européenne : « la disparition progressive des hinterlands nationaux captifs signifie que les décisions concernant la tarification, l’aménagement et le financement d’un port particulier peuvent avoir des conséquences déterminantes sur les ports voisins à l’échelle nationale et internationale. D’où l’intérêt et l’opportunité d’une approche mieux coordonnée de l’aménagement portuaire au niveau paneuropéen qui permettrait, entre autres, de s’assurer que les ports rivalisent sur des bases commerciales saines ». (7)

Les ports français peuvent être confrontés à deux types d’interventions de la commission. Une première intervention porte sur le rôle des professions réglementées et des professions à privilèges, en particulier la manutention portuaire. Une seconde concerne l’encadrement des « aides d’Etat » qui, dans le domaine portuaire, proviennent aussi bien de l’Etat central que des établissements publics portuaires (ports autonomes et chambres de commerce et d’industrie concessionnaires de ports d’intérêt national) ou des collectivités territoriales.

A cet égard, le système portuaire français est marqué par une certaine volonté d’organisation rationnelle et de transparence ainsi que par des pratiques administratives de bonne gestion et de contrôle, qui imposent notamment aux gestionnaires portuaires dotés de la personnalité morale (ports autonomes, concessionnaires de ports d’intérêt national) de produire des comptes et de les publier, tout en accueillant en leur sein des administrateurs qui sont des usagers portuaires.

A l’inverse, l’organisation des ports nord-européens confie traditionnellement la gestion des activités portuaires à une régie municipale (cf. encadré ci-dessous sur les régimes d’administration des ports en Europe). Sans comptes annuels publiés indépendamment de ceux de la commune, gérée uniquement par les élus locaux, la régie constitue une forme de gestion particulièrement opaque, qui ne permet que difficilement d’identifier les aides publiques en matière portuaire. Cette situation place donc les ports français dans une position plus exposée puisque plus transparente.

S’agissant des ports français, les principaux risques de concurrence déloyale sont doubles.

Ils affectent, d’une part, les relations commerciales avec les opérateurs portuaires, par le biais des décisions tarifaires. Les distorsions peuvent concerner les droits de port, lorsque des ristournes bénéficient à certains opérateurs plus qu’à d’autres, les tarifs d’outillage lorsqu’ils privilégient certains manutentionnaires, ainsi que les conditions d’utilisation des installations portuaires, voire l’accès à celles-ci. Ainsi, Irish Ferries, qui souhaitait implanter à Roscoff une desserte transmanche, n’avait pu trouver un accord avec la chambre de commerce et d’industrie de Morlaix, concessionnaire du port de Roscoff et actionnaire minoritaire (à hauteur de 5,74 %) de la société Bretagne-Angleterre-Irlande (dénommée « BAI » ou « Britanny Ferries »), représentant 70 % du trafic et 80 % des recettes du port en 1996. Devant cette situation, Irish Ferries décida de porter le contentieux devant la Commission européenne. Celle-ci a estimé que la chambre de commerce avait abusé de sa position dominante d’opérateur du port de Roscoff puisqu’elle avait refusé d’autoriser l’accès aux installations de ce port. Néanmoins, par la suite, un accord a été trouvé en mai 1995 entre la chambre de commerce et la compagnie, cette dernière ayant accepté de signer un contrat d’engagement sur cinq ans, d’apporter une garantie de recettes, de lever les poursuites et de prendre en charge certains travaux.

Les risques existent, d’autre part, lorsque des acteurs publics prennent en charge des investissements destinés à des opérateurs privés. Cette pratique peut être considérée comme une distorsion de concurrence avec des opérateurs portuaires d’autres zones européennes.

En fait, comme l’expose le livre vert de la Commission européenne, « par le passé, les ports étaient plutôt considérés comme des lieux privilégiés d’échanges et des pôles de croissance pour le développement régional et national, et donc comme des prestataires de services d’intérêt économique régional qui devaient être fournis par le secteur public et essentiellement financés par les contribuables. Aujourd’hui la tendance est, de plus en plus, de considérer les ports comme des entités commerciales qui doivent récupérer leurs coûts auprès des usagers bénéficiant directement de leurs infrastructures. »

L’impact des différences de statuts juridiques entre ports européens devrait faire l’objet d’un examen approfondi de la part des institutions de l’Union européenne, au moins autant que d’autres types de distorsion plus directement économiques.

Comparaison des régimes d’administration des ports maritimes en Europe (8)

La plupart des ports sont gérés par les Länder (Hambourg et Brême) et/ou par les communes (Lübeck, Kiel).

Jusqu’ici, les ports d’Anvers, Gand et Ostende faisaient partie du patrimoine municipal et étaient gérés par les communes. Le port d’Anvers était géré par une régie portuaire, dotée de la personnalité juridique. La régie communale gérant le port de Gand était en revanche dépourvue de la personnalité morale, mais autonome sur le plan comptable. Le port de Zeebrugge appartient à l’Etat, mais son exploitation est concédée à une société de droit privée contrôlée par les pouvoirs publics, la MBZ. Elle était détenue à hauteur de 65 % par la région flamande (qui a remplacé l’Etat à la suite du processus de régionalisation) et à hauteur de 31 % par la commune de Bruges. Une réforme de février 1999 confie désormais la gestion de ces quatre ports à une entreprise portuaire communale autonome dotée de la personnalité juridique.

L’Etat a une compétence exclusive sur les ports d’intérêt général. Ces « ports de l’Etat » sont gérés par des établissements publics dotés de la personnalité morale et de ressources propres, eux-mêmes placés sous le contrôle d’un établissement public national, « Puertos del Estado ».

Les ports de l’Etat sont également gérés par des établissements publics dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Les opérations portuaires sont en revanche transférées à des entreprises privées concessionnaires.

Les ports sont gérés par les communes, soit directement, soit par un organisme municipal dépourvu de la personnalité juridique (cas de Rotterdam et d’Amsterdam). Les comptes de ce dernier sont cependant séparés de ceux de la commune. L’établissement municipal loue les infrastructures à des compagnies privées par des contrats de longue durée.

Certains ports, généralement petits (à l’exception de Portsmouth), sont détenus par les autorités locales. Une centaine de ports sont gérés, pour le compte de la collectivité locale propriétaire, par des conseils autonomes. Enfin, d’autres ports sont des ports privés, principalement détenus par Associated british Ports (ABP). Six d’entre eux étaient gérés par des conseils autonomes, avant d’être privatisés par le Ports Act de 1991.

b) La politique européenne des transports

La politique européenne des transports privilégie la définition de grands corridors de fret, utilisant en particulier le fer et la voie d’eau, et desservant des ports considérés comme stratégiques à l’échelle de l’Union. Cette politique est notamment encouragée par des Etats comme la Belgique, les Pays-Bas et l’Allemagne, qui y sont directement intéressés.

Deux projets particuliers sont en cours. Il s’agit de la ligne ferroviaire spécialisée dans le fret, la « Betuwe », entre Rotterdam et la Ruhr, et de la ligne ferroviaire « Rhin d’acier », entre la Ruhr et Anvers/Zeebrugge. Ces projets, considérés comme d’envergure européenne et financés à ce titre, prolongent les politiques de desserte mises en œuvre par les principaux ports de l’Europe du Nord-Ouest. Ces dernières consistent à organiser des trains-blocs de conteneurs, gérés par des sociétés privées subventionnées par les pouvoirs publics, qui desservent notamment Rotterdam à partir des principales villes européennes, y compris celles qui appartiennent traditionnellement à l’hinterland d’un autre port : c’est le cas de Prague pour Hambourg, de Turin pour Gênes, ou de Lyon pour Marseille.

Les projets européens de corridors de fret ne font qu’amplifier un mouvement déjà en cours : la massification des transports, notamment ferroviaires, oriente les trafics vers les ports qui disposent déjà d’une bonne infrastructure d’accès. A l’inverse, les ports français, qui ne sont pas pris en compte dans les projets de corridors européens, sont gênés par les difficultés de contournement de la région parisienne, ainsi que par l’absence de chaînes logistiques efficaces et peu coûteuses.

De ce point de vue, la politique des transports, en France, a suivi le mouvement du trafic vers le nord : l’autoroute du nord, qui dessert Anvers et Rotterdam, a ainsi été achevée bien avant celle qui dessert Le Havre ; la SNCF a mis en place des trains-blocs en direction de la Belgique, répondant en cela à la demande des transporteurs français, alors que le trafic ne suffisait pas à justifier un même service vers Le Havre et Marseille. Dans ces deux ports, seule l’initiative des établissements portuaires a pu compenser l’absence des autres opérateurs publics ou des logisticiens privés.

(7) Source : livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes.

(8) Source : Etude de législation comparée, service des affaires européennes du Sénat, 8 janvier 1998.