3° L’impact sur les ports français

Ce nouveau contexte de l’activité portuaire a conduit à des changements structurels dans le classement des ports français et dans l’exercice de leurs missions.

L’organisation statutaire actuelle des ports ne correspond plus aux réalités économiques : la hiérarchie des ports, telle qu’elle résulte de leur activité, n’a plus vraiment de rapport avec le classement résultant de leurs différents statuts de ports autonome ou d’intérêt national. La dispersion des moyens de l’Etat, qui découle de cette hiérarchisation inadaptée entre les ports français, est d’autant plus préoccupante que les grands ports français ont perdu des parts de marché au regard de leurs concurrents étrangers au cours des années quatre-vingt dix.

a) Le décalage s’est accru entre les ports français et européens

Analyse comparée du trafic total

Le trafic total des ports français est composé de 50 % de vracs liquides (dont 94 % sont des produits pétroliers), de 23 % de vracs solides et de 27 % de marchandises diverses, dont 7 % de conteneurs. Le trafic passagers en 1997 s’élève pour sa part à 32,3 millions de passagers.

L’analyse du trafic total des ports français et européens (graphique n° 1), montre que le retard de croissance des ports français s’est accru au cours de la période 1990-1994, marquée par la lenteur et les difficultés de la réforme de la manutention portuaire. Alors que, sur la période 1991-1997, le trafic total a augmenté de 5,3 % à Gênes, de 6,3 % à Rotterdam, de 10,4 % à Anvers, de 17 % à Hambourg ou de 28 % à Tarragone, la croissance du trafic global des ports autonomes métropolitains n’a été que de 0,24 %.

Cette moyenne recouvre en fait des évolutions différentes, soit une baisse de trafic de - 3,5 % de 1991 à 1994 et une hausse de 3,9 % de 1994 à 1997. Certes, ce dernier chiffre, dû à une conjoncture favorable en 1996 et 1997, est supérieur à celui enregistré à Anvers (2,2 %), Gênes (0,05 %) ou Zeebrugge (-1,4 %). Mais il est inférieur à celui observé dans d’autres ports européens sur la même période : 5,5 % à Rotterdam, 12,2 % à Hambourg ou 31 % à Tarragone.

Le regain d’activité enregistré dans plusieurs ports depuis 1997 n’est pas encore de nature à rattraper ce retard de croissance cumulée.

Analyse comparée du trafic de marchandises diverses et du trafic conteneurisé

Les graphiques n° 2 et 3 permettent de comparer ces types de trafic des ports autonomes métropolitains, en valeur absolue et en croissance, au trafic traité par d’autres ports européens.

Le trafic de marchandises diverses de l’ensemble des ports autonomes métropolitains a augmenté de 3,7 % en moyenne de 1991 à 1997, tandis qu’il a crû de 31 % à Rotterdam, 24 % à Anvers, 33 % à Hambourg, 42 % à Zeebrugge et 141 % à Gênes. La croissance est particulièrement faible (0,3 %) sur la période 1994-1997. Mais ce taux est principalement dû à l’effondrement du trafic transmanche de Dunkerque qui explique une chute de 60 % du trafic de marchandises diverses (de 4,8 Mt). En revanche, les taux de croissance observés à Marseille (19,5 %), au Havre ( 20 %) et à Nantes-Saint-Nazaire (24 %) sont légèrement supérieurs à ceux de Rotterdam (13 %), Anvers (13,5 %) ou Hambourg (14 %).

Le trafic de marchandises diverses conteneurisées suit les mêmes évolutions : pour les ports autonomes métropolitains, il a crû de 32,7 % sur 1994-1997 après avoir diminué de 3,6 % sur 1991-1994. La croissance des principaux ports européens au cours de la période 1994-1997 s’est élevée à 16,4 % à Rotterdam, 37,4 % à Anvers et 22,5 % à Hambourg.

Le retard de croissance du trafic conteneurisé des ports autonomes métropolitains sur 1991-1997 est toutefois net : de 1991 à 1997, il n’a crû que de 28 % (+ 4,5 Mt), contre 45 % à Rotterdam (+ 18 Mt), 79 % à Anvers (+ 15 Mt), 60 % à Hambourg (+ 13 Mt), 101 % à Zeebrugge (+ 4 Mt) et 227 % à Gênes (+ 7,5 Mt). Les graphiques n° 4 et n° 5 permettent aussi de comparer la part du trafic mondial de conteneurs traitée par les ports français à celle des premiers ports mondiaux et européens de conteneurs, où seul Le Havre émerge.

Ce décalage de croissance des trafics conteneurisés est d’autant plus préoccupant que ce segment d’activité est appelé à connaître une progression continue au cours des prochaines années. Des prévisions ont été réalisées par les bureaux d’études spécialistes des transports maritimes de conteneurs, Ocean Shipping Consultants et Drewry Shipping Consultants entre 1993 et 1996. Elles retenaient ainsi des taux moyens annuels d’augmentation de 5 à 6,6 % dans les ports d’Europe de l’Ouest.

En outre, les marchandises diverses, qui sont des marchandises conditionnées de valeur plus élevée que les vracs liquides et solides, peuvent créer davantage de valeur ajoutée locale lorsque certaines opérations de distribution sont faites sur place. L’enjeu économique de leur captation est donc plus important.

Les parts de marché des ports français et étrangers pour le commerce extérieur de la France

Une analyse des statistiques douanières de 1991, dont les ordres de grandeur seraient aujourd’hui les mêmes, permet d’évaluer les parts de marché des ports français et étrangers pour le commerce extérieur de la France. Il en ressort qu’environ 16 % du trafic maritime des régions françaises - hors pétrole brut, dont l’importation se fait presque exclusivement par les ports français - sont traités par les ports belges (11 %), néerlandais (4 %) et allemands (1 %). Ce pourcentage atteint 16 % du trafic maritime de la région Midi-Pyrénées, 18 % en région Nord, 19 % en Ile de France, 19 % en Rhône-Alpes, en Limousin et en Auvergne, 38 % en région Centre, 42 % en Bourgogne, 44 % en Franche-Comté, 54 % en Picardie, 68 % en Lorraine et 71 % en Alsace et en Champagne-Ardenne. En revanche, il atteint 4 % en Basse Normandie, 3 % en Aquitaine, 2 % en Haute Normandie, en Bretagne et en Languedoc, et 1 % en Pays de la Loire et Poitou Charente. Ces chiffres sont néanmoins anciens, et il est regrettable que, depuis la suppression des frontières intérieures du marché unique en 1993, l’Etat ne dispose plus de ce type de données statistiques.

b) Le décalage s’accroît entre les ports français

Les catégories des ports autonomes, dont la liste a été fixée en 1965, et des ports d’intérêt national, déterminés en 1983, ne correspondent plus aujourd’hui à la situation de l’économie portuaire. Il n’y a pas d’adéquation entre l’importance des ports, mesurée en termes d’activité ou de filière, et le classement découlant de leur statut.

Les ports d’intérêt national représentent environ 20 % du trafic national, mais plus du tiers du trafic non pétrolier et plus de 50 % du trafic de marchandises diverses (58 % en 1997 contre 46 % en 1990). Leur disparité interne est importante : il y a peu de points communs entre le port de Concarneau (50 506 tonnes en 1997), de Toulon (447 161 tonnes) ou de Dieppe (1,7 Mt) et celui de Calais. Le port de Calais traite en effet un trafic de 35,6 Mt, constitué à 96 % d’un trafic roulier transmanche de marchandises diverses, et se situe au quatrième rang des ports français derrière Marseille (94,3 Mt), Le Havre (56,7 Mt) et Dunkerque (36,5 Mt), mais devant Nantes - Saint Nazaire (26,1 Mt) et Rouen (20 Mt).

Inversement, le trafic des ports autonomes de Bordeaux (8,4 Mt en 1997) et de la Guadeloupe (2,8 Mt) ne paraît pas justifier leur statut de port autonome. Il se rapproche plus des trafics des ports d’intérêt national, tels que La Rochelle (6,5 Mt) et Bayonne (4,5 Mt).

Certains ports dits d’intérêt national n’ont en réalité qu’un intérêt régional, dans la mesure où ils traitent exclusivement des trafics régionaux, à l’exclusion de tout trafic lié au commerce international.

Aujourd’hui bien plus encore qu’en 1965, peu de ports sont en mesure de répondre aux exigences des opérateurs du commerce mondial. Une hiérarchisation nette s’opère donc entre les ports en mesure de traiter une part de ce commerce mondial - en France, Le Havre et Marseille - et les ports ne pouvant justifier le débarquement des plus gros porte-conteneurs.

La comparaison du nombre de conteneurs traités par les ports européens et mondiaux entre 1991 et 1997 (cf. graphiques n° 3, n° 4 et n° 5) montre que seuls Le Havre et Marseille peuvent prétendre conserver une part significative du marché des conteneurs. Ils représentent, de manière constante au cours des années quatre-vingt dix, les trois quarts du trafic conteneurisé traité par les ports français.

Alors que la direction du transport maritime, des ports et du littoral entend s’appuyer, pour mieux sélectionner ses investissements et apprécier la vocation des différentes places portuaires, sur l’analyse de l’évolution des filières de produits, la différenciation entre ports autonomes et d’intérêt national ne reflète pas une hiérarchie des ports qui résulterait de cette notion de filière. Dans ses travaux de 1996 en vue de l’élaboration d’un schéma d’aménagement des ports maritimes, deux vocations portuaires étaient d’ailleurs ainsi distinguées : celle des ports « généralistes », « dont relèvent les ports autonomes maritimes mais aussi des ports d’intérêt national », et celle des ports « spécialistes ».

c) Les missions portuaires sont de plus en plus contradictoires

Dans un contexte de forte concurrence et de croissance du rôle des collectivités territoriales, les ports sont conduits à exercer des missions qui ne leur étaient pas confiées initialement.

Missions de service public et activités à caractère privé

Les ports autonomes « assurent, concurremment, une mission de service public à caractère administratif, en ce qui concerne notamment l’aménagement, l’entretien et la police des aménagements et accès du port, et une activité de nature industrielle et commerciale, en ce qui concerne en particulier l’exploitation des outillages du port ».

Parmi ses missions de service public administratif, l’établissement gère la police portuaire, la sécurité, le balisage, l’organisation du service de la manutention, et exécute, pour le compte de l’Etat, des travaux généraux sur les infrastructures maritimes, tels que l’entretien des accès maritimes et dragages, des opérations de modernisation des bassins et accès ainsi que des travaux d’infrastructure et de radoub ne relevant pas des catégories précédentes.

Parmi ses missions de service public à caractère industriel et commercial, l’établissement met à disposition l’outillage, construit et entretient des bâtiments, fournit des services aux utilisateurs du port (gardiennage, approvisionnements) et encadre les fonctions portuaires d’intérêt général telles que le pilotage, le remorquage et le lamanage, assurées par des tiers. Il est dès lors en relation constante avec les différents usagers : pilotes et lamaneurs, manutentionnaires, transitaires, armateurs.

A ce titre, les ports ne peuvent plus se contenter de mettre à disposition leurs installations et se considèrent davantage responsables de la rentabilisation de celles-ci. Cette évolution pose deux problèmes : d’une part, un problème de principe, car les ports s’orientent vers la recherche de trafics, sans être suffisamment outillés pour cela et au risque de supporter les responsabilités qui incombent aux opérateurs privés ; d’autre part, un problème de financement, les ports opérant, par le biais des droits de port, de larges compensations tarifaires entre secteurs d’activité. Or cette compensation n’est pas justifiée dès lors que la mission de prise en charge des investissements et de l’activité d’exploitation des outillages est ou pourrait être remplie par des opérateurs privés.

Tel est le cas, pour le port autonome de Marseille du secteur sinistré de la réparation navale dont l’activité n’est pas indispensable à celle du port. Les difficultés structurelles de ce secteur en rendent la viabilité douteuse : faible volume des affaires, compétitivité insuffisante, situation financière précaire. Or le port autonome enregistre depuis de nombreuses années pour cette branche un déficit direct - hors frais généraux - récurrent, de 40 MF en 1997, dû non seulement à une restructuration insuffisante des effectifs et de l’organisation du travail du service de la réparation navale mais aussi au surcoût lié au type de service proposé par le port autonome. En effet, outre la réparation à flot, ce dernier a souhaité assurer un service totalement indépendant des entreprises de réparation navale pour la gestion des cales sèches et la mise à sec des navires. Mais ce service est particulièrement déficitaire car son taux d’utilisation des formes de radoub n’est que de 20 %. Aujourd’hui, le plan d’entreprise du port autonome prévoit de redéfinir ces missions et obligations à l’égard des entreprises de réparation. Il importe, en effet, que l’activité de réparation navale soit équilibrée à l’avenir, ce qui suppose que l’exploitation et les investissements relatifs aux formes de radoub, qui appartiennent au port autonome, soit plus largement supportés par les entreprises.

Missions d’infrastructure pour le transport maritime et autres missions d’intérêt public en matière d’aménagement du territoire et de développement urbain

Outre la mise à disposition d’infrastructures pour le trafic maritime, les ports autonomes ont pour mission, en application de la loi de 1965, d’aménager et de promouvoir les espaces industriels et portuaires. L’objectif initial était de permettre aux ports de bénéficier des recettes nécessaires à l’équilibre de leur budget. Or cette activité de promotion industrielle mobilise de plus en plus les ports, au point qu’il est légitime de s’interroger sur la part qu’il convient de réserver à cette vocation d’aménageur foncier, qui ne doit pas être mise en oeuvre au détriment de l’activité portuaire. Le risque est en effet que, comme à Dunkerque, le port attire des entreprises dont le trafic portuaire est quasi nul, alors qu’au contraire l’enjeu est de parvenir à recentrer le développement des zones industrielles portuaires sur les activités de commerce maritime.

Il est normal que les ports constituent des éléments d’une politique de valorisation économique des régions. Ces apports économiques des zones portuaires sont d’ailleurs estimés, par quelques rares études réalisées pour les ports. Ils sont généralement mesurés par la valeur ajoutée et les emplois directement ou indirectement créés par l’activité portuaire : 15 milliards de francs et 20 800 emplois à Dunkerque en 1990, 6,8 milliards de francs et 23 300 emplois à Rouen en 1988, 8,1 milliards de francs et 15 000 emplois à Nantes-Saint-Nazaire en 1988, 14 milliards de francs (en 1988) et 35 500 emplois (en 1995) au Havre. (10)

Mais le risque existe que les collectivités territoriales considèrent exclusivement les ports comme un outil d’aménagement du territoire, ce qui n’est pas leur but premier. Ainsi, des ports assurent parfois la maîtrise d’ouvrage d’aménagements urbains qui ne sont pas de leur compétence, au motif que leur domaine se trouve pour partie en zone urbaine. Au Havre, l’aménagement du site Manche-citadelle a conduit à engager un programme quinquennal d’aménagement de 235 MF, qui comportait notamment un volet d’aménagements urbains et paysagers, cofinancé par les collectivités locales et le FEDER. Les limites de la collaboration, nécessaire, des ports avec les aménageurs urbains devraient être mieux définies par les ports et leurs tutelles.

Enfin, en l’absence d’autres acteurs portuaires suffisamment forts, le port autonome se retrouve de facto dans un rôle d’unique animateur ou presque de sa place portuaire, exerçant des missions qui échappent à sa spécialité d’établissement public, notamment par le biais de sa politique commerciale ou de communication. Ainsi, la politique commerciale des ports autonomes manque parfois de fondement réglementaire solide : le code des ports maritimes (11) peut être interprété au sens strict comme donnant au port la seule mission de fournir une infrastructure d’outillage, sans se préoccuper du trafic traité.

Le Conseil d’Etat a, certes, fixé des limites souples au principe de spécialité des établissements publics : un EPIC peut se livrer à d’autres activités économiques que celles définies dans sa mission à la double condition que ces activités soient le complément normal de la mission statutaire principale et qu’elles soient à la fois d’intérêt général et directement utiles à l’établissement.(12) Dans ce cadre, il appartient toutefois à la tutelle de suivre et contrôler davantage les initiatives des établissements, par le moyen des plans de développement pluriannuels, et surtout par celui d’une participation efficace au conseil d’administration.

(9) Conseil d’Etat, 26 juillet 1982, Ministre du budget c/ Etablissement public " Port autonome de Bordeaux ".

(10) Ces données datent de 1991 pour le port autonome de Nantes (étude de la faculté des sciences économiques), de 1992 pour les ports autonomes de Dunkerque (étude de l’université de sciences et techniques de Lille-Flandres-Artois) et de Rouen (étude du cabinet Braxton associés), et de 1992 et 1997 pour le port autonome du Havre (études de la direction régionale de l’INSEE).

(11) Article L. 111-2 : " le port autonome est chargé (...) des travaux d’extension, d’amélioration, de renouvellement et de reconstruction, ainsi que de l’exploitation, de l’entretien et de la police (...) du port et de ses dépendances ".

(12) Avis de la section des travaux publics, 7 juillet 1994, EDF/GDF.