2° La réforme de la manutention

a) Le nouveau régime de travail de la manutention portuaire

La situation antérieure à 1992

Avant l’entrée en vigueur de la loi du 9 juin 1992, le régime de travail des dockers était régi par la loi du 6 septembre 1947, qui faisait suite à un dispositif légal et règlementaire mis en œuvre en 1939 et 1941. Un arrêté du 13 mai 1939 avait subordonné l’accès dans les ports des " ouvriers dockers et tous ouvriers travaillant d’une manière intermittente à l’exploitation du port " à la détention " d’une carte d’identité délivrée par le directeur du port ou l’ingénieur en chef du service maritime ", ancêtre de la carte professionnelle de garantie, dite " carte G ". L’acte dit loi du 21 juin 1941, promulgué par le gouvernement de Vichy, a ensuite institué les bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO) : jusqu’alors, " le travail de manutention était demeuré entièrement libre et l’embauchage s’effectuait dans des conditions les plus précaires, le docker se rendant de sa propre initiative à un endroit déterminé du port où il n’était pas assuré de trouver du travail, alors que la main d’œuvre pouvait faire défaut sur un autre point du port " (exposé des motifs de la loi de 1947). La loi de 1947 complètera ce dispositif en instituant une garantie de rémunération en période de chômage, versée dans la limite de cent jours par an par une caisse professionnelle, la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers, la Cainagod.

Ce statut à l’origine économiquement efficace et socialement innovant connut rapidement des dérives : sous-emploi des effectifs de dockers, contrôle de l’embauche et de la carrière des dockers par un syndicat unique, accroissement des coûts du travail. En 1969, le ministre de l’équipement présenta donc une première tentative de mensualisation : son projet instituait dans certains ports la garantie d’emploi, permettant ainsi aux ouvriers professionnels de devenir des permanents des entreprises de manutention, de façon à les rapprocher du statut en vigueur dans les ports allemands ou hollandais. Confronté à une grève de 77 jours, il fut contraint d’abandonner cette réforme.

Au cours des années quatre-vingt, de nombreux plans sociaux successifs s’avérèrent insuffisants à faire évoluer le système et redémarrer les trafics, en particulier en raison de la poursuite des attributions de carte G. De 1982 à 1986, plus de 1 600 cartes G ont été distribuées, malgré la stagnation des trafics et la poursuite de la conteneurisation. Dans le même temps, 2 600 dockers intermittents sont partis en préretraite.

Suite à un contrôle de l'organisation du service de la main d’œuvre portuaire et des comptes et de la gestion de la Cainagod au début des années quatre-vingt dix, la Cour avait souligné l’insuffisance et l’imprécision des textes relatifs à la Cainagod et aux BCMO ainsi que le poids du monopole syndical dans la gestion de la carte professionnelle et dans l’organisation du principe d’une priorité d’embauche pour les ouvriers dockers professionnels. Sur ces différents points, la réponse faite à la Cour indiquait simplement que la réforme devrait faire évoluer les choses.

Les principes de la réforme

La loi du 9 juin 1992 s’articule autour de quatre idées : mensualisation, dépéréquation de la gestion des intermittents (c’est-à-dire les ouvriers non mensualisés), maîtrise du taux d’inemploi, maintien de nombreux particularismes.

La loi visait d’abord à faire des ouvriers dockers des personnels de droit commun, employés en contrat à durée indéterminée dans les entreprises de manutention. L’objectif principal était de redonner à ces entreprises le pouvoir disciplinaire qui leur échappait, de contraindre les manutentionnaires à prendre en charge la formation professionnelle et de supprimer le système des halls d’embauche où la main d’œuvre se présentait en masse deux fois par jour.

La loi a, en outre, mis fin au système de péréquation nationale institué en 1947, où les employeurs cotisaient pour indemniser l’inactivité de l’ensemble des ouvriers dockers au niveau national. Désormais, avec la dépéréquation, les cotisations doivent financer les indemnités de garantie des seuls intermittents de la place et les dockers professionnels intermittents (ouvriers non mensualisés et titulaires d’une carte G) sont gérés dans le respect de deux limites : le taux de vacations chômées par rapport aux vacations travaillées ne doit pas dépasser un certain pourcentage (15 à 30 % selon les ports) ; dans les bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO), l’effectif des dockers professionnels intermittents ne doit pas dépasser un certain pourcentage (de 15 à 20 % selon les ports) de l’effectif des dockers professionnels de ce bureau.

Dès que ces taux maxima sont dépassés, le directeur du port autonome ou le chef du service maritime, en sa qualité de président de BCMO et donc de représentant de l’Etat, doit procéder aux radiations des dockers en surnombre dans un délai de trois mois. Cette obligation lui incombe. Le législateur ne lui a laissé aucune marge d’appréciation sur l’opportunité d’intervenir. Il lui a ainsi imposé une obligation de faire et de résultat. L’indemnisation de ce retrait de carte devait faciliter les radiations afin d’éviter, comme le précise l’exposé des motifs, le " rétablissement chronique, après chaque plan social, d’un inemploi inacceptable ".

Néanmoins, les principaux éléments exorbitants du droit commun issus de la loi de 1947 sont maintenus : cartes professionnelles " G " existantes conservées tant pour les ouvriers mensualisés que pour les intermittents ; régime de travail intermittent géré par le BCMO pour les titulaires de la carte G ne souhaitant pas être mensualisés ; instance paritaire locale du BCMO composée de représentants du directeur du port ou du chef du service maritime de la DDE, des entreprises de manutention et des ouvriers dockers ; définition de " tâches réservées " aux titulaires d’une carte professionnelle, équivalant à un " monopole d’intervention ". La loi de 1992 apparaît clairement comme une loi de transition. Ce n’est donc qu’avec le départ du dernier ouvrier titulaire d’une carte professionnelle, soit vers 2020 puisque le plus jeune est âgé de 35 ans, que plus aucun régime spécifique de travail ne sera applicable.

b) Les limites de la réforme

L’examen de l’application de la loi du 9 juin 1992 relative au régime de travail de la manutention portuaire conduit à formuler trois observations principales. La manutention portuaire fonctionne selon une organisation encore fort éloignée du droit commun du travail. Des dispositions législatives essentielles de la loi de 1992 et du code du travail ne sont pas appliquées. Certaines dispositions issues de la loi de 1992 se sont révélées rapidement inadaptées, posant d’importants problèmes pratiques ou de droit ; pourtant, six ans après, elles n’ont pas encore été modifiées ou supprimées. Ces observations concernent directement la responsabilité de l’Etat en tant que tutelle ou agissant par l’intermédiaire des directeurs de port ou des chefs de service maritime : c’est à lui qu’incombent la mission de veiller à faire appliquer la loi sur tout le territoire, et celle d’édicter des règles adaptées.

Une organisation encore fort éloignée du droit commun

La loi du 9 juin 1992 a permis d’introduire des changements importants qui découlent de la mensualisation et de la mise en place d’une convention collective, et vont dans le sens d’une banalisation du régime de travail de la manutention portuaire. Néanmoins, l’organisation du travail, encore éloignée du droit commun, en particulier en matière de liberté d’embauche et de licenciement, reste marquée par le poids d’une gestion collective, illustrée par les modalités du recrutement des ouvriers " occasionnels ".

Certes, des éléments empruntent au droit commun

Des éléments de droit commun du travail sont désormais introduits dans l’organisation du travail de la manutention portuaire. Les ouvriers sont largement mensualisés dans les entreprises. La mensualisation, qui s’est faite plus rapidement que prévu, en particulier dans les petits et moyens ports, n’a eu lieu que tardivement au Havre (août 1993) et partiellement à Marseille (mai 1993), où subsistent 70 % des 632 dockers professionnels intermittents de France, soit 41 % des 1 093 dockers de la place au 31 décembre 1997. Le recours à l’intérim pour la main d’œuvre d’appoint ou l’embauche de jeunes est désormais utilisé à Dunkerque, St Malo, Lorient (pêche), Caen, Rouen et Nice. Il est pratiqué sous la forme de contrats de qualification à Dunkerque. En outre, fait nouveau, des retraits de carte professionnelle après licenciement pour faute ont été décidés par les présidents des bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO, cf. tableau joint en annexe n° 4).

Une convention collective commune couvre l’ensemble des salariés de la manutention portuaire et l’ensemble des ports français. Elle pose le principe de la polyvalence possible entre niveau hiérarchique et entre filières. Elle définit une classification des emplois pour l’ensemble des filières de la manutention portuaire : exploitation, administration et maintenance. La notion d’ouvrier docker y est réduite aux deux premiers niveaux de qualification de la filière " exploitation portuaire ".

Le contrôle de l’application de la législation du travail à la manutention portuaire a été transféré des ports et services maritimes à l’inspection du travail de droit commun. L’enquête de la Cour a toutefois révélé les difficultés et les carences dont souffrait ce service. La direction des relations du travail du ministère de l’emploi et de la solidarité a répondu qu’elle comptait renforcer la coordination spécifique des inspecteurs du travail affectés à des zones portuaires. Elle envisage pour ce faire une réunion destinée à favoriser un échange des pratiques professionnelles et une analyse des situations, qui donnerait lieu par la suite à des instructions écrites aux services, en complément de la seule et unique circulaire du 18 mars 1993 sur le sujet.

Mais le système demeure encore éloigné du droit commun du travail

Les textes de 1992 traduisent une absence de liberté réelle d’embauche et de licenciement à travers le mécanisme des priorités d’embauche et par le maintien des cartes G, définis à l’article L. 511-2 II. du code des ports maritimes. Le pouvoir de licencier est doublement contraint : par le droit, pour les ouvriers titulaires d’une carte G, de revenir au système de l’intermittence, ce qui conduit à la réouverture obligatoire des BCMO antérieurement mis en sommeil, d’une part ; par l’obligation pour les manutentionnaires de recruter en priorité les titulaires d’une carte G, ce qui équivaut à devoir faire appel aux mêmes ouvriers, après les avoir licenciés, d’autre part.

En outre, la main d’œuvre, bien que mensualisée au sein d’entreprises distinctes, demeure gérée au niveau de l’ensemble de la place portuaire : il en va ainsi à Marseille et à Bordeaux pour l’évolution des rémunérations, tandis qu’au Havre et à Marseille, la gestion des œuvres sociales est assurée par des comités interentreprises. Les causes de cette mutualisation sont multiples : nécessité économique d’organiser des prêts de main d’œuvre interentreprises pour gérer les pointes d’activité ; persistance du monopole syndical, l’organisation syndicale locale contrôlant les embauches et s’imposant comme interlocuteur unique des employeurs au niveau d’une même place portuaire ; création de groupements d’entreprises par les employeurs (à Caen, Saint-Malo, Lorient, Nantes, La Rochelle, Saint-Nazaire). Ces structures, qui ne sont pas contestables en elles-même, recréent en fait des " BCMO privés " qui ne favorisent pas le rattachement des ouvriers à une seule entreprise.

Le recours au prêt de main d’œuvre, largement pratiqué dans la plupart des ports, atténue aussi les effets de la mensualisation des dockers dans une entreprise. L’inspection du travail n’a cependant pas constaté jusqu’ici de cas où le prêt de main d’œuvre serait effectué dans un but lucratif, par exemple en cas de facturation de la main d’œuvre prêtée, non seulement à hauteur du coût de la durée du prêt, mais augmentée de l’inemploi mensuel des ouvriers, ce qui pourrait être qualifié de délit de marchandage.

On constate aussi que la gestion des dockers n’est pas intégrée avec celle des autres personnels de la manutention portuaire : dans plusieurs ports, les entreprises ont créé des structures spécifiques pour mensualiser les dockers, les séparant ainsi de leur personnel administratif et de maintenance. C’est particulièrement le cas au Havre, mais aussi à Bordeaux. Le fait que les dockers soient isolés dans une société de main d’œuvre accroît de fait leur différenciation des autres salariés et donc leur tendance à chercher des structures de gestion commune à l’échelle de la place.

La conjugaison de restrictions à l’embauche avec une gestion maintenue au niveau de la place portuaire entraîne des contraintes importantes pour les entreprises, parfois d’ailleurs souhaitées par celles-ci. Ces contraintes sont bien illustrées par les règles régissant l’emploi des intermittents ou le recrutement des dockers occasionnels. Ainsi, dans tous les ports qui conservent un BCMO et des intermittents, les employeurs ont été amenés à accorder une garantie minimale d’emploi aux intermittents. C’est en particulier le cas dans les ports autonomes de Rouen (3,5 jours par semaine), de Nantes (idem) et de Marseille. Ces systèmes, contraires aux intentions du législateur, réduisent considérablement la souplesse résiduelle que le maintien de l’intermittence permet d’escompter.

Concernant les occasionnels, définis comme " toute personne qui effectue un travail de docker au sens du code des ports maritimes ", (21)  le ministère chargé des ports a dû à plusieurs reprises préciser les dispositions applicables : absence d’obligation de passer par un lieu d’embauche, recensement a posteriori. Néanmoins, la pratique relevée à Bordeaux, Saint Nazaire, Marseille et Brest montre une tendance à organiser un repérage a priori, voire à fixer une liste à laquelle les employeurs doivent obligatoirement recourir. Cette pratique va à l’encontre du principe selon lequel toute personne peut prétendre devenir ouvrier docker occasionnel.

Parmi ces différents points, la circulaire interministérielle du 22 décembre 1998 relative à la manutention portuaire n’aborde que celui de la mensualisation au sein de groupements d’entreprises : " dans l’avenir, la prédominance de la mensualisation doit encore s’accentuer. La mensualisation au sein d’entreprises individualisées contribue à améliorer la formation des personnels nouvellement recrutés ou déjà embauchés, ainsi que la sécurité du travail (...). Il serait préférable [ que les recrutements de jeunes dockers] soient effectués dans des entreprises de manutention plutôt que par des groupements d’entreprises dont le rôle consisterait exclusivement à faire du prêt de personnel. "

Malgré les avancées de la convention collective, le rapport de forces entre employeurs et salariés de la manutention portuaire conduit à ce que certaines dispositions essentielles de la loi de 1992 et du code du travail demeurent inappliquées.

Le non respect de la définition restrictive des " travaux réservés "

La définition restrictive des tâches imposant une priorité d’embauche des cartes G n’est pas toujours respectée, en particulier au Havre. Une particularité du régime de travail de la manutention portuaire, qui visait, dans le cadre de la loi de 1947, à garantir l’activité des dockers intermittents des BCMO, réside en effet dans l’existence de " travaux réservés ", expression inscrite dans la convention collective. Ces travaux sont définis par l’article R. 511-2 du code des ports maritimes. La priorité d’embauche équivaut à organiser un monopole d’intervention des titulaires d’une carte G pour les tâches suivantes : opérations de chargement et de déchargement des navires et bateaux aux postes publics ; opérations effectuées dans des lieux à usage public (terre-pleins, hangars ou entrepôts) situés à l’intérieur du domaine public maritime, et portant sur des marchandises en provenance ou à destination de la voie maritime. Par dérogation à ces dispositions, d’autres opérations peuvent être effectuées sans avoir recours à la main d’œuvre des ouvriers dockers, notamment la reprise sur terre-pleins ou sous hangars et le chargement sur wagons ou camions par le personnel du propriétaire de la marchandise.

Selon la loi, la priorité d’embauche réservée aux dockers ne s’applique pas aux postes dits privés ou à usage privatif, réservés aux titulaires d’une occupation temporaire du domaine public sans obligation de service public. En outre, certaines tâches ne leur sont plus réservées, comme le pointage à bord des navires, le tri, le classement et le relevage des bois.

Alors que la loi doit être d’interprétation stricte, comme le précise un avis du tribunal administratif de Lille du 4 juin 1991 relatif à la loi de 1947, proche de celle de 1992 sur ce point, les dockers revendiquent périodiquement un monopole d’intervention pour des tâches ne ressortissant pas de leur compétence. C’est le cas en particulier au Havre, où les employeurs ont la même attitude (22), mais aussi à Nantes-Saint-Nazaire, Marseille, Bayonne, La Rochelle, Concarneau et Boulogne : ils tentent soit d’étendre leur intervention à des tâches du type brouettage/camionnage ; soit d’intervenir hors du domaine public maritime ou dans des lieux à usage privatif ; soit ils revendiquent toutes les opérations selon le critère du domaine public maritime et toutes les opérations de transbordement.

Au Havre, cette position a conduit à des conflits sévères entre les manutentionnaires et les entreprises de transport routier. En outre, en raison de cette revendication et du coût de la manutention, le port autonome du Havre rencontre des difficultés à louer les hangars publics, tandis que les travaux sous hangars privés ou occupés à titre privatif continuent de se raréfier. Sur le plan économique, les effets sont donc doublement dommageables pour le développement du port autonome du Havre. D’une part, le développement des zones logistiques du port autonome est entravé. D’autre part, le développement des activités de transbordement de conteneurs risque d’être freiné par le surcoût des opérations, estimé entre 30 et 60 % du coût des autres opérateurs privés. De ce fait, l’organisation de la manutention portuaire et la limitation du champ d’intervention des dockers sont un élément déterminant pour la réussite du projet d’extension du port, dit " Port 2000 ".

A Marseille, l’accord de mars 1993 inclut parmi les travaux effectués par les dockers de nombreuses tâches qui ne leur reviennent pas juridiquement (saisissage, empotage/dépotage, chargement/déchargement des bateaux fluviaux, pointage ou réception/livraison). Les ouvriers font aussi pression pour effectuer le brouettage des conteneurs à Fos jusqu’à la plate-forme Distriport, située hors du domaine public maritime.

Ces empiétements multiples et répétés et la pression permanente exercée par les dockers pour obtenir un monopole d’intervention pour des tâches ne ressortissant pas de leur compétence n’ont aucun fondement juridique et sont dommageables d’un point de vue économique et du point de vue de l’autorité de l’Etat. Sur cette question, la circulaire ministérielle du 27 décembre 1998 relative au développement des investissements et des emplois dans les ports fait un bref rappel des textes avant de déclarer que " pour les opérations de manutention portuaire, l’objectif de l’emploi dans la filière portuaire s’appuiera sur la pleine utilisation des ouvriers dockers professionnels ".

L’absence de retrait de la carte professionnelle

En cas de dépassement d’un certain taux d’inemploi des dockers professionnels intermittents ou en cas de proportion trop élevée des intermittents par rapport aux mensualisés, l’Etat a l’obligation de procéder au retrait de cartes professionnelles. Véritable " soupape " du système résiduel de l’intermittence et qualifiée de " pilier de la réforme " du 9 juin 1992, cette obligation n’a néanmoins quasiment jamais été mise en œuvre depuis 1992, alors que les taux maxima définis par la loi ont été dépassés à de nombreuses reprises et sur de longues durées (cf. tableau récapitulatif en annexe n°4)

A Marseille, en particulier, alors que l’effectif des dockers professionnels intermittents ne doit pas dépasser 15 % à Marseille-Est et 20 % à Marseille-Ouest de l’effectif total des dockers professionnels des bureaux au 1^er janvier 1992, cet effectif s’élevait à 18 % à Marseille Est et à 22 % (154 sur 678) à Marseille Ouest au 31 décembre 1997, du fait du retour au BCMO de nombreux intermittents, suite à la liquidation de l’entreprise Somotrans en juin 1997. Interrogée par la Cour sur l’absence constatée de mesure de radiation, la direction du transport maritime, des ports et du littoral a indiqué qu’elle " [ n’envisageait pas] , en l’état actuel des choses, de donner des instructions (...) au président du BCMO " pour qu’il applique la loi.

Les deux seules décisions de retrait de carte en raison du taux d’inemploi sur la période 1992-1997 ont concerné Dieppe en octobre 1993 et Bayonne en septembre 1996. Elles n’ont été prises qu’après que le service maritime se fut assuré que le docker concerné avait reçu une proposition ferme d’embauche.

Certes, la seule menace de radiation pour cause de dépassement du taux maximal autorisé par la loi a souvent facilité la négociation d’un accord local de plan social et/ou de mensualisation. Ce fut le cas à St Malo en novembre 1993, à Dunkerque en janvier 1994 et mars 1996 ou à Lorient en juillet 1996.

Néanmoins, les pouvoirs publics ne se sont jamais résolus à appliquer strictement la loi. Interrogé par la Cour, le ministère de l’emploi et du travail a même affirmé, en décembre 1998, que " l’Etat ne peut toutefois se substituer aux partenaires sociaux pour faire appliquer cette disposition. En outre, le ministère (...) n’a pas de compétence spécifique pour agir en la matière, dans la mesure où il n’y a pas de représentant de ses services au BCMO ". Or le Conseil d’Etat a clairement jugé que le BCMO constituait une " section professionnelle du service départemental de la main d’œuvre " et rappelé que les décisions d’attribution et de retrait de la carte étaient prises par le président du BCMO agissant en tant que représentant de l’Etat (23).

En outre, à Nantes, Rouen et Marseille, les partenaires locaux ont eux-mêmes mis en place des systèmes visant précisément à éviter d’atteindre les seuils au-delà desquels les radiations interviennent.

Etat et partenaires sociaux sont donc co-responsables d’une situation où les pratiques et les accords organisent une transgression permanente de la loi ou un respect factice des seuils qu’elle fixe, ce qui permet, en réalité, d’en contourner les objectifs. Une telle démission de l’Etat revient non seulement à ignorer délibérément la volonté du législateur, mais encore le prive d’un instrument essentiel de régulation économique des ports. A l’avenir, il devrait donc en restaurer l’usage.

Les pratiques discriminatoires à l’embauche

Les pratiques discriminatoires à l’embauche, illustrées par l’attribution préférentielle de travaux occasionnels aux fils de dockers, sont habituelles. La réforme de 1992 n’a apporté aucun changement aux pratiques antérieures qualifiées de système de " closed shop ". Or la discrimination à l’embauche est une infraction réprimée par l’article L. 123-1 du code du travail et par l’article 416 du code pénal.

L’accord signé au Havre le 16 août 1996 avait le mérite d’être explicite : " Les embauches (...) ne pourront se faire que dans le cadre du respect des priorités d’embauche suivantes : (...) fils de dockers de l’entreprise concernée, âgés de 18 ans, nés à compter du 1.1.78 ; fils de dockers des autres entreprises, âgés de 18 ans, nés à compter du 1.1.78 ; fils de dockers âgés de 19 à moins de 25 ans, nés à compter du 1.1.72. (...) ". Cette clause a été dénoncée par le groupement d’employeurs, le Procureur de la République ayant précisé en septembre 1997 qu’elle pouvait faire l’objet de poursuites pénales, et le préfet de région l’ayant jugée nulle et non avenue en février 1997. Dans l’accord local de Bordeaux du 12 juillet 1995 il est indiqué à l’article 4, relatif à la main d’œuvre complémentaire, que les entreprises peuvent " favoriser l’emploi de membres de la famille des salariés de la filière exploitation portuaire ".

L’existence d’un " tropisme familial " dans le choix d’une profession est un fait sociologique qu’il est difficile d’éviter et qui n’est pas nécessairement négatif. Tout autre est, en revanche, la situation qui consiste à prohiber toute embauche extérieure.

Les abus en matière d’accidents du travail

Le régime favorable d’indemnisation des accidents du travail conduit à ce que les incapacités temporaires se multiplient lorsque le chômage des intermittents s’accroît dans un port. Au cours de plusieurs contrôles de caisses primaires d’assurance maladie, la Cour a relevé des disproportions flagrantes entre le poids des dockers parmi les assurés et le poids relatif des indemnités journalières perçues (rapports de 1 à 60 ou de 1 à 80), et des écarts notoires entre les dépenses moyennes par personne et les dépenses par docker (rapport de 1 à 28) et par arrêt de travail (rapport de 1 à 3) dans un même département. Des statistiques du comité technique national des industries des transports montrent aussi qu’en 1993, le montant des prestations d’indemnisation des accidents du travail versées par arrêt s’élevait à 21 225 F pour le personnel mensualisé des entreprises de manutention, à 74 760 F pour les ouvriers dockers intermittents, contre 12 955 F pour le personnel de manutention des gares ferroviaires.

Le rapprochement pour chaque année, du nombre de vacations déclarées en accidents du travail, et du nombre moyen annuel de dockers professionnels intermittents mesuré par la Cainagod fait apparaître que les dockers intermittents ont été en situation d’accident du travail pendant 30 à 43 jours par an en moyenne depuis 1992.

La direction de la sécurité sociale du ministère de l’emploi et de la solidarité a fait procéder à une actualisation de ces données par la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés. Elle confirme ces disproportions, qui ne s’expliquent pas seulement par les risques inhérents à la profession. Il en ressort qu’en 1997, la proportion des dockers ayant subi un arrêt de travail suite à un accident du travail est de 22,7 %, contre 4,4 % pour l’ensemble de la population des assurés composant les quinze comités techniques nationaux. Surtout, le coût moyen d’un accident avec arrêt est de 51 813 francs dans la population des dockers, contre 13 706 francs pour l’ensemble du régime général. La différence de dépense moyenne par assuré est encore plus notable : elle atteint 11 738 francs pour les dockers contre 609 francs pour le régime général. Au total, le montant des indemnités journalières touchées par les dockers représente 27 fois leur importance dans le régime général. Au sein même de la catégorie des dockers, des disparités importantes sont observées. Alors que la dépense moyenne par docker est de 11 738 francs en 1997, cette somme atteint 9 415 francs pour un docker mensualisé, 8 149 francs pour un docker occasionnel contre 30 333 francs pour un docker intermittent, avec des moyennes particulièrement élevées à Port-Saint-Louis-du-Rhône (69 374 francs contre 13 374 francs à Marseille), Nantes (50 114 francs) et dans la circonscription de la Caisse régionale d’assurance maladie de Rennes (70 921 francs).

De nombreuses dispositions inadaptées

Certaines dispositions de la loi de 1992 ont rapidement posé d’importants problèmes pratiques ou de droit ; sept ans plus tard, elles n’ont pourtant pas encore été modifiées ou supprimées. La circulaire interministérielle du 22 décembre 1998 relative à la manutention portuaire ne traite aucune de ces questions.

Une organisation contraire au droit de la concurrence

Le maintien de BCMO exerçant les fonctions d’un bureau unique de placement des dockers, et la définition de " tâches réservées " aux dockers contreviennent au droit de la concurrence.

Le rôle et le fonctionnement du BCMO seul chargé de " l’organisation générale et du contrôle de l’embauchage des ouvriers dockers professionnels intermittents et des ouvriers dockers occasionnels dans le port " devront être réformés. Il a en effet été jugé par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE, 23 avril 1991, Höfner et Fritz Elser c/ Macreton GmbH) qu’un bureau de placement, même géré par une personne de droit public, ne peut avoir le monopole de l’embauche d’une catégorie de personnel : le fait de conférer à un organisme un tel monopole conduit nécessairement à créer une situation d’abus de position dominante au sens de l’article 86 du traité de Rome, en particulier lorsque cet organisme " n’est manifestement pas en mesure de satisfaire la demande que présente le marché à cet égard et qu’il tolère, en fait, une atteinte à son droit exclusif par d’autres sociétés ". Or tel est bien le cas des BCMO, comme le montrent les insuffisances et défaillances relevées dans l’accomplissement des tâches de suivi des occasionnels confiées aux BCMO sur les ports où il n’y a plus d’intermittents et où le recours aux occasionnels s’effectue par l’intérim.

De même, il apparaît nécessaire de supprimer l’obligation de recourir à des titulaires d’une carte G pour effectuer certains " travaux réservés ". Cette obligation, en faisant peser des coûts indus aux opérations d’importations et d’exportations, contrevient, en effet, à l’article 30 du traité de Rome, qui interdit les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toute mesure d’effet équivalent. La CJCE a conclu en ce sens, à propos d’une disposition italienne proche, dans son arrêt " Merci Convenzionali Porto di Genova c/ Siderurgica Gabriell " du 10 décembre 1991. (24) Une question préjudicielle soulevée en 1998 par la Cour d’appel de Gand est en outre en cours d’examen par la CJCE pour savoir si le fait d’accorder des droits exclusifs pour certains travaux à des ouvriers portuaires reconnus peut conduire à considérer l’entreprise concernée comme occupant une position dominante.

Les dispositions relatives aux occasionnels

Les obligations législatives et réglementaires incombant aux entreprises concernant les occasionnels sont inadaptées.

D’une part, bien que les occasionnels ne perçoivent pas d’indemnité de garantie de la Cainagod, leurs rémunérations sont incluses dans l’assiette des cotisations des entreprises.

D’autre part, les entreprises doivent déclarer au BCMO les vacations effectuées par les occasionnels et lui fournir une liste de ces derniers, afin de pouvoir recenser leur activité, qui prend un caractère " régulier " dès lors que cent vacations par an sont effectuées. Cette disposition a pour effet de favoriser la reconstitution d’une réserve d’ouvriers spécialisés occasionnels reconnus a priori, en attente d’une mensualisation, et protégés.

De nombreux problèmes d’interprétation

Malgré de nombreux problèmes d’interprétation, le dispositif réglementaire relatif à la manutention portuaire n’a pas été précisé, alors que des questions avaient été soulevées dès le rapport du gouvernement sur l’application de la loi en 1993. Il convient, en particulier, de relever l’imprécision des dispositions de la loi relatives au BCMO.

Ainsi, malgré l’absence d’intermittents et donc de structure paritaire, des budgets de BCMO subsistent dans certains ports, et notamment en 1994, à Toulon, Nice, Port-la-Nouvelle, Saint-Nazaire et Cherbourg. La notion de BCMO, qui fait, de façon confuse, tantôt référence à l’instance paritaire elle-même, tantôt à un service extérieur de la Cainagod pouvant fonctionner sans instance paritaire, mériterait d’être clarifiée.

De même, dans des ports où il ne reste plus d’intermittents, les services de l’Etat ne font pas toujours respecter l’obligation de recenser les ouvriers dockers occasionnels ayant régulièrement travaillé pendant les douze derniers mois. Tel est le cas à Dieppe et à Nice.

Enfin, la définition de ce qu’est un docker professionnel a elle-même été sujette à différentes interprétations. Ainsi, dans un arrêt du 10 juin 1997, la Cour d’appel de Poitiers a considéré que des " dockers complémentaires " (et donc occasionnels) de La Rochelle étaient des dockers professionnels. Elle a en effet considéré que " l’obligation de se présenter régulièrement à l’embauche (...) [ suffisait] à caractériser le statut légal de docker professionnel ". Or la loi réserve la qualité de docker professionnel aux titulaires d’une carte G.

En conclusion, la réforme du régime de travail de la manutention portuaire reste à mener à son terme. Cet achèvement dépend tant d’une évolution de l’attitude des entreprises, qui ne paraissent pas avoir encore parfaitement tiré les conséquences de la mensualisation, que d’une action plus déterminée de l’Etat à qui revient d’élaborer, et surtout d’appliquer et de faire appliquer les textes législatifs et réglementaires. Cette action est indispensable pour parvenir à un régime de travail de droit commun et pour réduire les coûts de gestion, disproportionnés aux besoins, engendrés par l’existence des BCMO et de la Cainagod. La DTMPL elle-même estime qu’il est légitime de se poser la question du coût de la Cainagod au regard du nombre de personnes concernées par le versement des indemnités de garantie.

Au total, en 1996, les employeurs ont cotisé à hauteur de 8 MF, soit 277 F par vacation chômée, pour que les structures de la Cainagod et des BCMO versent une indemnité de garantie de 107 F aux dockers intermittents et effectuent les tâches de tenue des registres, d’organisation de l’embauche, de pointage et de contrôle qui leur incombent. Or le volume de ces tâches a été considérablement réduit ; du fait de la mensualisation, elles ne portent plus que sur un faible nombre de dockers (509 en 1996). Pour la seule structure centrale de la Caisse, les dépenses de fonctionnement courant, hors plans sociaux, hors indemnités de garantie et hors dépenses des BCMO, s’élevaient à 5 MF.

Il convient de préciser que, contrairement à l’analyse de la Cainagod, la Cour considère que l’ensemble des tâches exercées par la Caisse et les BCMO ne sont pas dissociables de la gestion des indemnités de garantie. Dès lors, le fait de comparer le montant des cotisations patronales encaissées, celui des indemnités versées et les autres dépenses de ces structures, que refuse la Cainagod, apparaît justifié.

c) L’accompagnement social a été très coûteux

La démarche initiale du plan social

Parallèlement à la réforme du statut des dockers, il a été décidé, en 1992, de faire " sortir du statut " une partie des dockers dits " carte G " ou " dockers professionnels " . Cette diminution de l’effectif devait s’obtenir par un accord propre à chaque port entre l’Etat, les manutentionnaires et les représentants des dockers, accord fondé sur des dispositifs " de base " communs à tous les ports, aménagés en fonction des conditions locales. Les pouvoirs publics estimaient initialement le coût de ce plan social à deux milliards de francs environ, dont 700 MF à la charge directe de l’Etat.

La démarche choisie par l’Etat comportait dès l’origine plusieurs inconvénients qui ont, par la suite, pesé lourdement sur la gestion et le financement du plan social. L’Etat a lié le plan social à un accord sur la mensualisation. Dès lors, les conflits portant sur cet accord ont entrainé une surenchère des partenaires sociaux sur le contenu du plan social, ou sa mise en œuvre tardive. En outre, l’Etat a remis aux manutentionnaires le pouvoir de négocier un accord de plan social. Or ils n’étaient pas, jusqu’à la mensualisation, les employeurs des dockers, et leur situation financière rendait illusoire leur participation effective au financement du plan social, autrement que par une simple répercussion sur les clients. Enfin, l’Etat, une fois fixées les conditions minimales de départ en plan social, n’a plus édicté de directives précises, y compris pour les ports autonomes.

Les mesures minimales accordées comportaient des départs " volontaires " pour les dockers âgés de moins de 50 ans. En contrepartie de l’abandon de leur carte professionnelle, ils bénéficiaient d’une indemnité forfaitaire de 200 000 F qui pouvait être augmentée localement et d’un congé de conversion de 18 mois avec une allocation de 65% du salaire antérieur. Des " mesures d’âge " étaient prévues pour les dockers plus âgés (entre 50 ans et la retraite). Entre 50 ans et 55 ans et trois mois, ils bénéficiaient d’un congé de conversion, dérogatoire par sa durée, indemnisé à 65% du salaire antérieur. Ensuite, et jusqu’à l’âge de la retraite, les dockers recevaient des allocations spécifiques du fonds national pour l’emploi (ASFNE). D’une manière dérogatoire au droit commun, les entreprises de manutention ont été dispensées d’apporter une contribution aux ASFNE versées. Au total, alors que 8 500 dockers professionnels étaient recensés au 1er janvier 1992, 4 175 personnes ont bénéficié du plan social, se répartissant à parts quasiment égales entre les mesures d’âges et les départs volontaires.

Les dérives

L’entrée en vigueur de ces dispositifs était subordonnée à la signature des accords locaux. La date limite, fixée initialement au 15 juillet 1992, a été ensuite progressivement reportée, pour tenir compte des difficultés d’aboutir, notamment dans les grands ports. La date du 31 décembre 1993 a été finalement retenue pour la mise en œuvre du plan social. Néanmoins, de 1994 à 1996, de nombreux plans sociaux ont été rouverts au bénéfice de Bordeaux, La Rochelle, Boulogne, Dunkerque et Lorient.

Surtout, les accords locaux ont défini des conditions de départ propres à chaque place portuaire. Ils ont conduit à offrir aux dockers des conditions financières plus avantageuses pour les encourager au départ et à élargir le plan social à des catégories pour lesquelles l’Etat n’avait pas décidé d‘accorder un financement particulier. Les primes de départ accordées ont atteint des montants bien supérieurs à 200 000 F. Ainsi, la prime de départ moyenne pour les mesures de conversion volontaire s’est élevée à Nantes à environ 650 000 F par personne, en sus de l’allocation de congé de conversion versée pendant dix-huit mois.

Le bénéfice des mesures d’âge a été élargi à Marseille et au Havre aux dockers atteignant l’âge de 50 ans au 31 décembre 1996, autorisant ainsi des départs à 47 ans en 1993, avec 65% du salaire antérieur. Cette mesure a eu un coût important : l’Etat ayant considéré qu’il ne s’agissait pas de réels départs en mesure d’âge, mais d’une garantie de ressources accordée par les employeurs, c’est la part locale du plan social qui a intégralement financé cette mesure, tandis que les sommes versées étaient soumises aux cotisations sociales et aux taxes frappant les salaires. A Marseille, sur 400 départs " en mesures d’âge ", 200 correspondaient à cette garantie de ressources supplémentaires. Au Havre, le coût des indemnités ainsi versées a atteint 135,2 MF pour 291 départs d’ouvriers âgés de 47 à 50 ans. Au total, le coût moyen de ces seuls 291 départs " hors normes " a atteint 2 MF, soit nettement plus que la moyenne havraise (1,132 MF), déjà très supérieure à la moyenne nationale. En y ajoutant des compléments locaux, les montants versés individuellement aux dockers à leur départ (donc hors ASFNE) ont pu atteindre près d’un million de francs au Havre.

En outre, plusieurs catégories de salariés ont bénéficié de mesures identiques à celles du plan docker et ont donc été intégrées à la part locale et à son financement. Il s’agit, comme à Marseille et à Rouen, de salariés des entreprises de manutention qui n’étaient pas des dockers ou, dans les cas de Lorient ou des " apprentis " du Havre, de salariés portuaires non titulaires de la carte G.

Enfin, le montant de la part locale du plan social inclut souvent des dépenses extérieures au plan mais rattachées à celui-ci par les acteurs locaux. C’est en particulier le cas au Havre pour le reliquat du financement du plan social de 1988 et les dépenses propres au groupement des employeurs de main-d’œuvre, et à Rouen pour les " frais annexes " concernant des agents de l’union des employeurs, l’indemnisation des délégués des dockers à hauteur de 320 000 F, les indemnités pour préjudice dû aux grèves de 1992 et les dépenses liées à un plan social de 1990.

Le tableau de la page suivante retrace le coût effectif des départs, dans lequel entrent non seulement les sommes perçues par les dockers au moment de leur départ, mais aussi les diverses indemnités de congés de conversion, les ASFNE, et le coût de gestion du plan social : les frais financiers, les coûts administratifs et la charge des cellules de reconversion.