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Autorità Portuale di Genova
Piano Operativo Triennale 2008-2010

PARTE SECONDA - LINEE DI INDIRIZZO PROGRAMMATICO



Attività di pianificazione

Alla luce delle esperienze maturate in particolare nell'ultimo decennio, la pianificazione del porto deve essere posta nuovamente al centro del mandato svolto dall'Autorità portuale, in considerazione della mutata funzione e natura degli scali marittimi, che da “porti-emporio” si stanno rapidamente trasformando in “porti-estesi”.

La presenza del porto, inoltre, tanto più se inserito in un contesto urbano, come è il caso dello scalo genovese, esercita la sua influenza sul territorio circostante sotto molteplici profili che, come evidenziato anche dalle recenti esperienze maturate in diversi porti europei, necessitano di essere ricondotti, in sede di pianificazione, ad una visione unitaria.

Detti profili si individuano innanzitutto nel rapporto dell'area urbana e territoriale con la risorsa spaziale, nella quale le attività portuali e quelle cittadine spesso si sovrappongono, nel rapporto con gli altri sistemi economici, in materia di scambi commerciali, con l'occupazione e la mobilità delle persone, con l'innovazione tecnologica e l'ambiente.

In questo contesto, assume un rilievo centrale e non procrastinabile lo sforzo teso a bilanciare le esigenze del porto e quelle della comunità urbana. Le recenti esperienze di pianificazione si sono arricchite di nuove prospettive, soppesando in maniera più critica che in passato i costi ed i benefici del processo di crescita dei traffici e delle infrastrutture poste al loro servizio nel contesto territoriale ed urbano di riferimento ed il legame tra crescita dei traffici e sviluppo del territorio è sottoposto a continua verifica nell'ambito di un dibattito che coinvolge anche le popolazioni interessate.

Tuttavia, il soggetto che governa il porto non può confrontarsi solo con le esigenze della comunità locale, ma deve, anche e necessariamente, far proprie e riflettere le pressioni provenienti dal mercato e dagli operatori globali.

Infatti, a seguito delle note trasformazioni che interessano il settore della logistica e della portualità a livello europeo e mondiale, lo sviluppo del business portuale tende ad essere integrato in filiere verticalmente più complesse ed orizzontalmente più articolate e ad essere coordinato da soggetti unici di rilevante consistenza finanziaria.

In un contesto siffatto, il porto non è più considerato come un insieme di aree e di infrastrutture, ma si delinea invece come un complesso di funzioni, che sviluppa una serie di interazioni con la comunità locale e che, nel contempo, si inserisce in una più ampia strategia di network portuale, solidamente legato al territorio regionale ma aperto al mercato nazionale ed internazionale, di certo per quanto riguarda i traffici e le relazioni internazionali, ma anche e specialmente con riferimento alla struttura organizzativa e finanziaria.

Alla luce delle esperienze maturate, un profondo ripensamento del concetto di pianificazione portuale e, in particolare, dei suoi contenuti, metodi e professionalità, sembra derivare dalla necessità di confrontarsi con i nuovi e potenti attori dello shipping internazionale, dal consentire al porto di svilupparsi nella nuova dimensione di porto “esteso” e dall'esigenza di creare un nuovo rapporto equilibrato e coordinato tra porto e città, oggi più che mai indispensabile per consentire ai porti di radicarsi sul territorio come centro di attività ad alto valore aggiunto.

Il soggetto che governa il porto è chiamato ad operare una svolta sul piano culturale, che va oltre l'inserimento di nuove professionalità e professioni nella sua struttura organizzativa, ma che consiste innanzitutto nel traguardare nuovi orizzonti di confronto con altri soggetti ed istituzioni, rinunciando dunque in parte alla sfera protetta ed isolata dalle interferenze esterne nella quale per lungo tempo ha esercitato il proprio potere.

Anche alfine di creare i presupposti per conseguire i due principali obiettivi dello sviluppo economico ed occupazionale a favore delle aree sulle quali gravita il porto attraverso la crescita dello stesso, la pianificazione portuale sembra potersi sviluppare in modo più naturale a livello locale, seppur in modo coordinato ed in concertazione con gli altri livelli di governo, regionale e centrale. In questo modo, infatti, la conoscenza del tessuto locale da parte del soggetto pianificatore consente di indirizzare il processo di pianificazione non più soltanto in funzione della crescita del porto, ma anche del soddisfacimento dei bisogni di sviluppo compatibile del porto e delle aree urbane e territoriali di riferimento.

La tendenza ad assegnare alla “Port Authority”, pur nelle sue diverse configurazioni, la principale funzione propositiva, in modo coordinato con gli altri livelli di governo, ma con competenza ed autonomia decisionale, è chiaramente leggibile anche negli sviluppi in materia di organizzazione degli organi di governo del porto a livello europeo, i quali, attraverso un'evoluzione della funzione di landlord puro, accrescono il significato dell'autonomia decisionale e finanziaria del soggetto prevalentemente preposto ad indirizzare lo sviluppo del porto.

Sotto il profilo procedurale, si dovrebbe pervenire ad un rinnovamento degli schemi di programmazione in oggi adottati, che introduca elementi di semplificazione delle procedure esistenti, con la chiara indicazione delle finalità perseguite da ogni strumento in essere e la progressiva eliminazione di strumenti sovrapposti nei contenuti e che concepisca il Piano Regolatore quale strumento “produttivo” oltre che urbanistico, che stabilisce anche i limiti territoriali entro i quali il porto si può sviluppare, dimensionando a priori le caratteristiche della capacità produttiva complessiva dello scalo, intesa anche con riferimento alla capacità delle infrastrutture ferroviarie e stradali di servire i traffici portuali in armonia con le esigenze di mobilità cittadina sul territorio urbano.

Ne deriva che la pianificazione si deve sviluppare nei suoi profili di breve, medio e lungo termine, focalizzandosi sui tre elementi principali già enunciati nella sintesi del presente programma di mandato, ovvero l'uso razionale e funzionale degli spazi portuali esistenti, la realizzazione delle opere programmate in attuazione del Piano Regolatore vigente e la predisposizione di nuovi strumenti di pianificazione.

A quest'ultimo riguardo, il compito principale che si intende assumere è quello relativo alla definizione del layout complessivo del sistema portuale genovese, che si proponga di perseguire un'organica distribuzione delle funzioni produttive che il porto deve sviluppare al suo interno e nelle relazioni con il contesto urbano. La revisione del Piano Regolatore Portuale si incentrerà quindi sulla verifica dell'attuale assetto, dei necessari adeguamenti, individuando quindi le possibili soluzioni di implementazione dell'offerta, sia dal punto di vista della configurazione che della dimensione degli spazi e degli accosti destinati alle diverse funzioni.

I temi prioritari di approfondimento - da sviluppare in collaborazione con Urban Lab nell'ambito dei processi di revisione del Piano Regolatore Portuale e del Piano Urbanistico Comunale - riguarderanno l'assetto delle aree di Levante del porto di Genova, ai fini di una migliore definizione delle relazioni territoriali fra le attività di riparazione navale, la Fiera, la nuova darsena nautica e piazzale Kennedy; l'assetto viario e ferroviario da porre al servizio dello sviluppo dei traffici indotti dalla realizzazione delle nuove opere previste nel bacino di Sampierdarena; la riconversione territoriale e funzionale del compendio Pegli - Multedo - Sestri, avuto particolare riguardo alle questioni relative alla piattaforma off-shore per i traffici petroliferi ed al conseguente recupero delle aree di Sestri - Multedo, necessarie alla realizzazione dei progetti di espansione del cantiere di costruzione navale; al waterfront di Prà - Voltri, ai fini del completamento del riassetto della fascia di rispetto di Prà e della qualificazione del fronte-mare di Voltri, da perseguire in coordinato rapporto con il riassetto infrastrutturale dell'area.

L'attività di pianificazione portuale può ora fondarsi, fra l'altro, su nuovi strumenti resi disponibili dalle più recenti disposizioni legislative in materia di “autonomia finanziaria”, dalle regole di trasparenza che connotano la formazione del “bilancio sociale”, dalla politica europea di settore, e da un rinnovato impulso alla tutela ambientale ed alla sostenibilità delle attività portuali.


L'autonomia finanziaria

Nel corso dell'ultimo triennio, le disposizioni contenute nelle leggi in materia di formazione di bilancio dello stato hanno introdotto alcune innovazioni sotto il profilo dell'autonomia finanziaria delle autorità portuali, di seguito brevemente ricordate:

a partire dal 2006, le tasse portuali sulle merci sbarcate e imbarcate sono interamente devolute alle autorità portuali;

le autorità portuali possono istituire una sovrattassa sulle merci imbarcate e sbarcate, giustificata in presenza dei costi sostenuti per opere di grande infrastrutturazione;

a partire dal 2007, anche il gettito della tassa erariale sulle merci imbarcate e sbarcate e della tassa e sovrattassa di ancoraggio affluisce alle autorità portuali, mentre sono soppressi i contributi per le manutenzioni ordinarie straordinarie;

le autorità portuali possono istituire un'addizionale su canoni, tasse e diritti per lo svolgimento dei compiti di vigilanza e per la sicurezza portuale.


Con riguardo al porto di Genova, se l'esercizio 2006 ha fatto registrare entrate per tasse portuali pari a quasi 17 milioni di euro, un'anticipazione dei dati a consuntivo per l'anno 2007 individua un gettito addizionale di circa 14 milioni euro, per un totale di entrate per tasse portuali riscosse pari a circa 31 milioni di euro, considerata la totale devoluzione all'autorità portuale anche del gettito della tassa erariale e della tassa di ancoraggio. Tale maggior gettito, legato all'andamento dei traffici, può rappresentare anche una stima delle nuove risorse finanziarie a disposizione dell'Autorità portuale per l'esercizio in corso ed i successivi.

Come evidenziato nel precedente documento di programmazione triennale, la legge finanziaria 2007 ha segnato un ulteriore passo avanti nel completamento del processo di autonomia finanziaria delle Autorità portuali, attraverso la determinazione di una quota dei tributi diversi dalle tasse e dai diritti portuali da devolvere ai fini della realizzazione delle opere e dei servizi previsti nei piani regolatori portuali e nei piani operativi triennali.

Successivamente la legge finanziaria 2008 ha stabilito che l'incremento delle riscossioni dell'imposta sul valore aggiunto e delle accise relative alle operazioni nei porti e negli interporti sia destinato al potenziamento della rete infrastrutturale e dei servizi nei porti e nei collegamenti stradali e ferroviari nei porti, con priorità per i collegamenti tra i porti e la viabilità stradale e ferroviaria di connessione (Art. 1, commi 247-248).

In attesa di maggiori precisazioni su quest'ultima disposizione di legge e, in particolare, sui criteri di assegnazione del maggior gettito alle regioni e, successivamente, di ripartizione dello stesso tra i porti di una stessa regione, si tratta comunque di una ulteriore risorsa finanziaria in capo all'Autorità Portuale, anch'essa strettamente connessa alla quantità e tipologia di merce all'importazione proveniente dai paesi extra UE.

Allo scopo di formulare una previsione sulle entrate addizionali per IVA che potrebbero affluire alle casse dell'Autorità portuale con riguardo all'anno 2008, si riporta di seguito il consuntivo dell'IVA (in euro) incassata dall'Ufficio delle Dogane di Genova negli ultimi sei anni ed una stima del gettito previsto per l'anno 2008:
Tabella 14 - Gettito IVA incassato dall'Ufficio delle Dogane di Genova nel periodo 2002-2007 e previsione per l'anno 2008 (euro)
Tabella 14 - Gettito IVA incassato dall'Ufficio delle Dogane di Genova nel periodo 2002-2007 e previsione per l'anno 2008 (euro)

2002	2003	2004	2005	2006	2007	Stima 2008	Differenza stimata 2008-2007
951.857.573	962.864.167	1.013.099.769	1.083.608.631	1.234.913.127	986.588.065	1.038.821.889	52.233.824

Fonte: Agenzia delle Dogane - Direzione regionale Liguria

Relativamente alle entrate per diritti portuali ed IVA previste per il porto di Genova, la stima per l'anno 2008 potrebbe risentire del sensibile calo di traffico, determinato da fattori congiunturali, che ha caratterizzato il settore del traffico containerizzato nei mesi di gennaio e febbraio scorsi. Tuttavia, non si possono ad oggi escludere, per i prossimi mesi, recuperi di traffico anche importanti e tali da compensare in tutto o in parte i risultati poco soddisfacenti della prima parte dell'esercizio.

Come si è già messo in evidenza, le recenti disposizioni in materia fiscale sopra menzionate consentono finalmente alle Autorità portuali di rafforzare il legame che sussiste tra i risultati della gestione ed amministrazione del porto, rappresentati dal movimento delle navi e delle merci e dalla disponibilità delle infrastrutture portuali, ed il volume delle entrate destinate a sostenere detta gestione e parte degli investimenti programmati. Ciò riflette quanto già accade nei principali porti europei, nei quali il principio dell'autonomia finanziaria viene anche rafforzato attraverso il nuovo orientamento giuridico attribuito ai soggetti che gestiscono i porti.

La presenza di un rapporto diretto tra i volumi di traffico movimentato e risorse finanziarie disponibili consente tra l'altro all'ente che gestisce il porto di inserire nell'attività gestionale e di programmazione degli investimenti nuovi elementi di certezza, dotandolo di una maggiore autonomia rispetto alle decisioni assunte a livello centrale.

Infatti, per quanto la nuova attribuzione di risorse non risolva completamente il problema della copertura finanziaria degli investimenti in opere infrastrutturali, questa può rappresentare un valido strumento finanziario per garantire risorse continuative e non derivate da strategie di riparto assunte a livello centralizzato.

Anche sulla base dei recenti sviluppi maturati nelle realtà portuali europee più evolute, il processo di pianificazione portuale e trasportistica sembra oggi reso più efficace attribuendo ad un soggetto pubblico con competenze specifiche ed individuato localmente, con una crescente autonomia finanziaria e decisionale rispetto agli altri livelli di governo (centrali e locali), ma che agisce in stretto coordinamento con gli stessi, un ruolo forte nel gestire i programmi di sviluppo a lungo termine del sistema porto, ruolo assunto anche nell'ambito di una pianificazione trasportistica nazionale che individui linee di intervento prioritarie per lo sviluppo di sistemi logistici di importanza nazionale ed internazionale.

Dato che la competizione tra porti si gioca sempre più a livello di territorio e non di singolo porto, in un ambito di concorrenza tra porti estesi, particolare rilevanza viene ad assumere l'attività di indirizzo dell'Autorità portuale nel promuovere iniziative legate allo sviluppo del territorio portuale, in collaborazione e coordinamento con le altre istituzioni, locali, nazionali e comunitarie, nel relazionarsi con gli operatori globali e nel ricercare risorse finanziarie per finanziare attività ed infrastrutture portuali.



Il bilancio sociale

Come già richiamato in precedenza, l'Autorità portuale opera al centro di un sistema complesso che vede coinvolti gli operatori portuali (terminalisti, imprese portuali e fornitori di lavoro), gli operatori logistici, le imprese industriali, le istituzioni pubbliche e locali, la città e la comunità locale, ciascuno con le specifiche esigenze e con interessi spesso in conflitto tra loro.

In un contesto caratterizzato da una tale complessità , l'Autorità portuale deve porre in essere le azioni necessarie a predisporre strumenti in grado di governare tanto gli aspetti gestionali interni all'Ente quanto quelli di relazione in grado di favorire una migliore interazione con i diversi soggetti appartenenti al sistema portuale.

A questo scopo il bilancio sociale, si prefigura come strumento in grado di integrare il bilancio finanziario, superandone i limiti informativi, e risultando così maggiormente coerente con le esigenze di rendicontazione di un'Autorità portuale, che opera per promuovere uno sviluppo socio-economico responsabile dei territori interessati alle sue attività.

Tale documento pertanto ha una duplice valenza : strategico-gestionale interna e di comunicazione e relazione con l'esterno.

Con riferimento alla valenza strategico-gestionale interna, il bilancio sociale consente di:

esplicitare e condividere la missione e la visione strategica con tutti i livelli dell'Ente;

verificare la coerenza tra la missione, le strategie aziendali e il sistema di obiettivi di breve e medio periodo;

consolidare un sistema di un controllo, a priori, in itinere e a posteriori sul grado di raggiungimento degli obiettivi e sugli effetti economici, sociali e ambientali dell'attività dell'ente sui diversi interlocutori;

rafforzare il senso di appartenenza all'ente, la comunicazione interna e il coordinamento organizzativo.

Per quanto concerne invece la valenza di comunicazione e relazione con l'esterno, il bilancio sociale:

supporta un posizionamento chiaro e la percezione del ruolo economico, sociale e ambientale che l'ente riveste sul territorio, permettendo ai diversi interlocutori di effettuare una valutazione consapevole delle scelte e dell'operato dell'ente

favorisce una relazione stabile e costruttiva con i diversi soggetti pubblici e privati e rafforza la legittimazione e la fiducia nei confronti dell'ente.

In tale contesto l'Autorità Portuale di Genova ha tra i suoi programmi la predisposizione di un percorso di rendicontazione sociale finalizzata anche a valorizzare l'azione mirata svolta negli ultimi anni sull'evoluzione dei sistemi di controllo e contabilità interni. La predisposizione di un bilancio sociale consentirà all'Autorità Portuale di Genova di integrare maggiormente i sistemi nei processi decisionali e gestionali e utilizzarne i risultati verso l'esterno per rappresentare in modo verificabile il valore creato in relazione alla dimensione economica.



Collaborazione coi porti di Savona e La Spezia

I porti di Genova, La Spezia e Savona hanno instaurato da diversi anni un rapporto di cooperazione al fine di promuovere il sistema portuale ligure a livello europeo, con iniziative di rilievo in particolare nel settore della formazione professionale, della sicurezza portuale e della promozione.

Nei prossimi anni, oltre a consolidare e rafforzare i programmi di collaborazione già avviati, le tre autorità portuali prevedono di estendere gli ambiti progettuali di comune interesse e sviluppo, avviando in particolare una serie di riflessioni da condividere in materia di regolamentazione amministrativa nell'ambito di alcune procedure amministrative, con specifico riguardo al tema delle concessioni demaniali, oltre che nel campo dello sviluppo delle iniziative di internazionalizzazione del sistema portuale ligure.



La politica europea nel settore portuale

Nell'ambito della politica portuale europea, l'Autorità portuale intende orientare le proprie azioni in due direzioni principali.

Da una parte, proseguire l'attività di lobbying nei confronti dell'Unione Europea, in particolare attraverso la partecipazione ad ESPO, quale principale organismo di rappresentanza degli interessi dei porti europei.

Dall'altra, intraprendere una serie di azioni finalizzate ad accedere alle fonti di finanziamento per lo sviluppo infrastrutturale e per le attività di ricerca e sviluppo.

Nel primo caso, l'obiettivo è quello di instaurare con gli organismi comunitari un rapporto diretto, volto a rappresentare gli interessi del porto di Genova e anche, più in generale della portualità italiana, nell'ambito delle scelte di politica dei trasporti e di finanziamento delle infrastrutture adottate dall ‘Unione Europea.

Di particolare importanza in questo contesto è l'offrire nuovo impulso ai dibattiti su alcuni temi quali la concorrenza tra porti, i modelli di port governance dei porti, il finanziamento delle infrastrutture portuali, gli assi prioritari di comunicazione in Europa, l'organizzazione del lavoro portuale e gli standard di sicurezza, temi che sono da tempo al centro delle priorità espresse dalla politiche europee di settore, ma che stentano ad uscire dai tavoli di discussione per tradursi in iniziative concrete.

Sul fronte più strettamente progettuale, l'Autorità portuale di Genova proseguirà l'attività di monitoraggio dei cofinanziamenti messi a disposizione dall'Unione Europea, in particolare in tema di sviluppo del trasporto ferroviario e dell'intermodalità, di promozione dei servizi di navigazione a corto raggio, di miglioramento della sicurezza ed affidabilità della rete di trasporto imperniata sul porto di Genova, di ottimizzazione della capacità e dell'efficienza delle infrastrutture esistenti.

Ad oggi, l'Ente ha già potuto usufruire di due importanti contributi nell'ambito dei programmi attivati in tema di Reti Transeuropee, il più recente relativo ad un'iniziativa progettuale elaborata nel 2007 e che si svilupperà nel prossimo triennio, avente per oggetto il trasporto sostenibile di merci tra il porto di Genova e lo scalo ferroviario di Alessandria attraverso la modalità ferroviaria, anche creando nuove e più efficienti interconnessioni sul territorio della macroregione costituita dal porto e dai suoi mercati di riferimento.

Inoltre, l'Autorità portuale si farà promotrice e parteciperà ad iniziative progettuali in ambito europeo finanziate attraverso altri programmi comunitari, quali quelli volti a promuovere gli scambi di esperienze tra porti di diverse realtà europee, in particolare nel settore della formazione, della sicurezza e dell'information technology applicata ai servizi portuali.


Gestione degli aspetti ambientali e promozione della sostenibilità delle attività portuali

L'Autorità portuale di Genova ha manifestato l'interesse e la disponibilità a continuare la già avviata collaborazione con le altre autorità portuali liguri e con la Regione Liguria attraverso la sottoscrizione di un protocollo di intesa che stabilisca strumenti e metodologie per affrontare le problematiche e le opportunità legate alla gestione degli aspetti ambientali ed alla promozione della sostenibilità nel settore delle attività imprenditoriali, produttive e di servizio nell'ambito territoriale di competenza.

A questo scopo, anche in considerazione del quadro normativo nazionale, comunitario ed internazionale in materia e del nuovo ciclo di programmazione 2007- 2013 dei fondi strutturali europei, i soggetti interessati hanno formalizzato un tavolo permanente di lavoro al fine di individuare strategie e soluzioni comuni in campo ambientale, tali da favorire la gestione uniforme sull'intero territorio regionale, con particolare attenzione ai seguenti temi: