CENTRO ITALIANO STUDI CONTAINERS	AÑO XX - Número 10/2002 - OCTUBRE 2002

L'impatto sui terminals britannici della direttiva europea sui porti

Il 17 giugno 2002, la Commissione Europea ed i governi dell'Unione Europea hanno finalmente trovato l'accordo sul testo della direttiva sull'accesso al mercato per i servizi portuali. Sebbene l'approvazione del testo definitivo da parte del parlamento europeo fosse prevista per il mese di settembre, l'accordo intervenuto tra la Commissione Europea ed i governi degli Stati membri rappresentava per la direttiva il principale ostacolo da superare prima di diventare la normativa vincolante per tutti i porti che movimentano più di 1,5 milioni di tonnellate o 200.000 passeggeri all'anno.

Il passaggio della direttiva attraverso il processo legislativo è stato assai movimentato, dal momento che la dirigenza dei porti britannici aveva descritto le prime bozze del provvedimento emanate dalla Commissione come "irrimediabilmente difettose", "assolutamente inappropriate" e "disastrose". Persino il governo del Regno Unito aveva descritto la direttiva come un provvedimento "con scarsa attinenza pratica al mondo reale".

La direttiva era stata portata avanti dalla Commissione in un momento particolarmente delicato per il settore britannico dei porti containerizzati a lungo raggio, dal momento che i tre principali gruppi portuali stanno cercando di sviluppare nuovi terminals a Dibden Bay a Southampton (promosso dalla Associated British Ports ed attualmente sotto indagine ricognitiva circa la pianificazione), a Bathside Bay a Harwich Haven (Hutchison Port Holdings) ed a Shellhaven on the Thames (P&O Ports), tutti situati nell'Inghilterra sud-orientale. L'ultima versione della direttiva include alcune importanti modifiche, ma anche la versione emendata sarà "disastrosa" per il settore britannico dei porti containerizzati a lungo raggio o i cambiamenti concordati all'ultimo momento a giugno la renderanno maggiormente accettabile?

Gli scali marittimi containerizzati del Regno Unito fin dall'inizio hanno sostenuto che c'era scarsa necessità di aumentare la concorrenza all'interno dei porti, dal momento che c'è già una notevole concorrenza tra i porti dell'Europa nord-occidentale. Essi sostengono che il mercato che dev'essere preso in considerazione nel contesto della politica europea sulla concorrenza è quello degli scali marittimi containerizzati dell'Europa nord-occidentale, dato che i porti del Regno Unito si trovano a dover competere non solo l'uno con l'altro in relazione ai traffici interni britannici, ma anche con i principali scali marittimi del continente in relazione ai traffici di trasbordo.

La Tabella 1 mostra come la capacità di trasporto marittimo che fa scalo nel Regno Unito, in termini di TEU settimanali, si suddivide fra i cinque porti containerizzati marittimi.

I dati suggeriscono come nessun porto abbia una posizione dominante su una particolare rotta: Felixtowe movimenta il 56% del mercato transatlantico in termini di capacità TEU settimanale, ma Southampton, Liverpool e Thamesport hanno ciascuno una significativa quota di mercato del 12-15%; nel mercato asiatico, Felixtowe movimenta il 49% della capacità marittima ma è seguita da vicino da Southampton, che detiene il 44% del mercato.

Il grado di concorrenza infra-portuale in relazione al traffico marittimo è mostrato anche nella Tabella 2, che fornisce un'analisi della distribuzione dei containers da ciascun porto nel proprio hinterland. Mentre determinati porti presentano vantaggi geografici naturali, l'analisi mostra che tutti i porti dispongono di hinterland nazionali.

Gli scali containerizzati marittimi del Regno Unito, tutti appartenenti a privati e da essi finanziati, si sono lamentati per un bel po' di anni dei finanziamenti pubblici assicurati ai loro concorrenti continentali dalle autorità nazionali e regionali. La direttiva sull'accesso al mercato per i servizi portuali non è stata strutturata per affrontare la questione del modo migliore per far sì che esista un campo di gioco livellato tra i porti quali fornitori di infrastrutture nell'Europa nord-occidentale, dato che essa si concentra solo sulla promozione dell'accesso ai porti per un numero maggiore di fornitori di servizio.

Pur dopo l'accordo di giugno, il principio fondamentale della direttiva resta il medesimo: incrementare la concorrenza nell'ambito di ciascun porto e ridurre i costi per le linee di navigazione. Agli scali marittimi containerizzati che limitano il numero dei fornitori di servizi verrà chiesto - a tempo debito - di dare il via ad un procedimento leale e trasparente al fine di selezionare almeno un altro fornitore di servizio. La direttiva stabilisce altresì il principio che i vettori dovrebbero essere in grado di movimentare il proprio traffico. In qualche modo la Commissione Europea ha tentato di applicare lo stesso modello utilizzato per liberalizzare le ferrovie europee, in cui la gestione delle infrastrutture ferroviarie è stata separata dalle operazioni inerenti i servizi in rete.

In alcune parti fondamentali, l'ultima versione differisce notevolmente dalle prime bozze prodotte dalla Commissione Europea. Vi è l'opportunità per un porto di essere designato dal governo britannico quale "autorità competente" a gestire le procedure di selezione in ordine agli ulteriori fornitori di servizi, mentre l'autorità portuale può determinare il numero di operatori sulla base della propria "politica di sviluppo pubblicata" per il porto. L'obbligo di autorizzare almeno due fornitori di servizio indipendenti per ciascuna categoria di carico è stato sostituito dall'obbligo per la "autorità competente" di consentire il numero più elevato di fornitori di servizio "appropriato secondo le circostanze". Il numero di fornitori di servizio può essere limitato solamente per motivi di sicurezza od ambientali, ovvero se vi è una effettiva carenza di spazi o di capacità. Ad esempio, se c'è un solo terminal containers nel porto, sarebbe motivo di sicurezza ed efficienza avere due stivatori?

Tuttavia, le decisioni prese dalle autorità portuali saranno sottoposte al vaglio di un'autorità più alta (forse l'autorità per la concorrenza nel Regno Unito) e, se contestate, potrebbero essere portate di fronte ad un giudice. La nuova versione perciò assicura maggiore flessibilità in ordine alle modalità con cui la direttiva può essere tradotta in legge nazionale, consentendo maggiori attenzioni verso le questioni nazionali e locali.

La durata delle autorizzazioni per i fornitori di servizio è stata aumentata nella nuova versione della direttiva: da cinque a dieci anni per i fornitori di servizi che non effettuano investimenti significativi nei terminals; da 10 a 15 anni per i fornitori di servizi che hanno effettuato investimenti significativi in beni mobili; e da 25 a 36 anni (con una possibile estensione decennale a determinate condizioni) per i fornitori di servizi che hanno effettuato investimenti significativi in beni immobili o in beni mobili "considerati onerosi dalle competenti autorità".

I periodi di transizione consentiti dalla direttiva stanno a significare che gli accordi esistenti potrebbero, in teoria, rimanere in vigore per gli operatori terminalistici sino a 36 anni a partire dalla data di ricezione della direttiva nella normativa britannica. Un suo nuovo articolo stabilisce che ad un fornitore di servizi subentrante può essere chiesto di risarcire l'operatore di servizi in carica nel caso ne rilevi in parte le operazioni terminalistiche mediante una concessione od un altro tipo di accordo. Tutte queste modifiche dovrebbero rendere la direttiva più accettabile ai principali porti britannici, senza pregiudicare l'esigenza di consentire un maggiore accesso alle infrastrutture portuali per una fascia più ampia di fornitori di servizi.

Il potenziale impatto sul settore degli scali marittimi containerizzati britannici varierà a seconda delle diverse strutture proprietarie ed operative esistenti, ma è probabile che finisca per comportare effetti su tutti quanti in misura maggiore o minore. I terminal contenitori marittimi presso i porti di Felixtowe, Liverpool e Thamesport appartengono ai proprietari del porto che ne gestiscono altresì le operazioni; a Southampton, la ABP affitta il terminal container marittimo alla Southampton Container Terminal, sebbene la ABP abbia una partecipazione di minoranza nell'operatore terminalistico; a Tilbury, il terminal containers è affittato ad una società diversa, la Tilbury Container Services, che a sua volta appartiene congiuntamente alla Port of Tilbury, alla P&O Ports ed alla ABP.

I porti del Regno Unito hanno perciò conservato almeno una significativa partecipazione azionaria nelle società che gestiscono i terminal containers nei propri porti, ma un comunicato stampa emesso dalla Commissione Europea dopo l'accordo di giugno ha chiarito che le autorità portuali che sono "commercialmente attive" in terminals operativi non dovrebbero poter scegliere se dev'esserci concorrenza in ambito portuale e con chi competere.

La direttiva avrà un impatto significativo sulle strutture proprietarie ed operative nell'ambito degli scali marittimi containerizzati del Regno Unito? A giudizio della società di consulenza MDS Transmodal, la direttiva sicuramente segnerà la fine dello scalo marittimo containerizzato britannico integrato verticalmente, dal momento che la direttiva applica concretamente al Regno Unito un "modello europeo continentale" di gestione portuale, che prevede la separazione della proprietà dei porti dalle operazioni terminalistiche. Anche se resterà possibile per un'autorità portuale gestire un terminal contenitori marittimo nell'ambito del proprio scalo, tali porti dovranno - in caso esistano sufficiente spazio e capacità - dare il via ad una procedura di selezione al fine di consentire ad un altro stivatore di operare dal proprio porto.

In seguito ai nuovi accordi transitori inclusi nell'ultima versione della direttiva, che consente agli attuali accordi di rimanere in vigore per un periodo che può arrivare sino a 36 anni dalla data di accoglimento della direttiva, essa non ha bisogno di comportare effetti immediati sui terminal containers già attivi. Tuttavia, dato il costo sia della manutenzione che dell'operatività delle infrastrutture e delle sovrastrutture dei terminal contenitori marittimi, e data l'incertezza circa i flussi di entrata a lungo termine in un ambiente sempre più concorrenziale, alcuni porti potrebbero agire più rapidamente per far sì che le loro strategie commerciali si adattino completamente alle esigenze della nuova direttiva.

La direttiva, nella sua versione più recente, con tutta probabilità condurrà allo sviluppo di nuova capacità marittima containerizzata nell'Inghilterra sud-orientale, realizzata sulla base di concessioni. E' più probabile che i proprietari dei porti ora si concentrino sullo sviluppo delle infrastrutture primarie di tutti i nuovi sviluppi relativi a scali marittimi containerizzati, offrendo siti terminalistici ad operatori indipendenti specializzati nel settore e ad importanti linee di navigazione in cerca di propri ormeggi dedicati.

Uno degli impatti più notevoli potrebbe essere quello di tipo culturale, dal momento che i porti del Regno Unito sono costretti ad adeguarsi ad un ambiente politico in fase di cambiamento. I porti britannici appartenenti a privati sono stati abituati ad una scarsa "interferenza" da parte del settore pubblico. Ciò ha comportato notevolissimi vantaggi sia per il governo del Regno Unito, che ha potuto così evitare l'utilizzazione del denaro pagato dai contribuenti a titolo di imposte per contribuire allo sviluppo delle infrastrutture portuali, sia per i porti, che sono stati messi in grado di sviluppare le proprie strategie commerciali ed i propri piani di investimento senza dover sottostare in linea di massima alle direttive del settore pubblico.

Nel 1980, il governo del Regno Unito ha stabilito di non effettuare più controlli in ordine alle decisioni relative agli investimenti portuali e nel 1989 ha abrogato la normativa nazionale sul lavoro portuale, che aveva limitato il lavoro portuale nei tradizionali scali marittimi di Londra, Southampton e Liverpool ai "portuali registrati", cosa che aveva comportato maggiori costi salariali, meno ore lavorative ed altre prassi limitative. Mentre il porto non regolamentato di Felixtowe era libero di prosperare nel corso degli anni '80, lo sviluppo dei traffici attraverso Southampton e Liverpool aveva subito una battuta d'arresto. Con l'abrogazione della regolamentazione del lavoro portuale, Southampton in particolare ha potuto riconquistare qualche quota di mercato.

Dal 1989, i principali scali marittimi del Regno Unito hanno usufruito di una libertà senza precedenti circa l'influenza del settore pubblico nel processo decisionale in ordine agli investimenti ed allo sviluppo delle strategie commerciali, e si riconosce generalmente che il successo del settore portuale britannico ha tratto vantaggi dall'abrogazione della regolamentazione del settore pubblico. Malgrado la maggiore attenzione del ministero del lavoro circa gli interventi sul mercato per assicurare vantaggi pubblici più ampi ed il suo sviluppo di una politica integrata dei trasporti, la nuova amministrazione ha in genere mantenuto il proprio approccio del tipo "lavarsene le mani". Essa si è infatti rifiutata di attivarsi per qualsivoglia "piano strategico" dei porti, malgrado l'attuale indagine ricognitiva relativa alla pianificazione dello sviluppo di Dibden Bay e le proposte di ulteriore capacità portuale containerizzata sul Tamigi ed a Harwich Haven, ed a dispetto dell'importanza dei porti nell'ambito della sua più ampia strategia trasportistica integrata. Il governo britannico ha dichiarato esplicitamente la propria politica "non interventista" nel proprio documento sulla politica portuale: "Il governo non gestisce il settore portuale o quello dello shipping. Il governo non decide le strategie commerciali del settore portuale, né direttamente né finanziando i suoi investimenti; né gestisce le operazioni portuali".

La direttiva potrebbe segnare formalmente la fine di un periodo ventennale in cui i porti sono stati per lo più liberi dall'influenza del settore pubblico. Il governo del Regno Unito potrebbe consentire alle autorità portuali di fungere quali "autorità competenti" ai sensi della direttiva con il diritto di scegliere gli operatori, ma le decisioni dei porti sarebbero poi comunque assoggettate ad approvazione da parte delle autorità britanniche sulla concorrenza. I porti potrebbero essere obbligati a pubblicare "politiche di sviluppo" per i propri scali. Dovranno tenere una distinta contabilità per i servizi portuali da essi gestiti e poi presentarla al governo. I criteri di selezione per i fornitori di servizio ed i dettagli relativi alle procedure di selezione dovranno tutti essere pubblicati. Nel complesso, è probabile che la direttiva costringa i porti ad essere più trasparenti e che vi possa essere un maggior controllo pubblico delle loro attività.

Ma la direttiva riuscirà a conseguire il risultato sperato dalla Commissione Europea? In ultima analisi, essa riuscirà a comportare minori costi per i vettori attraverso i propri più ampi criteri in termini di fornitura dei servizi? La risposta è probabilmente sì, dal momento che le linee di navigazione potranno usufruire di una maggiore possibilità di scelta tra gli operatori terminalistici nell'ambito di un particolare porto, e dato che potranno passare ad un altro fornitore di servizi senza incorrere nei notevoli costi aggiuntivi che comporta il passaggio ad un porto diverso. Attualmente costa circa 70 sterline movimentare un contenitore attraverso uno scalo marittimo containerizzato nel Regno Unito, ed in genere di più sul continente europeo - compresi lo stivaggio, il deposito contenitori ed il carico sui veicoli stradali - il che rappresenta una notevole percentuale dei costi complessivi da porta a porta.

Non sorprende che i vettori ed i caricatori siano stati in genere sostenitori entusiasti della direttiva. Essa, dato anche il principio del "far da sé" ivi contenuto, quasi certamente fa aumentare la probabilità che i principali vettori si assicurino terminali propri nell'ambito dei più importanti scali marittimi del Regno Unito, consentendo loro di esercitare un grado maggiore di controllo sui propri costi. Tale strategia darebbe alle principali linee di navigazione un vantaggio concorrenziale sui propri rivali minori che si servono di terminals che accolgono più utenti.

Dal punto di vista dei porti, l'ultima versione della direttiva della Commissione Europea sui servizi portuali rappresenta un notevole miglioramento rispetto alle precedenti versioni prodotte dalla Commissione stessa. E' improbabile che essa abbia un impatto "disastroso" sul settore degli scali marittimi del Regno Unito, dal momento che nel testo sono previsti periodi di transizione ragionevolmente generosi a protezione degli attuali accordi: i porti britannici conserverebbero un certo grado di controllo su chi fornisce servizi di stivaggio utilizzando le proprie infrastrutture e, se ad uno stivatore appartenente al porto fosse chiesto di cedere i propri diritti ad operare, al nuovo operatore potrebbe essere chiesto di pagare un risarcimento.

Alla fine, tuttavia, i porti perderanno il diritto di conservare il monopolio sulle attività di stivaggio nell'ambito dei propri scali ed è probabile che ciò significhi - prima o poi - che i porti adotteranno una struttura del tipo proprietario-inquilino, con gli stivatori indipendenti nel ruolo di chi utilizza le infrastrutture portuali. La direttiva, quasi certamente, condurrà ad un grande sforzo amministrativo a causa dei requisiti contabili richiesti ed alla previsione di procedure formali per la selezione di operatori terminalistici indipendenti.

La direttiva fornirà altresì maggiore spazio alle cause nei confronti dei porti da parte di coloro che perderanno le gare d'appalto per le concessioni terminalistiche. L'approvazione della direttiva potrebbe segnare la fine di un periodo ventennale in cui i porti britannici privatizzati hanno potuto perseguire le proprie le proprie strategie commerciali (con considerevole successo) senza dover quasi subire l'influenza del settore pubblico. I "vincitori" sul lungo periodo dovrebbero essere i clienti dei porti, dato che avranno una scelta maggiore e saranno messi in grado di ridurre i propri costi.

Molto dipenderà da come il governo britannico sceglierà di recepire la direttiva nella propria normativa nazionale nonché dalla sua futura interpretazione giuridica. In ogni caso, dal punto di vista dei porti britannici, qualcosa di buono potrebbe derivare dal processo politico derivante dall'accordo su una direttiva rispetto alla quale essi hanno fatto un'aspra resistenza.

Gli stati membri dell'Unione Europea hanno manovrato per spingere la riluttante Commissione Europea a prendere in considerazione nei dettagli le questioni della concorrenza infra-portuale, del finanziamento pubblico delle infrastrutture e degli aiuti statali. Resta da vedere se tutto risulterà in qualche proposta pratica da parte della Commissione.
(da: Containerisation International, settembre 2002)