1. Analisi del settore

1.1 Situazione attuale

Il sistema portuale italiano ha attraversato un lungo periodo di gravi difficoltà. Negli ultimi anni i porti italiani hanno tuttavia riconquistato la leadership nel Mediterraneo, sia fra i porti continentali, con Genova, sia fra i porti di transhipment, con Gioia Tauro.

Il traffico complessivo delle merci è in costante aumento e ha raggiunto 443,5 milioni di tonnellate nel 1996, divise per il 52,2% da prodotti petroliferi e per il restante 47,8% da merci secche. Le merci sbarcate prevalgono nettamente, in termini di peso, su quelle imbarcate (rispettivamente 71,3% e 28,7% del totale). Le merci varie di tipo tradizionale risultano in calo, mentre vi è un costante aumento delle merci unitizzate; tra queste si segnala il traffico di contenitori, particolarmente congeniali al trasporto marittimo sulle lunghe distanze, e il traffico di semirimorchi sulle distanze medio–lunghe. Nel 1998 i TEU movimentati nei principali porti sono stati 5.903.623, di cui 2.125.000 a Gioia Tauro. In aumento è anche il traffico passeggeri (56,7 milioni nel 1996), alimentato prevalentemente dalla navigazione di cabotaggio e, in particolare, dai collegamenti con le isole maggiori e minori.

1.1.1 Il traffico marittimo di container

In questo settore il nostro Paese ha compiuto enormi progressi negli anni Novanta, come confermano i dati sul numero di container movimentati nei porti, il numero e la frequenza dei servizi di linea, il numero dei paesi esteri raggiungibili e i transit time dei servizi di linea offerti.

Il traffico di container, pur presente in quasi tutti i porti, assume valori elevati a Genova, La Spezia, Livorno, Napoli, Salerno, Ravenna, Venezia, Trieste e Gioia Tauro. Solo in quest’ultimo porto l’elevato numero di container movimentati non produce relazioni con il retroterra, svolgendo quasi esclusivamente attività di transhipment.

Paragonata con gli altri paesi mediterranei, l’Italia si trova in buona posizione; in particolare, è interessante notare che nei confronti dei porti del nord Europa, l’Italia è competitiva su alcune rotte, principalmente quelle del Far East, dell’Africa e del sud America. I motivi di questo successo sono molteplici:

la diffusione del transhipment, che ha consentito di servire anche mercati e destinazioni con domanda debole che sarebbero stati altrimenti esclusi,

la diminuzione dei costi delle operazioni di handling portuale, grazie a una maggiore flessibilità della forza lavoro,

la privatizzazione delle banchine, che ha consentito l’ingresso di operatori specializzati che investono in tecnologie di movimentazione e gestione dei terminal,

la presenza delle attività di terziario marittimo ad elevata professionalità, in grado di tessere relazioni internazionali e alleanze con i principali operatori marittimi del settore,

lo sviluppo della logistica portuale, che ha consentito di realizzare una maggiore fluidità e affidabilità nella catena del trasporto,

lo sviluppo dei servizi ferroviari e della rete di inland terminal, sia pubblici che privati.

Va rilevato però che le statistiche mondiali dei traffici containerizzati, espresse in TEU (twenty equivalent unit), non indicano il numero dei container transitati nei porti ma il numero di movimenti che i container hanno subito. In questo modo si dà luogo a frequenti duplicazioni. La pianificazione di un sistema di trasporti necessita di statistiche in grado di valutare con un buon grado di approssimazione la domanda effettivamente soddisfatta, sia in termini di tonnellaggio, che in termini di valore. Ad oggi, i dati forniti dai porti italiani e da fonti ufficiali come l’ISTAT, non ci consentono di conoscere i traffici effettivi.

Gli studi più accreditati sul futuro dei traffici containerizzati ipotizzano il raggiungimento di una quota media del transhipment sui traffici totali pari al 25% nel 2005. La particolare morfologia del Mediterraneo, dove insistono attualmente 48 porti con servizi settimanali o pluri-settimanali, fa ritenere plausibile una quota di transhipment superiore alla media prevista.

Dai dati disponibili emergono due elementi che contribuiscono a comprendere la struttura del mercato mediterraneo e il successo del sistema Italia:

Il diretto concorrente del sistema portuale italiano, nel traffico container, per grado d’integrazione e di specializzazione, è il sistema spagnolo, dotato sia di scali di transhipment, sia di scali di origine/destinazione finale ad alto potenziale (Barcellona e Valencia).

Dai dati emerge la particolare fragilità del sistema adriatico rispetto a quello tirrenico. Tale squilibrio non si verifica invece per altre tipologie di traffico: nei traffici di rinfuse solide infatti il versante adriatico e quello tirrenico presentano una situazione di perfetto equilibrio. Nei traffici di rinfuse liquide prevale il versante adriatico.

La competitività del sistema Italia e la sua funzione di piattaforma logistica del Mediterraneo sono evidenziati dall’analisi dei servizi internazionali di linea che toccano i porti italiani. La frequenza e la diffusione capillare di questi servizi hanno avuto un grande impulso con la diffusione del transhipment. Il sistema italiano si colloca nettamente in posizione di avanguardia nel Mediterraneo per numero di porti e numero di paesi collegati. Subito dopo l’Italia si collocano Egitto, Turchia e Grecia.

Il transhipment non ha provocato una riduzione dei servizi diretti, cioè di quei servizi in cui il carico viene trasportato con la stessa nave da porto di origine a porto di destino, in quanto di norma i servizi diretti hanno un migliore transit time rispetto ai servizi di transhipment.

Dal confronto tra i transit time dai porti italiani e quelli dai porti del nord Europa emerge che, mentre per il Nord America il vantaggio dei porti nord europei è evidente (tuttavia, Genova è già in grado di offrire dei transit time di 10 giorni rispetto ai 9 di Amburgo e di Anversa), per il Far East la situazione è di maggiore equilibrio. I porti italiani sembrerebbero avvantaggiati negli itinerari per il Far East, data la minore distanza del Mediterraneo rispetto al Mare del Nord. In realtà, più che le distanze in termini geografici, contano le distanze misurate in termini di vantaggi commerciali e di esigenze logistiche: l’84% dei servizi offerti dai porti italiani è effettuato via transhipment, mentre la maggioranza dei servizi offerti dai porti nord europei è di servizi diretti. Da questo dipende il vantaggio nei transit time medi dei porti nord europei, grazie ai maggiori volumi di traffico.

D’altro canto grazie all’elevata frequenza dei servizi di transhipment effettuati dai porti italiani su tutte le rotte, il sistema logistico italiano ha recuperato lo svantaggio nei confronti di quello del nord Europa.

Più complesso è il problema della differenza di costo. E’ difficile stabilire quanto la differenza nelle diverse tipologie di servizio incida sui noli, ma si ritiene che, in una fase come quella attuale di forte calo e livellamento dei noli, il costo del servizio è un fattore di scelta meno importante della frequenza e dell’affidabilità del medesimo.

1.1.1.2 I traffici ferroviari di container marittimi: le implicazioni per i porti

Il mercato dei traffici ferroviari di container marittimi è condizionato dalle logiche delle compagnie marittime, dalle loro scelte in termini di scali portuali e dal ciclo della nave.

I traffici che interessano l’Italia si distinguono in due grandi mercati: il mercato dei porti italiani e il mercato dei porti del nord Europa. La distanza media del trasporto combinato di container marittimi nel nostro Paese non supera i 250 km, mentre quella del trasporto combinato di casse mobili supera i 700 km.

Gli operatori privati di rilievo sono compagnie marittime che dispongono di proprie linee, banchine e inland terminal, terminalisti che offrono anche il servizio terrestre e operatori multimodali.

Per lo sviluppo di questa modalità di trasporto combinato mare-ferro, al nostro Paese non resta che accrescere la capacità di penetrazione dei porti italiani nel centro Europa, invece che concentrare l’offerta sui porti del nord Europa, anche se in realtà ciò è condizionato dalle scelte delle compagnie marittime. Al tempo stesso, le compagnie marittime possono essere fortemente condizionate nella scelta degli scali portuali dalla presenza o meno, in essi, di collegamenti ferroviari efficienti.

Obiettivo primario per la valorizzazione e lo sviluppo di questo tipo di traffico deve essere comunque quello di raggiungere una dotazione infrastrutturale ferroviaria che non penalizzi i porti a maggiore intensità di traffico containerizzato, che assicuri a questi porti parità di condizioni infrastrutturali, garantisca servizi efficienti e competitivi agli utenti, sia che intendano servirsi dei porti italiani, sia che intendano servirsi dei porti del nord Europa.

Si stima che le grandi compagnie di navigazione accentueranno la loro presenza sul mercato ferroviario nel nord Europa, anche direttamente sulle banchine come operatori dei terminal. Nel sud Europa sembra invece che le società private che controllano nicchie di mercato e le società partecipate delle ferrovie abbiano buone prospettive di rafforzamento, purché riescano a creare una rete integrata di servizi con ampia copertura del territorio e politiche tariffarie che inglobino nel nolo ferroviario anche i costi delle terminalizzazioni. Questa differenza, che può gradualmente ridursi nel tempo, dipende attualmente dai diversi volumi assorbiti dal mercato nord europeo rispetto a quello sud europeo.

1.1.2. I traffici non unitizzati e i traffici Ro-Ro

Il mercato dei traffici non unitizzati riguarda sia imprese specializzate (terminaliste e non) che operano in ambito portuale e le cui scelte di localizzazione seguono criteri interni alla singola filiera logistica (prodotti agro-industriali, forestali, deperibili, chimici e metallurgici, auto, energia, etc.), sia le Autorità Portuali in quanto organismi che, oltre alla regolazione e all’erogazione dei servizi di loro competenza, concorrono alla formazione e alla promozione di una strategia commerciale del porto, sia alcune compagnie marittime dotate di naviglio specializzato.

Man mano che i singoli mercati transitano dalla fase di decollo alla fase di sviluppo, all’interno delle singole filiere si formano delle "reti" di porti specializzati, per i quali quella merceologia rappresenta non solo un business in termini di traffico e valore aggiunto prodotto, ma anche una specializzazione del porto in ambito regionale, nazionale e internazionale. Un porto può diventare poi un nodo importante per più reti o filiere logistiche, oppure raggiungere livelli eccellenti in una sola rete.

La tendenza alla specializzazione fa parte di quei fattori innovativi da stimolare, per far sì che la portualità italiana acquisti un adeguato livello di competitività su mercati specifici. La ricerca della specializzazione è una strategia commerciale positiva qualora si instauri un rapporto di fiducia tra il porto e il cliente, sia esso una compagnia marittima o un operatore logistico.

Le trasformazioni dell’assetto industriale del Paese e i mutamenti dell’organizzazione di produzione hanno portato a una contrazione dei traffici derivanti da localizzazioni industriali pesanti (siderurgia, chimica) collegate ai porti. Sono invece aumentati i traffici di prodotti commerciali, ma la logistica di approvvigionamento delle industrie, localizzate nell’hinterland, si serve ancora in maniera decisiva dei porti per l’importazione di materie prime e semilavorati.

Gli interlocutori principali di una strategia di specializzazione sono quindi i gestori della logistica delle imprese industriali: i porti sono con loro interessati a stringere alleanze per gestire la catena da origine a destino.

Per quanto riguarda il problema dei traffici Ro Ro, il passaggio graduale da un traffico accompagnato ad un traffico di semirimorchi staccati dalla motrice su relazioni di importanza vitale per il Paese (Sardegna e Sicilia) impone la costruzione di terminal attrezzati per le operazioni di sbarco/imbarco della merce, che siano dotati di tutti i sistemi in grado di organizzare il flusso delle informazioni, di garantire la sicurezza della merce e di velocizzare le operazioni.

Va considerato poi che il traffico Ro-Ro, soprattutto se non accompagnato, può richiedere spazi di sosta molto ampi e può creare congestioni in ambito portuale e urbano.

In ambito marittimo, le società di navigazione affrontano le opportunità di mercato con strategie diversificate, trasformando le flotte di navi tutto-merci in navi miste ad alta capacità di carico di veicoli industriali, allargando il loro mercato al mercato internazionale, o specializzandosi in naviglio dedicato alle merci.

Questa grande vitalità degli operatori marittimi lascia prevedere uno sviluppo dei traffici Ro-Ro. Al tempo stesso le società di autotrasporto cominciano a guardare a questo mercato non solo come utenti, ma come organizzatori. Per stimolare ulteriormente questa tipologia di trasporto, vitale per il Paese, soprattutto se si considerano le criticità infrastrutturali presenti ai valichi alpini, vanno studiate forme di incentivo ai traffici "alternativi" ai valichi, qualora ve ne sia una ragionevole convenienza, e va inserito il traffico di cabotaggio tra le variabili della pianificazione a livello urbano nelle città portuali che fungono da capolinea alle linee Ro-Ro.

E’ noto che la maggioranza del trasporto di merci, a livello mondiale, avviene via mare. A ciò si aggiunga che è in atto una rivoluzione nel mercato dei trasporti desumibile dagli incrementi e dai mutamenti avvenuti nei flussi dei traffici tra le grandi aree economiche intercontinentali.

Considerando, infatti, esclusivamente i traffici di merci in contenitori, questi sono cresciuti, nell’ultimo quindicennio, del 60% sulla direttrice Europa-Far East, a fronte di una crescita del 15% registrata sulla direttrice Nord atlantica tra Nord America ed Europa, e del 35% sulle rotte transpacifiche tra Asia ed America. In altre parole, alla supremazia dell’interscambio Usa-Far East, si è sostituita quella dell’interscambio tra Europa e Far East.

Del resto, l’Europa risulta protagonista di avvenimenti che non potevano non incidere profondamente sull’assetto della logistica continentale e intercontinentale. La caduta delle barriere doganali fra i Paesi della UE ha realizzato un mercato unico che si estende in senso longitudinale dal Mare del Nord al Mediterraneo e, in latitudine, dall’ex "cortina di ferro" all’Atlantico: un mercato che comprende oltre 350 milioni di abitanti e realizza un elevatissimo volume di produzione/consumo. A ciò si aggiunga che, con il venire meno del cosiddetto "blocco orientale", altri 250 milioni di persone si affacciano a questo mercato, come risulta dalla loro già manifestata intenzione di gravitare economicamente sull’Europa comunitaria.

Gli elementi sopra descritti, unitamente ad altri, quali il maggior peso in termini di produzione/consumo dei Paesi del nord Europa, l’esistenza in loco di scali marittimi di enorme capacità ed efficienza e per di più meglio posizionati sulla direttrice nord America-Europa, la percorribilità più agibile in senso longitudinale di gran parte del continente, fanno sì che si stia sviluppando una rete di trasporto europea in senso prevalentemente unidirezionale nord-sud e che le direttrici trasversali si sviluppino al di sopra delle Alpi. La semplice osservazione visiva delle reti europee, stradale e ferroviaria, sia attuali che programmate, denota la sproporzione esistente fra il livello di sviluppo delle infrastrutture di trasporto al nord, rispetto alle aree periferiche meridionali. La concentrazione, poi, è particolarmente elevata attorno a quei porti che costituiscono i principali punti di collegamento con i mercati intercontinentali.

E’ quindi di tutta evidenza il motivo per cui il flusso fisico dei traffici, in questa situazione, tenderà ad essere orientato prevalentemente da nord a sud, con il rischio che si accentui il divario fra le regioni più evolute e quelle periferiche. Tale marginalizzazione risulterà negativa non solo in termini economici e trasportistici ma anche in termini politici e sociali in quanto produrrà, quale conseguenza, la disomogeneità fra le aree dell’UE, rallentando l’integrazione dei Paesi che già partono in condizioni di svantaggio.

Per un’efficace politica dei trasporti in Italia, occorre prendere atto di un grande mutamento che è stato provocato dalla rapida evoluzione della domanda di servizi di logistica. Ciò ha determinato un’accentuazione dell’esigenza di pianificare, progettare e realizzare le infrastrutture di trasporto in tempi compatibili con la domanda di mercato.

Saper cogliere questa nuova realtà, significa strutturare il sistema dei servizi portuali italiano in chiave di sistema logistico integrato, capace di attrarre la localizzazione di centri distributivi e di centri di aggregazione dei traffici analoghi e integrativi di quelli che si stanno realizzando in nord Europa, mirando quindi allo sviluppo di una rete di trasporto europeo bi-direzionale tra il nord e il sud Europa.

2. Le principali criticità

La qualità dei servizi che possono essere svolti dalle infrastrutture portuali dipendono da un insieme di parametri: l’estensione e la profondità degli accosti, la disponibilità di attrezzature specializzate per la movimentazione dei carichi, la disponibilità di spazi a terra per le operazioni portuali e eventuali insediamenti industriali e i collegamenti con le reti di trasporto terrestre. Accanto ai parametri fisici acquistano rilevanza le attrezzature logistiche e la presenza del "terziario marittimo".

Sebbene il sistema portuale italiano stia attraversando, sotto il profilo dei traffici, una fase di espansione, esso non è privo di criticità. Sotto il profilo gestionale, non sono stati sempre completati i processi di privatizzazione e di riorganizzazione avviati dalla Legge di riforma 84/1994. Appare poi necessaria, in alcuni casi, una maggiore specializzazione dei singoli terminali, anche al fine di evitare improprie concorrenze con i porti più vicini.

Non emergono particolari carenze di capacità "fronte mare". In alcuni casi la capacità offerta può anzi risultare eccessiva; esistono perfino porti di rilevanti dimensioni rimasti inutilizzati. In alcuni porti, invece, la profondità dei fondali appare inadeguata per poter seguire la tendenza verso l’impiego di navi con dimensioni e pescaggi sempre maggiori.

Carenze vengono in molti casi rilevati nelle attrezzature e negli spazi a terra. La dotazione di terminal per il traffico di contenitori appare nel complesso adeguata. è invece necessario realizzare sollecitamente le attrezzature specializzate per il traffico Ro-Ro, come i sistemi di gating e per la pesatura dei veicoli. Carente è anche la dotazione di sistemi avanzati per il controllo del traffico marittimo, anche in prospettiva di un sempre maggiore sviluppo del servizio effettuato da navi veloci.

In molti porti risultano carenti i collegamenti infrastrutturali con le reti del trasporto terrestre. Queste non sempre raggiungono quindi standard ottimali; in particolare talvolta le linee ferroviarie non consentono il transito di taluni carichi unitizzati a causa della limitatezza delle sagome. Più spesso risultano inadeguate le catene logistiche, e tra il trasporto marittimo e le modalità terrestri si instaurano forme di competizione, invece che di complementarità.

Altri fattori di criticità sono ancora l’insufficiente chiarezza nella determinazione dei ruoli tra Autorità Portuale e Autorità Marittima, nella definizione delle opere imputabili al finanziamento statale, nei criteri di priorità per la selezione degli investimenti da parte del Ministero, e nei confini di competenze tra pianificazione portuale e pianificazione urbana.

In merito all’ultimo punto, va rilevato che i porti italiani sono insediati in maggior parte in città di grande valore storico, urbanistico e artistico. Il porto è un fattore fondamentale dell’arredo urbano e dell’identità culturale della città e una componente essenziale dell’economia della regione urbana, oltre che un forte generatore di traffico che può causare problemi di congestione. Il rapporto tra porto e città può diventare conflittuale e il conflitto può assumere una certa rilevanza, soprattutto quanto più i porti diventano importanti per l’economia urbana.

3. Le linee guida per il settore della portualità italiana

La politica portuale si inserisce nell’obiettivo più ampio di rafforzare il ruolo strategico dell’Italia nella dinamica dei traffici mondiali. L’entrata di operatori esteri nella stessa gestione dei terminal dimostra che l’Italia si può candidare a divenire una piattaforma logistica di livello europeo. La reale concorrenza dei porti italiani con quelli del nord Europa è un obiettivo raggiungibile nel medio-lungo periodo.

Il gap infrastrutturale con i grandi porti nordici è tuttavia evidente. La politica portuale intende colmare tale gap in modo strategico, puntando dunque sugli elementi di forza del sistema italiano, e al tempo stesso intende prevedere una configurazione dell’attività portuale che, una volta pervenuti a dotazioni infrastrutturali omogenee con il panorama europeo, sia in grado di sostenere la concorrenza con le proprie forze, senza cioè ricorrere al finanziamento centrale, coerentemente con la posizione dell’UE.

Per raggiungere tale obiettivo occorre valorizzare l’intero sistema della portualità nazionale, ripensandone il ruolo e intervenendo in alcuni aspetti cruciali per uno sviluppo compiuto dei sistemi portuali. In particolare, si tratta di perseguire:

1. l’integrazione modale della rete infrastrutturale;

2. l’estensione dell’offerta di servizi portuali, perseguendo più la specializzazione che la polifunzionalità, specializzazione che può avvenire a livello di sistemi portuali integrati e non necessariamente all’interno del singolo porto;

3. lo spostamento modale da terra a mare, favorendo i centri di interscambio modale.

Infine, bisogna proseguire con il processo di liberalizzazione in atto con la riforma portuale, semplificando ulteriormente le normative per gli operatori dei terminal, creando le condizioni per lo sviluppo di imprese terminalisti efficienti, capaci di creare reddito e occupazione in modo stabile nel tempo.

La particolare natura delle attività portuali richiede d’altra parte di mantenere uno spazio regolatorio da parte del governo centrale, funzionalmente agli aspetti:

di commercio estero proprio di gran parte dei traffici, con effetti dunque sulla "apertura" dell’intero sistema economico nazionale;

di natura particolare del lavoro svolto all’interno dei porti, sia in termini di sicurezza che di caratteristiche di flessibilità

3.1 Elementi per la riqualificazione e il potenziamento della portualità italiana

Nel seguito vengono sintetizzati gli elementi essenziali per lo sviluppo del settore portuale in Italia, rimandando alcuni approfondimenti riferiti ad altri elementi ai paragrafi successivi.

si ipotizzano le seguenti linee guida necessarie ai fini del raggiungimento di obiettivi strategici per il settore:

Come già accennato, si rimanda ora nei paragrafi successivi ad alcuni approfondimenti su altre linee guida, in particolare con riferimento:

alla necessità di migliorare la raccolta e l’analisi delle informazioni statistiche,

ai criteri di classificazione dei porti e di ripartizione delle risorse da parte dello Stato,

alla gestione e alla chiara definizione delle competenze tra i diversi organi competenti in materia di programmazione.

3.1.1. Rilevazioni statistiche più efficienti dei traffici di container

Vista l’importanza che una valutazione della domanda effettiva ha per la pianificazione e per la politica dei trasporti, in particolare nel segmento terrestre, sia stradale che ferroviario, si propone di provvedere a fornire una griglia unitaria di informazioni da rilevare e sollecitare i porti ad un’accurata rilevazione statistica, richiamandoli a: indicare la quota di transhipment sul traffico totale; separare i contenitori pieni da quelli vuoti; separare i container a pieno carico da quelli a carico parziale; rilevare sulla base dei documenti di viaggio e dei documenti doganali la tipologia di merce sbarcata e imbarcata nei container, ed infine a distinguere i traffici per grandi bacini o grandi range portuali di origine/destinazione.

L’ISTAT dovrebbe essere il collettore di queste informazioni, organizzate su formati standard, per ricavarne elaborazioni utili per la conoscenza della struttura della domanda e delle sue previste evoluzioni.

3.1.2 Nuovi criteri per la classificazione dei porti ai fini della ripartizione delle risorse dello Stato

La valenza di un porto dipende dalla capacità di alimentare traffici con "effetto rete" e pertanto dai volumi movimentati all’interno di specifiche tipologie merceologiche. A tale riguardo, i porti possono essere classificati in porti universali e porti specializzati. I primi offrono una molteplicità di servizi ai passeggeri e alle merci, i secondi soddisfano quote significative di traffici specializzati per una determinata categoria merceologica oppure per una determinata relazione.

I porti di interesse nazionale e internazionale sono quelli che presentano le seguenti caratteristiche:

presenza dell'Autorità Portuale,

elevato grado di specializzazione per tipologie di traffico,

rilevante entità dei traffici ad elevato valore aggiunto,

funzione di collegamento con le isole maggiori (Sicilia, Sardegna).

Nell’ambito di applicazione della L. 413/98 sono state ripartite risorse per un totale di 1.100 miliardi tra i porti italiani, sulla base del sistema di classificazione dettato dalla L. 84/94. La tipologia di opere finanziate ha riguardato interventi esclusivamente infrastrutturali, finalizzati all’ampliamento, ammodernamento e riqualificazione dei porti. E’ stato utilizzato un insieme di criteri oggettivi, per pervenire alla determinazione di un programma di interventi definiti, a elevata produttività e contraddistinti da elevato utilizzo delle banchine.

I criteri adottati per la ripartizione sono stati i seguenti:

Ammissibilità: Sono stati considerati "ammissibili" solamente i porti sede di Autorità Portuale e gli interventi compatibili con gli indirizzi dell’Unione Europea, quindi i soli interventi infrastrutturali, escludendo i progetti per attrezzature e sovrastrutture.

Performance passata: Sono stati considerati nella determinazione di un criterio di priorità i seguenti elementi "quantitativi", che tengono conto delle prospettive di crescita e della produttività effettiva:

L’incremento dei volumi di traffico dell’ultimo anno (1998) rispetto ai valori dell’ultimo triennio (1996-98),

La performance di produttività, misurata dal rapporto tra la quantità di merci imbarcate e/o sbarcate e i metri lineari di banchina.

Partecipazione di capitali privati: un ulteriore elemento di priorità, che però non ha trovato applicazione, è stato quello della compartecipazione dei privati agli interventi, rimasta "sulla carta" per l’assenza di iniziative di operatori portuali privati.

Definizione progettuale: infine, il criterio per passare dalle priorità teoriche alla individuazione degli interventi da finanziare è stato quello della definizione progettuale.

Come ulteriore criterio di priorità per l’assegnazione delle risorse, si è dato un peso maggiore: alle merci rispetto ai passeggeri; alle merci ad alto valore aggiunto, in termini di operazioni portuali; al traffico container; ed infine, alla localizzazione meridionale dei porti. In sintesi, l’assegnazione dei fondi destinati dalla legge 413/98 (1.100,170 miliardi di lire) è presentata nella seguente tavola (valori espressi in miliardi di lire):

Tali criteri di ripartizione delle risorse possono essere ritenuti limitativi e andrebbero modificati sulla base dello sviluppo del sistema portuale da sistema di interscambio delle merci a sistema logistico complesso. Il Nuovo Piano Generale dei Trasporti presenterà pertanto, entro la fine dell’anno, un nuovo sistema di classificazione che terrà conto di un insieme di caratteristiche e obiettivi propri della recente fase di sviluppo del sistema portuale italiano:

non interrompere la fase di decollo nei porti più avanzati, ma anzi facilitare il passaggio verso una fase di stabilizzazione e maturità;

incoraggiare l'ingresso dell'intera portualità nel mercato dei servizi terminalistici privati, aprendo le banchine alle imprese più efficienti;

fare adottare politiche di indirizzo e programmazione tendenti a prevenire lo sviluppo di possibili squilibri all'interno dell'offerta, stimolando la ricerca di una maggiore specializzazione, l'intermodalità e la conquista di traffici a maggiore valore aggiunto.

In linea generale, ai fini dell'allocazione delle risorse, si ritiene quindi opportuno considerare i seguenti criteri (in aggiunta ai precedenti, o in alternativa, dove indicato):

includere tra gli interventi da finanziare come interventi di grande infrastrutturazione e di straordinaria manutenzione, a carico dello Stato, tutte le opere che riguardano la sicurezza e la protezione dei porti;

superare, nel caso di interventi volti ad aumentare la capacità portuale il riferimento al tonnellaggio storico movimentato come criterio prevalente di valutazione, soprattutto nel caso in cui i progetti di espansione della capacità portuale mirino all'acquisizione di nuove tipologie di traffici;

privilegiare i progetti con maggiori prospettive reddituali, opportunamente accompagnati da valutazioni costi-benefici e da un piano che leghi per tempi non brevi l’operatore (e il traffico) al porto;

superare il criterio di riequilibrio territoriale tra Nord e Sud e incentivare una strategia di sviluppo della portualità meridionale affinché essa acquisti un proprio ruolo e funzione logistica non concorrenziali, ma complementari a quelli della portualità settentrionale.

3.1.3 Una gestione del porto più efficiente

La riforma portuale italiana promossa dalla legge 84/94 ha cominciato a manifestare i suoi effetti, ma non ancora in maniera soddisfacente. Uno dei principali obiettivi della riforma, la promozione e il rafforzamento dell’attività dei privati all’interno dei sistemi portuali, è ancora lontano dall’essere raggiunto. Il sistema delle imprese non si è rafforzato; anzi, nel trasporto container e nello shipping, le imprese che gestiscono i terminal maggiori hanno subito acquisizioni da parte di operatori esteri. Inoltre, la debolezza delle imprese e la loro scarsa propensione agli investimenti hanno rallentato il processo di liberalizzazione in particolare nei settori rinfuse e merci varie.

Il processo di privatizzazione deve essere compiuto per dare risposta ad una delle maggiori criticità che presenta oggi il sistema portuale italiano, tenendo conto che il comportamento di numerose Autorità Portuali ha frainteso lo spirito della legge di riforma 84/94. La legge, infatti, non solo prevedeva la rinuncia da parte dell’organismo pubblico ad esercitare direttamente attività commerciali, ma prevedeva anche che i porti raggiungessero gradatamente un maggiore livello di autonomia finanziaria accrescendo la quota di introiti proveniente dall’attività economica delle società terminaliste private, sotto forma di canoni di concessione. Lo strumento del canone, la cui entità doveva essere in funzione dei positivi risultati economici delle società terminaliste e quindi crescere con la crescita degli introiti delle medesime, doveva essere lo strumento principe, anche se non l’unico, dell’autonomia finanziaria dei porti.

Accade invece che molti porti usino lo strumento del canone per incentivare le imprese private ad occupare i propri terminal, creando in tal modo un circolo vizioso per cui i porti sono costretti a ricorrere in misura maggiore rispetto al passato all’aiuto dello Stato, selezionando e incentivando imprese private non necessariamente efficienti. Lo strumento del canone va invece utilizzato per stimolare i porti a dotarsi di traffici a elevato valore aggiunto. Il canone di concessione è al tempo stesso stimolo e indicatore di una economia portuale efficiente, in quanto premia le Autorità Portuali che hanno saputo concedere l’uso delle banchine a società efficienti e competitive sul mercato.

L’enfasi sulla concezione del porto coma azienda non esclude, d’altra parte, la considerazione che il sistema porto richiede comunque uno spazio di intervento di regolazione, gestito dall’Autorità Portuale. La stessa durata della concessione può essere modulata anche in diverso modo: la debolezza della presenza privata può richiedere una durata lunga, purché sostenuta da una precisa attività di monitoraggio.

Alla luce delle problematiche evidenziate, occorrerà adottare le seguenti linee di intervento, nel quadro generale del completamento della privatizzazione nei porti:

la diffusione del terziario marittimo nei porti;

misure per favorire la concentrazione di imprese, in modo da permettere investimenti nei terminal;

il potenziamento dei collegamenti con il retroterra (ferroviari);

la necessità di privilegiare e promuovere l’uso dei porti per il cabotaggio marittimo e l’uso delle "autostrade del mare";

la promozione di terminal attrezzati per il Ro – Ro;

la necessità di considerare il canone portuale come uno strumento fondamentale, anche se non l’unico, di autofinanziamento dei porti, flessibile quindi, nella misura in cui è gestito in un rapporto di partnership tra utente delle infrastrutture e Autorità di regolazione;

l’opportunità di dare concessioni a più breve scadenza;

la necessità di attrezzare tutte le Autorità Portuali di personale altamente qualificato nelle mansioni di marketing strategico, analisi economico-statistica e project financing;

la necessità di vigilare affinché la competizione tra porti non avvenga mediante un allentamento dei vincoli alla sicurezza e affinché lo sviluppo portuale non comporti rischi di salvaguardia ambientale;

la necessità di studiare opportune misure di decentramento fiscale.

3.1.4 Una chiara suddivisione delle competenze tra i diversi livelli di governo

La responsabilità delle strutture portuali di interesse internazionale e nazionale è propria dello Stato, che finanzia (totalmente o parzialmente) gli interventi infrastrutturali necessari alla sua funzionalità. I servizi di trasporto nazionali, in linea di massima, sono invece affidati al mercato, anche se possono esservi eccezioni (ad esempio, i collegamenti con le isole minori) per le quali lo Stato può intervenire.

Le infrastrutture e i servizi di competenza regionale comprendono l’insieme delle facilitazioni di trasporto che assicurano i collegamenti a scala regionale e le facilitazioni di trasporto orientate a servire traffici anche di lunga percorrenza, ma che rivestono un interesse prevalentemente locale per le loro caratteristiche (bassa intensità, stagionalità, etc.). Le competenze sono in questi casi demandate alle Regioni, che impegnano le risorse necessarie sui rispettivi bilanci. Le Regioni possono promuovere forme di cofinanziamento utilizzando fondi comunitari, oppure coinvolgendo soggetti privati.

Gli enti pubblici locali (provincie, comuni) conservano le competenze e le responsabilità sul sistema dei trasporti, previsti dagli ordinamenti giuridici, e le esercitano nelle forme di legge. Essi hanno competenza sulle aree portuali, il cui sviluppo deve essere quindi coerente con i piani urbanistici.

Altri servizi di trasporto possono essere realizzati e gestiti da soggetti privati, previa acquisizione delle relative autorizzazioni da parte dei soggetti istituzionali competenti.

La legge 84/94 sancisce l’obbligo per le Autorità portuali di redigere piani di investimento delle opere infrastrutturali all’interno del porto e di collegamento. Nel seguito si riporta un quadro sintetico delle opere infrastrutturali funzionali agli obiettivi previsti dai Piano Operativi Triennali (P.O.T.) delle Autorità portuali.