B. - LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE PORTUAIRE DE L’ETAT

L’Etat n’est qu’un acteur parmi d’autres tels que les r'gions, les d'partements ou les 'tablissements publics. La d'finition d’une strat'gie claire de sa part, quant ' l’'tendue de son r'le, ses priorit's et son organisation, est d's lors encore plus essentielle pour lui permettre de coordonner et mettre en œuvre des orientations nationales.

Cette strat'gie peut 'tre appr'ci'e au regard de la d'termination des r'les des diff'rents partenaires 'tablie, en 1990, par le ministre de l’'quipement, du logement, des transports et de la mer. (13) ' Il n’y a aucune contradiction, du point de vue de la politique portuaire, entre les missions de l’Etat et l’appel ' un v'ritable esprit d’initiative de la place portuaire :

- ' l’Etat, la d'finition du cadre, les missions d’arbitrage et d’impulsion, le choix des sites portuaires et des grands axes structurants de dessertes terrestres ainsi que l’aide financi're aux infrastructures de base (investissements et entretien) ;

- aux places portuaires, la politique commerciale, l’initiative permanente, l’imagination pour d'finir une strat'gie commerciale, pr'ciser les cibles vis'es, mettre en œuvre les actions n'cessaires et pr'senter aux clients, armateurs et chargeurs, des offres attractives.

C’est ce que nous avons appel' la politique du ' port par port ' (...), mais cela ne signifie en aucun cas que dans le m'me temps l’Etat songe ' r'duire ou 'luder les responsabilit's qu’il d'tient '.

1' L’absence de politique portuaire nationale

a) Les intentions successivement affich'es

Certes, des projets de r'forme portuaire ont 't' ' plusieurs reprises ' l’ordre du jour des travaux de l’administration charg'e des ports, mais ils n’ont pas r'ellement abouti et surtout n’ont pas conduit l’Etat ' d'finir de fa'on coh'rente sa politique ' l’'gard des ports autonomes.

Ce plan, pr'sent' le 26 novembre 1991 ' l’occasion de la r'forme de la loi de 1947 sur la manutention portuaire, comportait trois volets principaux.

Un premier volet concernait l’adaptation de la manutention, accompagn'e d’un plan social important.

Un second volet visait ' d'velopper les dessertes terrestres des ports, la priorit' - affirm'e par le conseil interminist'riel de la mer du 21 novembre 1991 - 'tant donn'e par le gouvernement aux infrastructures desservant les fa'ades maritimes, afin de faciliter l’acc's des ports aux grands sites industriels et logistiques europ'ens. Les d'cisions concernaient en particulier les liaisons suivantes : rocade autorouti're Dunkerque-Calais-Boulogne en 1993, autoroute reliant Le Havre au complexe autoroutier du nord et de l’est en 1994, mise au gabarit ' B ' des lignes ferroviaires Le Havre-Paris et Bordeaux-Marseille en 1994, g'n'ralisation de liaisons fr'quentes et r'guli'res de trains de conteneurs et d'veloppement du transport combin' de conteneurs.

Le troisi'me volet concernait une double modernisation : d’une part, une modernisation de la gestion des ports, par l’augmentation des capacit's financi'res des ports autonomes (baisse du taux de r'mun'ration de l’Etat sur les dotations en capital) et l’all'gement des proc'dures administratives et douani'res ; d’autre part, une modernisation du domaine public portuaire, en permettant l’investissement priv' sans mettre en cause le caract're public des 'tablissements et concessions portuaires. Sur ce dernier point, une modification du cahier des charges des concessions d’outillage public portuaire - ' l’'tude depuis le d'but des ann'es quatre-vingt - 'tait pr'vue mais, fin 1998, elle n’'tait toujours pas adopt'e. Un projet de loi relatif au domaine, qui devait 'tre d'pos' au printemps 1992, ne sera adopt' qu’en 1994.

Cette r'forme portuaire avait 't' l’occasion d’une r'flexion sur les enjeux et l’avenir des ports fran'ais. Le dossier de pr'sentation des enjeux de la r'forme mettait notamment l’accent sur plusieurs points : le r'le des ports pour le commerce ext'rieur de la France et comme outils de d'veloppement local, le r'le des ports non autonomes et l’'tat satisfaisant de l’'quipement technique des ports en mati're d’infrastructures.

Dans les faits, pourtant, au-del' de la loi de 1992 relative au r'gime de travail de la manutention portuaire et d’une refonte partielle du cadre juridique relatif au domaine, dont on verra les limites, cette r'forme n’a pas 't' men'e ' son terme.

Un nouveau projet de r'forme portuaire 'tait annonc' en 1995, dont les orientations ont 't' fix'es par le comit' interminist'riel de la mer du 4 juillet 1996. Un projet de loi d’orientation a de fait 't' d'battu au sein des administrations en 1995-1996, pour aboutir ' la conclusion que peu de questions m'ritaient une modification de nature l'gislative. Un avant-projet de loi 'tait pr't en d'cembre 1996. Des am'liorations fonctionnelles ont 't' pr'par'es sous forme de d'cret et d’arr't's, qui n’ont n'anmoins pas abouti pour l’essentiel.

En vue du ' renforcement de la comp'titivit' portuaire ', les objectifs pr'sent's dans une note interne du 19 novembre 1996 s’articulaient autour de six th'mes, corr'l's ' une s'rie de mesures :

- renforcer l’int'gration des ports entre eux, et dans les rouages 'conomiques et logistiques ;
- moderniser la gestion des ports ;
- mieux impliquer tous les acteurs dans une strat'gie claire de d'veloppement des places portuaires ;
- dynamiser les professions concourant au passage portuaire et attirer de nouvelles entreprises dans les zones portuaires ;
- simplifier les pratiques administratives ;
- assurer la coh'rence des am'nagements portuaires et mettre ' niveau leur desserte terrestre.

Le seul 'l'ment concret qui soit effectivement ressorti de ces projets concerne l’'laboration de quelques ' chartes de place portuaire ', en application d’une circulaire du Premier ministre du 19 avril 1995 et ' la suite du comit' interminist'riel d'am'nagement du territoire de Troyes du 20 septembre 1994. Onze chartes ont 't' approuv'es par le CIAT, qui concernent Dieppe, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, La Rochelle, Bayonne, Le Havre, Rouen, Caen-Ouistreham et Marseille.

Parall'lement, dans le cadre de la loi de 1995 sur l’am'nagement du territoire, une r'flexion 'tait men'e sur un sch'ma d’am'nagement des ports maritimes. Il s’agissait d’'valuer les perspectives de croissance par trafic ' l’horizon 2015 et de hi'rarchiser les vocations des diff'rents ports, pour en tirer les cons'quences en mati're d’entretien, d’am'nagement et d’investissement. Dans une note de juin 1996 pr'paratoire ' ce sch'ma, la direction charg'e des ports reconnaissait elle-m'me l’enjeu de cette d'marche : ' alors que les autres modes de transport (routier, ferroviaire, combin' ' rail-route ', fluvial) ont, depuis longtemps, engag' des d'marches de programmation ou d’orientations strat'giques, soit sous la forme de sch'mas directeurs d’am'nagement, soit sous la forme de grandes lois ' cadre ', telle la loi d’orientation sur les transports int'rieurs (...), les ports maritimes n’ont pas, jusqu’' pr'sent, satisfait ' cette d'marche. ' Cette m'me note rappelait que ' l’Etat doit, d’abord, afficher clairement ce qu’il veut faire et mettre en œuvre une strat'gie coh'rente d’am'nagement. '

Toutefois, cette r'flexion a 't' interrompue et les travaux effectu's par la direction charg'e des ports n’ont gu're 't' utilis's par les pouvoirs publics. Il est d'sormais pr'vu de remplacer ce sch'ma sectoriel par l’'laboration d’un sch'ma de services de transport de marchandises, conform'ment aux orientations retenues par le comit' interminist'riel d’am'nagement du territoire du 15 d'cembre 1997. Ce dernier sch'ma n’a pas encore vu le jour.

A nouveau, ' l’occasion du d'bat sur le projet de loi de finances pour 1998, le ministre de l’'quipement, des transports et du logement a d'clar' vouloir relancer le processus de r'forme portuaire. Un comit' interminist'riel de la mer a 't' r'uni le 1er avril 1998. Afin d’am'liorer la comp'titivit' des ports fran'ais, diverses mesures, dont certaines reprenaient les projets non aboutis de 1997, ont 't' envisag'es, concernant le co't du passage portuaire, la responsabilisation des acteurs et l’accueil des marchandises.

Une r'duction du co't du passage portuaire est recherch'e au moyen de l’exon'ration de la taxe professionnelle des entreprises de manutention, du d'part de dockers inaptes en contrepartie de l’embauche de jeunes, de l’am'lioration de la comp'titivit' des professions du remorquage et du pilotage (contrats d’objectifs locaux avec chaque profession, comportant des engagements tarifaires), et de l’am'lioration de la qualit' de la desserte terrestre. L’exon'ration de la taxe professionnelle pour les 'quipements sp'cifiques de manutention et d’outillage portuaire vise ' faciliter le transfert progressif aux op'rateurs priv's du financement et de la gestion des outillages portuaires. Enfin, une 'tude sur l’impact des taxes parafiscales sur le trafic des ports a 't' engag'e.

La responsabilisation des acteurs portuaires devait 'tre am'lior'e par la mise en place de comit's d’hygi'ne et de s'curit' et de comit's d’entreprise dans les ports, par l’augmentation du nombre des repr'sentants salari's dans les conseils d’administration, par la simplification des proc'dures de prises de participation des ports et par des dispositions visant ' moderniser la gestion des ports (d'cisions d'concentr'es, cahier des charges de concession).

L’am'lioration des conditions d’accueil des marchandises 'tant recherch'e par la poursuite du plan ' douanes-ports ', l’harmonisation des contr'les v't'rinaires et phytosanitaires, l’acc'l'ration des proc'dures de restitutions ' l’exportation du FEOGA et la modification des conditions d’exercice de la police portuaire.

Ainsi donc, les ann'es quatre-vingt dix ont 't' marqu'es par une succession d’annonces de mesures portuaires rest'es ' l’'tat de projets, demeur's en outre ponctuels et dispers's car ils ne s’appuyaient pas sur une r'flexion en profondeur sur les objectifs de la politique portuaire de l’Etat.

En r'alit', les nombreux rapports publics ou internes de r'flexion produits sur les questions portuaires n’ont gu're 't' suivis d’effet :

- d'cembre 1986, ' la fili're portuaire fran'aise ', rapport pr'sent' par M. Dupuydauby ;

- avril 1993, ' Les ports maritimes et fluviaux, leur place dans l’'conomie fran'aise et leur r'le dans l’am'nagement du territoire ', rapport du conseil 'conomique et social, qui d'non'ait d'j' l’absence d’une v'ritable politique portuaire nationale ;

- septembre 1995, rapport r'alis' par M. Dupuydauby, pr'sident du conseil national des communaut's portuaires ;

- juillet 1995, ' une structure de gouvernement pour la mer ', par M. Dujardin ;

- septembre 1995, ' pour une strat'gie coordonn'e des ports du Havre, de Rouen et de Dieppe ', rapport pr'sent' par M. Franck, ing'nieur g'n'ral des ponts et chauss'es ;

- septembre 1996, ' la desserte terrestre des ports maritimes ', par M. Belmain ;

- janvier 1997, ' pour un plan d’urgence au service des ports fran'ais et du commerce international ', document 'labor' par les professionnels maritimes et portuaires regroup's au sein du ' groupement interprofessionnel portuaire ', qui tra'tait du co't d’escale d’un navire, de la main d’œuvre portuaire et des transports d’approche terrestre ;

- 1997, mission sur les professions du pilotage et du remorquage confi'e ' Mme Simon-Rovetto, inspecteur g'n'ral des 'tablissements administratifs et scolaires maritimes, dont les mesures pr'conis'es sont en cours de mise en œuvre.

Ainsi, hormis les questions relatives ' la manutention et ' la domanialit', sujet au demeurant partiellement portuaire, l’Etat n’a jamais su ou pu aller au-del' de l’affichage d’une volont' de r'forme des ports.

b) Le manque de stabilit' et de moyens des structures administratives centrales

L’organisation de l’administration centrale charg'e des ports ne facilite pas l’'laboration d’une politique portuaire coh'rente.

Un manque de stabilit'

La coordination de l’action de l’Etat en mati're maritime a 't' organis'e par le d'cret du 2 ao't 1978 portant cr'ation du comit' interminist'riel de la mer, qui devait se r'unir au moins deux fois par an, et de la mission interminist'rielle de la mer, plac'e sous l’autorit' du Premier ministre et ' qui incombait de pr'parer les d'lib'rations et de veiller ' l’ex'cution des d'cisions prises par le comit'. Un minist're d'l'gu' ' la mer aupr's du Premier ministre, cr'' par un d'cret du 5 juin 1981, disposait de la mission interminist'rielle et son titulaire pr'sidait le comit' interminist'riel de la mer. Ces attributions ont 't' successivement d'volues en 1983 ' un secr'taire d’Etat aupr's du ministre des transports, en 1986 ' un secr'taire d’Etat rattach' au Premier ministre, en 1988 ' un ministre d'l'gu' aupr's du ministre charg' des transports, puis en 1991 et 1992 ' un secr'taire d’Etat aupr's du m'me ministre. En 1993, la mission interminist'rielle de la mer fut directement rattach'e au Premier ministre.

Ces mouvements rel'vent certes de d'cisions sujettes aux al'as de la conjoncture politique et sont donc difficilement ma'trisables. Toutefois, ils n’ont pu avoir qu’un effet n'gatif sur la coordination interminist'rielle, pourtant tr's n'cessaire en mati're de transports.

La reprise des r'unions du comit' interminist'riel de la mer ' un rythme annuel depuis 1995 n’a pas pour autant conduit ' red'finir une politique portuaire. Le comit' interminist'riel est dans les faits d'pourvu d’une vision strat'gique qui d'coulerait des objectifs que l’Etat aurait clairement choisis en mati're portuaire.

Le d'cret du 2 ao't 1978 a 't' abrog' par le d'cret du 22 novembre 1995, qui a rempla'' la mission interminist'rielle par un secr'tariat g'n'ral de la mer, charg' de coordonner l’action de l’Etat en mati're maritime. Son instauration a pris du temps. Par la suite, la direction des ports et de la navigation maritime et la direction de la flotte de commerce ont 't' regroup'es dans une seule direction du transport maritime, des ports et du littoral (DTMPL) d'but 1997. Ces restructurations n’ont pas 't' accompagn'es d’une r'flexion sur les missions et les moyens de l’administration centrale en mati're portuaire, tant vis-'-vis des autres directions du minist're des transports que des 'tablissements plac's sous sa tutelle.

Un manque de moyens

Les services charg's des affaires portuaires ne b'n'ficient pas de la part des organismes techniques d'pendant du minist're de l’'quipement de l’appui qui leur serait n'cessaire, hormis celui du service 'conomique et statistique de la direction des affaires 'conomiques et internationales (DAEI), qui a succ'd' ' l’observatoire 'conomique et statistique des transports. L’Institut national de recherche sur les transports et leur s'curit' (INRETS) concentre son activit' sur les transports terrestres et leur s'curit'. Les organismes consultatifs sont insuffisamment mis ' contribution par les pouvoirs publics pour 'tudier les probl'mes li's aux 'quipements portuaires. Le conseil national des transports, pour sa part, s’est jusqu’' maintenant focalis' sur les transports terrestres, et plus particuli'rement routiers. De sorte que pour pallier cette absence de p'le d’expertise, la direction charg'e des ports doit faire appel - mais elle ne peut le faire ' tout propos - ' des interventions du conseil g'n'ral des ponts et chauss'es et de l’inspection g'n'rale des finances.

Dans la r'alit', on doit constater en outre que la direction charg'e des ports ne dispose pas de donn'es satisfaisantes, coh'rentes ou faciles d’acc's sur les trafics des ports fran'ais ou sur le montant de leurs investissements (cf. encadr').

Pour mesurer le trafic des ports fran'ais, la mission des 'tudes 'conomiques, de la recherche et des statistiques de la DTMPL produit plusieurs documents diff'rents, dont les chiffres ne co'ncident pas syst'matiquement compte tenu de la diversit' des champs d’analyse retenus (exemple donn' ci-dessous pour le trafic total de 1994).

w Un bulletin mensuel de statistiques des ports maritimes de commerce est produit. Il alimente le rapport annuel du contr'leur d’Etat. Le champ de ce suivi mensuel ne comprend que 19 ports m'tropolitains et trois ports d’outre-mer. Selon lui, le trafic total pour 1994 est de 303,94 Mt.

w Un annuaire statistique annuel est publi' sous le titre de ' r'sultats de l’exploitation des ports maritimes '. Il pr'sente l’int'r't de donner des s'ries remontant ' 1965. En revanche, il ne para't que tr's tardivement : le seul exemplaire disponible en 1998 concernait l’ann'e 1994. En outre, ce qui para't 'tonnant, son champ ne concerne que les ports m'tropolitains. Selon cet annuaire, le trafic total pour 1994 (ports m'tropolitains seulement) atteint 303,48 Mt.

w Un bilan d’activit' des ports de commerce est 'tabli chaque ann'e. Son champ couvre l’ensemble des ports, y compris les ports d'partementaux. Toutefois, les donn'es relatives ' ces derniers ne sont disponibles que tr's tardivement, soit plus de neuf mois apr's la fin d’un exercice. Selon cette source, le trafic total des ports fran'ais pour 1994 est de 311,90 Mt, dont 4,74 Mt pour les ports d'partementaux

w Enfin, des statistiques r'trospectives (' compter de 1984) de trafic sont communiqu'es au comit' des investissements ' caract're 'conomique et social. Elles ne comprennent aucune donn'e sur les ports d’outre-mer et comportent parfois des incoh'rences entre le trafic total et la somme des trafics par cat'gorie de marchandises. En outre, le trafic total des ports autonomes m'tropolitains diff're parfois de celui figurant dans le bilan annuel d’activit' et dans le rapport annuel du contr'le d’Etat.

Au total, la DTMPL ne dispose pas de tableau de bord unique de l’activit' des ports fran'ais. La diversit' de traitement des donn'es aboutit ' des incoh'rences, entra'ne des pertes d’'nergie et appara't peu justifi'e, surtout au regard de la faiblesse des moyens de la direction.

Les donn'es concernant les investissements des ports, fondamentales pour 'clairer l’action de l’Etat, sont insuffisamment fiables, et non retrait'es par l’administration centrale.

Elles reposent en effet sur le montant des investissements tel qu’il figure dans les comptes des ports. Or les pratiques comptables divergent d’un port ' l’autre, par exemple selon que des d'penses de grosses r'parations sont ou non incluses dans les immobilisations. La Cour a relev' ' plusieurs reprises cette lacune majeure de l’information de l’Etat.

D’une part, cette d'faillance rend inop'rante toute comparaison dans l’espace, entre ports, et toute analyse de l’'volution des investissements r'alis's par les ports dans le temps. En cons'quence, les analyses annuelles pr'sent'es tant par le contr'le d’Etat, que par le comit' des investissements ' caract're 'conomique et social ou les comptes des transports de la nation sont fauss'es.

D’autre part et en cons'quence, elle biaise les d'cisions 'conomiques et budg'taires de l’Etat et les analyses du comit' des investissements ' caract're 'conomique et social.

Enfin, comme dans d’autres secteurs des transports, ces chiffres ne sont pas r'guli'rement rapproch's du suivi des op'rations comprises dans les contrats de plan Etat-r'gion.

La faiblesse des moyens des services de l’administration centrale charg's de la mer ne leur permet pas de participer activement aux travaux europ'ens sur la concurrence portuaire, tant en ce qui concerne les contentieux europ'ens que les d'cisions relatives aux corridors de fret, suivies par la seule direction des transports terrestres.

Ainsi, comme on l’a mentionn' pr'c'demment, Irish Ferries a port' en novembre 1994 devant la Commission europ'enne son conflit avec la chambre de commerce et d’industrie de Morlaix pour l’ouverture d’une ligne transmanche vers l’Irlande ' partir du port de Roscoff. Alors que ce contentieux opposait la CCI, 'tablissement public de l’Etat, concessionnaire de service public, ' une soci't' 'trang're, la CCI de Morlaix n’a re'u aucun soutien technique et juridique ni orientation quelconque de la part de la direction charg'e des ports, ni du secr'tariat g'n'ral du comit' interminist'riel pour les questions 'conomiques europ'ennes (SGCI), ni de la repr'sentation permanente de la France aupr's des communaut's europ'ennes. Pourtant, le pr'sident de la CCI avait appel' l’attention du ministre des transports sur cette affaire par lettre du 10 janvier 1995, en demandant ' ' conna'tre pr'cis'ment [ sa] position, comme celle de l’autorit' conc'dante [ le d'partement du Finist're] , afin d’en tenir compte dans les prochaines r'ponses [ qu’il devrait] apporter ' Irish Ferries ', sans obtenir de r'action, et sans que l’on puisse savoir si ce silence 'tait le fait de l’indiff'rence, du manque de moyens ou d’un choix d'lib'r' de ne pas d'fendre la CCI.

2' La coordination des acteurs publics

L’administration charg'e de la mer ne s’est pas donn', ou n’a pu se donner, les moyens de fixer certaines orientations aux autres acteurs publics concern's par la politique portuaire. Pourtant, le principe et la n'cessit' de cette responsabilit' premi're de l’Etat sont rappel's par l’article L. 111-1 du code des ports maritimes, aux termes duquel, ' dans le cadre de la politique g'n'rale 'tablie par le gouvernement, chacun de ces 'tablissements publics a pour objet d’assurer la gestion d’un port ou d’un groupement de ports '.

a) La coh'rence entre secteurs de la politique des transports (politique ferroviaire, fluviale, routi're et autorouti're)

Un des facteurs essentiels de la comp'titivit' de la cha'ne de transport r'side dans une bonne articulation des transports terrestres, fluviaux et maritimes.

w Or l’absence de politique globale des transports, relev'e par la Cour dans d’autres secteurs des transports, affecte encore plus les choix de l’Etat ' l’'gard des ports maritimes. Il convient de souligner ici que, si le principe d’une politique globale des transports a 't' pos' par la loi d’orientation des transports int'rieurs du 30 d'cembre 1982, le terme m'me de ' transports int'rieurs ' exclut de son champ les ports maritimes.

La loi d’orientation n' 95-115 du 4 f'vrier 1995 a pr'vu l’'laboration d’un sch'ma national d’am'nagement et de d'veloppement ' 'ch'ance 2015, ainsi que des sch'mas sectoriels correspondants, dont un sch'ma national des ports. Selon son article 18-IV, ' le sch'ma des ports maritimes d'finit les grandes orientations de l’organisation portuaire, eu 'gard ' leurs diff'rentes vocations, et conforte le d'veloppement ' moyen terme des sites portuaires, en int'grant leur desserte par rapport ' leur arri're pays '.

Ces sch'mas n’ont pas 't' 'tablis (cf. supra). Un sch'ma multimodal des services des transports de marchandises devrait se substituer ' ces pr'c'dents projets, conform'ment aux d'cisions du comit' interminist'riel d’am'nagement du territoire du 15 d'cembre 1997. L’absence d’avancement de ces projets ne fait que renforcer le constat que l’Etat ne s’est, jusqu’ici, pas fix' d’objectif r'el quant ' la coordination de ses politiques routi're, autorouti're, ferroviaire et fluviale avec sa politique maritime.

Le rapport de M. Belmain sur ' la desserte terrestre des ports maritimes ' rendu en septembre 1996 a r'it'r' ce constat.

Les structures administratives du minist're de l’'quipement, des transports et du logement ne facilitent pas une r'flexion globale sur la politique des transports : elles paraissent m'me y faire obstacle. A la suite du rapport ' transport 2010 ' du commissariat g'n'ral du plan, puis des recommandations du groupe de travail pr'sid' par M. Boiteux (' Pour un meilleur choix des investissements ', 1994), le minist're a certes officialis' en mars 1995 le comit' des directeurs transports, instance qui existait d'j' de fa'on informelle. Mais la cellule d’'valuation intermodale recommand'e par le rapport Boiteux n’a pas 't' mise en place.

En ce qui concerne la politique fluviale, contrairement aux ports du B'n'lux qui ont depuis longtemps appuy' leur strat'gie de d'veloppement sur la voie d’eau, la desserte fluviale des ports maritimes fran'ais est tr's r'duite et n’a pas 't' une priorit' de l’action des pouvoirs publics. Hors produits p'troliers, le trafic fluvial, principalement constitu' de vracs, repr'sentait 3,3 % du trafic des ports fran'ais en 1994. Le transport de conteneurs par voie fluviale, m'me s’il conna't une nette progression ces derni'res ann'es, occupe une place marginale, malgr' son co't r'duit, sa faible consommation d’'nergie et son impact mod'r' sur l’environnement. Ainsi, le trafic conteneurs de la Seine est pass' de 5 811 ' 11 355 EVP de 1995 ' 1996 apr's la cr'ation du GIE Logiseine en 1994. Mais il ne repr'sente qu’1 % des pr' ou post acheminements du Havre, alors que la part de march' du transport ferroviaire des conteneurs y est de 20 %. Les ports maritimes relativisent toutefois l’importance du transport fluvial en raison de sa lenteur, qui p'nalise en particulier les trafics de conteneurs.

En outre, les trafics fluvio-maritimes sont limit's par les capacit's r'duites des diff'rents bassins, notamment par insuffisance du tirant d’air des ouvrages d’art du canal Dunkerque - Valenciennes, ou de la hauteur des ponts et de la largeur des 'cluses au passage dans Lyon. La Seine et le Rh'ne sont pourtant capables d’accueillir des trafics largement sup'rieurs aux trafics actuels.

Des cellules de partenariat port-voie d’eau, mises en place par Voies Navigables de France, fonctionnent depuis plusieurs ann'es dans les principaux ports maritimes b'n'ficiant d’un arri're-pays fluvial, comme Rouen, Le Havre, Marseille et Dunkerque. N'anmoins, malgr' les progr's obtenus ces derni'res ann'es, la coop'ration entre ports et op'rateurs fluviaux demeure insuffisante.

Les cons'quences de ce manque de coh'rence sont co'teuses pour la collectivit' nationale.

Les ports normands constituent un bon exemple de cette situation. Alors que l’am'lioration des acheminements terrestres du port de Rouen devait repr'senter des investissements de 87,3 MF selon le plan d’entreprise 1988-1992, les r'alisations se sont limit'es ' 0,2 MF. Le goulot d’'tranglement de la desserte routi're demeure donc entier, en particulier vers les r'gions c'r'ali'res de Picardie (N 31) et de la Beauce (N 154). L’absence d’avancement des projets souligne l’incapacit' de l’Etat ' coordonner et rendre coh'rents les grands projets et les priorit's fix'es aux diff'rents secteurs des transports.

De m'me, il est av'r' depuis longtemps que les dessertes terrestres du Havre ne lui sont pas favorables. Ce port n’est reli' ' la r'gion parisienne que par une voie autorouti're, proche de la saturation sur une partie du r'seau. La r'alisation des liaisons autorouti'res A13-Pont de Normandie, A13-A28 et Le Havre - Dunkerque a pris du retard. Enfin, malgr' l’am'lioration des rapports de la Compagnie nouvelle des conteneurs (CNC) avec le port du Havre, ce dernier souffre de la tarification de cette compagnie, qui n’offre des avantages que lors d’un transport international : le Havre ne peut donc se pr'valoir des avantages dont b'n'ficient de leur c't' les ports concurrents du B'n'lux.

Les travaux de d'veloppement d’un port rapide aval engag's d's 1987 pour un montant pr'visionnel total de 1,2 milliard de francs constituaient pourtant le programme central de la strat'gie de d'veloppement du port du Havre et auraient d' 'tre accompagn's parall'lement par une am'lioration des dessertes terrestres. Dans son rapport particulier sur le port autonome du Havre (1989-1992), la Cour avait d'j' soulign' l’incoh'rence de cette politique suivie par les autorit's de tutelle qui, en autorisant l’engagement d’investissements portuaires consid'rables, n’avaient pas cr'' par ailleurs les conditions essentielles ' leur rentabilit'.

L’exemple du Havre est ainsi caract'ristique de l’insuffisante coordination des d'cisions publiques en mati're de transports, r'sultant d’une absence de strat'gie de l’Etat. Cette situation a entra'n' un refus d’arbitrage en faveur d’un port dont l’activit' 'conomique est pourtant d'terminante au niveau national. La d'faillance doit 'tre soulign'e, m'me s’il est vrai qu’une concertation concernant les dessertes ferroviaires et routi'res d'pend de la validit' des arguments 'conomiques avanc's par les ports, qui m'riterait sans doute d’'tre renforc'e.

Cette analyse prend tout son poids dans la perspective des investissements pr'vus pour l’extension du port du Havre dans le cadre du projet ' Port 2000 '. Dans une note de juin 1996 pr'paratoire au sch'ma national des ports, la direction charg'e des ports reconnaissait elle-m'me : ' si le projet ' port 2000 ' voit le jour, ce projet ne doit pas 'tre analys' sous le seul prisme portuaire, mais bien dans la globalit' de son environnement 'conomique, incluant pr'cis'ment les am'liorations ' apporter ' sa desserte terrestre '. Fin 1998, soit trois ans plus tard, alors que la d'cision de prendre en compte ce projet d’envergure 'tait d'j' arr't'e, les 'tudes visant ' cerner les probl'mes de desserte li's au projet 'taient peu avanc'es.

La Cour prend acte de la d'cision du comit' interminist'riel d’am'nagement et de d'veloppement du territoire (CIADT) du 23 juillet 1999, qui a demand' que les investissements pr'vus au contrat du plan Etat-r'gion visent d’abord l’am'lioration des dessertes des ports de la Basse-Seine et que les actions tendant ' d'velopper le secteur de la logistique en accompagnement de Port 2000 soient une priorit' de ce contrat.

De mani're g'n'rale, et ' la suite de ses observations arr't'es fin 1998, la Cour constate que le gouvernement partage son appr'ciation. Elle prend acte des orientations prises par CIADT du 15 d'cembre 1998 et d'finies par la loi n' 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’am'nagement et le d'veloppement durable du territoire, dans le sens d’une meilleure articulation du transport maritime aux autres modes. Il importe que ces orientations se traduisent aussi pour les ports autres que le Havre et qu’un sch'ma des services des transports de marchandises, pr'vu depuis 1997, visant notamment ' d'finir les axes de d'veloppement des sites portuaires, soit effectivement 'labor' et mis en œuvre.

b) Le r'le des collectivit's territoriales

La d'centralisation a accru les moyens d’intervention des collectivit's territoriales, qui participent aux organes de direction des ports et contribuent au financement des investissements portuaires. Leurs choix locaux, en mati're de politique urbaine ou de politique des transports, influent directement sur la gestion portuaire. Compte tenu des enjeux en mati're d’urbanisme, d’am'nagement r'gional et d’emploi li's ' l’activit' portuaire, les collectivit's territoriales souhaitent 'tre impliqu'es dans le d'veloppement des ports.

Mais elles interviennent souvent en ordre dispers', alors que seule la r'gion est comp'tente, et le font parfois en contrevenant aux dispositions relatives ' la d'centralisation. Surtout, leur action peut conduire ' prendre des d'cisions d’investissement inadapt'es, pour des projets non prioritaires, 'trangers aux missions des ports, ou qui ne concordent pas avec les d'cisions de l’Etat.

L’exemple des surco'ts de 30 MF engendr's par l’acc'l'ration des travaux de r'novation des quais urbains du port autonome de Rouen dans la perspective de l’' Armada de la libert' ' de 1994, pour r'pondre ' des besoins exprim's par les seules collectivit's territoriales, est significatif.

Une infraction notoire aux r'gles encadrant les aides 'conomiques des collectivit's territoriales a 't' relev'e ' Marseille. La ville et le d'partement ont vers' des subventions d’'quipement de 6,6 MF au port autonome en 1991, afin que celui-ci consente simultan'ment un rabais tarifaire du m'me montant au profit des entreprises de r'paration navale, la Compagnie marseillaise de r'paration (CMR) et Sud marine. En l’occurrence, le secteur de la r'paration navale, sinistr', 'tait d'j' fortement soutenu par le port, ce qui n’a pas emp'ch' la liquidation de Sud marine en 1991 et le d'p't de bilan de la CMR en 1996. Ce montage financier est caract'ristique de l’ambigu't' des relations entre les ports et les collectivit's territoriales et des distorsions qu’elles entra'nent : ces derni'res interviennent non seulement dans des conditions irr'guli'res, mais conduisent en outre le port ' modifier ses d'cisions dans un sens non conforme ' ses int'r'ts.

Le r'le croissant des collectivit's territoriales est illustr' par la r'partition des subventions re'ues par le port autonome de Marseille sur la p'riode 1991-1995 : sur un total de 219 MF de subventions d’investissements, 50 % proviennent de l’Etat, 20 % des fonds structurels europ'ens, 25 % des collectivit's territoriales - dont 13 % de la r'gion, 11 % du d'partement et 1 % d’autres collectivit's - et 5 % de diverses sources.

c) La concurrence entre ports fran'ais

Une certaine concurrence entre ports d’un m'me pays n’est pas n'faste et constitue une incitation ' la comp'titivit' ; elle est en fait in'vitable d's lors que ces 'tablissements ont une vocation industrielle et commerciale. Elle doit cependant 'tre encadr'e afin d’'viter des programmes de d'veloppement par trop incoh'rents. Or la coop'ration entre ports voisins est rarement la r'gle en France, et les quelques cas de coop'ration existants, pour le fonctionnement comme pour les investissements, demeurent peu probants, comme le montre l’analyse qui suit.

La coop'ration en mati're de fonctionnement

Dans ce domaine, les ports de Rouen et du Havre ont repris r'cemment leur collaboration mise en sommeil pendant plusieurs ann'es. Ces ports ont beaucoup de points communs : un m'me hinterland, des entreprises qui op'rent sur les deux ports, un domaine portuaire mitoyen. Ils assurent ' eux seuls 24,4 % du trafic fran'ais en 1997, soit 18,3 % pour le Havre et 6,1 % pour Rouen. Leurs trafics sont assez diff'rents et donc compl'mentaires : les hydrocarbures ne repr'sentent qu’une part marginale du trafic de Rouen, tandis que le Havre est, par exemple, absent du trafic de c'r'ales. N'anmoins, une concurrence demeure sur certaines destinations, notamment les lignes r'guli'res vers l’Afrique de l’ouest, l’Am'rique du sud ou les DOM-TOM. Le Havre est le premier port fran'ais pour les marchandises diverses et pour les trafics conteneuris's, tandis que Rouen est le troisi'me pour ces derniers.

Sous l’impulsion du pr'fet de Seine-Maritime, membre du conseil d’administration des deux 'tablissements, les repr'sentants des deux ports se sont r'unis le 6 mai 1994 - pour la premi're fois depuis 1990 - ' la demande des 'lus locaux qui craignaient d’attribuer des subventions pour des actions concurrentes. Cette r'union n’a pas d'bouch' pour autant sur la renaissance de la ' commission des ports de l’estuaire ', qui r'unissait les repr'sentants des deux ports de fa'on r'guli're et formelle depuis 1966. Le ministre de l’'quipement a install' officiellement le 4 mars 1996 une ' commission interportuaire haute-normande ', compos'e de dix-neuf membres : cinq pour l’Etat, cinq pour les collectivit's territoriales, quatre pour le port de Rouen, quatre pour celui du Havre et un pour le port de Dieppe. Elle conserve cependant un caract're peu op'rationnel et, de ce fait, peu propice ' des prises de d'cision en commun par les deux ports autonomes.

Un GIE interportuaire Le Havre-Rouen a 't' cr'' et un ' code de bonne conduite ' laborieusement adopt'. Pour les actions ' poursuivre, les recommandations du rapport confidentiel remis en septembre 1995 par M. G'rard Franck demeurent d’actualit'. Il invite les deux ports autonomes et 'ventuellement le port de Dieppe ' rechercher les domaines de coop'ration : services de trafic maritime (VTS), dragages, informatique - car Le Havre ne convainc pas Rouen d’adopter le syst'me ADEMAR -, 'tudes techniques, 'tudes 'conomiques, s'curit', actions promotionnelles et commerciales - il n’existe pas de messages ni de documents communs -, promotion de l’espace industriel, d'fense de leurs int'r'ts communs en mati're de dessertes terrestres.

La Cour prend acte du fait que le gouvernement a charg' en d'cembre 1998 le commissaire du gouvernement, commun aux trois ports autonomes de la vall'e de la Seine (Paris, Rouen, Le Havre), de coordonner, en liaison avec le pr'fet de la r'gion Haute-Normandie, les orientations strat'giques dans les domaines communs ' ces trois ports, et de veiller au d'veloppement du GIE interportuaire.

Mais les communaut's portuaires ne sont pas encore pr'tes ' faire 'voluer cette coop'ration dans le sens d’une fusion des deux ports, m'me si cette option para't souhaitable ' terme. Ce regroupement a 't' par exemple possible au port de Nantes - Saint Nazaire, qui constitue un cas int'ressant de gestion par un m'me 'tablissement de cinq sites r'partis sur plus de 40 kilom'tres (Nantes - dont le site de Chevir' -, Cordemais, Donges, Montoir et Saint Nazaire).

Aujourd’hui encore, la prise en compte du projet ' Port 2000 ' au port autonome du Havre n’a pas conduit la direction du transport maritime, des ports et du littoral ' tirer les cons'quences de ce projet sur le port autonome de Rouen et sur la n'cessit' d’une concertation renforc'e entre les deux ports. La compl'mentarit' entre les deux ports para't 'tre consid'r'e soit comme un fait acquis, soit comme un 'l'ment subsidiaire.

En mati're de fonctionnement, les activit's de coop'ration technique internationale (Sofremer) et de dragage ont fait 'galement l’objet de tentatives souvent malheureuses de mise en commun.

La r'organisation en 1992 de la Sofremer, filiale commune des ports autonomes et de l’Union des ports autonomes et des chambres de commerce et d’industrie maritimes (UPACCIM), a conduit chaque port autonome ' prendre une part substantielle de son capital. La Cour constate que, malgr' la signature d’une convention de coop'ration entre la Sofremer et l’ensemble des ports autonomes, ces derniers interviennent parfois en concurrence directe avec cette filiale commune. Le port autonome de Marseille dispose en particulier d’un service sp'cialis' et d’un institut de formation interne actifs en mati're de coop'ration technique, alors qu’il s’agit d’une activit' lourdement d'ficitaire, autant que la comptabilit' analytique permette d’en juger (- 7,5 MF en 1993 et - 13,8 MF en 1994 pour le service concern'), et qui n’est pas au cœur de la mission de service public du port. La persistance de tels comportements non coop'ratifs pourrait avoir pour cons'quence de remettre en cause l’existence m'me d’une structure telle que la Sofremer. De fait, celle-ci est entr'e dans un processus ' d’adossement ' au groupe EGIS (ex-Scetauroute) par sa filiale Transroute International, avec un risque de d'sengagement progressif des ports autonomes.

En mati're de dragages, certains ports disposent d’un service en r'gie, utilisant les b'timents relevant du GIE Dragages-Ports, tandis que d’autres, comme Dunkerque pour le port Ouest, sous-traitent cette activit' ' d’autres 'tablissements portuaires ou ' des entreprises priv'es, malgr' l’obligation de recourir au GIE. La comparaison des prix de revient de l’activit' de dragage des ports fran'ais avec ceux pratiqu's par les entreprises belges ou n'erlandaises, occupant une position dominante, fait appara'tre des 'carts sup'rieurs ' 25 % (15). La solution actuelle, qui consiste ' centraliser les investissements et d'centraliser l’ex'cution des travaux, m'riterait donc d’'tre compar'e ' d’autres modalit's de gestion, telles que le regroupement des moyens dans une structure nationale ou la d'l'gation ' des entreprises.

Une telle perspective n'cessiterait au pr'alable de clarifier les comptes analytiques de cette activit' dans chaque port. A titre d’exemple, ' Rouen, le dragage repr'sente 173 MF de charges et 159 MF de produits en 1994, avec une chute des recettes observ'e depuis 1989. Toutefois, 80 % des recettes proviennent de facturations internes au port, ce qui peut inciter ' moduler les r'sultats affich's en fonction des imp'ratifs de gestion du port, notamment vis-'-vis de la tutelle.

La coop'ration en mati're d’investissement

Dans ce domaine, les d'cisions de l’Etat doivent 'viter le sur'quipement d’une m'me zone de littoral (Rouen-Le Havre-Dunkerque, ou Nantes-La Rochelle-Bordeaux). Dans des secteurs o' la vocation de chaque port est clairement affirm'e, il importe d’'viter le ' saupoudrage ', voire les doubles emplois, et de favoriser la concentration des trafics et donc des 'quipements sur un seul site portuaire.

Ainsi, les investissements du port autonome de Bordeaux, r'alis's sans doute trop tardivement, au d'but des ann'es soixante-dix, sur le site du Verdon, auraient d' 'tre davantage appr'ci's au regard des infrastructures pr'vues ou existantes ' Nantes - Saint Nazaire, La Rochelle, Bayonne, ou m'me dans les ports situ's plus au nord, et au regard des 'volutions du transport maritime.

La question de la coh'rence des projets parall'les de ' Port 2000 ' au Havre et d’un programme ambitieux de terminal ' conteneurs et marchandises diverses ' Rouen peut aussi 'tre pos'e, alors que le port autonome du Havre est le seul ' m'me de pouvoir s'rieusement concurrencer les ports du Nord en mati're de trafic de conteneurs. Cette question se pose d’autant plus que, dans un domaine moins strat'gique, le port de Rouen a d'velopp', en association avec un op'rateur priv', mais en engageant 32 MF de travaux, un terminal sucrier qui concurrence directement celui du Havre, cr'' sur fonds publics quelques ann'es auparavant.

L’absence de coop'ration entre Dunkerque, Calais et Boulogne risque 'galement de conduire ' des investissements concurrents. Alors que la plate-forme multimodale Garromanche a 't' cr''e en 1986, les ports de Calais et de Dunkerque ont pr'vu de r'aliser des plates-formes logistiques (Eurofret ' Dunkerque depuis 1991, Transmarcq en cours de r'alisation ' Calais) plac'es ' quelques kilom'tres l'une de l'autre, au bord de l'autoroute A16, et 'loign'es tant des quais maritimes, fluviaux et ferroviaires que des lieux de forte production ou consommation. On peut aussi douter de la coh'rence de l'am'nagement du nouveau port en eaux profondes ' l'Est de Calais, ' quelques kilom'tres de Dunkerque, au co't d'environ 305 millions de francs, exacerbant la concurrence tarifaire avec Dunkerque - notamment ' partir du nouveau terminal d'exportation de sucre en sacs, mis en service en octobre 1995 - sans pour autant susciter d'augmentations de trafic, hors Transmanche, ou d'implantations nouvelles significatives.

Il convient ' cet 'gard de rappeler l’'chec, en particulier en raison de l’opposition de l’organisation syndicale majoritaire dans les ports, du projet de groupement d’int'r't 'conomique entre les ports de Boulogne, Calais et Dunkerque, lanc' fin 1989. Le ministre d'l'gu' charg' de la mer estimait alors n'cessaire de disposer d’une seule entit' portuaire sur la fa'ade maritime du Nord.

Des incoh'rences entre ports maritimes et fluviaux ont aussi 't' relev'es. En particulier, une enqu'te men'e aupr's d’une quinzaine d’op'rateurs d’appontements fluviaux et d’entreprises de manutention a fait appara'tre que les investissements des ports maritimes ne prennent pas en compte la sp'cificit' des bateaux fluviaux : insuffisance de la longueur des fl'ches des grues portuaires pour faire du transbordement direct de navire ' p'niche, inadaptation du mat'riel de manutention au chargement des p'niches (ex : grappins plus larges que l’ouverture des cales fluviales), inadaptation des quais ou des ponts roulants. N'anmoins, les ports ont aussi r'alis' des investissements particuliers au transport fluvial de certains trafics.

Tous ces exemples montrent ' quel point la coordination entre ports est soit insuffisante, soit tout simplement absente.

Recommandations

(14) L’analyse qui suit se fonde notamment sur le rapport de M. Franck, ing'nieur g'n'ral des ponts et chauss'es et commissaire du gouvernement des deux ports, relatif aux ports autonomes du Havre et de Rouen, septembre 1995.

(15) A titre d’exemple, en 1996, le port du Havre a lanc' un appel d’offres international et affr't' une drague belge ' un prix inf'rieur de 30 % ' celui propos' par le GIE Dragages Ports.