ASSOCIAZIONE PORTI ITALIANI
(ASSOPORTI)

RELAZIONE DEL PRESIDENTE

sen. FRANCESCO NERLI

ALLA 41ª ASSEMBLEA

Roma
2 ottobre 2001

Autorità, illustri ospiti, amici e colleghi, rappresentanti di tutti i nostri associati, nel porgervi il mio saluto desidero ringraziarvi per essere intervenuti alla nostra assemblea.

Un particolare ringraziamento è rivolto al Vice Ministro On. Mario Tassone; all'On. Ilario Floresta - Capo Gruppo Forza Italia - Commissione Trasporti Camera; all'On. Eugenio Duca - Capo Gruppo Democratici di Sinistra - Commissione Trasporti Camera; al Dr. Massimo Provinciali - Direttore Generale Unità di Gestione delle Infrastrutture per la Navigazione ed il Demanio Marittimo - Ministero Infrastrutture e Trasporti; ritengo che con i loro interventi forniranno il necessario contributo del Governo, della maggioranza, dell'opposizione e dell'Amministrazione a questa Assemblea che, per parte mia intendo dedicare a "fare il punto", pur sinteticamente, sulla portualità italiana per individuare, nella fase di avvio di una nuova legislatura che coincide anche con un cambio di maggioranza: quali sono i principali obiettivi ad oggi raggiunti; cosa è necessario fare a nostro avviso, per garantire alla portualità, che è segmento strategico del sistema - paese, adeguate misure ed iniziative che consentano ulteriore sviluppo.

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Il punto sulla portualità italiana nella prospettiva di un possibile ulteriore sviluppo.

Considerazioni introduttive.

Una valutazione motivata deve partire anzitutto da elementi che siano in grado di rappresentare per flash qual'e' il peso della portualità italiana. Anzitutto si deve prendere atto che i porti italiani hanno visto negli ultimi anni una considerevole crescita dei volumi di traffico complessivo sia per quanto riguarda le merci imbarcate e sbarcate, (in particolare per la componente delle merci non petrolifere ed ancor più per i containers), sia per quanto riguarda i passeggeri, ed all'interno di questo traffico della componente crocieristica.

Limitando il raffronto quantitativo all'ultimo anno (2000/1999) ed ai porti nazionali maggiori si può dare atto di un bilancio positivo alla luce di un tasso di crescita del tonnellaggio merci che è pari al 4,51% se consideriamo il totale delle merci movimentate; del 9% circa se si escludono le rinfuse liquide e di ben il 15,81% per i soli TEU movimentati e di circa il 6,99% dei passeggeri.

Se si allarga il periodo di riferimento all'arco temporale 1994-2000, sempre per i porti maggiori i tassi di crescita risultano rispettivamente del 31% per le merci, del 166% per i TEU movimentati e del 44% per i passeggeri imbarcati e sbarcati.

Considerando, anziché le merci, le relazioni di traffico che fanno capo ai porti italiani è sufficiente citare come, secondo uno studio del CNEL sui servizi di linea nel 1998, l'Italia risulta in Mediterraneo paese leader per numero di porti serviti (circa 40) e per partenze settimanali (circa 220), e ciò in un periodo in cui si è vista la portualità mediterranea nel suo complesso recuperare, in virtù del segmento dei traffici di transhipment, rilevanti quote di traffico in contenitori rispetto ai concorrenti porti Nord Europei, che tuttavia restano i leader.

Nello stesso tempo esperti autorevoli (Bologna; i Porti del sud dal transhipment alla logistica; 2001) confermano oltrechè la posizione di leader dell'Italia nella movimentazione portuale in Mediterraneo, tassi di crescita nazionali particolarmente elevati nella seconda metà degli anni 90.

Altra testimonianza della dinamicità del settore appare l'aumento della componente crocieristica nazionale all'interno del trasporto passeggeri.

Essa si colloca, è vero, in una generalizzata crescita di questa componente di traffico in Mediterraneo, anche se non devono essere sottovalutati tre dati peculiari:

• una crescita che ha riguardato di fatto, tra il 1995 e il 2000, tutti i porti italiani maggiori; un tasso di incremento di molti porti nazionali con consolidata tradizione crocieristica maggiore rispetto a quella dei concorrenti;l'inserimento nella classifica dei principali porti crocieristici mediterranei di scali nazionali in precedenza solo marginalmente interessati da questi traffici.

Lo stesso andamento degli indicatori macro economici mondiali negli ultimi anni ed in particolare negli ultimi mesi costituisce un riferimento per valutare le performances quantitative e qualitative di un settore inscindibilmente legato all'andamento della produzione, dei consumi e del commercio tra aree geo economiche ed all'interno di queste.

Non ci deve comunque indulgere a facili ottimismi la nuova attrazione di traffici da parte del Mediterraneo e in particolare dell'Italia, che secondo le previsioni al 2004 può continuare ad essere protagonista in quest'area. Infatti, nel futuro la salvaguardia e lo sviluppo di questa posizione pare necessitare di adeguate politiche atte a fronteggiare la concorrenza, principalmente con i sistemi paesi di Spagna e Francia.

Anche perché il perdurare della situazione di incertezza nello scenario macro-economico ed in quello politico mondiale non consente di nutrire eccessivi ottimismi per gli andamenti di quest'ultimo periodo del 2001 e per il 2002.

Al di là di queste considerazioni prudenziali ed accanto ad esse, ogni considerazione sulle prospettive e sulle sfide che ci troveremo ad affrontare riteniamo vada collocata all'interno di un contesto caratterizzato negli ultimi anni, almeno per il trasporto oceanico dei contenitori (o meglio nel trasporto dei contenitori tra aree continentali), da trasformazioni tuttora in corso che hanno indubbi riflessi sulla scelta dei porti da scalare da parte delle linee di navigazione.

Gli operatori dei trasporti oceanici di containers, attraverso fusioni, acquisizioni ed alleanze, crescono di dimensioni, operano con navi sempre più gigantesche, stanno sempre più attenti a controllare i costi. Essi si adeguano alle mutate esigenze dei caricatori, dei clienti delle imprese manifatturiere, divenendo operatori logistici e trasportatori globali intermodali, diversificano le loro attività ed appartenendo a grandi gruppi aumentano la loro forza contrattuale e finanziaria.

I principali scali containers si trovano quindi a dover assecondare l'offerta di servizi logistici - trasportistici e di conseguenza attrezzarsi, tenendo conto che contemporaneamente si è svolto e sta continuando un fenomeno di concentrazione dei terminal portuali a ciò dedicati, che ha visto come precursori i terminalisti dei due primi porti del mondo, Hong Kong e Singapore.

Sempre riguardo al contesto marittimo mondiale e Mediterraneo dobbiamo considerare in aggiunta all'interesse degli operatori logistici globali intermodali per gli scali del sud Europa e dell'Italia in particolare (testimoniate tra l'altro dall'avvio recente del nuovo TCT di Evergreen a Taranto), l'utilizzazione del Sud Europa come punto di raccolta e distribuzione dei traffici da parte di quegli stessi operatori che hanno infatti potenziato le rotte "pendulum" tra l'Estremo Oriente e la Costa Est degli USA in transito per il Mediterraneo.

Nel concludere questa parte dedicata a schematiche considerazioni di riferimento, sembra comunque necessario specificare che l'attenzione prevalente ai traffici containerizzati, rappresentanti il più attuale indice di valutazione della portualità a livello mondiale, non esaurisce e non rappresenta pienamente la generalità della portualità e dei traffici né a livello nazionale né a livello mondiale. Infatti la componente quantitativamente più rilevante del trasporto marittimo di merci è pur sempre costituita da prodotti quali le rinfuse liquide e solide, che sono le componenti prioritarie delle merci imbarcate e sbarcate anche in porti italiani e che alimentano quel composito circuito di servizi alla nave, alla merce, di attività commerciali ed industriali indotte che complessivamente costituiscono le attività portuali.

Così come non va dimenticato quanto siano importanti per numero di collegamenti, oltreché per quantitativi di merci e passeggeri trasportati, quelle rotte di medio e breve raggio (sia cabotaggio nazionale in senso proprio sia trasporto marittimo a corto raggio infraeuropeo e inframediterraneo) operate con navi RO-RO, tutto merci e miste.

Tanto più importanti esse sono per l'intero paese in virtù della sua conformazione e collocazione geografica e della insularità di parte non irrilevante del territorio; per il complesso dei porti toccati; per la economia marittima nazionale nel suo insieme. Un solo dato: lo SSS (secondo la definizione data dall'UE) rappresenta quantitativamente circa il 79 % del totale delle merci sbarcate ed imbarcate.

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Pur con le precisazioni e le cautele di cui si è detto, partendo dai lusinghieri risultati raggiunti appare utile un bilancio delle azioni adottate a livello nazionale che li hanno consentiti nella prospettiva di consolidare quanto fin qui ottenuto e stimolare ogni possibile ulteriore avanzamento, individuare cosa ancora può e deve essere fatto per assecondare un processo di crescita.

Avuto riguardo al settore più propriamente marittimo, di particolare significato, negli ultimi anni appaiono: la legge n° 30/98 riguardante tra l'altro l'istituzione del Registro internazionale di immatricolazione delle navi, condizioni contrattuali del personale marittimo, benefici per imprese armatoriali, ecc.; la legge n° 413/98 concernente rifinanziamento degli interventi per l'industria cantieristica ed armatoriale e l'attuazione della normativa comunitaria di settore; la legge n° 522/99 concernente misure di sostegno all'industria cantieristica ed armatoriale ed alla ricerca applicata nel settore navale; e le misure di sostegno al miglioramento qualitativo della flotta attraverso sussidi alla demolizione delle navi cisterna più obsolete di cui alla legge n° 51/2001; la legge n° 88/2001 concernente nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime.

Tali misure hanno contribuito in modo significativo a migliorare la capacità competitiva dell'armamento nazionale e settori collegati, con benefici indiretti per l'economia marittimo - portuale in generale.

Considerando invece il più vasto comparto del trasporto nel suo complesso e della logistica, il risultato più significativo raggiunto è l'adozione del nuovo PGTL.

Valutiamo infatti positivamente la possibilità di uno strumento programmatico di indirizzo che : ha proiezione temporale di medio - lungo periodo; considera le relazioni all'interno del paese, tra l'Italia e i partners comunitari; tra le aree geografiche legate dai flussi di traffico che attraversano il Mediterraneo; è di "livello generale" (e quindi dello Stato) ma indica nelle Regioni "interlocutori essenziali e determinanti"; per quanto riguarda i porti individua in quelli sedi di A.P. le componenti del Sistema Integrato dei Trasporti (SNIT).

Di tale piano proponiamo di valorizzare l'impostazione dinamica, aperta alle implementazioni e agli aggiustamenti che emergeranno necessari ed opportuni dal confronto costante con la realtà evolutiva dei traffici nonché con le Regioni e gli enti locali.

Ulteriore risultato positivo, di cui lo stesso PGTL ne individua le coordinate, è il così detto "Progetto delle Autostrade del Mare", che rappresenta anche una importante opportunità per il futuro del settore marittimo e per la portualità nazionale.

Con riguardo a questo tema, si prende atto dell'intendimento del Ministro Lunardi di dare corso ad iniziative che consentano l'implementazione del cabotaggio marittimo, rimuovendo le criticità già in passato evidenziate dalle associazioni di categoria, compresa Assoporti, e dagli operatori.

Naturalmente anche in coerenza con le indicazioni comunitarie, in ultimo scaturenti dal recentissimo "Libro Bianco", è opportuno che il cosiddetto "progetto delle Autostrade del mare" non venga letto solo in funzione dello sviluppo del trasporto marittimo interno, ma pure in funzione dello sviluppo del trasporto marittimo a corto raggio infracomunitario ed inframediterraneo.

A comprova della riconosciuta valenza di questi segmenti di mercato marittimo si ricorda che Assoporti insieme con Confitarma, Fedarlinea e Federagenti è socio fondatore dell'Ufficio per la promozione del Trasporto Marittimo a Corto Raggio.

A proposito delle "Autostrade del mare", nella recente riunione sulla tematica organizzata dal Ministro Lunardi, Assoporti ha ribadito quelle che, a suo avviso, sono le azioni che occorre mettere in atto per la realizzazione del progetto, le quali in estrema sintesi riguardano:

• investimenti mirati all'adeguamento di infrastrutture e sovrastrutture portuali alle esigenze del traffico di cabotaggio nazionale e Short Sea Shipping;

• interventi ed investimenti finalizzati all'eliminazione di strozzature nei collegamenti, stradali e ferroviari, tra porti e rispettivi retroterra;

• eliminazione, laddove ancora esistenti, di vincoli procedurali e burocratici legati alle operazioni di arrivo e partenza delle navi e di imbarco/sbarco delle merci, nonché accelerazione delle procedure amministrative attraverso l'utilizzazione delle tecnologie informatico/telematiche;

• contenimento dei costi delle operazioni portuali e dei servizi alla nave;

• sostegno ad una "politica" di alleanze tra autotrasportatori, vettori marittimi e ferrovie;

• promozione di azioni di marketing e sensibilizzazioni congiunte (Autorità Portuale o Marittima, vettori, operatori ed utenti);

• intraprese private e pubbliche per disporre di naviglio adeguato;

• valutare e monitorare l'incidenza dei costi esterni relativi alle varie modalità di trasporto, al fine di una corretta imputazione dei costi stessi, secondo i recenti orientamenti espressi a livello comunitario.

Con riferimento al settore portuale.

Un sintetico bilancio di quanto negli ultimi anni è stato fatto nel e per il settore portuale a livello nazionale non può che partire dalla L. 28.01.1994, n° 84 di riforma dell'ordinamento portuale e dalle successive modificazioni, ultima la L. 30.06.2000, n° 186 che chiude, per quanto riguarda il lavoro portuale, il processo legislativo di riforma del settore.

Riteniamo, ed ormai si può dire che sia opinione consolidata, che i positivi risultati rammentati in premessa per quanto riguarda volumi di traffico e collegamenti, in parte sono riconducibili all'andamento del trasporto marittimo a livello mondiale, ma in misura significativa siano stati resi possibili dalle rilevanti modifiche apportate al sistema portuale italiano dalla L. 84/94 e successive modificazioni.

Senza voler entrare nella dettagliata illustrazione delle norme, i punti nodali del dettato normativo sono:

• la netta separazione dei compiti autoritativi, di programmazione, controllo, coordinamento, promozione e manutenzione delle parti comuni da quelli economici ed imprenditoriali che si svolgono nei porti;

• l'attribuzione dei compiti autoritativi nei principali porti, sicuramente di rilevanza economica internazionale o nazionale, alle Autorità Portuali, figure nuove nell'ordinamento, tipico esempio di organismo periferico composito, cui il legislatore ha conferito il compito di perseguire finalità statali conformandone però gli organi in modo tale da consentire, per quanto possibile, il coordinamento con le esigenze delle amministrazioni e delle comunità locali nonché degli operatori economici e dei lavoratori nella logica della collaborazione sinergica tra il porto (territorio ed entità amministrativa), le comunità territoriali circostanti, le parti sociali;

• l'affidamento dei compiti economici ed in primo luogo dello svolgimento delle operazioni portuali di handling, e con la L. 186/2000 dei servizi complementari ed accessori a tali operazioni, alle imprese private in un mercato aperto alla concorrenza regolata in ragione delle finalità generali cui il porto risponde, con facoltà alle imprese di disporre di personale proprio e quindi con piena responsabilizzazione della gestione del fattore lavoro;

• il riconoscimento a livello legislativo della figura del terminalista, impresa autorizzata a produrre per se e per altri operazioni e servizi in un'area portuale in concessione;

• la trasformazione delle ex Compagnie e Gruppi portuali in imprese ed il loro ingresso nel mercato dei fornitori di operazioni portuali, trasformazione favorita anche con l'ausilio di ammortizzatori sociali o provvedimenti di esodo ritenuti ammissibili dall'UE;

• la promozione, da ultimo con la richiamata L. 186/2000, di cosiddetti "pool di manodopera", strumenti che pur variamente regolati, in relazione alle realtà e tradizioni dei vari paesi, esistono nei porti europei, al fine di assicurare un'adeguata risposta al non uniforme e non costante andamento delle attività portuali.
  

L'impianto normativo, fin qui richiamato nei suoi tratti essenziali, riteniamo abbia contribuito alle buone performances ed ai risultati ricordati nelle premesse apprezzati nel complesso dalla clientela portuale. Esso ha reso possibile: prima il processo ormai ultimato di privatizzazione di tutte le attività di handling nonché della quasi totalità delle altre attività portuali; quindi il processo di terminalizzazione che ha caratterizzato diversi scali nazionali, quelli in cui le dimensioni e l'assetto del territorio portuale consentivano ciò; infine l'acquisizione del controllo societario in diversi tra i maggiori terminali portuali italiani da parte di grandi operatori mondiali nel settore della logistica marittima e terrestre.

Inoltre si è registrato l'inserimento di un accresciuto numero di imprese non terminalistiche (parte come detto direttamente derivate dall'ex Compagnia) e quindi una maggiore e differenziata offerta/concorrenza che ha prodotto una diminuzione dei costi di handling, l'aumento di produttività, l'apporto di investimenti privati. In questo ambito non secondari sono stati l'azione promozionale, di pianificazione e programmazione posta in essere dalle A.P. nelle realtà portuali ove presenti, nonché un costruttivo clima sociale.

In estrema sintesi si può sostenere che, pur nelle more dell'attuazione di diverse singole norme della legge, questione sulla quale ci soffermeremo più avanti e fatte salve eventuali modifiche semplificative, si è posto in essere un processo di "efficientamento operativo" all'interno del quale un ruolo importante è stato giocato dal soggetto A.P.

A tale riguardo sembra utile citare dalla Relazione annuale dell'Amministrazione vigilante sull'attività delle A.P., pur risalente al 1999: "con riferimento ai soli porti sedi di A.P., …. hanno assorbito il 70% dell'intero traffico nazionale (67% di prodotti petroliferi e 74% delle altre merci), si evidenzia che, se l'incremento del volume complessivo del traffico è stato pari a quello dell'intero sistema portuale la composizione interna si differenzia, infatti nei porti in questione mentre i prodotti petroliferi crescono del 23% le altre merci - i più ricchi traffici - crescono rispetto al 1985 di ben il 59%".

Altro elemento positivo in un bilancio sull'evoluzione recente della portualità è il processo di "efficientamento fisico e infrastrutturale" dei porti maggiori avviato, in forza delle risorse rese disponibili con l'art. 9 della L. 413/98, dopo anni di carenza in tema d'investimenti infrastrutturali portuali.

Questa operazione di "riallineamento infrastrutturale", fortemente voluta da Assoporti, è stata già oggetto di trattazione nella nostra Assemblea dello scorso anno.

Da quella data, di fatto, può farsi decorrere il momento di avvio effettivo dell'attuazione di quel programma. Solo il 1° giugno 2000 è stato perfezionato, con l'avvenuta registrazione, il provvedimento di definitiva determinazione delle disponibilità finanziarie che ciascuna A.P. poteva destinare ai singoli interventi indicati nel programma approvato con il precedente decreto del 27 ottobre 1999.

Ad oggi è possibile una prima valutazione che vede la quasi totalità delle A.P. aver dato corso all'avvio delle procedure di aggiudicazione dei lavori; la maggioranza dei progetti in avanzata fase di aggiudicazione; molti lavori affidati ed avviati; poche situazioni di sofferenza quasi sempre riconducibili a problemi esterni alle A.P.

Il rifinanziamento, reso disponibile da poche settimane, del programma di "riallineamento", in forza delle leggi finanziarie degli anni 2000 e 2001, che riguarda 25 porti (23 sedi di A.P. e 2 ove insistono Aziende Speciali Camerali) costituisce un ulteriore considerevole risultato positivo. Di grande rilevanza è anche il fatto che, invece del finanziamento di singoli progetti, si è scelto di mettere a disposizione delle A.P. fondi da destinare, nel quadro degli indirizzi dati dal PGTL, alla realizzazione dei propri programmi operativi, strumenti adottati dal Comitato Portuale e quindi con il concorso di tutti i soggetti in esso rappresentati. Si prefigurano quindi: una gestione più elastica delle risorse ed un adattamento alle mutevoli necessità di ogni porto; la possibilità di integrare risorse provenienti da altre fonti; la realizzazione anche di interventi integrati porto - territorio; la possibilità di ricorso all'utilizzo, ove possibile e conveniente, di forme di finanziamento alternative ai mutui.

Con lo sguardo rivolto al futuro, va subito detto che il rifinanziamento dell'art. 9 della L. 413/98 sin qui operato non consente di considerare completato il necessario riallineamento infrastrutturale, sia alla luce dei programmi operativi considerati in sede di redazione del PGTL; sia delle loro successive revisioni, nonché tenuto conto delle esigenze connesse alla realizzazione del cosiddetto "progetto delle Autostrade del Mare".

Considerato questo e le indicazioni che emergono in sede europea circa l'assimilazione del finanziamento pubblico di infrastrutture agli aiuti di Stato, si motiva la richiesta forte e determinata al Governo ed al Parlamento di chiudere il processo di riallineamento fin dalla prossima legge finanziaria, rendendo disponibili con essa a tale fine almeno 3.000 miliardi di risorse effettivamente spendibili per opere portuali di valenza generale, per il completamento, la riqualificazione o la specializzazione di opere a servizio dei traffici, specie RO-RO, per il miglioramento dei collegamenti viari e ferroviari tra i porti e le reti infrastrutturali.

Quel che resta da fare:

Per andare oltre la logica di puro rendiconto di quanto è stato fatto, si intende dedicare il prosieguo di questa relazione ad un breve esame di cosa resta ancora da fare per completare la riforma portuale e di alcuni nodi/temi che devono essere risolti per consentire un agevole sviluppo della portualità.

Un naturale compimento della riforma.

Il problema delle risorse delle Autorità Portuali.

A fronte dei molteplici compiti attribuiti alle Autorità Portuali il legislatore ha loro riconosciuto quali risorse disponibili: i canoni di concessione delle aree demaniali e delle banchine ricomprese nella propria circoscrizione; i canoni delle autorizzazioni rilasciate; il gettito delle tasse sulle merci imbarcate e sbarcate nel rispettivo porto, peraltro per i primi 10 anni (fino al 31.12.2003) nella misura del 50 %, e per i compiti di manutenzione delle parti comuni, un contributo dell'Amministrazione dello Stato, spesso inferiore all'effettivo fabbisogno.

Al di là dell'insufficienza del complessivo volume di queste risorse, che contraddice la dichiarata ma solo formale autonomia finanziaria delle A.P., di fatto tale sistema non consente di reimettere nel circuito portuale la ricchezza che le attività del porto generano rendendo frequentemente mero esercizio teorico i complessi processi di pianificazione e programmazione, e l'attuazione di azioni tese a coordinare lo sviluppo del territorio portuale con le altre infrastrutture territoriali.

La legge recante "misure in materia fiscale" (L. 21.11.2000, n° 342), all'art. 100, ha previsto l'attuazione della riforma delle tasse e dei diritti marittimi e l'individuazione "di un sistema di autonomia finanziaria……per il finanziamento delle opere infrastrutturali contenute nei piani regolatori e nei piani operativi triennali".

Più precisamente, con quella norma è stata affidata al Governo la delega ad emanare un regolamento di riforma del sistema delle tasse e dei diritti marittimi volto a semplificare lo stesso sistema di tassazione e le procedure di riscossione; a definire la quota da attribuire al bilancio delle A.P.; ad individuare un sistema di autonomia finanziaria per le medesime A.P.

Gli obiettivi di attribuzione alle A.P. delle tasse e la prevista autonomia finanziaria corrispondono ad indicazioni già contenute nel DPEF 1999-2001 e nel PGTL e sono finalizzate a consentire alle A.P. rispettivamente: di fare fronte ai compiti di manutenzione delle parti comuni dell'ambito portuale senza ricorrere ai fondi statali; di finanziare alcune opere portuali contenute nei PRP e nei POT.

La previsione normativa in parola rappresenta quindi il primo passo di un processo, che da tempo Assoporti ha proposto, di semplificazione e di devoluzione alle A.P. delle tre c.d. "tasse portuali", nonché di una quota dei diritti doganali gravanti sulle merci, il tutto finalizzato a dare alle A.P. maggiore certezza di flussi finanziari che sarebbero legati al traffico che fa capo a ciascun porto e quindi alla ricchezza che il porto genera nel territorio.

All'interno di questo si dovrebbero prevedere meccanismi che consentano di assicurare anche alle A.P. istituite nella Regione Autonoma Siciliana la devoluzione di somme corrispondenti all'intero gettito delle c.d. "tasse portuali" e della quota, da individuarsi, della ricchezza prodotta dalle attività di quei porti che, ad oggi in buona parte, affluiscono alla Regione.

Il minore introito per l'erario conseguente alla "devoluzione" delle cosiddette tasse portuali verrebbe compensato per buona parte dal risparmio relativo al contributo (ex art. 6 - 1° comma, lett. b - L. 84/94) del Ministero dei Lavori Pubblici attualmente riconosciuto alle A.P. per la manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni degli ambiti portuali.

Si osserva che, a completamento del processo di realizzazione dell'autonomia finanziaria, attraverso una pur graduale "devoluzione" alle A.P. delle ricchezze generate dal porto, alcuni investimenti statali per opere infrastrutturali o tutti (a seconda della misura della devoluzione) verrebbero in futuro realizzati dalle A.P. direttamente e quindi non sarebbero a carico, come avviene oggi, dei Ministeri competenti.

Le basi su cui dovrà essere definita la misura della devoluzione delle ricchezze generate dai porti alle A.P. non potranno, a nostro avviso, che essere proporzionate alle varie voci di entrata affluenti alle dogane.

L'attuazione dell'autonomia finanziaria delle A.P., da realizzarsi attraverso la delega conferita al Governo dall'art. 100 della L. 342 del 2000, rimane ad avviso di Assoporti la priorità imprescindibile per il completamento del disegno di riforma.



Il lavoro portuale

Altra necessaria azione di completamento della legge di riforma è l'attuazione di quanto previsto dagli artt. 16 e 17 L. 84/94 come novellati dalla L. 186/2000 e dalle altre previsioni della legge medesima.

Come noto gli artt. 2 e 3 della L. n° 186/2000 hanno apportato modifiche agli artt. 16 e 17 della L. n° 84/94, e tra l'altro introdotto la categoria dei cosiddetti servizi portuali, cioè quelli riferiti a prestazioni specialistiche, complementari ed accessorie al ciclo delle operazioni portuali, nonché la disciplina della fornitura del lavoro portuale temporaneo, dando così attuazione ad obblighi scaturenti in capo alla Repubblica Italiana a seguito di rilievi mossi dalla Commissione U.E.

Successivamente (decreto del 06.02.2001 n° 132, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 19.04.2001), il M.T.N. ha adottato il regolamento concernente la determinazione dei criteri vincolanti per la regolamentazione da parte delle autorità portuali e marittime dei servizi portuali, ai sensi dell'art. 16 della L. 84/94 e quindi (circolare del 21.07.01) la competente struttura ministeriale ha fornito alcune indicazioni ai fini dell'applicazione del suddetto regolamento.

Le regole introdotte con la legge sono indubbiamente complesse. Esse si devono calare in realtà locali che non sono omogenee, sia in dipendenza della peculiarità delle singole entità portuali e loro assetti organizzativi, sia tenuto conto delle norme che si sono succedute nel tempo. Inoltre la disciplina dei servizi portuali (e specificatamente la loro individuazione) si lega alla disciplina del lavoro portuale temporaneo che ai sensi dell'art.17 comma 10, dovrà essere precisata a livello locale da ciascuna autorità portuale (ovvero marittima). In considerazione di queste complessità e del rinvio ad una disciplina di livello locale è chiaro che si prefigurano soluzioni diversificate di regolamentazione a livello locale sia dei "servizi portuali" che della fornitura del lavoro portuale temporaneo. Nell'ambito delle coordinate generali fornite dalle relative disposizioni nazionali già emanate, ci sembra che il rispetto e la considerazione della peculiarità di ogni porto costituisca un elemento che consentirà l'attuazione delle previsioni normative.

Attende quindi nelle prossime settimane e mesi in capo alle A.P. il compito difficile e delicato di dare attuazione a queste nuove disposizioni. Si tratta, tuttavia, di un processo obbligato, al cui positivo compimento sono chiamate e si impegneranno le A.P./A.M.. Un atteggiamento costruttivo e un analogo impegno è chiesto alle imprese portuali e alle OO.SS., ciascuno secondo le proprie responsabilità, cercando comunque di evitare conflitti e confermare i successi prodotti dal riordino della legislazione portuale nazionale.

Affinché le A.P. possano svolgere al meglio questo compito appare necessario vengano emanati: il decreto contenente le norme per l'istituzione e il funzionamento della Agenzia per la fornitura del lavoro portuale temporaneo (comma 5 art. 17), ed il decreto (previsto dal comma 1, art. 18) contenente le norme attuative in materia di concessioni di aree e banchine portuali.

Direttamente collegata con il problema dell'attuazione di quanto previsto dal nuovo art. 17 circa la disciplina della fornitura del lavoro portuale temporaneo è la definizione delle modalità di retribuzione delle giornate di mancato avviamento al lavoro dei lavoratori impiegati presso le imprese o le Agenzie ex art. 17, L. 84/94, secondo quanto previsto dal comma 15 dello stesso articolo.

La questione, assume connotati di certa e rilevante delicatezza.

Come noto l'art. 17, comma 15 chiama le parti sociali a individuare le modalità di retribuzione delle giornate di mancato avviamento e, le organizzazioni sottoscrittrici del CCNL unico di riferimento dei lavoratori dei porti (stipulato dopo laboriosa e non facile trattativa) che regola i rapporti di lavoro tra le imprese di cui agli art. 16 e 18, le Autorità Portuali, i soggetti dell'art.17 ed il personale da essa dipendente, hanno avviato presso il Ministero del Lavoro approfondimenti, per cercare di addivenire ad una definizione che abbia come riferimento il medesimo CCNL, ma anche l'esigenza di non gravare il sistema di oneri tali da porlo fuori mercato.

L'individuazione di una soluzione, tenendo conto di queste esigenze, è problema che non può essere ignorato e non è indifferente per il paese e per il Governo se si tiene conto che i lavoratori portuali hanno sin ora usufruito di un ammortizzatore sociale a carico dello Stato. In questa fase si profila un'ipotesi (da affinare e da verificare nel meccanismo di funzionamento) che responsabilizza le imprese ed i lavoratori, ma prevede un impegno/sostegno dello Stato, affinché questi lavoratori possano beneficiare in modo strutturale e non episodico di adeguati ammortizzatori sociali. Per ora possiamo solo parlare di un'ipotesi di lavoro da valutare al pari di altre che potranno emergere al tavolo di confronto e come tale si prospetta, ribadendo le necessità di trovare una soluzione : economicamente compatibile con gli ambiti concorrenziali sopranazionali in cui operano i porti e le imprese in essi operanti; che comunque non intacchi le risorse delle Autorità Portuali, neanche quelle che si auspica saranno disponibili allorché sarà completato il disegno di autonomia finanziaria.

Non mi soffermo ulteriormente su questo tema per esigenza di sintesi e tenuto conto, come detto, che sono ancora necessarie verifiche ed affinamenti. Ne sottolineo tuttavia nuovamente l'importanza.

Programmazione portuale

Tema riconducibile all'insieme delle azioni da valutare è quello della programmazione portuale e delle relazioni con quella territoriale circostante.

Nell'affrontare questa problematica vanno tenuti presenti due aspetti:

• le funzioni attribuite legislativamente alle A.P. in punto programmazione e pianificazione portuale riguardano porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, inseriti nella rete TEN-T e che quindi rivestono una riconosciuta valenza che va oltre il naturale soddisfacimento dello sviluppo di economie locali e regionali;

• ad oggi il coordinamento e le interrelazioni tra la programmazione portuale e quella territoriale è realizzato con l'intesa tra l'A.P. ed il Comune; con l'art. 5, comma 2, a mente del quale le previsioni del PRP non possono contrastare con gli strumenti urbanistici vigenti; mediante il complessivo iter procedurale di perfezionamento del PRP che ha origine nel Comitato Portuale (all'interno del quale sono rappresentate la Regione, la Provincia ed i Comuni) e si conclude con l'approvazione della Regione.

Il legislatore attraverso l'art. 5 ha inteso riconoscere la specificità di tale processo di pianificazione ed il peculiare ruolo dell'Autorità Portuale, in considerazione della forma di decentramento che essa rappresenta.

Infatti ha voluto esplicitamente salvaguardare e confermare il ruolo delle A.P. con l'art. 105, comma 1, del decreto legislativo 112/98 riguardante "conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti Locali".

Potrebbe essere utile una valutazione critica circa quei punti della L. 84/94 che riguardano la programmazione portuale e le relazioni con quella territoriale, per dare risposta a difficoltà emerse nella pratica quali : l'incertezza dei tempi di perfezionamento del PRP e delle singole fasi della procedura (con particolare riguardo alla VIA); i rapporti tra PRP ed altri strumenti di pianificazione di settore e del territorio; le modalità di soluzione di eventuali dissonanze tra le previsioni di strumenti di pianificazione diversi.

Comunque, il ruolo delle A.P. va salvaguardato e valorizzato, anche nella prospettiva futura di un nuovo assetto in senso federale dello stato, nonché nell'ambito del "disegno di legge obiettivo" attualmente all'esame del Parlamento.

Si guarda con attenzione a questo d.d.l. che potrebbe aprire il campo alla semplificazione di alcune procedure, pur tenuto conto che talune previsioni hanno portata limitata nel tempo. Tuttavia riteniamo che anche in questo caso sia indispensabile si tenga in adeguato conto la specificità delle A.P. quali enti settoriali portatori di interessi generali, di istanze delle amministrazioni locali e degli operatori.

Ancora con riguardo alla programmazione territoriale ed aspetti connessi, va fatto cenno alla circostanza che, a mente dell'art. 105 del decreto legislativo 112/98 come modificato dall'art. 9 della L. 88/2001, a partire dal 1° gennaio 2002 per i porti non di rilevanza economica internazionale e nazionale (e quindi sicuramente con esclusione di quelli sede di A.P.) alle Regioni ed agli Enti Locali competeranno oltre alle funzioni di programmazione, pianificazione e progettazione infrastrutturale, anche il rilascio di concessioni di beni demaniali marittimi.

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A questo punto rammentiamo altri argomenti che, con riguardo a diverse norme successivamente intervenute, necessitano di soluzioni o chiarimenti.

Alcuni di questi argomenti sono già stati sottoposti all'attenzione della struttura ministeriale e recentemente ai vertici politici del Ministero:

• L'art. 10 della L. 16.03.2000, n° 88 in materia di concessioni;

• L'art. 18, comma 3 della L. 388/2000 (finanziaria 2001) riguardante l'ICI sulle concessioni demaniali marittime;

• Il tema della qualificazione tributaria dei canoni di concessione demaniale;

• L'individuazione compiuta delle rispettive sfere di competenza dell'AM e dell'A.P., ove istituita;

• Diverse tematiche ambientali.
  

Con la legge 16.03.2000, n° 88 art. 10 sono state modificate previgenti norme prevedendo il rinnovo automatico e le proroghe della durata degli atti di concessione. La novazione normativa sembra non possa riferirsi alle concessioni rilasciate dalle A.P. per aree demaniali marittime ricomprese nella propria circoscrizione ed in particolare a tutte le concessioni di aree e banchine per l'effettuazione di operazioni portuali (terminalisti) ex art. 18, L. 84/94.

Per la sua importanza si ritiene che la questione meriti uno specifico chiarimento nel senso sopraindicato.

Riguardo al tema dell'ICI sulle concessioni demaniali marittime, l'art. 18, comma 3 della L. 388/2000 (finanziaria 2001) indica nel "concessionario" il soggetto passivo ai fini del pagamento "nel caso di concessione su aree demaniali".

Le A.P., comunque non classificabili soggetti passivi ai fini ICI, sono indirettamente coinvolte dalla questione per l'aggravio che l'ulteriore imposta comporta per i concessionari. La norma innovativa male si colloca, dal punto di vista sistematico e dei principi generali, nel contesto dell'intero Decreto legislativo n° 504/92 di cui integra l'art. 3. Restano inoltre non chiari: l'esatto ambito di applicazione e i criteri di determinazione della base imponibile.

La mancanza di elementi certi non favorisce l'esatta quantificazione dei costi da parte degli operatori; si ritiene quindi opportuno un chiarimento frutto di un confronto tra l'Amministrazione finanziaria e il MIT.

In tema di qualificazione tributaria dei canoni di concessione demaniale vi è stata recentemente una risoluzione dell'Agenzia delle Entrate, pur riferita ad un caso specifico, che ritenendo una A.P. ente pubblico economico conclude per l'imponibilità ai fini dell'IVA dei canoni concessori.

Pur potendo fare affidamento sulla prevalente dottrina e su avvisi di segno opposto forniti tempo addietro dal vigilante Ministero dei Trasporti e da altri uffici dell'Amministrazione finanziaria, tutti concordi nell'escludere la qualificazione "economica" delle A.P., e conseguentemente la non applicabilità dell'IVA per carenza del requisito soggettivo, non sfugge la necessità di un definitivo chiarimento necessario anche ai fini del trattamento tributario in genere cui sono soggette le A.P.

La tematica dell'individuazione delle sfere di competenza dell'A.M. e dell'A.P., nei porti ove questa è istituita, costituisce argomento di dibattito non nuovo di fatto innescatosi con l'emanazione della L. 84/94. Al riguardo si prende atto di un tentativo di soluzione, attraverso una specifica circolare - direttiva dell'allora Ministero dei Trasporti, risalente al 1997, non perfezionato.

A partire da quella circolare da attualizzare (essendo per esempio intervenuto il Decreto Legislativo 272/99), si ritiene opportuno riaffrontare il tema in una logica che, privilegiando il principio dell'intesa in sede locale tra A.P. ed A.M., individui soluzioni adeguate alle responsabilità anche in materia di sicurezza delle attività portuali e in generale del porto nel suo complesso, attribuite all'A.P. dalla L. 84/94 e da norme successive, garantendo all'A.P. adeguati strumenti che consentano di assicurare il rispetto delle regolamentazioni dalla stessa adottate. Tutto ciò tenendo in debito conto che a mente della L. n° 84/94 spetta al Presidente dell'A.P. provvedere "al coordinamento delle attività svolte nel porto dalle pubbliche amministrazioni" e che alle A.P. è comunque trasferita "l'amministrazione dei beni del demanio marittimo compresi nella - propria - circoscrizione territoriale".

Circa le tematiche ambientali e l'impatto di specifiche previsioni in materia sulla portualità non si ritiene utile ripetere considerazioni già svolte da Assoporti, anche pubblicamente in sede di Assemblea, circa l'attenzione che le A.P. riconoscono alla tutela dell'Ambiente.

Merita solo rammentare, a testimonianza di ciò, che Assoporti è tra quanti hanno sottoscritto "l'accordo volontario per l'attuazione di interventi finalizzati al conseguimento di più elevati standard di sicurezza ambientale in materia di trasporti marittimi di sostanze pericolose" che anticipa, su base concordata volontaria, normative in materia di navi con standard di sicurezza ambientale più elevate.

Non si può comunque nascondere in materia d'ambiente la necessità di:

individuare modalità di attuazione che non costituiscono aggravio per le attività portuali ed incongrue attribuzioni di responsabilità alle A.P. a seguito dell'estensione ai porti industriali e petroliferi della normativa in materia di rischi di incidenti rilevanti (c.d. "Seveso II"); semplificare e sveltire i procedimenti amministrativi preordinati alla realizzazione degli escavi nei porti e quelli in materia di VIA.

Riguardo agli escavi ed alla VIA appare necessario valutare ogni soluzione alla luce delle modificazioni delle dimensioni e delle altre caratteristiche del naviglio che impongono ai porti di rivedere anche le proprie caratteristiche e profili strutturali.

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Infine, ultimi aspetti su cui ci s'intende brevemente soffermare sono quelli che discendono dalla proposta di Direttiva europea sull'accesso al mercato dei servizi portuali, che tanto ha impegnato e sta impegnando quanti operano a diverso titolo nella portualità nel corso di quest'anno.

Sia in sede di associazione dei porti europei (ESPO) sia ai Parlamentari italiani della Commissione trasporti del Parlamento Europeo abbiamo reso noto le nostre principali osservazioni ai contenuti della proposta di direttiva.

I principi che informano la Direttiva sembrano condivisibili. In particolare si condivide l'intendimento di istituire una cornice di riferimento comune ai diversi partners europei che disciplini in modo obiettivo trasparente e non discriminatorio l'accesso al mercato dei vari servizi portuali, che ha implicazioni strategiche, tenendo in debito conto elementi quali la sicurezza marittima, gli aspetti ambientali, la protezione sociale. Parimenti si valuta favorevolmente l'indirizzo inteso a tenere distinti i compiti operativi-gestionali da quelli autoritativi del cosiddetto "ente di gestione" del porto, che è anche funzionale alla creazione di eque condizioni di concorrenza.

Entrambe queste ipotesi sono conformi ai principi ispiratori della L. 84/94.

Ciò non può essere indifferente al fine di una valutazione della stessa legge anche per il futuro.

Di contro non si ritengono condivisibili indicazioni, previsioni specifiche e di dettaglio contenute in diversi articoli, tra le quali si citano a titolo esemplificativo e non esaustivo : la possibile assoluta non regolata autoproduzione; l'inadeguata attenzione nei confronti della funzione svolta dai "Pool" di m.o. portuale o organismi similari; l'obbligo di almeno due fornitori di servizi "per ciascuna categoria di merci"; la previsione di un regime transitorio tale da generare contenziosi e significative ripercussioni d'ordine socio-economico; l'ipotesi di un ulteriore livello autoritativo.

In sintesi, si reputa necessaria una rivalutazione del principio di sussidiarietà (tanto più logica atteso che la stessa U.E. non ritiene necessario un sistema di regole identiche neanche a livello di singolo paese) e molteplici aggiustamenti puntuali del testo della Direttiva; con ciò senza limitare il campo di applicazione della stessa ai servizi tecnico-nautici come invece vanno prefigurando emendamenti formulati in sede di dibattito nella Commissione del Parlamento Europeo.

Questi ultimi servizi hanno indubbiamente una componente ed una funzione economica.

Ma è altrettanto certa la loro funzione di sicurezza, recepita dal nostro legislatore nel novellato art. 14, L. 84/94 che li ha definiti di interesse generale.

Dalla componente e dalla funzione economica deriva quindi l'attenzione a che si addivenga, possibilmente in un breve arco temporale, ad una sempre maggiore razionalizzazione ed ove possibile al contenimento del costo di tali servizi.

Comunque le tematiche del "Port Package" ed in particolare la proposta di direttiva in argomento richiederebbero una trattazione molto ampia e diffusa, da svolgersi in apposita e ravvicinata occasione.

Noi suggeriamo che un approfondimento ed un confronto avvenga ad un tavolo nazionale al quale siano presenti tutte le associazioni/organizzazioni del settore direttamente interessate e che ciò venga promosso dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Qualora ciò non avvenisse, riteniamo utile e ci dichiariamo disponibili come Assoporti a organizzare un apposito incontro con le predette associazioni ed organizzazioni, al quale non mancheremo di invitare l'Amministrazione, al fine di ricercare, ove possibile, orientamenti consonanti su talune modifiche alla proposta di direttiva da suggerire al nostro Governo per la posizione che esso vorrà esprimere in sede europea, tenendosi conto delle normative nazionali esistenti nel settore portuale.

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Concludendo, e per estrema sintesi di principali argomenti toccati (senza voler trascurare gli altri sottoposti), noi riteniamo necessario e facciamo appello al Parlamento ed al Governo affinché, nell'ambito delle rispettive funzioni e prerogative:

• si completi il quadro ordinamentale e normativo concernente la realizzazione dell'autonomia finanziaria delle A.P.;

• si faccia chiarezza sul rapporto tra Piani Regolatori Portuali e strumenti urbanistici territoriali, avendo riguardo al necessario sviluppo dell'economia marittimo-portuale;

• si completi il piano di riallineamento infrastrutturale dei porti, di cui alla legge n° 413/98, stanziando con la prossima legge finanziaria almeno altri 3.000 miliardi circa effettivamente spendibili per i maggiori scali nazionali;

• s'individuino, con l'ANAS, le Autostrade, le Ferrovie, le rappresentanze delle Regioni e con Assoporti, i progetti ed i finanziamenti per superare le strozzature nei collegamenti porti-territori, al fine dello sviluppo del progetto "Autostrade del Mare";

• si armonizzino le norme che potranno scaturire dalla riforma federale dello Stato rispetto ai compiti e funzioni attribuite alle Autorità Portuali.

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Con questa relazione, come palese, non ho inteso esaminare tutte le questioni che riguardano il settore portuale e il più ampio contesto del mondo dei trasporti in cui esso è inserito, ne ho citato dei confronti avuti con le Amministrazioni, le altre Associazioni di categoria e sindacali su particolari argomenti, associazioni che ringrazio per l'attenzione, per la collaborazione fornita nell'affrontare le problematiche che ci accomunano. Rivolgo un sentito ringraziamento al Dr. Provinciali e al Dr. Di Virgilio per il livello di comprensione e ascolto riservatoci tanto quando hanno lavorato in due distinte Amministrazioni quanto ora nel neo istituito Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Un grazie affettuoso agli associati, ai colleghi, a partire dai componenti del nostro Consiglio Direttivo, ed ai collaboratori che con tanta dedizione operano per la nostra associazione.

Formulo l'auspicio di buon lavoro a tutti voi e a noi stessi.