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23 de octubre de 2021 El diario on-line para los operadores y los usuarios del transporte 04:13 GMT+2



LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE

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B. - L’efficacité de La gestion

1° Les ressources domaniales

a) Les recettes d’exploitation du domaine

Les tarifs domaniaux

Les critères pris en compte pour fixer les tarifs domaniaux sont d’une extrême diversité et n’ont aucune cohérence d’un port à un autre ou même d’un gestionnaire à un autre au sein d’un même port.

Certaines tarifications de base sont assises sur des critères de localisation géographique (secteur de Bordeaux, Montoir, Rouen-La Bouille...), sur des critères plus fonctionnels (zones portuaires ou non, zones industrielles, commerciales ...), sur des critères physiques (terrain bâti/non bâti, constructible, accès aux plans d'eau....) et sur des critères inhérents à la nature de l'occupant (entreprise portuaire ou non...).

Les types de modulations de ces tarifs de base sont également très divers. Ils correspondent soit à des abattements, soit à des majorations de tarifs, en fonction de la superficie louée, de la durée de location, de l'intérêt portuaire ou non de l'occupation. Les tarifs peuvent aussi, comme en Guadeloupe, être majorés pour tenir compte des contraintes d'environnement. D'autres paramètres concernent le trafic engendré, les activités spécifiques comme la réparation navale par exemple, ou les investissements privatifs, et peuvent se cumuler avec les précédents. Ainsi, alors que les réductions de tarifs domaniaux fondées sur le montant des droits de port payés sont plafonnées à Nantes, elles peuvent atteindre la totalité du prix de la location au Havre. A la Rochelle, les abattements sont personnalisés.

Les redevances domaniales contractuelles résultent parfois de l'agrégation de plusieurs facteurs, notamment les tarifs domaniaux et le volume d'activité. En outre, hors cadre contractuel, les ports octroient des aides particulières par le biais de fonds spécifiques tels que les fonds d'action ou d'intervention commerciale.

L'évolution des tarifs est essentiellement fondée sur deux indices : l’indice Insee de coût de la construction des immeubles à usage d'habitation ou l’indice BT 01, index tous corps d'état. Or ces références ont connu des progressions très différentes au cours de la période 1985-1995. Ainsi, l'indice Insee du coût de la construction a augmenté d'environ un cinquième, tandis que l'indice BT 01 a progressé de près d'un tiers, soit dans les mêmes proportions que le produit intérieur brut marchand.

Dans les ports autonomes, les mises à jour de barèmes sont variables. Contrairement aux autres ports autonomes où les barèmes domaniaux sont établis annuellement, ou semestriellement (Nantes), les ports autonomes de Dunkerque (barème 1988) et de Marseille (barème de 1972) n'actualisent pas leurs barèmes. En outre, dans ces deux ports, le domaine relève de deux barèmes, celui de l'outillage (terre-pleins) et celui du domaine (autres terrains).

Les barèmes domaniaux ont été notamment modifiés à Nantes-Saint-Nazaire et à Rouen. La restructuration du barème de Nantes, réalisée en 1983, suite aux observations de la Cour, est passée par une refonte des zones de tarification. L'application des nouvelles normes s'est étalée sur trois ans à compter de 1984. A Rouen, les changements de la tarification de base qui datait de 1976 ont concerné, entre autres, la redéfinition des zones géographiques et les abattements commerciaux en 1988, puis l'institution de redevances minimales et les conditions d'attribution d'options sur les terrains gérés par le port en 1991.

Dans les ports d’intérêt national, il existe deux catégories de barèmes : l'un concerne les tarifs de la direction des services fiscaux (terrains non concédés) ; l'autre, les tarifs des concessionnaires (terrains concédés).

Ces tarifs ne sont pas toujours établis : au port de Dieppe, la Chambre de commerce n'a toujours pas fixé de tarification pour les terrains concédés depuis 1992.

Au sein d'un même port, il existe une grande disparité de tarifs entre l'Etat et le concessionnaire. Le cas du port de Cherbourg est le plus frappant : les tarifs de la chambre de commerce sont d'environ cinq (tarif minimum) à huit fois (tarif maximum) supérieurs à ceux pratiqués par l'Etat pour des terrains de qualité relativement comparables.

De manière générale, les barèmes domaniaux de base des ports d'intérêt national sont plus bas que ceux des ports autonomes, voire même inexistants comme le montre le cas particulier des terre-pleins à Calais. Cependant, par le jeu de réductions diverses, notamment celles liées au trafic, les écarts effectifs s'amoindrissent, ce qui conduit les ports d'intérêt national à avoir des revenus à l'hectare supérieurs à ceux des ports autonomes.

Les redevances domaniales

Le montant des redevances domaniales peut être estimé à partir des produits d'exploitation du domaine, des concessions et des locations de matériels et outillage, à la réserve près que le contenu des comptes concernés varie d'un port à l'autre. Ainsi, les terre-pleins sont considérés par les ports autonomes comme de l'outillage et leurs revenus constatés comme tel. Cette description résulte notamment de traditions fondées sur une utilisation de ces terrains spécifiquement dédiée à l'activité portuaire : avant l'autonomie pour les ports autonomes, et encore actuellement pour les ports d’intérêt national, les concessions portuaires, baptisées concessions d'outillages publics, intégraient une partie des terre-pleins, notamment destinés à l'activité de manutention portuaire. En outre, pour un même port, le contenu des comptes peut varier dans le temps. C'est le cas à Bordeaux où les produits des concessions et des autorisations d'outillage privé sont passés, en 1995, des produits du domaine à ceux de l'outillage. Les actes de location distinguent en principe les terre-pleins des autres outillages. Cependant la répartition comptable entre les produits domaniaux et les produits de l'outillage est relativement théorique, notamment dans le cas de tarifications partiellement fondées sur l'activité, et en cas de ristournes de toutes natures qu'elles soient conventionnelles ou ponctuelles.

Les montants bruts et nets des produits domaniaux sont difficilement évaluables compte tenu de la disparité des différents rabais et ristournes accordés ainsi que de leur traitement comptable d'un port à l'autre. L'étude confiée par la direction du transport maritime, des ports et du littoral aux commissaires du Gouvernement sur les ristournes dans les ports autonomes devrait clarifier les différentes pratiques et leur traitement.

Il ressort des travaux de la Cour que les recettes domaniales des ports autonomes s’élèveraient à 532 MF en 1995, soit un revenu annuel net de l’ordre de 16 000 F par hectare. Exclusion faite du port de la Guadeloupe, avec une moyenne annuelle des produits domaniaux de 122 300 F/ha car le prix de base des terrains est y nettement supérieur à la moyenne métropolitaine, c'est le domaine du Havre qui apparaît le plus rémunérateur (23 400 F/ha) et qui le demeurerait même si les incertitudes sur sa superficie étaient levées. Les recettes du Havre représentent 30 % des produits domaniaux métropolitains. Les ports autonomes de Marseille (11 400 F/ha) et de Nantes-Saint-Nazaire (12 800 F/ha) tirent le moins profit de leurs domaines. Dunkerque (16 700 F/ha), Rouen (15 900 F/ha) et Bordeaux (14 900 F/ha) se situent aux alentours de la moyenne.

Dans les ports d'intérêt national, les redevances domaniales sont soit recouvrées par l'Etat pour les emprises non concédées, soit perçues par les concessionnaires.

Pour les produits du domaine bénéficiant à l'Etat, le recouvrement des redevances est assuré par les directions locales des services fiscaux qui traitent toutes les relations financières (tarifs, revalorisations, actualisations) avec les redevables, de sorte que certains services de l’équipement n’ont que des renseignements très incomplets, comme à Calais, Cherbourg, Toulon et Fort-de-France, ou inexistants, comme constaté à Bayonne et Ajaccio.

Pour les produits du domaine bénéficiant aux concessionnaires, les autorités portuaires locales n'ont pas été en mesure de les préciser à la Cour. Ces absences de renseignements dénotent un manque de suivi et de véritable contrôle des comptes des concessions par les services de l’Etat, dans près de la moitié des ports d’intérêt national. Ainsi, aucun compte n'a été produit pour cinq concessions. Dans six autres ports, les productions ont été partielles. Il s'agit essentiellement des comptes des concessions de plaisance.

En conséquence, la Cour n’a pu qu’évaluer de façon très incomplète les revenus du domaine portuaire des ports d’intérêt national. Ils sont au minimum de l'ordre de 67 MF par an, avec une très grande disparité d'un port à l'autre. Le domaine de Calais représente à lui seul 19 % du domaine des ports d’intérêt national, mais seulement 1 % du total des redevances. Inversement, les domaines de Cherbourg et Toulon, qui représentent 10 % de la surface terrestre des ports d’intérêt national et 55 % de celle de Calais, génèrent près du tiers des redevances domaniales de l'ensemble des ports d’intérêt national

Il ressort de ces informations, même partielles, que les revenus du domaine des ports d'intérêt national (26 300 F/ha) seraient en moyenne supérieurs à ceux des ports autonomes (16 500 F/ha). Cette analyse très globale n'est qu'indicative. Mais les difficultés d’approche des données concernées démontrent surtout le peu d’intérêt porté aux ressources domaniales par les autorités portuaires locales des ports d’intérêt national.

Dans une réponse d’octobre 1998, le directeur général des impôts indiquait qu’il envisageait " d’améliorer les règles de gestion des redevances domaniales ainsi que leur rendement économique. (..) Des critères d’harmonisation, de valorisation (...) et des indices de revalorisation communs pourraient être définis, dans le cadre " d’une " politique volontariste en matière de redevances domaniales ", " et appliqués par l’ensemble des services fiscaux ".

b) Les autres recettes de la gestion du domaine

Les produits des cessions

Ces produits, selon les cas, bénéficient au port autonome (domaine propre), sont réemployés par le port autonome (périmètre de cessibilité), ou sont reversés à l'Etat (hors périmètre). Sur la période 1985-1995, les produits des cessions représentent en moyenne de l'ordre de 10 MF par an pour l'ensemble des ports autonomes toutes propriétés domaniales confondues. Leur faiblesse confirme que la politique domaniale des ports est dans l'ensemble peu active.

Les produits liés aux transferts de gestion

En règle générale, les remises consacrant le changement de destination, et non le changement de propriétaire, sont par nature essentiellement gratuites. Cependant, le code des ports maritimes (art. R.*113.22) prévoit que l'éventuelle " indemnité de changement d'affectation est encaissée par l'Etat ". Toutefois, ce même article précise que " la fraction de l'indemnité correspondant à la plus value apportée par les aménagements réalisés est répartie entre l'Etat et le port proportionnellement à leur participation respective au financement de ces aménagements ". En outre, la jurisprudence du Conseil d'Etat admet qu'un service dépossédé peut être indemnisé dans la mesure où l'opération a pour conséquence de le priver d'un revenu ou de l'obliger à faire des dépenses notamment sur un autre site.

Les transferts de gestion ont été majoritairement opérés au profit de collectivités territoriales et ont, pour une part minoritaire, donné lieu à indemnisation. A Bordeaux, deux transferts (16 ha) ont donné lieu à des indemnisations, qui se sont élevées à respectivement 144,8 MF pour le premier transfert (1994) et à 37,7 MF pour le second (1996), qui a seul fait l’objet d’un enregistrement au budget général, comme le requiert l’article R. 113-22 du code des ports maritimes, une dépense du même montant au profit du port de Bordeaux ayant ensuite été imputée sur le chapitre 63-30 du budget du ministère de la mer.

A Nantes-Saint-Nazaire, un transfert de gestion a également abouti au versement par le district de l'agglomération nantaise au port autonome de 33 MF. Cette irrégularité a été entérinée par le directeur départemental des impôts.

Au Havre, dans le cadre du schéma " université 2000 ", deux transferts de gestion du domaine public maritime ont été opérés à titre onéreux en 1997 au profit de deux établissements universitaires. Ils ont été consentis moyennant des indemnités de 8,1 MF, réglées directement par la ville du Havre au port autonome, là encore, en méconnaissance des prescriptions de l'article R.*113-22 du code des ports maritimes : le produit aurait dû, en principe, être encaissé par l’Etat, puis reversé par l’Etat au port à hauteur de la totalité de la plus-value apportée par lui.

La réglementation applicable aux transferts de gestion est donc imparfaitement respectée dans les ports, notamment l'article R.*113-22 du code des ports maritimes. Les infractions constatées ont eu pour conséquence de priver l'Etat de ressources et d'aboutir à une contraction des dépenses et des recettes au niveau du budget général, contraire aux prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances. En outre, les paiements correspondants des comptables publics ne sont pas libératoires car ils n’ont pas été effectuées au profit du véritable créancier. De même, les comptables des ports autonomes n'étaient pas habilités à encaisser des sommes revenant réglementairement à l'Etat. Enfin, les errements constatés sont de nature à engager la responsabilité des fonctionnaires ayant participé à la réalisation irrégulière de ces transferts de gestion aux divers stades du déroulement des opérations tant au niveau local que central.

Interrogée sur ces pratiques, la DTMPL avait proposé de modifier les dispositions de cet article R.*113-22 et de prévoir que : "l’indemnité de transfert de gestion éventuellement due dans les conditions de l'article R.58 du code des domaine de l'Etat est intégralement versée au port autonome". Dans l'attente de ce projet de décret, souhaitable mais actuellement abandonné, il convient que la DTMPL s'attache à faire respecter le texte en vigueur.

Les coûts d’installation sur le domaine portuaire en Europe

Le produit des redevances domaniales est extrêmement variable selon les ports. Le Havre est le port dont les redevances domaniales sont les plus faibles. Sur une base 100 au Havre pour le prix du m² loué, Anvers se situe à 131, Hambourg à 142 et Rotterdam à 205. La hiérarchie est inverse en matière de droits de ports, qui se situent, en tonne mouvementée et avec une base 100 au Havre, à 65 à Rotterdam, 58 à Anvers et 31 à Hambourg. On peut d’ailleurs relever que Le Havre est le seul de ces quatre ports à prélever un droit de port sur les marchandises, en plus du droit de port sur le navire.

2° Le coût de la gestion du domaine

a) Les frais d’entretien et d’exploitation du domaine géré par les ports autonomes

Le coût d'entretien et d'exploitation des infrastructures terrestres est à la charge des ports autonomes. D’après les prix de revient issus des résultats analytiques du Havre et de Rouen comprenant les coûts du domaine proprement dit, des terre-pleins et des chaussées, ce coût peut être estimé à 15% au moins des charges d'exploitation brutes totales, hors charges calculées. Selon cette approche très globale et très imparfaite, il ressort que le coût des infrastructures terrestres du domaine géré par les ports autonomes serait au minimum de l'ordre de 412 MF (valeur 1995) dont 10 MF pour la Guadeloupe.

En valeur, le revenu net du domaine, hors coût des infrastructures nautiques, atteindrait pour 1995 les valeurs présentées dans le tableau ci-dessous (en MF).

Port autonome

Produits nets domaniaux

Charges liées au domaine

revenu net

 

(a)

(b)

(a) – (b)

Bordeaux

58

36

22

Dunkerque

102

67

35

Le Havre

151

91

60

Marseille

97

110

(13)

Nantes-Saint-Nazaire

49

50

(1)

Rouen

54

48

6

Ces estimations, que la rareté des informations disponibles rendent très sommaires, montrent que le domaine géré par les ports autonomes métropolitains ne serait guère rentable, contrairement aux opinions très répandues.

Cependant, comme cela a été relevé précédemment, des incertitudes pèsent sur toutes les composantes des différentes valorisations tant au niveau des revenus que des coûts et des superficies. Le revenu global net annuel du domaine géré par les ports autonomes métropolitains serait au maximum de l'ordre de 109 MF pour 32 100 ha (soit environ 0,3 F/m2). Calculé à partir de la valeur patrimoniale du domaine - fondée sur son coût historique de 6 220 MF en 1995 et non sur sa valeur effective -, le rendement du domaine avoisinerait 1,7% par an. Cette constatation ne s'applique pas à la Guadeloupe dont le domaine générerait, selon les options retenues, 10 MF de revenus nets pour 179 ha, soit 5,6 F/m2 /an.

En outre le rendement peut être très divergent d'un port à l'autre. Par exemple, selon les résultats analytiques, le domaine de Rouen, infrastructures terrestres incluses, procure un bénéfice de 6 MF en 1995, tandis que le Havre en tire un avantage d’environ 60 MF : ce dernier résultat est dix fois plus important pour une superficie domaniale à peine deux fois supérieure.

b) Le coût de la gestion du domaine des ports d’intérêt national

L'approche du coût de l'entretien et de l'exploitation des infrastructures terrestres du domaine des ports d’intérêt national est encore moins aisée que pour les ports autonomes. En effet, le domaine est, selon les cas, concédé totalement (Dieppe, Nice), partiellement (majorité des ports d’intérêt national) ou pas du tout (Calais, Saint-Pierre et Miquelon).

L'évaluation des coûts réalisée par la Cour est limitée aux ports et concessionnaires qui ont fourni des comptes tant au niveau des redevances domaniales que des charges totales des concessions. Cette estimation du coût d’entretien et d’exploitation est fondée sur un taux de 6 % des charges d'exploitation (hors charges calculées). Ce taux correspond : au numérateur, à la moyenne des dépenses effectives d'entretien des terre-pleins et chaussées observées sur plusieurs années dans les ports de Caen, La Rochelle et Concarneau, majorée de 70 % (41); au dénominateur, aux charges d'exploitation totales de ces ports, nettes des amortissements et des provisions. Sur cette base, le coût d'entretien et d'exploitation des infrastructures terrestres du domaine de 15 ports d’intérêt national gérés par les concessionnaires s'établirait à environ 36 MF.

La Cour a constaté une certaine divergence dans la répartition entre les coûts et les superficies des ports concernés. A titre d’exemple, alors que la superficie du domaine de Caen représente 12 % de celles de l’ensemble des PIN, sa part dans les coûts domaniaux n’est que de 5 %. Néanmoins, ces superficies sont celles des ports d’intérêt national et non pas celles qui sont effectivement concédées. Les rapprochements sont donc plus aléatoires et moins pertinents que pour les ports autonomes.

L'estimation du revenu annuel du domaine des ports d’intérêt national géré par les concessionnaires est plus aléatoire que celle des ports autonomes, compte tenu des informations disponibles. Sous cette réserve, le revenu annuel du domaine des quinze ports d'intérêt national ressortirait à environ 20 MF. Le rendement annuel serait ainsi d'environ 1,2 F/m2.

Recommandations

- exiger une production systématique des comptes des concessions portuaires ;
- respecter les règles en matière de transferts de gestion, en versant l’indemnité prévue à l’Etat et non aux ports autonomes, en l’absence d’une réforme de l’article R 113-22 du code des ports maritimes qui permettrait le versement direct au port autonome ;
- clarifier et harmoniser les différentes pratiques en matière de rabais et ristournes accordés sur les produits domaniaux, ainsi que leur traitement comptable ;
- améliorer la connaissance du coût de la gestion du domaine, et optimiser le rendement de cette activité.

C. - L’adequation entre les besoins portuaires et la gestion patrimoniale

1° L’équipement et la valorisation du domaine

a) L’étendue des zones industrielles

L’adéquation entre les besoins fonciers des activités portuaires et les surfaces disponibles, qui est l’enjeu domanial central dans les ports, doit conduire en permanence les gestionnaires du domaine à s’interroger sur le patrimoine foncier géré, qu’il s’agisse de sa quantité, c’est-à-dire le volume de terrains, ou de sa qualité, appréciée par l’adéquation aux besoins portuaires des aménagements de terrains ou des dessertes.

Les emprises industrielles peuvent être considérées comme suffisantes. Néanmoins, la plupart des ports d'intérêt national sont situés au cœur de la ville et ne disposent quasiment pas de zones industrielles. Cette situation peut hypothéquer le développement d’un certain nombre d’entre eux, soit qu’elle conduise à des acquisitions foncières coûteuses qui supposent des implantations à des conditions avantageuses pour les gestionnaires du domaine, soit qu’elle contraigne à renoncer à des activités industrielles très consommatrices d’espace.

Dans les ports autonomes, le problème est plus celui de la qualité que de la disponibilité des terrains portuaires. Ceux-ci disposent de vastes zones industrielles portuaires et d'amples réserves, ce qui représente un atout certain pour les ports français par rapport à leurs concurrents. Mais ces terrains, dont une partie a été aménagée, sont actuellement considérés comme insuffisants pour une extension des ports, pour des raisons écologiques ou d'urbanisme ou encore parce que l'accroissement des zones portuaires suscite des besoins importants.

Le besoin d’espaces a donc conduit à faire évoluer lentement le domaine des ports. L’exacte appréciation des besoins en terrains portuaires suppose en préalable l’évaluation des surfaces qui ont perdu ou n’ont jamais acquis leur vocation portuaire. Elle doit conduire à des transferts ou des déclassements, qui sont, dans la plupart des ports, tout juste entamés aujourd’hui.

Beaucoup de ports d'intérêt national disposent de peu d'espaces et, afin de satisfaire aux besoins créés par l'implantation de nouveaux trafics, comme le transport par conteneurs, ont été amenés à construire des terre-pleins pris sur la mer. Le coût du remblaiement est souvent très élevé. Plusieurs ports ont pourtant eu recours à cette technique sur une grande échelle, tels que Cherbourg, Dieppe, Calais et La Rochelle. Son coût justifie de n’y recourir qu’en l’absence de réserves foncières disponibles et qu’avec la certitude d’une utilisation rapide des terrains. Or les exemples de Fort-de-France et de Bayonne montrent les risques d’entreprendre à grand frais des remblaiements à l’usage incertain à court ou moyen terme.

b) L’aménagement des zones industrielles

Les ports autonomes participent largement à l’équipement des zones industrielles. De même, les concessionnaires des ports d’intérêt national sont très impliqués dans la création de celles-ci. Cependant, les investissements réalisés au profit d’occupants du domaine public ont parfois conduit les ports à supporter des équipements sans valeur portuaire, uniquement destinés à ces occupants.

A Rouen, le port a satisfait en 1993 à la demande d’une société, titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire jusqu’en 2003, visant à faire financer par l’établissement la construction de locaux d’exploitation pour cette société. Le coût de ces travaux a représenté 20 MF pour le port, réduisant d’autant sa marge d’autofinancement déjà très faible : l’investissement en question a correspondu à 50 % de la capacité d’emprunt autorisée cette année-là par le fonds de développement économique et social. En outre, il a profité à une société qui ne créait aucun flux commercial pour le port.

Si la mise en valeur du domaine portuaire est nécessaire, y compris à des fins industrielles non liées au port, elle ne doit pas, pour autant, entrer en contradiction avec les missions de service public dévolues à l’établissement ou limiter des investissements portuaires prioritaires.

2° L’adéquation aux besoins fonciers de l’activité portuaire

a) Les terre-pleins nus

Dans les ports autonomes, le besoin de terrains est plus qualitatif que quantitatif. La satisfaction des besoins fonciers des industries portuaires ne peut s'apprécier qu'en tenant compte de plusieurs facteurs.

Le premier consiste à considérer l'ensemble des besoins portuaires. De ce point de vue, une juste appréciation des besoins fonciers pour l'activité d'un port suppose de prendre en compte l'activité des sociétés implantées sur des terrains privés. Des entreprises telles que Sollac ont choisi de s'installer sur des terrains privés. Elles sont parfois desservies par des quais privés, ce qui leur permet d'expédier directement leur production, en effectuant les opérations portuaires avec leur propre personnel. Ces entreprises ont en général acquis des surfaces importantes de terrain, ce qui leur permet de développer leur activité en tenant compte des contraintes imposées par la législation sur la protection de l'environnement.

Le second facteur est celui de l'adéquation, qualitative et non seulement quantitative, des surfaces disponibles aux besoins exprimés. Or les terminaux portuaires créés naguère ne répondent plus toujours aux besoins actuels des chargeurs. Ainsi la construction de l'écluse François 1er au Havre en 1972, la plus grande du monde à l'époque, a permis la réalisation des terminaux de l'Océan et de l'Europe qui disposaient de 81 ha de terre-pleins. Mais devant l'accroissement du trafic et afin d'améliorer la compétitivité dans ce domaine, les autorités portuaires ont décidé de développer un nouveau port à conteneurs à l'aval de l'écluse, le "port rapide aval", dont la surface des terre-pleins en partie gagnés sur la mer est de 60 ha. Le dernier terminal Asie et Osaka est opérationnel depuis avril 1994. Les terre-pleins initialement disponibles se sont donc révélés plus obsolètes qu'insuffisants.

A contrario, on peut s'interroger sur l'obsolescence ou l'abandon de l'espace considéré par l'activité portuaire après la fermeture des raffineries de Bordeaux ou de Sète dans les années quatre vingt. La même question se pose dans le cas du terminal à conteneurs du Verdon, doté d’un outillage surdimensionné, dont l'insuffisance des dessertes a contribué à la régression du trafic et à la désertion du site.

Les terre-pleins des ports d'intérêt national sont en général suffisants pour satisfaire au trafic portuaire, si l’on ne prend pas en compte les implantations industrielles.

En conclusion, si les besoins fonciers de l'activité portuaire semblent satisfaits en volume, ils le sont moins du point de vue qualitatif. Les ports, afin d'être compétitifs, doivent davantage suivre l'évolution des trafics. Cela suppose en particulier des terminaux qui demandent davantage d'espace pour s'étendre et pour fonctionner en pleine capacité. Ces besoins d’espaces de stockage de plus en plus vastes ont amené les ports à s'éloigner des villes.

b) La demande de terrains industriels a fortement évolué

L'activité industrielle des zones portuaires a été longtemps dominée par l'implantation de grosses entreprises industrielles, très consommatrices d'espaces, au détriment de l'implantation d'autres activités. Ainsi à Dunkerque, CRD Total occupe 250 ha et Aluminium Dunkerque, 100 ha ; à Marseille-Fos, Ascométal occupe 263 ha et Elf Atochem, 185 ha. La présence de ces usines classées implique la mise en place de périmètres de risques technologiques, ce qui peut conduire à limiter, comme à Port la Nouvelle et au Havre, le développement d'activités à proximité des industries à l'origine des risques.

Mais les besoins évoluent, à la fois pour les activités industrielles et les activités tertiaires telles que les zones logistiques et de service.

Les industries non portuaires sont en outre de plus en plus présentes, alors que l'objectif premier d'un port est de privilégier celles qui ont une relation avec l'activité portuaire ou maritime. A cet égard, le code des ports maritimes rappelle que les équipements établis sur le domaine public doivent avoir un rapport avec l'exploitation du port ou son développement. (article R. 631-2). Cependant, on assiste de plus en plus à l'implantation sur des terrains portuaires d'entreprises qui n'ont aucune activité maritime. C'est le cas de la société rouennaise déjà citée, implantée sur la zone de Grand Couronne à Rouen, alors qu'elle n'a aucun lien avec les activités du port et ne crée aucun trafic portuaire. La récente installation d'une zone de stockage de produits dangereux sur la zone industrielle portuaire du Havre et bientôt sur la zone de Fos montre l'intérêt que peuvent offrir les terrains portuaires pour des activités non maritimes. En Guadeloupe, la très forte demande de terrains, conséquence de la loi Pons sur la défiscalisation, a amené le port autonome à aménager une zone destinée à l'implantation d'entreprises d'activités diverses qui n'ont aucun caractère maritime.

Des zones industrielles se sont même développées hors des limites portuaires, en particulier dans les ports d'intérêt national dont l'exiguïté ne leur permet pas de posséder des terrains industriels. C’est le cas de la zone de Transmarq à Calais, ou encore du port du Havre : celui-ci est propriétaire d'un terrain de 94 ha situé sur la commune d'Octeville, qui ne fait pas partie du domaine portuaire et n'a, de ce fait, aucune vocation à promouvoir des activités maritimes.

Afin d'augmenter l'attractivité pour les installations industrielles de l'offre foncière en zone portuaire, les ports procèdent en général à des travaux de remblaiement et d'aménagement des terrains qu'ils mettent à disposition. Mais au-delà, la demande de terrains non seulement viabilisés mais complètement aménagés pour une implantation immédiate, est croissante. C’est le cas de l'activité logistique qui consiste à stocker, distribuer et transformer la marchandise importée par voie maritime, source importante d'expansion pour les ports du nord qui commence à se développer au Havre et à Marseille.

Dans certains cas, les terrains mis à disposition sont donc entièrement aménagés, c'est à dire remblayés, viabilisés et construits. Néanmoins, les exemples de ces aménagements n'ont pas toujours connu le succès espéré. L'aménagement à grand frais du site de Marepolis à Toulon n'a pas permis d'attirer une seule entreprise et s'est terminé par la dissolution de la SEM. De même l'aménagement de la zone portuaire de Frontignan n'a pas abouti à assurer l'utilisation de ce site. La Cour relevait en 1996 que, huit ans après le début des travaux (1988), les terrains, en dehors des installations conchylicoles, restaient quasi totalement inoccupés, et que les marins pêcheurs avaient refusé de venir s’installer sur le port de pêche, et d’y installer la criée de Sète. Selon les informations communiquées par la chambre de commerce, le taux actuel d’occupation des terrains viabilisés s’élève toutefois à plus de 60 %.

Il importe donc, pour répondre à l’évolution rapide des besoins des entreprises, de définir précisément les missions des autorités portuaires en la matière, notamment par rapport aux aménageurs publics spécialisés et aux aménageurs privés.

Recommandations

- engager des transferts ou des déclassements des surfaces qui ont perdu ou n’ont jamais acquis leur vocation portuaire, de façon à faire évoluer le domaine des ports dans le sens d’une meilleure adéquation aux besoins portuaires ; accorder la priorité à l’adéquation qualitative du domaine aux besoins de l'activité portuaire, notamment en termes d’espaces de stockage ;
- éviter des opérations d’équipement des zones industrielles qui entreraient en contradiction avec les missions de service public dévolues à l’établissement ou limiteraient des investissements portuaires prioritaires ; en cas de mise à disposition de terrains entièrement aménagés, c'est à dire remblayés, viabilisés et construits, veiller à impliquer davantage les aménageurs publics locaux et les opérateurs privés bénéficiaires.


(41) Prorata issu des données analytiques du port autonome du Havre et correspondant à la part des charges d'exploitation du domaine, des charges indirectes et de structure dans le coût complet du domaine du port.

 

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