Il TAR boccia l'istanza presentata dall'Autorità Portuale di Genova per ottenere 70 milioni di euro dal ministero

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria ha respinto il ricorso con il quale l'Autorità Portuale di Genova, lamentando l'inosservanza delle clausole dell'accordo di programma sulle acciaierie di Cornigliano, aveva chiesto la condanna del ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti al pagamento di 70 milioni di euro.

Tale pronunciamento sconcerta il presidente dell'Autorità Portuale di Genova, Luigi Merlo: «la sentenza del Tar che aderisce alla difesa del ministero dei Trasporti e che nega i 70 milioni dell'accordo di Cornigliano destinati all'Autorità Portuale - ha dichiarato stamani - mi lascia letteralmente allibito. In primo luogo rilevo un elemento di base che rischia di minare la fiducia nelle istituzioni, infatti come è possibile che un governo si rifiuti di onorare un impegno sottoscritto, ciò è ancor più grave se dovesse passare il principio contenuto nella sentenza che un accordo di programma, quindi un documento frutto di una intesa tra più soggetti, può essere modificato unilateralmente dal governo con successivi provvedimenti normativi. Se cosi fosse - ha sottolinea Merlo - è evidente che d'ora in poi nessuno, io per primo, siglerà alcun accordo di programma. Ma la parte più clamorosa risulta essere la motivazione secondo la quale il contributo sarebbe stato sostituito con l'entrata in vigore della legge finanziaria 2007 che prevede l'autonomia finanziaria dei porti. Come è noto a tutti la previsione contenuta nella legge finanziaria è lettera morta tanto che questa rimane oggi la principale battaglia che stanno conducendo i porti italiani. Se a ciò si aggiunge il fatto che sono state cancellate le risorse per le manutenzioni e si fa riferimento alla tassa di ancoraggio per la quale, con un recente provvedimento anti crisi, il governo ha dato alle Autorità Portuali la facoltà di abolirla, il quadro della beffa è completo. È evidente che presenteremo ricorso al Consiglio Stato e che a questo punto, mio malgrado, sono costretto a tutela dell'ente che rappresento, ad esplorare ogni eventuale possibilità di annullamento totale dell'accordo di programma».

«Ricordo - ha concluso il presidente dell'ente portuale - come i 70 milioni di euro siano indispensabili per realizzare infrastrutture fondamentali quali la sopraelevata portuale e l'autoparco. Ciò che mi rammarica ancor più è che ciò avviene nel momento in cui in Spagna viene approvata una legge di riforma portuale che conferisce veramente l'autonomia finanziaria ai porti attribuendo maggiori poteri».

N. 03551/2010 REG.SEN.
N. 00041/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 41 del 2010, proposto da:

Autorita' Portuale di Genova, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandra Busnelli, con domicilio eletto presso Alessandra Busnelli in Genova, via della Mercanzia, 2;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero del Lavoro e della Salute, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, Agenzia del Demanio, Agenzia del Demanio - Filiale di Genova, Anas Spa, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Genova, v.le Brigate Partigiane 2; Regione Liguria, rappresentato e difeso dagli avv. Leonardo Castagnoli, Michela Sommariva, con domicilio eletto presso Michela Sommariva in Genova, via Fieschi 15; Provincia di Genova, rappresentato e difeso dagli avv. Roberto Giovanetti, Valentina Manzone, Carlo Scaglia, con domicilio eletto presso Roberto Giovanetti in Genova, P.Le Mazzini N.2; Comune di Genova, rappresentato e difeso dall'avv. Aurelio Domenico Masuelli, con domicilio eletto presso Aurelio Domenico Masuelli in Genova, via Garibaldi 9; Prefettura di Genova;

nei confronti di

Societa' per Cornigliano Spa, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso Luigi Cocchi in Genova, via Macaggi 21/5 - 8; Aereoporto di Genova Spa, Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d'Impresa Spa (gia' Sviluppo Italia Spa), Confindustria - Genova (gia' Associazione Industriali della Provincia di Genova), Cgil Regionale, Cgil Provinciale, Cisl Regionale, Cisl Provinciale, Uil Regionale, Uil Provinciale, Fiom-Cgil Provinciale, Fim-Cisl Regionale, Fim-Cisl Provinciale, Uilm-Uil Regionale, Uilm-Uil Provinciale, Failms-Cisal Provinciale; Ilva Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Marelli, Francesco Perli, con domicilio eletto presso Andrea Marelli in Genova, via Cesarea 5/15;

per l'accertamento

dell'inadempimento all'atto modificativo dell'accordo di programma sulle acciaierie di Cornigliano e per la condanna del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti all'adempimento degli obblighi assunti e quindi al pagamento in favore della ricorrente di €. 70.000.000,00 oltre alla rivalutazione monetaria, agli interessi di legge e dal maggior danno e altri accessori ed in subordine alla risoluzione per inadempimento dello stesso atto modificativo con la condanna al risarcimento dei danni subìti nella misura sopra indicata;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero del Lavoro e della Salute e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali e di Agenzia del Demanio e di Agenzia del Demanio - Filiale di Genova e di Regione Liguria e di Provincia di Genova e di Comune di Genova e di Societa' per Cornigliano Spa e di Anas Spa e di Ilva Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2010 il dott. Raffaele Prosperi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato l'Autorità Portuale di Genova esponeva in fatto che il 29 novembre 1999 una serie di amministrazioni statali, del territorio ligure e genovese, di associazioni imprenditoriali e sindacali, la s.p.a Aeroporto di Genova, la s.p.a. Ilva avevano sottoscritto con la ricorrente un accordo di programma per la bonifica pubblica, il risanamento ambientale, la riconversione e lo sviluppo del polo siderurgico di Genova Cornigliano in attuazione dell'art. 4 co. 8, 9 e 10 L. 9.12.98 n. 426.

Tale accordo aveva una serie di obiettivi generali, principalmente la definitiva chiusura delle lavorazioni siderurgiche fusorie dell'acciaio con conseguente rilascio da parte dell'Ilva di una porzione delle aree in concessione al proprio stabilimento siderurgico (circa 300.000 mq.), il consolidamento nelle aree residue delle altre lavorazioni, le tutele occupazionali e spirituali e reddituali, l'attuazione del piano di risanamento ambientale del polo siderurgico. Le aree dismesse da Ilva veniva sdemanializzate ad eccezione delle banchine ed assegnate al patrimonio disponibile regionale con il conferimento ad una società per azioni allo scopo costituita, la Società per Genova Cornigliano, ma sui limiti di tale aree nasceva un contenzioso in sede di procedimento.

Successivamente, il 17 febbraio 2004, le parti definivano gli elementi essenziali occorrenti ad armonizzare il precedente accordo alla luce della normativa sopravvenuta, determinando il nuovo quadro complessivo degli interessi afferenti il polo di Cornigliano e lo rendevano definitivo con un nuovo e compiuto accordo l'8 ottobre 2005 e di seguito venivano operate altre sdemanializzazioni e trasferite altre aree. Il nuovo accordo eliminava così le attività fusorie e sviluppava le lavorazioni cosiddette a freddo, prevedeva anche la messa a disposizione dell'Autorità Portuale delle aree dismesse da Ilva mediante il diritto di superficie, ponendo a carico della ricorrente l'esecuzione delle opere infrastrutturali e delle edificazioni relative alle funzioni logistico portuali., rendendo comunque disponibili per l'Autorità finanziamenti statali con vincolo di destinazione di spesa, secondo quanto stabilito dagli artt. 5 e 10 dell'accordo dell'8 ottobre 2005 predetto.

L'Autorità Portuale predisponeva una prima formulazione del programma triennale delle opere 2007 - 2009 approvato dal Ministero dei Trasporti, il tutto da finanziarsi con contributo pubblico di €. 70.000.000,00: sennonché il Ministero non dava seguito all'accordo procedimentale per l'attuazione del programma suaccennato e altrettanto accadeva con il successore Ministero delle Infrastrutture fino alla nota di detto Ministero in data 22 luglio 2008, in cui si evidenziava che le Autorità Portuali avevano ricevuto dalla L. 24.12.07 n. 244 (sic) la completa autonomia finanziaria per la realizzazione delle loro infrastrutture con la contestuale cessazione dei trasferimenti di risorse statali a tali enti.

Ne seguiva un lungo carteggio tra la ricorrente Autorità Portuale ed il Ministero delle Infrastrutture, ma le parti ribadivano in ogni caso le loro posizioni contrastanti ed avverso l'asserito inadempimento dell'amministrazione statale, l'Autorità Portuale di Genova deduceva in diritto che le previsioni dell'accordo di programma con le relative disposizioni di modificazione in attuazione avevano previsto specificamente il finanziamento da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per complessivi €. 70.000.000,00, quale pattuizione speciale al di fuori delle normali erogazioni per le opere marittime. Tra l'altro le opere realizzate a cura della ricorrente riguarda aree modificate affidate in superficie per 60 anni e non degli interventi su ali da realizzarsi su aree propriamente appartenenti al demanio marittimo.

Tutti gli impegni contenuti negli accordi trovano causa negli stessi e costituiscono un complesso negoziale organico unitario con prestazioni reciproche al tempo definite. Non può una legge finanziaria (per il 2008), successiva di quattro anni rispetto alla totale definizione di accordi modificare obbligazioni anteriormente assunte e connotate da causa del tutto diversa rispetto alle competenze affidate alle autorità portuali a partire dal 1º gennaio 2008.

La ricorrente concludeva per l'accoglimento del ricorso, chiedendo a questo Tribunale di accertare l'inadempimento da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti agli obblighi sullo stesso gravanti dal 2005 e condannarlo al pagamento della somma in questione oltre a rivalutazioni, interessi e maggior danno ex art. 1224 cod. civ. ed al pagamento dei danni subìti derivanti dal ritardo nell'adempiere, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

In via subordinata di accertare e dichiarare la risoluzione degli accordi di programma per colpa del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con una conseguente condanna al risarcimento di danni subìti, il tutto con vittoria di spese.

Si sono costituite in giudizio la Regione Liguria, la Provincia di Genova, il Comune di Genova, la Società per Cornigliano e la Ilva, sostenendo le posizioni dell'Autorità Portuale di Genova quanto alla declaratoria di inadempimento e la conseguente condanna ed opponendosi alla domanda subordinata di risoluzione dell'accordo, mentre il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti si è costituito, sostenendo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Oggetto del ricorso è l'esecuzione dell'accordo dell'8 ottobre 2005 - accordo definitivo rispetto al preliminare del 17 febbraio 2004 - con il quale una serie di amministrazioni ministeriali, principalmente il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, l'Autorità Portuale di Genova, la Regione Liguria, la Provincia ed il Comune di Genova, l'Aeroporto di Genova S.p.A., l'Ilva S.p.A., associazioni industriali e sindacali hanno inteso attuare e modificare il precedente accordo del 29 novembre 1999, concordato per la bonifica, il risanamento ambientale la riconversione e lo sviluppo del polo siderurgico di Cornigliano, così come previsto dall'art. 4 co. 8, 9 e 10 della L. 9 dicembre 1998 n. 426.

In sintesi l'Autorità Portuale ricorrente si duole che il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non intenda dare seguito alle previsioni contenute dall'art. 10 co. 1 del predetto accordo, per il quale il Ministero avrebbe erogato all'Autorità, nel quadro dei pertinenti programmi triennali relativi all'ampliamento ed allo sviluppo delle funzioni logistico-portuali, un finanziamento complessivo pari ad €. 70.000.000,00

Tale finanziamento non sarebbe dovuto rientrare tra quelli normalmente erogati, ma doveva ritenersi una pattuizione speciale assunta nel quadro di specifici impegni pattuiti per risolvere le rilevanti problematiche relative alla dismissione del polo siderurgico di Cornigliano; nello specifico per l'esecuzione di opere infrastrutturali su aree dismesse dalla siderurgia e messe a disposizione dell'Autorità Portuale per sessant'anni. Detto impegno, al pari delle altre clausole e pattuizioni contenute nello stesso accordo, era da ritenersi vincolante per tutte le parti con la possibilità di sole modifiche concordate e dunque nessun rilievo possono avere i commi 982, 983 e 984 dell'art. 1 della L. 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria per l'anno 2007), con i quali sono stati soppressi gli stanziamenti destinati alle autorità portuali per la manutenzione di indisciplinate le modalità di autofinanziamento delle stesse autorità: un accordo cui la legge dà un valore contrattuale non può essere modificato da una legge successiva secondo i principi del codice civile che governano la materia delle obbligazioni e dei contratti e dunque il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non può invocare queste norme da ultimo citate per giustificare la propria situazione di inadempienza.

Il ricorso è infondato.

Il Collegio ritiene di aderire a quanto rappresentato dalle difese del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, aggiungendo una serie di considerazioni.

Le previsioni stabilite dalla L. 27 dicembre 2006 n. 296 hanno portato, con l'art. 1 commi 982 e 983, al superamento del precedente sistema di finanziamento statale delle opere marittime, responsabilizzando le autorità portuali con l'attribuzione diretta ad esse di una serie di tasse erariali e di ancoraggio al tempo percepite dallo Stato e con l'istituzione di un fondo perequativo da ripartire annualmente tra le stesse autorità, sopprimendo contestualmente gli stanziamenti destinati alle autorità portuali per le manutenzioni dei porti: appare logica l'affermazione secondo la quale l'eliminazione dello stanziamento di bilancio consiste nella misura legislativa che rende esistente la possibilità della spesa pubblica e, nella specie, del trasferimento dalle casse erariali a quelli di altro soggetto pubblico di una determinata somma. Se la legge sopprime - tra l'altro espressamente - la previsione di spesa, è immediato interpretare questo passaggio come la volontà del legislatore di non procedere più ad un certo genere di spesa o di trasferimento.

Ma l'interpretazione ora indicata è rafforzata da altri due elementi, l'uno di diritto e l'altro di fatto.

Il primo consiste nella lettura del successivo comma 990, con il quale si riafferma la necessità del completamento del processo di autonomia finanziaria delle autorità portuali mediante la determinazione delle quote di tributi diversi dalle tasse e diritti portuali da devolvere alle varie autorità e ciò al fine di permettere la realizzazione di opere e servizi previsti dai rispettivi piani regolatori e piani operativi triennali con contestuale soppressione dei trasferimenti statali a tale scopo.

Il secondo sta nell'apprendere come le entrate tributarie dell'Autorità Portuale genovese siano più che raddoppiate a partire dall'entrata in vigore della legge finanziaria per il 2007 e che tale aumento sia stato vieppiù rinforzato dai contributi straordinari anch'essi previsti dai successivi commi, recanti riequilibri al venir meno dei trasferimenti ordinari.

La lettura dell'art. 10 dell'accordo dell'8 ottobre 2005, alla luce di quanto fino ad esso considerato, induce a superare definitivamente i rilievi della ricorrente, secondo cui gli stanziamenti in esso previsti sarebbero da ritenere del tutto straordinari e quindi al di fuori del nuovo sistema di finanziamento in larga parte diretto delle autorità portuali: infatti le compensazioni stabilite a favore dell'Autorità Portuale nel comma 2 dell'art. 10 sono espressamente definite “un'adeguata compensazione” per la sdemanializzazione di aree di cui all'art. 53 L. 23 dicembre 2001 n. 448 - sdemanializzazione avvenuta anch'essa nel quadro degli interventi per Cornigliano come accennato in fatto - ed in quanto tali sono state erogate dal Ministero, anche se destinate ad investimenti infrastrutturali, in vista del loro carattere di straordinarietà.

I finanziamenti al comma 1, oggetto della controversia in esame, hanno anch'essi carattere di investimento infrastrutturale, ma sono espressamente inseriti “nel quadro dei pertinenti programmi triennali”, proprio quelli che ai sensi del comma 990 prima richiamato, non saranno più finanziati con trasferimenti dello Stato.

Da ultimo, si deve prendere in considerazione quanto rappresentato in ordine alla immodificabilità dell'accordo stipulato l'8 ottobre 2005 ai sensi dell'art. 11 L. 241/90.

Gli accordi sostitutivi di provvedimenti concernono in ogni caso le attività amministrative di carattere discrezionale e ciò conferisce in prima battuta una maggiore vicinanza alla potestà di revoca.

Ora, se effettivamente l'art. 11 L. 241/90 stabilisce che tali accordi si applicano i principi generali del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, lo stesso art. 11 prevede espressamente che l'amministrazione procedente possa recedere dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse: tale disposizione è coerente con il fatto che l'accordo è sostitutivo di un provvedimento amministrativo discrezionale, i cui effetti, in quanto duraturi nel tempo, possono essere oggetto di rinnovata valutazione da parte della P.A. decidente e ciò ove sussistano i presupposti e ove la legge lo permetta.

Nel caso di specie una legge ha del tutto riformato il sistema di autonomia finanziaria di una serie di soggetti giuridici, nella specie cambiando il soggetto chiamato a coprire le necessità di spesa di piani e programmi, quindi di atti destinati ad operare nel futuro. Non si vede perciò per quale ragione l'accordo in questione non si possa non ritenere superato le previsioni di cui all'art. 10 comma 1.

Per le suesposte considerazioni il ricorso deve essere respinto.

Le spese di giudizio restano a carico della ricorrente nei confronti del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, mentre possono essere compensate riguardo agli altri soggetti evocati in giudizio, vista la loro posizione del tutto marginale nella controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sez.2^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna l'Autorità Portuale di Genova al pagamento delle spese di giudizio a favore del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, liquidandole in complessivi €. 5.000,00 (cinquemila/00), compensandole per le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Enzo Di Sciascio, Presidente

Antonio Bianchi, Consigliere

Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE