Con sentenza pubblicata ieri, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato ha accolto l'appello proposto dall'Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania che aveva annullato il diniego di autorizzazione allo svolgimento delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio richiesta dalla società di navigazione Cartour. Quest'ultima nel 2021 aveva chiesto, ai sensi del comma 4 bis dell'art. 16 della legge n. 84/1994, l'autorizzazione all'autoproduzione delle operazioni di rizzaggio e derizzaggio, che consistono nel fissaggio e nello sbloccaggio dei veicoli caricati a bordo, effettuate sulla propria nave Cartour Delta nel porto di Salerno. Il diniego opposto dall'AdSP del Tirreno Centrale era stato confermato dal TAR con sentenza n. 676/2024, passata in giudicato per mancata impugnazione. Nel 2024 la società aveva riproposto, sostanzialmente, la medesima richiesta, questa volta invocando però il comma 3 dello stesso articolo - la disposizione generale che disciplina l'autorizzazione allo svolgimento delle operazioni portuali “per conto proprio o di terzi”. L'Autorità di Sistema Portuale aveva respinto anche questa seconda istanza, ritenendola una riproposizione elusiva del precedente diniego e comunque priva dei presupposti richiesti, dal momento che la compagnia di navigazione non era in grado di svolgere l'intero ciclo delle operazioni portuali affidando le restanti fasi - carico, scarico, movimentazione - alla società terminalista Salerno Container Terminal e intendeva avvalersi in prevalenza di personale di bordo, con l'assunzione di soli due lavoratori part-time. Il TAR di Salerno aveva accolto il ricorso della Cartour, ritenendo che né la legge né i regolamenti attuativi ostassero al rilascio di un'autorizzazione limitata ad un singolo segmento del ciclo operativo portuale, e che tale lettura fosse coerente con i principi pro-concorrenziali affermati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di autoproduzione.

L'AdSP aveva quindi impugnato la sentenza del TAR articolando tre censure: il carattere sostanzialmente reiterativo dell'istanza rispetto a quella già respinta in via definitiva nel 2021; l'erronea interpretazione dell'art. 16, comma 3, quanto alla presunta segmentabilità dell'autorizzazione; l'illegittima qualificazione come “derivate” delle ulteriori ragioni ostative del diniego (insufficienza dell'organico, assenza di capacità organizzativa stabile, contrasto con il Ccnl di settore).

Il nodo interpretativo centrale, su cui si concentra la motivazione del Consiglio di Stato, riguarda la possibilità di ottenere, ai sensi del comma 3, un'autorizzazione riferita non all'intero ciclo delle operazioni portuali ma ad un singolo segmento di esso. Il collegio giudicante muove dal criterio dell'interpretazione letterale, richiamando la costante giurisprudenza di legittimità sul primato di tale criterio nella gerarchia ermeneutica fissata dall'art. 12 delle preleggi. Sul piano testuale, l'art. 16 distingue nettamente due categorie: le “operazioni portuali” (carico, scarico, trasbordo, deposito, movimentazione delle merci) e i “servizi portuali” (prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni). Solo per questi ultimi il comma 3 impiega l'espressione “uno o più servizi portuali... da individuare nell'autorizzazione stessa”, segnale lessicale che il legislatore non ha riprodotto per le operazioni portuali.

Da questa differenza testuale il Consiglio di Stato trae la conclusione che l'autorizzazione ex comma 3 per le operazioni portuali debba riguardare il ciclo nel suo complesso, così come definito dall'art. 2, comma 2, del decreto ministeriale n. 132/2001 (“insieme delle operazioni... finalizzato al passaggio del carico... da una nave ad un'altra o ad altra modalità di trasporto e viceversa”), e non sia invece frazionabile in singoli segmenti.

La sentenza del Consiglio di Stato si sofferma poi sul chiarimento del rapporto con il proprio precedente n. 6523/2024, che il giudice di prime cure e la società appellata avevano invocato a sostegno della tesi opposta. Il Consiglio di Stato precisa che quella pronuncia riguardava una fattispecie diversa: un'impresa già titolare di autorizzazione generale ex comma 3, per la quale si era affermato che le garanzie di sicurezza e professionalità già verificate in sede di rilascio del titolo coprissero anche lo svolgimento in autoproduzione a bordo delle proprie navi, senza necessità di rispettare gli ulteriori limiti del comma 4 bis. Diversa è la posizione dell'impresa - come Cartour - che non sia titolare di alcuna autorizzazione generale ex comma 3 e che intenda svolgere solo una parte del ciclo in regime di autoproduzione: per questa situazione resta necessario il ricorso alla speciale autorizzazione di cui al comma 4 bis (oggi comma 4 ter quanto al regime del numero massimo di titoli), che detta condizioni più stringenti proprio perché manca l'accertamento “pieno” dei requisiti operativi che il comma 3 presuppone. Letta in questi termini, la disciplina del comma 4 bis conserva un ambito applicativo autonomo e non viene svuotata di significato: se si ammettesse la segmentabilità dell'autorizzazione generale, l'impresa priva dei requisiti per l'autoproduzione “piena” potrebbe facilmente aggirare i limiti del comma 4 bis richiedendo, per la medesima attività, un'autorizzazione parziale ex comma 3.

Infine, con la sentenza il Consiglio di Stato respinge anche la richiesta, riproposta dalla Cartour di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE sulla compatibilità dell'art. 16, comma 3, con gli artt. 49 e 56 TFUE. Richiamando la sentenza Siderurgica Gabrielli (C-179/90) - che aveva censurato il previgente regime di riserva esclusiva alle compagnie portuali composte da sole maestranze nazionali - il collegio osserva che la legge n. 84/1994 ha integralmente recepito quei principi, aprendo lo svolgimento delle operazioni portuali, per conto proprio o di terzi, a chiunque ne abbia i requisiti. La necessità di ottenere un'autorizzazione riferita al ciclo complessivo, anziché a singoli segmenti, non crea posizioni dominanti né diritti di esclusiva, e trova giustificazione nelle esigenze di sicurezza dell'ambito portuale.