Dieci anni fa, commentando il decreto legislativo promosso dall'allora ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Graziano Delrio, nell'ambito del governo Renzi che riscriveva la legge 84/1994 sostituendo le Autorità Portuali con le Autorità di Sistema Portuale, scrivevamo che il governo italiano stava aprendo “una terza via bisecante i tradizionali regimi in vigore in Europa”: né la gestione manageriale nordeuropea, dove i porti sono controllati da enti locali che ne sono anche i primi beneficiari economici, né quella collegiale sudeuropea, dove Comitati Portuali danno voce a Regioni, Comuni, autorità marittima, imprese e sindacati, ma una gestione a marcata impronta statale, con Comitati di gestione delle Autorità di Sistema Portuale presieduti da nomine governative e un peso ridotto delle categorie economiche del territorio ( del 25 gennaio 2016).

Dieci anni dopo, quella terza via si fa ancora più stretta. Lo schema di disegno di legge C. 2925, approvato dal Consiglio dei ministri il 22 dicembre 2025 e attualmente all'esame della Camera dei deputati ( del 22 dicembre 2025), non si limita a riformare la governance delle authority portuali italiane: crea un soggetto nuovo, Porti d'Italia Spa, destinato a diventare il “braccio operativo” dello Stato per la realizzazione delle infrastrutture strategiche del sistema portuale nazionale. È un salto di qualità istituzionale, essendo la prima volta che una parte rilevante della funzione infrastrutturale portuale viene concentrata in un soggetto societario nazionale, distinto dalle Autorità di Sistema Portuale, e come ogni salto di qualità porta con sé un fascio di interrogativi che le oltre cento audizioni parlamentari e gli oltre 600 emendamenti depositati, la maggior parte a firma del Partito Democratico, seguito da Fratelli d'Italia, hanno reso via via più nitidi.

La proposta governativa assegna alla Porti d'Italia la concessione per 99 anni della realizzazione degli investimenti strategici di rilevanza nazionale e internazionale e la manutenzione straordinaria dei porti inclusi nella “Rete italiana della portualità”, attività qualificate come servizio di interesse economico generale, sottratte quindi al libero mercato. Contestualmente la proposta assegna libertà d'impresa alla nuova società, che può operare sia a livello nazionale che all'estero in regime di concorrenza, progettando e realizzando opere anche per committenti terzi. Funzioni che il provvedimento prevede siano trasparentemente distinte da una contabilità separata fra le due attività. Alle Autorità di Sistema Portuale restano la gestione territoriale degli scali, le concessioni demaniali e la manutenzione ordinaria. Le risorse economiche e di organico assegnate alla Porti d'Italia proverrebbero da due fondi statali alimentati da una quota compresa fra il 15% e il 25% dei proventi che le Autorità di Sistema Portuale riscuotono da tasse di ancoraggio, tasse portuali e diritti di autorizzazione, più il trasferimento di una quota di personale delle AdSP non superiore al 25%.

Il punto di partenza, prima di ogni giudizio sullo strumento scelto, è il problema che la riforma portuale del governo dice di voler affrontare: quello di migliorare la competitività del sistema portuale e logistico nazionale, di agevolare la crescita dei traffici delle merci e delle persone, nonché di promuovere l'intermodalità nel traffico merci.

In effetti, il tonnellaggio complessivo delle merci movimentato dai porti italiani è fermo, in una lettura di lungo periodo: il record del 2007, 537 milioni di tonnellate, non è mai stato più eguagliato, e nel 2024 l'Italia è scesa a 480,7 milioni di tonnellate per poi risalire a 510,8 milioni di tonnellate nel 2025. Ma questi dati, da soli, dicono meno di quanto sembri sulla qualità della governance portuale. Il traffico portuale aggregato segue in larga misura l'andamento dell'economia che serve, e l'economia italiana cresce da un quarto di secolo ad un ritmo fra i più bassi d'Europa: una media annua reale intorno al +0,4-0,7% dal 2000 a oggi, contro, ad esempio, il +1,7-2,1% della Spagna, che nello stesso periodo ha anche beneficiato di una crescita demografica robusta (quasi tre milioni di abitanti in più dal 2016, in gran parte per immigrazione) che da sola accresce consumi e importazioni. Il confronto fra il tonnellaggio spagnolo, salito da 445 a oltre 558 milioni di tonnellate fra il 2013 e il 2024, per scendere di un milione di tonnellate nel 2025, e quello italiano, sostanzialmente piatto nello stesso periodo, riflette quindi in misura significativa questo divario macroeconomico, non necessariamente un deficit di infrastrutture o di coordinamento.

La comparazione con la Spagna non è casuale dato che il governo italiano nel presentare la riforma, aveva ammesso esplicitamente di guardare al modello portuale spagnolo. Ma il modello che citava e il modello che costruisce sembrano essere due cose diverse. Puertos del Estado, l'organismo pubblico che dal 1992 coordina il sistema portuale spagnolo, non entra mai nel cantiere: definisce obiettivi strategici, approva i piani, coordina i bilanci, esercita vigilanza sulle Autoridades Portuarias, ma lascia a queste ultime la realizzazione delle opere. È un ente pubblico di diritto pubblico, non una società per azioni: non ha bisogno di contabilità separate per non falsare la concorrenza, perché semplicemente non opera sul mercato né compete con le imprese che vi operano.

A cavallo fra il 2022 e il 2023 il viceministro alle Infrastrutture e ai Trasporti, Edoardo Rixi, annunciò l'intenzione di riformare la governance portuale ispirandosi al modello spagnolo. Quell'annuncio merita di essere riletto oggi, perché conteneva un avvertimento che il disegno di legge attuale, nei fatti, non ha ascoltato. Rixi accostava allora Puertos del Estado all'ENAV, l'ente italiano che gestisce il controllo del traffico aereo. Un paragone che generava a ragione perplessità, visto che rischiava di sovrapporre le nuove competenze a quelle già esercitate dal Corpo delle Capitanerie di Porto sul controllo del traffico marittimo. Il nostro timore, allora, non era che il modello spagnolo fosse sbagliato in sé, ma che l'Italia avrebbe finito per costruirne una versione annacquata dal proprio “spirito corporativo”: un ennesimo organismo aggiunto a quelli già esistenti, senza sottrarre loro nulla, che finisce per aggravare la burocrazia sovrapponendo competenze anziché razionalizzarle. Esattamente ciò che era già accaduto, in quello stesso periodo, con l'istituzione di un Ministero per la Protezione civile e le Politiche del mare dalle competenze accavallate a quelle di Infrastrutture, Ambiente e altri dicasteri ( del 23 ottobre 2023).

Il testo oggi all'esame della Camera conferma quel timore, ma per una via diversa e per certi versi più insidiosa. Nel testo non è stata copiata-incollata la Puertos del Estado nella sua forma più snella - quella di un coordinatore che non compete e non costruisce - ma si è scelto di creare un operatore industriale: una società che progetta, finanzia e realizza direttamente le opere, che può competere sul mercato con le stesse imprese di ingegneria e costruzione del settore, e che si affianca alle sedici Autorità di Sistema Portuale senza sottrarre loro competenze in modo netto, limitandosi a spostare una quota di risorse e di personale. È, in altre parole, precisamente il rischio segnalato nel 2023: un nuovo soggetto che si aggiunge, non uno che sostituisce o semplifica. Con l'aggravante che questa volta il nuovo soggetto non si limita a coordinare, ma entra nel mercato, moltiplicando, rispetto ad un semplice ente di indirizzo, anche i fronti di frizione giuridica con il diritto della concorrenza europeo.

La duplice veste di Porti d'Italia Spa desta numerose perplessità. Alcune di queste sono soprattutto un problema di cifre: il capitale sociale della società, che nella versione di dicembre 2025 arrivava fino a 500 milioni di euro, è stato tagliato del 98% nel testo firmato dal presidente Mattarella e approdato in Parlamento, fermandosi a 10 milioni. È una riduzione difficile da liquidare come mero aggiustamento tecnico: se l'obiettivo dichiarato è dotare il Paese di un soggetto capace di programmare e finanziare opere infrastrutturali di scala nazionale, una capitalizzazione che copre a stento gli studi di fattibilità segnala, quantomeno nella fase iniziale, una struttura più simbolica che operativa. Resta il fatto che il Fondo per le infrastrutture strategiche - alimentato dai canoni e dalle tasse portuali - garantisce comunque, in prima applicazione, una dotazione non inferiore a circa 200 milioni annui: il vero motore finanziario della riforma, quindi, non è il capitale sociale, ma il prelievo sulle entrate delle Autorità.

Altre perplessità sono di governance: la sottrazione di risorse e di personale alle Autorità di Sistema Portuale, la possibile duplicazione di uffici tecnici nella fase transitoria, il rischio - segnalato da più parti - che le AdSP vengano ridotte a “meri uffici periferici”. Su questi temi il negoziato parlamentare è già molto avanzato. Gli emendamenti disegnano quattro direttrici precise: ridurre o eliminare le attività di mercato di Porti d'Italia; imporre una separazione societaria (non solo contabile) fra concessione e mercato; rafforzare la garanzia di capitale interamente pubblico; ridimensionare drasticamente la quota di risorse e di personale sottratte alle AdSP fino a renderla volontaria per il personale.

C'è poi un problema di natura più tecnica, che riguarda direttamente la scelta di affidare a Porti d'Italia le opere strategiche tramite una concessione di 99 anni, mentre il diritto europeo delle concessioni lega la durata dell'affidamento al tempo ragionevole di recupero degli investimenti e dei costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi, proprio per evitare che una concessione troppo lunga precluda l'accesso al mercato ad altri operatori. A questo si aggiunge un secondo vincolo: l'affidamento diretto, senza gara, ad una società in house è ammesso dal diritto UE solo se la società svolge oltre l'80% della propria attività per l'ente controllante.

A un livello più operativo, poi, l'affidamento a Porti d'Italia inserisce un soggetto nuovo su aree demaniali già date in concessione a terminalisti secondo le regole del regolamento del 2022, che pone oggi a loro carico la manutenzione straordinaria. Se quella stessa manutenzione passa a Porti d'Italia, senza un raccordo esplicito nel testo, il concessionario che ha già assunto impegni di investimento sulla base del proprio piano economico-finanziario rischia di trovarsi un soggetto terzo che interviene sul bene che ha in concessione, senza un rapporto giuridico diretto con esso.

Il filo che tiene insieme queste ed altre perplessità (tra cui - non secondarie - quella connessa alla possibile apertura da parte di controllate della Porti d'Italia che operano in regime di mercato a joint venture con capitali privati o quella della possibile sovrapposizione di competenze fra AdSP e Porti d'Italia) è, in fondo, una domanda di coerenza: Porti d'Italia è un'attribuzione legale di compiti pubblici, oppure una concessione in senso proprio? Se è la prima cosa, va chiamata con il suo nome e il perimetro va chiuso rigorosamente, escludendo l'attività concorrenziale e limitando i diritti esclusivi allo stretto necessario. Ed è la strada indicata, non a caso, dagli emendamenti trasversali che riproducono quasi alla lettera l'art. 106 del Trattato UE sui servizi di interesse economico generale. Se invece è una vera concessione, deve accettarne per intero la disciplina: durata commisurata all'investimento, obblighi di servizio pubblico definiti con precisione, compensazione parametrata, regole di raccordo esplicite con chi già opera sulle stesse aree demaniali.

Ma la domanda più a monte è se è lo strumento giusto per rispondere a vent'anni di stagnazione sia un operatore industriale come Porti d'Italia o un coordinatore leggero come Puertos del Estado. Una domanda che non ha una risposta scontata a favore del modello spagnolo, per una ragione che vale la pena esplicitare fino in fondo. Un ente di indirizzo snello funziona solo se è accompagnato dal coraggio di sottrarre davvero competenze a chi le esercita oggi in modo frammentato, imponendo alle sedici Autorità di Sistema Portuale di rendere conto ad una regia unica, e non se si limita ad aggiungersi ad esse come ulteriore livello. È lo stesso spirito corporativo con cui l'Italia affronta da sempre la sburocratizzazione: nuove norme che si sommano alle precedenti senza annullarle, nuovi organismi che si affiancano a quelli già operativi invece di farli funzionare davvero. A rendere concreto il rischio che anche un modello sulla carta più leggero, se importato senza quel coraggio, si trasformi nell'ennesimo sportello è l'evidenza che ciò sarebbe utile alla politica per trovare collocazioni, rassicurante per i sindacati perché non tocca posizioni acquisite, innocuo per le imprese perché non cambia gli equilibri di mercato. Ma è altrettanto evidente che sarebbe incapace di scalfire davvero la frammentazione decisionale che frena gli investimenti.

Porti d'Italia, così come oggi disegnata, non sfugge affatto a questo rischio: si affianca alle AdSP senza sostituirle, aggiunge un consiglio di amministrazione e una struttura tecnica ai tanti già esistenti, e per giunta lo fa scegliendo la forma più esposta: quella dell'operatore industriale con diritti esclusivi quasi secolari e licenza di competere sul mercato, anziché quella più semplice del coordinatore.

Si può obiettare che le AdSP, prese singolarmente, manchino delle competenze tecniche e della massa critica finanziaria per portare a termine le grandi opere, e che per questo serva un soggetto in grado di costruire, non solo di programmare. È un argomento legittimo, e probabilmente la ragione reale per cui il governo ha scelto il modello industriale invece di quello regolatorio. Ma se è questo il problema, forse la soluzione più lineare sarebbe stata rafforzare la capacità tecnica delle AdSP - anche mettendo in comune risorse e competenze fra loro - non creare un nuovo soggetto societario con diritti esclusivi di durata quasi secolare e con licenza di operare sul mercato. Il fatto che il capitale iniziale di Porti d'Italia sia stato tagliato del 98%, da 500 a 10 milioni di euro, proprio nel passaggio dal Consiglio dei ministri al Parlamento, è un indizio che neppure l'esecutivo sia del tutto convinto della necessità di dotare questo soggetto industriale di mezzi realmente proporzionati alla missione che gli affida sulla carta.

Porti d'Italia sembra quindi portatrice di una doppia debolezza: lo strumento è sproporzionato rispetto al compito (una concessione di 99 anni e un'attività di mercato per svolgere funzioni di regia), e insieme non affronta il vizio di fondo, quello di sommare organismi invece di razionalizzarli, che l'esperienza italiana degli ultimi decenni conosce fin troppo bene.

Il rischio concreto è quello che, per risolvere un problema reale (questo se la mancata crescita dei traffici portuali è attribuita solo alla carenza di competitività dei porti anziché, come dovrebbe essere, anche o soprattutto alla debolezza dell'economia italiana), venga creato l'ennesimo sportello sottocapitalizzato e giuridicamente esposto, senza risolvere, alla radice, la frammentazione decisionale che la riforma dichiara di voler colmare. L'esame parlamentare in corso alla Camera è l'ultima sede utile per evitarlo.

Bruno Bellio