Etaient pr'sents : M. Joxe, premier pr'sident ; MM. Marmot, Logerot, Berger, Mignot, M'nasseyre, Collinet, Brunet, pr'sidents de chambre, MM. Labrusse, Morin, pr'sidents de chambre maintenus en activit' ; MM. Ullmo, Siebauer, Vorms, Rastoin, Poyet, Mathieu, Blondel, Woimant, Limouzin-Lamothe, Perrin, Chabrun, Belle, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Mme Legras, MM. Bady, B'nard, Billaud, Lagrave, Berthet, Recoules, Kaltenbach, Babusiaux, Mayaud, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Bayle, Le Guillou, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Picq, Cieutat, Martin, Bertrand, Monier, Guehenno, Lefoulon, Mirabeau, Hernandez, Cardon, Th'rond, Mme Froment-Meurice, MM. de Lapparent, Cazanave, Mme Bellon, MM. Nasse, Ritz, Mme L'vy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Gauron, conseillers ma'tres ; MM. Co'ffe, Dischamps, Harel, Bresson, Monginet, conseillers ma'tres en service extraordinaire, M. Guillard, conseiller ma'tre, rapporteur g'n'ral.

Etait pr'sente et a particip' aux d'bats : Mme Gisserot, procureur g'n'ral de la R'publique.

Mme de Kersauson, secr'taire g'n'rale, assurait le secr'tariat de la chambre du conseil.

Fait ' la Cour, le 28 octobre 1999

L’activit' des ports maritimes repr'sente un enjeu 'conomique et financier majeur pour l’'conomie nationale. Cet enjeu, qui est mis en 'vidence par le volume du trafic trait', le r'le pr'pond'rant des usagers dans la prise en charge du co't du passage portuaire, le chiffre d’affaires g'n'r' et les emplois cr''s, contraste avec la faiblesse des cr'dits publics affect's aux activit's portuaires.

Le trafic marchandises trait' en 1997 par les ports fran'ais s’est 'lev' ' 326 millions de tonnes, soit beaucoup moins que le transport routier (1 350 millions de tonnes en 1994) mais sensiblement plus que le trafic ferroviaire (132 millions de tonnes). Relativement important en tonnage, le transport maritime l’est cependant moins en valeur puisque, si 75 % du volume des 'changes de la France hors Union europ'enne transitent par un port fran'ais, ce pourcentage tombe ' 40 % en valeur.

Les 'tablissements portuaires tirent leurs ressources (1) de leurs usagers sous la forme de droits de port sur le navire et sur la marchandise, de taxes sur les passagers, de taxes d’outillages et de produits domaniaux. D's lors, les investissements portuaires sont essentiellement financ's par les 'tablissements eux-m'mes. Dans les ports autonomes, cela a 't' le cas ' hauteur de 62 % pour la p'riode 1990-1997, les contributions des collectivit's locales (13 %), de l’Etat (11,6 %) et de l’Union europ'enne (11 %) demeurant dans des proportions plus modestes.

Les usagers supportent 'galement des frais de courtage, de pilotage, de remorquage, de lamanage et de manutention, factur's par les prestataires de ces diff'rents services.

L’organisation de la manutention, la d'termination des tarifs portuaires, la gestion des terminaux et celle du domaine ont donc des effets 'conomiques directs.

Enfin, le secteur portuaire emploie directement 30 000 personnes sur les sites portuaires et suscite plus largement, 300 000 emplois industriels, li's au d'veloppement des zones industrialo-portuaires, aux activit's de pr' et post acheminements terrestres et aux activit's interm'diaires, de service, de stockage et de distribution.

Au regard de cet impact 'conomique, les cr'dits publics affect's au secteur portuaire peuvent para'tre modestes et sensiblement inf'rieurs ' ceux consacr's aux autres modes de transport : alors que le volet routier des contrats de plan Etat-r'gion pour la p'riode 1994-1998 s’'levait ' 23,4 milliards de francs, les projets relatifs au transport ferroviaire et aux voies navigables repr'sentaient 4,1 milliards et les programmes portuaires seulement 0,7 milliard de francs. Ce caract're limit' des moyens de l’Etat consacr's aux ports est l’un des 'l'ments qui conduisent ' douter que l’Etat ait une politique en mati're portuaire.

La Cour contr'le r'guli'rement l’activit', les comptes et la gestion des sept ports maritimes autonomes (2) en vertu des articles L. 111-1, L. 111-4 et L. 133-1 du code des juridictions financi'res.

Elle a 'voqu' divers aspects de la gestion portuaire ' huit reprises dans ses vingt derniers rapports publics annuels (cf. annexe n'2) et notamment relev' :

- un manque de concentration des efforts financiers de l’Etat sur les grandes implantations portuaires (rapports publics 1983, 1987 et 1990) ;

- un manque de programmation et d’'tudes pr'alables aux investissements (rapports publics 1983, 1984, 1987 et 1996) ;

- un d'faut d’arbitrage, un manque de coordination nationale des investissements et l’existence de doubles emplois malgr' la modestie des cr'dits mis en œuvre (rapports publics 1983, 1985, 1987, 1990 et 1992) ;

- l’inadaptation du cadre administratif et financier d'fini en 1965 aux 'volutions du commerce maritime et de l’industrie portuaire (rapport public 1990).

Au cours des derni'res ann'es, outre le contr'le syst'matique de ces ports autonomes, elle a aussi proc'd' ' des enqu'tes th'matiques 'largies aux ports d’int'r't national conc'd's par l’Etat (3) concernant l’organisation portuaire fran'aise, les 'quipements des ports de la fa'ade atlantique, la gestion du domaine et des zones industrielles portuaires, les 'quipements et les aides accord'es au trafic transmanche, le bilan de la r'forme de la manutention, les comptes et la gestion de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (Cainagod) (4) .

Le pr'sent rapport constitue ' la fois un bilan des suites r'serv'es aux observations de la Cour et une synth'se de ses travaux les plus r'cents (5) . Il a fait l’objet d’une contradiction approfondie avec les administrations et les organismes concern's. (6)

Apr's avoir analys' les objectifs et les moyens de la politique portuaire de l’Etat (1're partie), la Cour examine la gestion 'conomique et financi're des ports autonomes (2'me partie) et celle du domaine de l’ensemble des 'tablissements publics portuaires (3'me partie).

(2) Dunkerque, Rouen, Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux, Marseille et La Guadeloupe.

(3) La liste des vingt-trois ports d’int'r't national a 't' fix'e par un d'cret du 23 d'cembre 1983, pris en application de la loi de d'centralisation du 25 juillet 1983 : Calais, Boulogne-sur-mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel (ces deux derniers, petits ports de p'che jouxtant une base militaire, sont exclus du champ du rapport), Concarneau, Lorient, La Rochelle-Pallice, Bayonne, Port-La-Nouvelle, S'te, Toulon, Nice-Villefranche, Bastia et Ajaccio en m'tropole ; et Fort-de-France en Martinique, Degrad-des-Cannes et Larivot en Guyane, Pointe-des-Galets ' La R'union et Saint-Pierre-et-Miquelon outre-mer.

(4) Les enqu'tes n’ont pas concern' les ports fluviaux et de plaisance, non plus que les ports des territoires d’outre-mer (ports autonomes de Noum'a et de Papeete) et les ports maritimes d'partementaux d'centralis's en 1983, au nombre d’environ 300.

(5) Qui exclut les entreprises publiques de transport maritime (Compagnie g'n'rale maritime avant 1996 et Soci't' nationale maritime Corse-M'diterran'e) aussi bien que les observations des chambres r'gionales des comptes sur les d'penses portuaires des collectivit's territoriales.

(6) Dont les r'ponses sont publi'es ' la suite du pr'sent rapport.