LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE   DÉLIBÉRÉ La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule séparé, un rapport concernant LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANÇAISE. Conformément aux dispositions du chapitre VI du code des juridictions financières et de l’article 52 du décret du 11 février 1985, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu des projets qui avaient été communiqués au préalable aux administrations, collectivités et organismes concernés, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Joxe, premier président ; MM. Marmot, Logerot, Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Brunet, présidents de chambre, MM. Labrusse, Morin, présidents de chambre maintenus en activité ; MM. Ullmo, Siebauer, Vorms, Rastoin, Poyet, Mathieu, Blondel, Woimant, Limouzin-Lamothe, Perrin, Chabrun, Belle, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Mme Legras, MM. Bady, Bénard, Billaud, Lagrave, Berthet, Recoules, Kaltenbach, Babusiaux, Mayaud, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Bayle, Le Guillou, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Picq, Cieutat, Martin, Bertrand, Monier, Guehenno, Lefoulon, Mirabeau, Hernandez, Cardon, Thérond, Mme Froment-Meurice, MM. de Lapparent, Cazanave, Mme Bellon, MM. Nasse, Ritz, Mme Lévy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Moulin, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Gauron, conseillers maîtres ; MM. Coëffe, Dischamps, Harel, Bresson, Monginet, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Guillard, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur général de la République. Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 28 octobre 1999 INTRODUCTION L’activité des ports maritimes représente un enjeu économique et financier majeur pour l’économie nationale. Cet enjeu, qui est mis en évidence par le volume du trafic traité, le rôle prépondérant des usagers dans la prise en charge du coût du passage portuaire, le chiffre d’affaires généré et les emplois créés, contraste avec la faiblesse des crédits publics affectés aux activités portuaires. Le trafic marchandises traité en 1997 par les ports français s’est élevé à 326 millions de tonnes, soit beaucoup moins que le transport routier (1 350 millions de tonnes en 1994) mais sensiblement plus que le trafic ferroviaire (132 millions de tonnes). Relativement important en tonnage, le transport maritime l’est cependant moins en valeur puisque, si 75 % du volume des échanges de la France hors Union européenne transitent par un port français, ce pourcentage tombe à 40 % en valeur. Les établissements portuaires tirent leurs ressources (1) de leurs usagers sous la forme de droits de port sur le navire et sur la marchandise, de taxes sur les passagers, de taxes d’outillages et de produits domaniaux. Dès lors, les investissements portuaires sont essentiellement financés par les établissements eux-mêmes. Dans les ports autonomes, cela a été le cas à hauteur de 62 % pour la période 1990-1997, les contributions des collectivités locales (13 %), de l’Etat (11,6 %) et de l’Union européenne (11 %) demeurant dans des proportions plus modestes. Les usagers supportent également des frais de courtage, de pilotage, de remorquage, de lamanage et de manutention, facturés par les prestataires de ces différents services. L’organisation de la manutention, la détermination des tarifs portuaires, la gestion des terminaux et celle du domaine ont donc des effets économiques directs. Enfin, le secteur portuaire emploie directement 30 000 personnes sur les sites portuaires et suscite plus largement, 300 000 emplois industriels, liés au développement des zones industrialo-portuaires, aux activités de pré et post acheminements terrestres et aux activités intermédiaires, de service, de stockage et de distribution. Au regard de cet impact économique, les crédits publics affectés au secteur portuaire peuvent paraître modestes et sensiblement inférieurs à ceux consacrés aux autres modes de transport : alors que le volet routier des contrats de plan Etat-région pour la période 1994-1998 s’élevait à 23,4 milliards de francs, les projets relatifs au transport ferroviaire et aux voies navigables représentaient 4,1 milliards et les programmes portuaires seulement 0,7 milliard de francs. Ce caractère limité des moyens de l’Etat consacrés aux ports est l’un des éléments qui conduisent à douter que l’Etat ait une politique en matière portuaire. La Cour contrôle régulièrement l’activité, les comptes et la gestion des sept ports maritimes autonomes (2) en vertu des articles L. 111-1, L. 111-4 et L. 133-1 du code des juridictions financières. Elle a évoqué divers aspects de la gestion portuaire à huit reprises dans ses vingt derniers rapports publics annuels (cf. annexe n°2) et notamment relevé : - un manque de concentration des efforts financiers de l’Etat sur les grandes implantations portuaires (rapports publics 1983, 1987 et 1990) ; - un manque de programmation et d’études préalables aux investissements (rapports publics 1983, 1984, 1987 et 1996) ; - un défaut d’arbitrage, un manque de coordination nationale des investissements et l’existence de doubles emplois malgré la modestie des crédits mis en œuvre (rapports publics 1983, 1985, 1987, 1990 et 1992) ; - l’inadaptation du cadre administratif et financier défini en 1965 aux évolutions du commerce maritime et de l’industrie portuaire (rapport public 1990). Au cours des dernières années, outre le contrôle systématique de ces ports autonomes, elle a aussi procédé à des enquêtes thématiques élargies aux ports d’intérêt national concédés par l’Etat (3) concernant l’organisation portuaire française, les équipements des ports de la façade atlantique, la gestion du domaine et des zones industrielles portuaires, les équipements et les aides accordées au trafic transmanche, le bilan de la réforme de la manutention, les comptes et la gestion de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (Cainagod) (4) . Le présent rapport constitue à la fois un bilan des suites réservées aux observations de la Cour et une synthèse de ses travaux les plus récents (5) . Il a fait l’objet d’une contradiction approfondie avec les administrations et les organismes concernés. (6) Après avoir analysé les objectifs et les moyens de la politique portuaire de l’Etat (1ère partie), la Cour examine la gestion économique et financière des ports autonomes (2ème partie) et celle du domaine de l’ensemble des établissements publics portuaires (3ème partie). (1) Le chiffre d’affaires des ports autonomes, mesuré par la production élargie (productions vendue, immobilisée et stockée, et subventions) s’élève à 3,7 milliards de francs en 1997. Il a augmenté de 5,3 % en francs courants de 1990 à 1997. (2) Dunkerque, Rouen, Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, Bordeaux, Marseille et La Guadeloupe. (3) La liste des vingt-trois ports d’intérêt national a été fixée par un décret du 23 décembre 1983, pris en application de la loi de décentralisation du 25 juillet 1983 : Calais, Boulogne-sur-mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel (ces deux derniers, petits ports de pêche jouxtant une base militaire, sont exclus du champ du rapport), Concarneau, Lorient, La Rochelle-Pallice, Bayonne, Port-La-Nouvelle, Sète, Toulon, Nice-Villefranche, Bastia et Ajaccio en métropole ; et Fort-de-France en Martinique, Degrad-des-Cannes et Larivot en Guyane, Pointe-des-Galets à La Réunion et Saint-Pierre-et-Miquelon outre-mer. (4) Les enquêtes n’ont pas concerné les ports fluviaux et de plaisance, non plus que les ports des territoires d’outre-mer (ports autonomes de Nouméa et de Papeete) et les ports maritimes départementaux décentralisés en 1983, au nombre d’environ 300. (5) Qui exclut les entreprises publiques de transport maritime (Compagnie générale maritime avant 1996 et Société nationale maritime Corse-Méditerranée) aussi bien que les observations des chambres régionales des comptes sur les dépenses portuaires des collectivités territoriales. (6) Dont les réponses sont publiées à la suite du présent rapport.