Il y a dix ans, commentant le décret législatif promu par le ministre des Infrastructures et des Transports, Graziano Delrio, dans l'intérieur du gouvernement Renzi qui réécrit la loi 84/1994 remplaçant les Autorités Portuaires avec les Autorités du Système Portuaire, nous avons écrit que le gouvernement italien a ouvert "un troisième moyen bise aux régimes traditionnels en vigueur en Europe": ni la gestion de gestion économique du Sud-européen, où les ports sont également contrôlés(of 25 janvier 2016).

Dix ans plus tard, la troisième rue se rapproche. Le projet de loi C. 2925, approuvé par le Conseil des ministres le 22 décembre 2025 et actuellement examiné par la Chambre des députés(of 22 décembre 2025), ne se limite pas à réformer la gouvernance des autorités portuaires italiennes : crée un nouveau sujet, Ports of Italy Spa, destiné à devenir le « bras opérationnel » de l'Etat pour la réalisation des infrastructures stratégiques du système portuaire national. C'est un saut de qualité institutionnelle, étant la première fois qu'une partie importante de la fonction infrastructurale portuaire est concentrée dans un sujet national d'entreprise, distinct des Autorités du Système Portuaire, et comme chaque saut qualitatif apporte avec elle un ensemble de questions qui au-delà de cent auditions parlementaires et plus de 600 amendements déposés, la plupart à signer du Parti Démocratique, suivie par les Frères d'Italie, ont fait plus vif.

La proposition du gouvernement alloue aux Ports d'Italie la concession pour 99 ans de la réalisation des investissements stratégiques de la pertinence nationale et internationale et le maintien extraordinaire des ports inclus dans le "Réseau Italien de la portualità", activité classée comme service d'intérêt économique général, donc soustrait au marché libre. Dans le même temps, la proposition attribue la liberté d'entreprise à la nouvelle société, qui peut fonctionner à la fois à l'échelle nationale et à l'étranger dans la concurrence, la conception et l'exécution des travaux également pour des tiers. Les fonctions que la mesure prévoit sont transparentement séparées d'une comptabilité distincte entre les deux activités. Aux Autorités du Système Portuaire restent la gestion territoriale des ports d'appel, les concessions d'Etat et l'entretien ordinaire. Les ressources économiques et biologiques attribuées aux Ports d'Italie se révéleraient à partir de deux fonds d'État alimentés par un quota entre 15 % et 25 % du produit que les Autorités du Système Portuaire perçoivent des taxes d'ancrage, des taxes portuaires et des droits d'autorisation, plus le transfert d'une part du personnel de l'AdSP n'excédant pas 25 %.

Le point de départ, avant chaque jugement sur l'instrument choisi, est le problème que la réforme portuaire du gouvernement dit qu'il veut faire face: que pour améliorer la compétitivité du système portuaire et national logistique, pour faciliter l'augmentation du trafic des marchandises et du peuple, ainsi que pour promouvoir l'intermodalité dans les marchandises de trafic.

En fait, le tonnage total des marchandises mouvementées des ports italiens est encore, dans une longue période de lecture: le record de 2007, 537 millions de tonnes, n'a jamais été égalé, et en 2024 l'Italie est tombée à 480.7 millions de tonnes et ensuite monter à 510,8 millions de tonnes en 2025. Mais ces données, seules, disent moins qu'il ne semble sur la qualité de la gouvernance portuaire. Le trafic portuaire agrégé suit dans une large mesure la tendance de l'économie qui sert, et l'économie italienne passe d'un quart de siècle à un rythme parmi les plus bas en Europe: une moyenne annuelle réelle autour de +0,4-0,7% de 2000 à aujourd'hui, contre, par exemple, le +1,7-2,1% de l'Espagne, qui dans la même période a également bénéficié d'une forte augmentation démographique (près de trois millions d'habitants en 2016 seulement). La comparaison entre le tonnage espagnol est passée de 445 à plus de 558 millions de tonnes entre 2013 et 2024, pour descendre un million de tonnes en 2025, et l'Italien, substantiellement plat dans la même période, reflète ainsi considérablement cet écart macroéconomique, pas nécessairement un déficit d'infrastructure ou de coordination.

La comparaison avec l'Espagne n'est pas aléatoire puisque le gouvernement italien a présenté la réforme, a explicitement admis regarder le modèle portuaire espagnol. Mais le modèle qu'il a cité et le modèle qu'il a construit semble être deux choses différentes. Puertos del Estado, l'organisme public qui coordonne depuis 1992 le système portuaire espagnol, n'entre jamais dans la cour: définit les objectifs stratégiques, approuve les plans, coordonne les budgets, exerce la supervision sur les Autoridades de Portuarias, mais leur laisse la réalisation des travaux. Il s'agit d'un organisme public de droit public, pas d'une société d'actions: il n'a pas besoin de comptes séparés pour ne pas fausser la concurrence, parce qu'il ne fonctionne simplement pas sur le marché ou concurrence avec les entreprises qui y opèrent.

Entre 2022 et 2023, le vice-ministre des Infrastructures et des Transports, Edoardo Rixi, a annoncé l'intention de réformer la gouvernance portuaire inspirée du modèle espagnol. Cette annonce mérite d'être lue aujourd'hui, car elle contenait un avertissement que le projet de loi actuel, en fait, n'a pas écouté. Rixi a ensuite contacté Puertos del Estado vers ENAV, l'agence italienne qui gère le contrôle de la circulation aérienne. Une comparaison qui a généré la perplexité, car elle a risqué de surcharger les nouvelles compétences à ceux déjà exercés par le Corps des bureaux portuaires sur le contrôle du trafic maritime. Notre crainte, alors, n'était pas que le modèle espagnol était erroné en soi, mais que l'Italie finirait par construire une version arrosée par son «esprit corporatif»: un nouveau corps ajouté à ceux déjà existants, sans les soustraire à quoi que ce soit, qui finit par exacerber la bureaucratie en se recoupant les compétences plutôt que de les rationaliser. Exactement ce qui s ' était déjà passé, dans cette même période, avec la création d ' un Ministère de la protection civile et des politiques de la mer, des compétences appropriées à celles de l ' infrastructure, de l ' environnement et d ' autres divisions(of 23 octobre 2023).

Le texte d'aujourd'hui à l'examen de la Chambre confirme cette peur, mais pour une autre et d'une certaine manière plus insidieuse. Dans le texte le Puertos del Estado n'a pas été copié-paced dans sa forme plus maigre - celui d'un coordinateur qui ne rivalise pas et ne construit pas - mais a choisi de créer un opérateur industriel: une société qui planifie, finance et réalise directement les travaux, qui peut rivaliser sur le marché avec les mêmes entreprises d'ingénierie et de construction du terrain, et qu'il est côte à côte avec les 16 Autorités du système portuaire sans les soustraire clairement leurs compétences. C'est, en d'autres termes, précisément le risque rapporté en 2023: un nouveau sujet qui est ajouté, pas un qui remplace ou simplifie. Avec le fait aggravant que cette fois le nouveau sujet n'est pas limité à la coordination, mais entre sur le marché, multipliant, par rapport à une simple institution d'adresse, aussi les fronts de friction juridique avec le droit de la concurrence européenne.

La double robe de Porti d'Italia Spa a de nombreuses perplexités. Certains d'entre eux sont principalement des chiffres : le capital social de la société, qui, dans la version de décembre 2025 est arrivé à 500 millions d'euros, a été coupé de 98 % dans le texte signé par le président Mattarella et a atterri au Parlement, s'arrêtant à 10 millions. Il est difficile de se liquider comme un simple ajustement technique : si l ' objectif déclaré est d ' équiper le pays d ' un sujet capable de planifier et de financer les travaux d ' infrastructure à l ' échelle nationale, une capitalisation qui couvre à peine les signaux d ' études de faisabilité, au moins au stade initial, une structure plus symbolique et opérationnelle. Le fait reste que le Fonds pour les infrastructures stratégiques - alimenté par les canons et les taxes portuaires - garantit cependant, en première application, une dotation d'au moins 200 millions par an : le véritable moteur financier de la réforme, donc, n'est pas le capital social, mais la taxe sur les revenus des Autorités.

D'autres perplexités sont la gouvernance : la soustraction des ressources et du personnel aux Autorités du Système Portuaire, la duplication possible des bureaux techniques dans la phase de transition, le risque - signalé par plusieurs parties - que les AdSP sont réduits aux « bureaux périphériques de mer ». Sur ces questions, la négociation parlementaire est déjà très avancée. Les modifications établissent quatre lignes directrices précises : réduire ou éliminer les activités de marché de Porti d'Italia; imposer une séparation d'entreprise (non seulement comptable) entre concession et marché; renforcer la garantie du capital entièrement public; redimensionner considérablement la part des ressources et du personnel soustrait à l'AdSP jusqu'au volontariat pour le personnel.

Il y a alors un problème plus technique, qui concerne directement le choix de confier à Porti d'Italia les travaux stratégiques à travers une concession de 99 ans, tandis que le droit européen des concessions lie la durée du bail au moment raisonnable de récupération des investissements et les coûts engagés pour réaliser les travaux ou les services, juste pour empêcher une concession trop longtemps empêche l'accès au marché à d'autres opérateurs. Un second lien s'ajoute à ceci : la confiance directe, sans concurrence, à une entreprise en maison n'est admise par le droit de l'UE que si la société exerce au-delà de 80% de son activité pour l'entité contrôlante.

A un niveau plus opérationnel, alors, l'entrustment à Porti d'Italia insère un nouveau sujet sur les zones d'État déjà accordées en concession à terminalisti selon les règles du règlement de 2022, qui leur impose l'entretien extraordinaire. Si cette même maintenance passe à Porti d'Italia, sans un accord explicite dans le texte, le concessionnaire qui a déjà pris des engagements d'investissement sur la base de son plan économique-financier risque d'être un tiers qui intervient sur le bien qu'il a en concession, sans lien juridique direct avec elle.

Le fil qui réunit ces et d'autres perplexités (y compris - non secondaires - qui ont relié à l'ouverture possible par les filiales du Porti d'Italia qui opèrent dans le régime du marché à la coentreprise avec le capital privé ou celui du chevauchement possible des compétences entre AdSP et Porti d'Italia) est, en fin de compte, une question de cohérence: Porti d'Italia est-il une affectation légale de tâches publiques, ou une concession à son sens? Si c'est la première chose, il doit être appelé avec son nom et le périmètre doit être strictement fermé, excluant l'activité concurrentielle et limitant les droits exclusifs au besoin strict. Et c'est la route indiquée, non par hasard, par les modifications transversales qui reproduisent presque littéralement l'article 106 du Traité de l'UE sur les services d'intérêt économique général. Si, d'autre part, il s'agit d'une véritable concession, elle doit être acceptée en totalité : le montant des obligations de service public définies avec précision, paramende, règles d'accord explicite avec celles qui fonctionnent déjà dans les mêmes zones d'État.

Mais la question la plus amont est de savoir si c'est le bon outil pour répondre à vingt ans de stagnation soit un opérateur industriel comme Porti d'Italia ou un coordinateur de lumière comme Puertos del Estado. Une question qui n'a pas de réponse réduite en faveur du modèle espagnol, pour une raison qui vaut la peine d'exprimer au fond. Une entité d'adresse élancée ne fonctionne que si elle est accompagnée par le courage de soustraire vraiment les compétences à ceux qui les exercent aujourd'hui d'une manière fragmentée, imposant aux seize Autorités du système portuaire de réaliser une direction unique, et non s'il est limité à leur ajouter comme un niveau supplémentaire. C'est le même esprit corporatif avec lequel l'Italie a toujours fait face à la déburocratisation : de nouvelles normes qui s'ajoutent à la précédente sans les annuler, de nouveaux organismes qui soutiennent ceux qui fonctionnent déjà au lieu de vraiment les faire travailler. Pour concrétiser le risque que même un modèle sur le papier plus léger, si importé sans ce courage, se transforme en une autre porte est la preuve que cela serait utile à la politique pour trouver des lieux, rassurant pour les syndicats parce qu'il ne touche pas les positions acquises, inoffensive pour les entreprises parce qu'il ne change pas les balances du marché. Mais il est tout aussi évident qu'il serait incapable de contrecarrer réellement la fragmentation décisionnelle qui restreint l'investissement.

Ports d'Italie, ainsi qu'aujourd'hui conçu, ne s'échappe pas à tout ce risque: il rejoint les AdSPs sans les remplacer, ajoute un conseil d'administration et une structure technique aux nombreux déjà existants, et donc il choisit la forme la plus exposée: celle de l'opérateur industriel avec des droits exclusifs presque laïques et la licence de concurrence sur le marché, au lieu du plus simple coordonnateur.

On peut faire valoir que les ASP, pris individuellement, manquent de compétences techniques et de masse critique financière pour terminer les grands travaux, et que pour cette raison il sert un sujet capable de construire, non seulement de planifier. C'est un argument légitime, et probablement la vraie raison pour laquelle le gouvernement a choisi le modèle industriel au lieu du modèle réglementaire. Mais si c'est le problème, peut-être la solution la plus linéaire aurait été de renforcer la capacité technique de l'AdSP - même en partageant des ressources et des compétences entre eux - de ne pas créer un nouveau sujet de société avec des droits exclusifs de la durée presque laïque et autorisé à fonctionner sur le marché. Le fait que le capital initial de Porti d'Italia a été coupé de 98 %, de 500 à 10 millions d'euros, précisément dans le passage du Conseil des Ministres au Parlement, est un indice que ni l'exécutif n'est complètement convaincu de la nécessité d'équiper ce sujet industriel de moyens vraiment proportionnés à la mission qui lui est confiée sur le papier.

Les ports d'Italie semblent donc porter une double faiblesse: l'instrument est disproportionné par rapport à la tâche (une concession de 99 ans et une activité de marché pour accomplir des fonctions de direction), et ensemble ne fait pas face au vice sous-jacent, que pour résumer les organismes au lieu de les rationaliser, que l'expérience italienne des dernières décennies connaît bien trop bien.

Le risque concret est que, pour résoudre un problème réel (ceci si le manque de croissance des trafics portuaires est attribué seulement à l'absence de compétitivité des ports plutôt, comme il devrait être, aussi ou surtout à la faiblesse de l'économie italienne), la porte sous-capitalisée et légalement exposée est créé, sans résoudre, à la racine, la fragmentation décision que la réforme déclare vouloir remplir. L'examen parlementaire en cours à la Chambre est le dernier lieu utile pour l'éviter.

Bruno Bellio