COUNCIL OF INTERMODAL SHIPPING CONSULTANTS	AÑO XXI - Número 8/2003 - AGOSTO 2003

Il Segretario ai Trasporti degli Stati Uniti, Norman Y. Mineta, il 14 maggio scorso ha reso noti i contenuti della Legge SAFETEA (normativa sui trasporti sicuri, responsabili, flessibili ed efficienti) del 2003, un piano dalla durata di sei anni e da 247 miliardi di dollari USA sul trasporto di superficie, che viene propagandato come il maggiore investimento sul trasporto pubblico e di superficie nella storia degli Stati Uniti. Per il settore del trasporto marittimo di linea, la vera questione è se tale normativa riuscirà a far fronte alle sfide proposte dal settore.

Un recente studio, "Traffici e trasporti", commissionato dalla Camera di Commercio degli Stati Uniti, ha messo in evidenza parecchie di queste sfide. Gli Stati Uniti costituiscono il maggiore importatore ed esportatore del mondo, rappresentando il 20% circa dei traffici marittimi mondiali annui; i traffici internazionali, quasi la metà dei quali sono containerizzati, ammontano a 2.000 miliardi di dollari USA, vale a dire il 27% del PIL. Si prevede che il trasporto merci internazionale raddoppi entro il 2020, e che i porti statunitensi abbiano bisogno di movimentare 50 milioni di TEU, il 30% del traffico mondiale containerizzato.

Il trasporto marittimo di linea si è affidato ad una rete intermodale che si serve della ferrovia e dell'autotrasporto per collegare mercati e porti. E' probabile che l'impatto della legislazione vari con modalità diverse caso per caso, il che riflette le disfunzioni modali della politica governativa statunitense. A livello federale, sono i rami esecutivo e legislativo a determinare in prima battuta la relativa politica. Il primo, rappresentato dal Dipartimento dei Trasporti degli Stati Uniti, amministra le modalità in una serie di sili disconnessi. Il Congresso soffre di una svista, circa i trasporti, egualmente anacronistica. Nel suo ambito, diverse commissioni sovrintendono a vari segmenti sovrapposti della rete dei trasporti.

La sfida è ancora più complicata in aree correlate, quali il petrolio e l'energia, la protezione dell'ambiente e la sicurezza della nazione. Ad esempio, sei dipartimenti federali e tre agenzie autonome amministrano almeno 65 diversi sviluppi autostradali che hanno a che fare con la normativa in questione. Per quanto complicato possa sembrare il ruolo federale, anche ciascuno dei 50 Stati presenta le proprie complessità trasportistiche per quanto attiene ai rami esecutivo e legislativo. Infine, anche alcune città ed organizzazioni locali sono impegnate in attività politiche a lunga scadenza in materia di trasporti.

La costante priorità politica pubblica è stata quella del trasporto autostradale. Anche se il governo costruisce strade sin dalla guerra rivoluzionaria, la legge del 1956 sulle autostrade rappresenta l'iniziativa più importante in materia. In quell'anno venne istituito un fondo fiduciario al fine di assicurare il finanziamento della costruzione e della manutenzione del sistema autostradale interstatale. Questa norma ha assicurato 35 anni di costruzioni autostradali senza interruzioni.

Nel 1991, il governo federale riconobbe che la costruzione di autostrade senza limiti era una soluzione insufficiente per il problema degli intasamenti continui. Mineta, allora un influente congressista, capeggiò il movimento per l'approvazione dell'ISTEA (legge sull'efficienza del trasporto intermodale di superficie) del 1991. Questa legge fu significativa perché ammise l'importanza della rete autostradale.

Venne concepito lo NHS (Sistema Nazionale Autostrade), che riconobbe il ruolo del trasporto merci. Agli Stati venne richiesto di tracciare dei collegamenti con lo NHS, vale a dire connessioni con i porti, le ferrovie e gli aeroporti più importanti. Anche l'ISTEA evidenziò al massimo grado il ruolo delle MPOs (organizzazioni per la pianificazione metropolitana) in ordine alle soluzioni trasportistiche della programmazione locale. A questi gruppi venne data una notevole influenza circa la determinazione del modo in cui gli Stati dovessero indirizzare i propri fondi federali destinati al trasporto.

Nel 1998, venne promulgato il TEA-21 (legge sulle partecipazioni trasportistiche per il 21' secolo). Questa normativa non realizzò una nuova ardita politica, dal momento che affrontava questioni finanziarie. La legge assicurava che i dollari del fondo fiduciario venissero utilizzati per il loro scopo previsto e non per pareggiare il bilancio generale. La norma istituì inoltre una formula per far sì che gli Stati ricevessero dal fondo federale una cifra simile a quella che vi avevano versato.

Per quanto il governo federale finanzi per lo più la parte autostradale della rete intermodale, il resto della rete è supportato da una varietà di agenzie, da quelle federali a quelle locali. Il governo federale tradizionalmente si assume le responsabilità inerenti al settore marittimo, cioè dragaggio, navigazione, monitoraggio delle navi e gestione delle chiuse e delle dighe. Le responsabilità attinenti al settore terrestre per la costruzione di porti sono state assunte dai governi statali e locali che lavorano unitamente ad interessi privati. Le ferrovie adibite al trasporto merci sono società private che investono in infrastrutture proprie.

Se sarà approvato nella forma proposta del Dipartimento dei Trasporti statunitense, il SAFETEA rappresenterà un notevole progresso per il settore intermodale. La legislazione offre un enorme cambiamento verso l'ammissione dell'importanza del trasporto merci. Anche se l'ISTEA ha ufficialmente riconosciuto l'intermodale come parte della rete trasportistica nazionale, si è anche assunta il compito di assegnare le priorità di finanziamento relative alle MPOs.

La maggior parte delle MPOs si è tradizionalmente concentrata sulle questioni della mobilità dei passeggeri e non delle merci ("la merce non vota") e le MPOs, nonché il Dipartimento dei Trasporti, spesso sono carenti di pianificatori professionali del trasporto merci. La SAFETEA indirizza tutti gli Stati verso la realizzazione di una posizione di coordinamento del trasporto merci al fine di incoraggiare la collaborazione pubblica e privata nello sviluppo di soluzioni di trasporto merci regionale.

Dal 1956, il fondo fiduciario per le autostrade ha raccolto centinaia di miliardi di dollari. Anche se una qualche sorta di rete autostradale era inevitabile, è improbabile che il sistema potesse essere realizzato così rapidamente ed in quelle dimensioni senza i fondi ad essa dedicati. Malgrado i deficit di bilancio in rapido aumento, la SAFETEA segue l'intento della TEA-21 di indirizzare tutti gli introiti di tasse da dazi nel fondo fiduciario. Essa inoltre consacra le tasse da dazi sul gasolio, che in precedenza erano escluse. In un ambiente in cui il governo federale ha autorizzato sempre più l'attività, ma non è riuscito a procurare il denaro occorrente, una fonte di finanziamento sicura evita le preoccupazioni della mancanza di fondi.

Il vantaggio forse maggiore della SAFETEA per il settore intermodale consiste nella previsione di rimedi specifici per i collegamenti intermodali. L'ISTEA ha identificato tali segmenti autostradali e la TEA-21 ha indirizzato il Dipartimento dei Trasporti statunitense verso la revisione della loro situazione. Nell'ambito di un rapporto al Congresso del giugno 2000, l'Amministrazione Federale Autostrade riscontrò che i collegamenti intermodali erano in una situazione peggiore ' nonché soggetti a maggiori intasamenti ' di tutto l'intero Sistema Autostradale Nazionale.

La SAFETEA sancisce che gli Stati debbano spendere il 2% dei fondi federali in connettori intermodali. Tuttavia, c'è di più. A ciascuno Stato viene richiesto di "essere all'altezza" dei fondi autostradali federali con fondi statali o locali: nella maggior parte dei casi, la spesa per le autostrade è all'80% federale ed al 20% statale. Per i collegamenti intermodali, il governo federale potrebbe anche assorbire il 90% del costo di questi progetti. Ciò è importante poichè molti collegamenti sono controllati localmente e la tradizionale quota del 20% spesso rende inattuabili i progetti. La SAFETEA inoltre cerca di incrementare la spesa degli introiti in eccesso per 1 miliardo di dollari all'anno tramite un nuovo Programma di Conduzione e Manutenzione delle Infrastrutture. Quest'ultimo andrebbe a finanziare i progetti finalizzati a proteggere le infrastrutture autostradali esistenti o ad alleviare i punti caldi di traffico. L'attenzione sui progetti che comportano vantaggi immediati rendono le connessioni intermodali al servizio dei porti più idonee alla candidatura.

La SAFETEA propone significative opportunità per il finanziamento delle infrastrutture intermodali attraverso partecipazioni federali, statali, locali e del settore privato. Il Programma Porte d'accesso Trasporto merci è finalizzato ad assicurare investimenti diretti per migliorare le movimentazioni merci intermodali attraverso le principali porte d'accesso dei traffici ed i centri di snodo merci. Le definizioni legislative sembrano essere adeguatamente ampie, di modo che i potenziali progetti non sono limitati.

Il programma TIFIA (legge sul finanziamento e l'innovazione delle infrastrutture di trasporto) continua, ma la sua soglia è stata abbassata da 100 a 50 milioni di dollari. Questo programma fornisce assistenza finanziaria federale sotto forma di mutui assicurati, mutui garantiti e linee di credito per i più importanti investimenti di trasporto. Questi "progetti di importanza nazionale" hanno spesso trovato difficoltà ad essere finanziati a causa delle loro dimensioni e della difficoltà di capire il rapporto tra costi e benefici. I vantaggi per i terminals intermodali, le infrastrutture transfrontaliere ed i corridoi di trasporto multistatali sono spesso molto diffusi. La legge amplia altresì l'eleggibilità dei progetti ferroviari, di modo che il finanziamento pubblico dei terminals intermodali ' ed il necessario accesso intermodale a tali infrastrutture ' dovrebbe aumentare.

Il Corridoio Alameda, nella California meridionale, che serve i porti di Los Angeles e Long Beach, è una storia di successo del finanziamento ai sensi della TIFIA per un importante progetto intermodale. Sebbene l'importo del mutuo TIFIA sia poco rilevante, ha comunque rappresentato il catalizzatore per l'arrivo congiunto del rimanente finanziamento pubblico e privato. Progetti simili sono in fase di vaglio nel contesto del Pacifico Nord-Occidentale (Corridoio FAST), nel Nord-Est (Portway) ed a Chicago. Basandosi sui volumi ferroviari in transito a Chicago, esso potrebbe essere considerato il terzo maggior porto a livello mondiale (oltre 12 milioni di TEU all'anno).

Inoltre, la legge supporta altri metodi innovativi di finanziamento intermodale. Saranno autorizzate obbligazioni esentasse sull'attività privata per finanziare i progetti autostradali ed i terminals intermodali; il finanziamento esentasse abbassa il costo del capitale e rende più probabile il completamento del progetto. L'esperimento della TEA-21 con le banche per le infrastrutture statali continua: ad un piccolo numero di Stati è consentito di capitalizzare i fondi infrastrutturali, il che potrebbe quindi essere controbilanciato da altre fonti di finanziamento.

La maggior parte delle leggi sono frutto di un compromesso, e la SAFETEA non costituisce un'eccezione. Anche se la risposta da parte della comunità del trasporto merci è stata generalmente positiva, alcune questioni sono ancora in piedi. Sebbene il disegno di legge proposto contenga più finanziamenti di quanto non sia mai stato previsto, qualcuno pensa che ciò ancora non basti, dato il previsto incremento di traffico. Per ironia della sorte, l'incremento delle economie sul carburante ' più traffico che usa meno carburante ' apporta meno entrate per veicolo/miglia derivanti da tasse di dazi. A marzo, il congressista Don Young, presidente della Commissione Interna per i Trasporti e le Infrastrutture, ha proposto un pacchetto da 375 miliardi di dollari che potrebbe essere finanziato mediante versamenti aggiuntivi al fondo fiduciario.

La proposta di Young ha incontrato una dura opposizione politica da parte di un'amministrazione che si oppone inflessibilmente a qualsiasi aumento delle tasse. Il provvedimento rivisto, da 274 miliardi di dollari, non prevede alcun aumento delle imposte sul carburante, ovvero su qualsiasi altra componente del fondo fiduciario. Anche se molti del settore apprezzano il finanziamento, vi è la preoccupazione che esso non basti per supportare le esigenze a lungo termine, e che, quando alla fine la necessità sarà riconosciuta, possa essere troppo tardi per rispondervi con efficacia, data la natura a lungo termine dei progetti di espansione delle infrastrutture.

La rete intermodale è complessa, e non sono stati ancora sviluppate statistiche affidabili né una accurata misurazione dei flussi intermodali. Sebbene la ISTEA abbia istituito l'Ufficio delle Statistiche di Trasporto al fine di effettuare un'indagine sui flussi delle derrate ogni cinque anni ' l'ultima indagine è stata del 1998 ' essa non dispone di una specifica attenzione sull'intermodalismo e la misurazione dei relativi volumi è nei fatti preclusa dalla concentrazione sulle modalità, dalla pratica dei vettori e dall'intermediazione del prodotto.

L'analisi dell'attuale rete trasportistica è più un'arte che una scienza, e può contribuire alla elaborazione di statistiche sui traffici imprecise. Questo è un problema per il settore marittimo di linea. Singoli vettori possono riferire i propri volumi, ma nessuno può assicurare che una singola spedizione non venga conteggiata più di una volta. La disaggregazione ed il riconsolidamento del traffico di importazione non può essere seguito come un flusso singolo.

Dal momento che scorre attraverso gli Stati Uniti un traffico internazionale, è decisivo comprendere la rete, allo scopo di ottimizzare gli investimenti sulle infrastrutture. Questa carenza di conoscenza ha altresì gravi implicazioni per la sicurezza nazionale. Nel 1999, il governo riconobbe la complessità del trasporto marittimo e creò lo MTS (Sistema Trasporto Marittimo). Lo MTS era modellato sullo NHS ed abbraccia idrovie, porti ed i loro collegamenti intermodali. Sfortunatamente, sono mancati i finanziamenti ed una chiara fonte di proventi deve ancora essere individuata. L'avanzo di bilancio del 1999 ha dato il via a deficit record e la maggior parte dei progetti viene ancora finanziata in gran parte a prescindere dai proventi generali.

La SAFETEA non fa nulla per risolvere questi problemi critici inerenti alle infrastrutture marittime. Tale questione della responsabilità condivisa resterà sospesa, dal momento che il settore si aspetta una soluzione normativa propria. Ci sono state proposte inerenti a varie fonti di finanziamento, ma non è stata approvata alcuna legge finalizzata a risolvere il problema. A causa dei problemi costituzionali in ordine all'imposta sulla manutenzione dei porti, non è in vista alcun onere per l'utente della ristrutturazione. La proposta di un fondo per i servizi portuali ha incontrato l'opposizione da parte del settore marittimo poiché essa collocava l'intero onere finanziario sui fornitori di traffico commerciale e ne esentava tutti i beneficiari del sistema.

Ci sono state proposte che prevedono l'uso di una piccola parte dei diritti doganali raccolti come sottoprodotto dei traffici internazionali. Tuttavia, dato che i diritti affluiscono alla tesoreria generale ' e compensano i deficit ' questo suggerimento non rappresenta una possibilità concreta. Ci sono state altresì proposte di istituire un onere sulle infrastrutture containerizzate, che dovrebbe essere raccolto presso i porti ed usato per finanziare le infrastrutture necessarie. Sebbene si tratti di un modello già utilizzato per imporre un onere simile sui passeggeri delle linee aeree, potrebbe rivelarsi difficile conciliare i sistemi locali e di sistema.

Tutte queste difficoltà di finanziamento costituivano un problema prima dell'11 settembre. Da allora, la sicurezza portuale è diventata una questione molto in vista in politica. Anche se il governo ha identificato con chiarezza l'esigenza di fare qualcosa, poi non ha finanziato la sicurezza portuale al livello richiesto dal settore. Un'ampia gamma di esigenze, dell'ordine stimato di oltre 2 miliardi di dollari, ha rapidamente assorbito il finanziamento iniziale di 93 milioni di dollari. Il settore portuale è notevolmente preoccupato circa il fatto che i bisogni in materia di sicurezza non finanziati possano erodere gli investimenti che altrimenti dovrebbero essere effettuati per sviluppare le infrastrutture.

Il trasporto merci negli Stati Uniti è un modello per il resto del mondo. La SAFETEA rappresenta un passo nella direzione giusta, ma le esigenze di mobilità e sicurezza minacciano di sommergere il sistema nei prossimi 20 anni. E' auspicabile che un governo ricettivo sia in grado di lavorare con il settore privato per trovare le soluzioni giuste.
(da: Containerisation International, luglio 2003)