Autorità Portuale di Genova
Piano Operativo Triennale 2008-2010
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INDICE
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- PARTE SECONDA - LINEE DI INDIRIZZO PROGRAMMATICO
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- Attività di pianificazione
- Alla luce delle esperienze maturate in particolare nell'ultimo
decennio, la pianificazione del porto deve essere posta nuovamente
al centro del mandato svolto dall'Autorità portuale, in
considerazione della mutata funzione e natura degli scali marittimi,
che da “porti-emporio” si stanno rapidamente
trasformando in “porti-estesi”.
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- La presenza del porto, inoltre, tanto più se inserito in
un contesto urbano, come è il caso dello scalo genovese,
esercita la sua influenza sul territorio circostante sotto
molteplici profili che, come evidenziato anche dalle recenti
esperienze maturate in diversi porti europei, necessitano di essere
ricondotti, in sede di pianificazione, ad una visione unitaria.
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- Detti profili si individuano innanzitutto nel rapporto dell'area
urbana e territoriale con la risorsa spaziale, nella quale le
attività portuali e quelle cittadine spesso si sovrappongono,
nel rapporto con gli altri sistemi economici, in materia di scambi
commerciali, con l'occupazione e la mobilità delle persone,
con l'innovazione tecnologica e l'ambiente.
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- In questo contesto, assume un rilievo centrale e non
procrastinabile lo sforzo teso a bilanciare le esigenze del porto e
quelle della comunità urbana. Le recenti esperienze di
pianificazione si sono arricchite di nuove prospettive, soppesando
in maniera più critica che in passato i costi ed i benefici
del processo di crescita dei traffici e delle infrastrutture poste
al loro servizio nel contesto territoriale ed urbano di riferimento
ed il legame tra crescita dei traffici e sviluppo del territorio è
sottoposto a continua verifica nell'ambito di un dibattito che
coinvolge anche le popolazioni interessate.
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- Tuttavia, il soggetto che governa il porto non può
confrontarsi solo con le esigenze della comunità locale, ma
deve, anche e necessariamente, far proprie e riflettere le pressioni
provenienti dal mercato e dagli operatori globali.
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- Infatti, a seguito delle note trasformazioni che interessano il
settore della logistica e della portualità a livello europeo
e mondiale, lo sviluppo del business portuale tende ad essere
integrato in filiere verticalmente più complesse ed
orizzontalmente più articolate e ad essere coordinato da
soggetti unici di rilevante consistenza finanziaria.
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- In un contesto siffatto, il porto non è più
considerato come un insieme di aree e di infrastrutture, ma si
delinea invece come un complesso di funzioni, che sviluppa una serie
di interazioni con la comunità locale e che, nel contempo, si
inserisce in una più ampia strategia di network portuale,
solidamente legato al territorio regionale ma aperto al mercato
nazionale ed internazionale, di certo per quanto riguarda i traffici
e le relazioni internazionali, ma anche e specialmente con
riferimento alla struttura organizzativa e finanziaria.
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- Alla luce delle esperienze maturate, un profondo ripensamento
del concetto di pianificazione portuale e, in particolare, dei suoi
contenuti, metodi e professionalità, sembra derivare dalla
necessità di confrontarsi con i nuovi e potenti attori dello
shipping internazionale, dal consentire al porto di svilupparsi
nella nuova dimensione di porto “esteso” e dall'esigenza
di creare un nuovo rapporto equilibrato e coordinato tra porto e
città, oggi più che mai indispensabile per consentire
ai porti di radicarsi sul territorio come centro di attività
ad alto valore aggiunto.
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- Il soggetto che governa il porto è chiamato ad operare
una svolta sul piano culturale, che va oltre l'inserimento di nuove
professionalità e professioni nella sua struttura
organizzativa, ma che consiste innanzitutto nel traguardare nuovi
orizzonti di confronto con altri soggetti ed istituzioni,
rinunciando dunque in parte alla sfera protetta ed isolata dalle
interferenze esterne nella quale per lungo tempo ha esercitato il
proprio potere.
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- Anche alfine di creare i presupposti per conseguire i due
principali obiettivi dello sviluppo economico ed occupazionale a
favore delle aree sulle quali gravita il porto attraverso la
crescita dello stesso, la pianificazione portuale sembra potersi
sviluppare in modo più naturale a livello locale, seppur in
modo coordinato ed in concertazione con gli altri livelli di
governo, regionale e centrale. In questo modo, infatti, la
conoscenza del tessuto locale da parte del soggetto pianificatore
consente di indirizzare il processo di pianificazione non più
soltanto in funzione della crescita del porto, ma anche del
soddisfacimento dei bisogni di sviluppo compatibile del porto e
delle aree urbane e territoriali di riferimento.
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- La tendenza ad assegnare alla “Port Authority”, pur
nelle sue diverse configurazioni, la principale funzione
propositiva, in modo coordinato con gli altri livelli di governo, ma
con competenza ed autonomia decisionale, è chiaramente
leggibile anche negli sviluppi in materia di organizzazione degli
organi di governo del porto a livello europeo, i quali, attraverso
un'evoluzione della funzione di landlord puro, accrescono il
significato dell'autonomia decisionale e finanziaria del soggetto
prevalentemente preposto ad indirizzare lo sviluppo del porto.
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- Sotto il profilo procedurale, si dovrebbe pervenire ad un
rinnovamento degli schemi di programmazione in oggi adottati, che
introduca elementi di semplificazione delle procedure esistenti, con
la chiara indicazione delle finalità perseguite da ogni
strumento in essere e la progressiva eliminazione di strumenti
sovrapposti nei contenuti e che concepisca il Piano Regolatore quale
strumento “produttivo” oltre che urbanistico, che
stabilisce anche i limiti territoriali entro i quali il porto si può
sviluppare, dimensionando a priori le caratteristiche della capacità
produttiva complessiva dello scalo, intesa anche con riferimento
alla capacità delle infrastrutture ferroviarie e stradali di
servire i traffici portuali in armonia con le esigenze di mobilità
cittadina sul territorio urbano.
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- Ne deriva che la pianificazione si deve sviluppare nei suoi
profili di breve, medio e lungo termine, focalizzandosi sui tre
elementi principali già enunciati nella sintesi del presente
programma di mandato, ovvero l'uso razionale e funzionale degli
spazi portuali esistenti, la realizzazione delle opere programmate
in attuazione del Piano Regolatore vigente e la predisposizione di
nuovi strumenti di pianificazione.
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- A quest'ultimo riguardo, il compito principale che si intende
assumere è quello relativo alla definizione del layout
complessivo del sistema portuale genovese, che si proponga di
perseguire un'organica distribuzione delle funzioni produttive che
il porto deve sviluppare al suo interno e nelle relazioni con il
contesto urbano. La revisione del Piano Regolatore Portuale si
incentrerà quindi sulla verifica dell'attuale assetto, dei
necessari adeguamenti, individuando quindi le possibili soluzioni di
implementazione dell'offerta, sia dal punto di vista della
configurazione che della dimensione degli spazi e degli accosti
destinati alle diverse funzioni.
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- I temi prioritari di approfondimento - da sviluppare in
collaborazione con Urban Lab nell'ambito dei processi di revisione
del Piano Regolatore Portuale e del Piano Urbanistico Comunale -
riguarderanno l'assetto delle aree di Levante del porto di Genova,
ai fini di una migliore definizione delle relazioni territoriali fra
le attività di riparazione navale, la Fiera, la nuova darsena
nautica e piazzale Kennedy; l'assetto viario e ferroviario da porre
al servizio dello sviluppo dei traffici indotti dalla realizzazione
delle nuove opere previste nel bacino di Sampierdarena; la
riconversione territoriale e funzionale del compendio Pegli -
Multedo - Sestri, avuto particolare riguardo alle questioni relative
alla piattaforma off-shore per i traffici petroliferi ed al
conseguente recupero delle aree di Sestri - Multedo, necessarie alla
realizzazione dei progetti di espansione del cantiere di costruzione
navale; al waterfront di Prà - Voltri, ai fini del
completamento del riassetto della fascia di rispetto di Prà e
della qualificazione del fronte-mare di Voltri, da perseguire in
coordinato rapporto con il riassetto infrastrutturale dell'area.
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- L'attività di pianificazione portuale può ora
fondarsi, fra l'altro, su nuovi strumenti resi disponibili dalle più
recenti disposizioni legislative in materia di “autonomia
finanziaria”, dalle regole di trasparenza che connotano la
formazione del “bilancio sociale”, dalla politica
europea di settore, e da un rinnovato impulso alla tutela ambientale
ed alla sostenibilità delle attività portuali.
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- L'autonomia finanziaria
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- Nel corso dell'ultimo triennio, le disposizioni contenute nelle
leggi in materia di formazione di bilancio dello stato hanno
introdotto alcune innovazioni sotto il profilo dell'autonomia
finanziaria delle autorità portuali, di seguito brevemente
ricordate:
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- a partire dal 2006, le tasse portuali sulle merci sbarcate e
imbarcate sono interamente devolute alle autorità portuali;
- le autorità portuali possono istituire una sovrattassa
sulle merci imbarcate e sbarcate, giustificata in presenza dei costi
sostenuti per opere di grande infrastrutturazione;
- a partire dal 2007, anche il gettito della tassa erariale sulle
merci imbarcate e sbarcate e della tassa e sovrattassa di ancoraggio
affluisce alle autorità portuali, mentre sono soppressi i
contributi per le manutenzioni ordinarie straordinarie;
- le autorità portuali possono istituire un'addizionale su
canoni, tasse e diritti per lo svolgimento dei compiti di vigilanza
e per la sicurezza portuale.
- Con riguardo al porto di Genova, se l'esercizio 2006 ha fatto
registrare entrate per tasse portuali pari a quasi 17 milioni di
euro, un'anticipazione dei dati a consuntivo per l'anno 2007
individua un gettito addizionale di circa 14 milioni euro, per un
totale di entrate per tasse portuali riscosse pari a circa 31
milioni di euro, considerata la totale devoluzione all'autorità
portuale anche del gettito della tassa erariale e della tassa di
ancoraggio. Tale maggior gettito, legato all'andamento dei traffici,
può rappresentare anche una stima delle nuove risorse
finanziarie a disposizione dell'Autorità portuale per
l'esercizio in corso ed i successivi.
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- Come evidenziato nel precedente documento di programmazione
triennale, la legge finanziaria 2007 ha segnato un ulteriore passo
avanti nel completamento del processo di autonomia finanziaria delle
Autorità portuali, attraverso la determinazione di una quota
dei tributi diversi dalle tasse e dai diritti portuali da devolvere
ai fini della realizzazione delle opere e dei servizi previsti nei
piani regolatori portuali e nei piani operativi triennali.
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- Successivamente la legge finanziaria 2008 ha stabilito che
l'incremento delle riscossioni dell'imposta sul valore aggiunto e
delle accise relative alle operazioni nei porti e negli interporti
sia destinato al potenziamento della rete infrastrutturale e dei
servizi nei porti e nei collegamenti stradali e ferroviari nei
porti, con priorità per i collegamenti tra i porti e la
viabilità stradale e ferroviaria di connessione (Art. 1,
commi 247-248).
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- In attesa di maggiori precisazioni su quest'ultima disposizione
di legge e, in particolare, sui criteri di assegnazione del maggior
gettito alle regioni e, successivamente, di ripartizione dello
stesso tra i porti di una stessa regione, si tratta comunque di una
ulteriore risorsa finanziaria in capo all'Autorità Portuale,
anch'essa strettamente connessa alla quantità e tipologia di
merce all'importazione proveniente dai paesi extra UE.
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- Allo scopo di formulare una previsione sulle entrate addizionali
per IVA che potrebbero affluire alle casse dell'Autorità
portuale con riguardo all'anno 2008, si riporta di seguito il
consuntivo dell'IVA (in euro) incassata dall'Ufficio delle Dogane di
Genova negli ultimi sei anni ed una stima del gettito previsto per
l'anno 2008:
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- Tabella 14 - Gettito IVA incassato dall'Ufficio delle
Dogane di Genova nel
periodo 2002-2007 e previsione per l'anno
2008 (euro)-
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Stima 2008 |
Differenza
stimata
2008-2007 |
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951.857.573 |
962.864.167 |
1.013.099.769 |
1.083.608.631 |
1.234.913.127 |
986.588.065 |
1.038.821.889 |
52.233.824 |
- Fonte: Agenzia delle Dogane - Direzione
regionale Liguria
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- Relativamente alle entrate per diritti portuali ed IVA previste
per il porto di Genova, la stima per l'anno 2008 potrebbe risentire
del sensibile calo di traffico, determinato da fattori
congiunturali, che ha caratterizzato il settore del traffico
containerizzato nei mesi di gennaio e febbraio scorsi. Tuttavia, non
si possono ad oggi escludere, per i prossimi mesi, recuperi di
traffico anche importanti e tali da compensare in tutto o in parte i
risultati poco soddisfacenti della prima parte dell'esercizio.
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- Come si è già messo in evidenza, le recenti
disposizioni in materia fiscale sopra menzionate consentono
finalmente alle Autorità portuali di rafforzare il legame che
sussiste tra i risultati della gestione ed amministrazione del
porto, rappresentati dal movimento delle navi e delle merci e dalla
disponibilità delle infrastrutture portuali, ed il volume
delle entrate destinate a sostenere detta gestione e parte degli
investimenti programmati. Ciò riflette quanto già
accade nei principali porti europei, nei quali il principio
dell'autonomia finanziaria viene anche rafforzato attraverso il
nuovo orientamento giuridico attribuito ai soggetti che gestiscono i
porti.
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- La presenza di un rapporto diretto tra i volumi di traffico
movimentato e risorse finanziarie disponibili consente tra l'altro
all'ente che gestisce il porto di inserire nell'attività
gestionale e di programmazione degli investimenti nuovi elementi di
certezza, dotandolo di una maggiore autonomia rispetto alle
decisioni assunte a livello centrale.
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- Infatti, per quanto la nuova attribuzione di risorse non risolva
completamente il problema della copertura finanziaria degli
investimenti in opere infrastrutturali, questa può
rappresentare un valido strumento finanziario per garantire risorse
continuative e non derivate da strategie di riparto assunte a
livello centralizzato.
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- Anche sulla base dei recenti sviluppi maturati nelle realtà
portuali europee più evolute, il processo di pianificazione
portuale e trasportistica sembra oggi reso più efficace
attribuendo ad un soggetto pubblico con competenze specifiche ed
individuato localmente, con una crescente autonomia finanziaria e
decisionale rispetto agli altri livelli di governo (centrali e
locali), ma che agisce in stretto coordinamento con gli stessi, un
ruolo forte nel gestire i programmi di sviluppo a lungo termine del
sistema porto, ruolo assunto anche nell'ambito di una pianificazione
trasportistica nazionale che individui linee di intervento
prioritarie per lo sviluppo di sistemi logistici di importanza
nazionale ed internazionale.
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- Dato che la competizione tra porti si gioca sempre più a
livello di territorio e non di singolo porto, in un ambito di
concorrenza tra porti estesi, particolare rilevanza viene ad
assumere l'attività di indirizzo dell'Autorità
portuale nel promuovere iniziative legate allo sviluppo del
territorio portuale, in collaborazione e coordinamento con le altre
istituzioni, locali, nazionali e comunitarie, nel relazionarsi con
gli operatori globali e nel ricercare risorse finanziarie per
finanziare attività ed infrastrutture portuali.
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- Il bilancio sociale
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- Come già richiamato in precedenza, l'Autorità
portuale opera al centro di un sistema complesso che vede coinvolti
gli operatori portuali (terminalisti, imprese portuali e fornitori
di lavoro), gli operatori logistici, le imprese industriali, le
istituzioni pubbliche e locali, la città e la comunità
locale, ciascuno con le specifiche esigenze e con interessi spesso
in conflitto tra loro.
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- In un contesto caratterizzato da una tale complessità ,
l'Autorità portuale deve porre in essere le azioni necessarie
a predisporre strumenti in grado di governare tanto gli aspetti
gestionali interni all'Ente quanto quelli di relazione in grado di
favorire una migliore interazione con i diversi soggetti
appartenenti al sistema portuale.
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- A questo scopo il bilancio sociale, si prefigura come strumento
in grado di integrare il bilancio finanziario, superandone i limiti
informativi, e risultando così maggiormente coerente con le
esigenze di rendicontazione di un'Autorità portuale, che
opera per promuovere uno sviluppo socio-economico responsabile dei
territori interessati alle sue attività.
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- Tale documento pertanto ha una duplice valenza :
strategico-gestionale interna e di comunicazione e relazione con
l'esterno.
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- Con riferimento alla valenza strategico-gestionale interna, il
bilancio sociale consente di:
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- esplicitare e condividere la missione e la visione strategica
con tutti i livelli dell'Ente;
- verificare la coerenza tra la missione, le strategie aziendali e
il sistema di obiettivi di breve e medio periodo;
- consolidare un sistema di un controllo, a priori, in itinere e a
posteriori sul grado di raggiungimento degli obiettivi e sugli
effetti economici, sociali e ambientali dell'attività
dell'ente sui diversi interlocutori;
- rafforzare il senso di appartenenza all'ente, la comunicazione
interna e il coordinamento organizzativo.
- Per quanto concerne invece la valenza di comunicazione e
relazione con l'esterno, il bilancio sociale:
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- supporta un posizionamento chiaro e la percezione del ruolo
economico, sociale e ambientale che l'ente riveste sul territorio,
permettendo ai diversi interlocutori di effettuare una valutazione
consapevole delle scelte e dell'operato dell'ente
- favorisce una relazione stabile e costruttiva con i diversi
soggetti pubblici e privati e rafforza la legittimazione e la
fiducia nei confronti dell'ente.
- In tale contesto l'Autorità Portuale di Genova ha tra i
suoi programmi la predisposizione di un percorso di rendicontazione
sociale finalizzata anche a valorizzare l'azione mirata svolta negli
ultimi anni sull'evoluzione dei sistemi di controllo e contabilità
interni. La predisposizione di un bilancio sociale consentirà
all'Autorità Portuale di Genova di integrare maggiormente i
sistemi nei processi decisionali e gestionali e utilizzarne i
risultati verso l'esterno per rappresentare in modo verificabile il
valore creato in relazione alla dimensione economica.
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- Collaborazione coi porti di Savona e La Spezia
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- I porti di Genova, La Spezia e Savona hanno instaurato da
diversi anni un rapporto di cooperazione al fine di promuovere il
sistema portuale ligure a livello europeo, con iniziative di rilievo
in particolare nel settore della formazione professionale, della
sicurezza portuale e della promozione.
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- Nei prossimi anni, oltre a consolidare e rafforzare i programmi
di collaborazione già avviati, le tre autorità
portuali prevedono di estendere gli ambiti progettuali di comune
interesse e sviluppo, avviando in particolare una serie di
riflessioni da condividere in materia di regolamentazione
amministrativa nell'ambito di alcune procedure amministrative, con
specifico riguardo al tema delle concessioni demaniali, oltre che
nel campo dello sviluppo delle iniziative di internazionalizzazione
del sistema portuale ligure.
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- La politica europea nel settore portuale
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- Nell'ambito della politica portuale europea, l'Autorità
portuale intende orientare le proprie azioni in due direzioni
principali.
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- Da una parte, proseguire l'attività di lobbying nei
confronti dell'Unione Europea, in particolare attraverso la
partecipazione ad ESPO, quale principale organismo di rappresentanza
degli interessi dei porti europei.
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- Dall'altra, intraprendere una serie di azioni finalizzate ad
accedere alle fonti di finanziamento per lo sviluppo
infrastrutturale e per le attività di ricerca e sviluppo.
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- Nel primo caso, l'obiettivo è quello di instaurare con
gli organismi comunitari un rapporto diretto, volto a rappresentare
gli interessi del porto di Genova e anche, più in generale
della portualità italiana, nell'ambito delle scelte di
politica dei trasporti e di finanziamento delle infrastrutture
adottate dall ‘Unione Europea.
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- Di particolare importanza in questo contesto è l'offrire
nuovo impulso ai dibattiti su alcuni temi quali la concorrenza tra
porti, i modelli di port governance dei porti, il finanziamento
delle infrastrutture portuali, gli assi prioritari di comunicazione
in Europa, l'organizzazione del lavoro portuale e gli standard di
sicurezza, temi che sono da tempo al centro delle priorità
espresse dalla politiche europee di settore, ma che stentano ad
uscire dai tavoli di discussione per tradursi in iniziative
concrete.
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- Sul fronte più strettamente progettuale, l'Autorità
portuale di Genova proseguirà l'attività di
monitoraggio dei cofinanziamenti messi a disposizione dall'Unione
Europea, in particolare in tema di sviluppo del trasporto
ferroviario e dell'intermodalità, di promozione dei servizi
di navigazione a corto raggio, di miglioramento della sicurezza ed
affidabilità della rete di trasporto imperniata sul porto di
Genova, di ottimizzazione della capacità e dell'efficienza
delle infrastrutture esistenti.
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- Ad oggi, l'Ente ha già potuto usufruire di due importanti
contributi nell'ambito dei programmi attivati in tema di Reti
Transeuropee, il più recente relativo ad un'iniziativa
progettuale elaborata nel 2007 e che si svilupperà nel
prossimo triennio, avente per oggetto il trasporto sostenibile di
merci tra il porto di Genova e lo scalo ferroviario di Alessandria
attraverso la modalità ferroviaria, anche creando nuove e più
efficienti interconnessioni sul territorio della macroregione
costituita dal porto e dai suoi mercati di riferimento.
-
- Inoltre, l'Autorità portuale si farà promotrice e
parteciperà ad iniziative progettuali in ambito europeo
finanziate attraverso altri programmi comunitari, quali quelli volti
a promuovere gli scambi di esperienze tra porti di diverse realtà
europee, in particolare nel settore della formazione, della
sicurezza e dell'information technology applicata ai servizi
portuali.
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- Gestione degli aspetti ambientali e promozione della
sostenibilità delle attività portuali
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- L'Autorità portuale di Genova ha manifestato l'interesse
e la disponibilità a continuare la già avviata
collaborazione con le altre autorità portuali liguri e con la
Regione Liguria attraverso la sottoscrizione di un protocollo di
intesa che stabilisca strumenti e metodologie per affrontare le
problematiche e le opportunità legate alla gestione degli
aspetti ambientali ed alla promozione della sostenibilità nel
settore delle attività imprenditoriali, produttive e di
servizio nell'ambito territoriale di competenza.
-
- A questo scopo, anche in considerazione del quadro normativo
nazionale, comunitario ed internazionale in materia e del nuovo
ciclo di programmazione 2007- 2013 dei fondi strutturali europei, i
soggetti interessati hanno formalizzato un tavolo permanente di
lavoro al fine di individuare strategie e soluzioni comuni in campo
ambientale, tali da favorire la gestione uniforme sull'intero
territorio regionale, con particolare attenzione ai seguenti temi:
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- fornitura di energia alle navi all'accosto, per limitare
l'inquinamento generato dai motori;
- individuazione di una serie di azioni per il contenimento delle
polveri;
- raccolta e smaltimento delle acque di dilavamento.
PIANO OPERATIVO TRIENNALE 2008 - 2010
INDICE
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