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23 de octubre de 2021 El diario on-line para los operadores y los usuarios del transporte 03:53 GMT+2



LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE

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REPONSE DU PRESIDENT DU PORT AUTONOME DE NANTES SAINT-NAZAIRE

Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire souhaite compléter certaines informations spécifiques contenues dans le rapport particulier et infléchir certaines conclusions qui en sont tirées.

I. - Préambule

Le port autonome de Nantes/Saint-Nazaire est chargé de la gestion du premier port de la façade Atlantique, moteur du développement économique interrégional du Grand Ouest dont il conditionne près de 25 000 emplois. Son activité a progressé de 27 % de 1990 à 1998, soutenue par une dynamique commune du port autonome et de la communauté portuaire s'appuyant sur une progression simultanée de la compétitivité et des volumes et par un programme d'investissements important, tant publics que privés.

Etablissement public de l'Etat, le port autonome est géré dans le strict respect des procédures administratives et financières, avec efficacité et prudence, tout en laissant la part au réalisme de la gestion au quotidien et en veillant à la cohérence avec les impératifs économiques et sociaux. La bonne santé financière de l'établissement a permis d'engager, depuis 1997, des remboursements partiels de la dotation en capital de l'Etat et d'effectuer en 1999 un reversement à l'Etat de 50 % de l'excédent de l'exercice 1998, comme le prévoit le code des ports maritimes.

Les extraits du rapport qui ont été communiqués au port autonome ne lui permettent pas de formuler une réponse globale aux travaux de la Cour des comptes, mais il souhaite apporter quelques éléments d'appréciation complémentaires sur certains points spécifiques.

II. - Réponses aux observations

A. - La gestion économique et financière du port autonome

1° Les procédures budgétaires

Les budgets du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire ne peuvent être qualifiés "d'ambitions non réalistes". En effet, au cours des exercices 1994 à 1998, les résultats ont été supérieurs aux prévisions. Cette situation, d'ailleurs critiquée par les clients du port autonome, légitime à leurs yeux des baisses de tarifs plus importantes que celles qui ont déjà été effectuées.

Le port gère avec prudence un équilibre entre compétitivité et solidité financière de l'entreprise.

2° Les autres difficultés de fonctionnement

La productivité du personnel est définie comme étant le rapport de la production élargie sur l'effectif moyen. Cette définition ne traduit qu'imparfaitement l'évolution réelle de la productivité du personnel du port autonome.

1°) Une forte part de la production élargie est liée aux trafics de vracs liquides qui font peu appel aux personnels d'exploitation ;

2°) La politique de modération tarifaire, qui constitue une action constante du port, entraîne, par effet mécanique, une baisse de la productivité.

Si l'on examine spécifiquement l'outillage public, qui est l'activité la plus consommatrice de personnel, l'évolution, sur la période 1990 - 1997 analysée par le rapport, est la suivante :

- effectifs ouvriers et maîtrise (environ la moitié de l'effectif du port) : - 2 %

- recettes d'outillage : + 44 %

- recettes d'outillage par agent ouvrier ou maîtrise : + 46 %

B. - La cohérence des investissements

1° Coûts d'escale d'un navire pétrolier

Les coûts recensés par l'Union Française des Industries Pétrolières (UFIP) concernent les comptes d'escales et pas uniquement les droits perçus par les établissements portuaires eux-mêmes. Ils incluent notamment les prestations de pilotage et de remorquage qui ne dépendent pas du port autonome. Si, en 1996, le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire apparaissait plus cher que ses concurrents, il a consenti, à plusieurs reprises, depuis cette date, d'importantes baisses des taux des droits de port marchandise qui ont été ramenés de 2,20 F à 0,80 F par tonne de pétrole brut, sur un volume d'environ 12 Mt par an.

Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire se trouve aujourd'hui parmi les ports français les moins chers pour ce trafic.

2° Les terminaux à conteneurs

Le port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a développé plus tardivement que les autres ports son trafic de conteneurs. La fiabilité sociale des ouvriers dockers, obtenue depuis la réforme de 1992, a permis une progression de trafic continue depuis 1993. Si le déficit du terminal à conteneurs s'établissait effectivement à 17 MF, en 1995, avec 34 000 mouvements de conteneurs, il a été ramené à 10 MF, en 1998, avec 68000 mouvements. L'excédent brut d'exploitation (hors frais généraux et amortissements) de ce terminal qui était de -  3 MF, en 1995, est passé à + 9 MF, en 1998. L'augmentation de trafic, constatée en 1999 (plus de + 2 0%), confortera cette tendance. Grâce à une tarification conforme au marché et sur laquelle le port veille à ce qu'elle ne s'érode pas avec les effets de productivité, ces chiffres démontrent que le terminal à conteneurs a dépassé la taille critique en termes de rentabilité.

Le port autonome et la place portuaire ont fait du développement de ce trafic leur objectif prioritaire pour les prochaines années, en visant un trafic de 250 000 conteneurs équivalent 20 pieds à l'horizon 2015, soit une croissance moyenne de 8 % par an.

REPONSE DU PRESIDENT DU PORT AUTONOME DE BORDEAUX

La réforme de la manutention

En ce qui concerne les "mesures discriminatoires à l'embauche", il y a lieu de noter que l'accord local a été élaboré directement entre les entreprises de manutention et le syndicat CGT des ouvriers dockers.

DEUXIEME PARTIE : LA GESTION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

les procédures budgétaires

L’état prévisionnel des recettes et des dépenses

* Le port autonome de Bordeaux donne aux états prévisionnels de recettes et de dépenses un caractère strictement limitatif, les crédits votés par le conseil d’administration faisant l’objet d’une notification écrite préparée par la direction financière et signée par le directeur général.

La récente migration du système informatique permettra dans les prochaines semaines de procéder à un blocage automatique des engagements, dès lors que les crédits ouverts seront insuffisants. Dans l’attente, un contrôle strict et périodique des consommations budgétaires est réalisé à partir d’une édition régulière d’un document fournissant aux services : les réalisations des exercices N - 3 et N – 2, les prévisions et résultats de l’exercice N – 1, les prévisions et réalisations de l’exercice en cours.

* Le règlement intérieur prévoit une délégation du conseil d’administration au directeur général pour :

à  les projets de travaux imputables à la section de fonctionnement de l’état prévisionnel, dans la limite des crédits disponibles ;

à  les projets d’exécution des travaux imputables à la section des opérations en capital de l’état prévisionnel dont les avant-projets ont été préalablement approuvés par une décision du conseil d’administration portant fixation du montant des dépenses autorisées et pour l’exécution desquels des crédits ont été ouverts ;

à  les projets d’exécution relatifs aux travaux accessoires qui se rattachent directement à une entreprise principale préalablement autorisée et dont la dépense est imputable sur la somme à valoir de cette entreprise, lorsque l’exécution des travaux ne doit avoir pour effet ni d’apporter des modifications importantes dans les dispositions des ouvrages existants, ni dans la consistance d’avant-projets antérieurement approuvés par le conseil d’administration, ni d’entraîner une augmentation du montant de la dépense autorisée ;

à  les virements de crédits entre sous-comptes à trois chiffres de la section de fonctionnement de l’état prévisionnel, dans la limite du crédit total du compte à deux chiffres.

* Les séances budgétaires du conseil d’administration sont l’occasion de débats favorisés par la transmission de l’ensemble des documents financiers aux administrateurs une semaine au moins avant la date de réunion. Les investissements font l’objet de notes de présentation individualisées et sont discutés au conseil d’administration avant leur inscription à l’état prévisionnel. La commission spécialisée des investissements, émanation du conseil d’administration, se prononce également chaque année sur le programme des investissements de l’exercice budgétaire à venir.

* Sur les écarts récurrents entre prévisions et réalisations, il convient de noter que, pour la section de fonctionnement, les réalisations sont largement tributaires du trafic maritime qui dépend pour une large part de facteurs exogènes. Ainsi, les trafics pétroliers fluctuent au gré des variations du prix du baril qui vient de passer en quelques mois de 10 dollars à 20 dollars. De même, le port de Bordeaux est aujourd’hui confronté aux réactions du marché du maïs affecté par la problématique de la traçabilité des organismes génétiquement modifiés.

* La date butoir (1er octobre de l’année précédente), imposée par l’article R 113.15 du Code des Ports Maritimes pour le vote du budget, ne permet pas un ajustement précis de l’état prévisionnel rectifié du fait de sa présentation à une date avancée, sans doute fixée ainsi pour permettre une approbation avant le premier janvier de l’exercice. Il convient de noter que les nouvelles dispositions du décret 99-575 du 8 juillet 1999 relatif aux nouvelles modalités d’approbation de certaines décisions financières des établissements publics de l’Etat sont de nature à améliorer sensiblement le dispositif.

Il est ainsi difficile de dire de manière aussi catégorique que "les observations de la Cour révèlent en réalité le peu d’intérêt porté par les ports autonomes au respect des procédures budgétaires qui s’imposent à eux".

L’absence de programmation pluriannuelle.

L’intérêt d’une programmation pluriannuelle des investissements n’a pas échappé aux instances dirigeantes du port autonome de Bordeaux et les études préalables menées dans les différents secteurs, tant avec les partenaires institutionnels (Etat, collectivités locales, chambres de commerce) qu’avec la communauté portuaire, peuvent en témoigner. Par ailleurs, la préparation et l’élaboration des contrats de plan Etat-Région sont également l’occasion de définir une politique globale des investissements.

Enfin, il convient de ne pas omettre la nécessaire réactivité de l'autorité portuaire, dans un secteur fortement concurrentiel, qui peut aussi conduire à modifier où infléchir certaines décisions pour fidéliser ou conquérir certains trafics.

La comptabilité et le contrôle de gestion

L’insuffisance et la mauvaise utilisation des outils comptables.

L’insuffisance de précision de l’instruction comptable M9-5 de la direction générale de la comptabilité publique, relevée à juste titre par la Cour, a conduit la direction du transport maritime, des ports et du littoral et la direction générale de la comptabilité publique à initier, dès le début de l’année 1999, un groupe de travail avec pour mission, l’harmonisation des pratiques comptables dans les principaux domaines ayant fait l’objet des critiques de la Cour. Il est intéressant de préciser que le groupe de travail associait les agents comptables des ports autonomes à des directeurs de ports, des représentants des deux directions précitées et du contrôleur d’Etat. Il est à noter, de plus, que les ports autonomes ne sont pas des EPIC, même si une partie de leurs missions est industrielle et commerciale.

Les missions de l’agent comptable

La direction générale de la comptabilité publique et la direction du transport maritime, des ports et du littoral devraient communiquer prochainement à la Cour des comptes la note conclusive du groupe de travail qui s’est réuni au cours de l’année 1999 sur le thème de l’exercice conjoint des fonctions d’agent comptable et de chef des services financiers. Il est à noter que le directeur général et l'agent comptable du port de Bordeaux en faisaient partie.

En complément, le port de Bordeaux tient à préciser que l’agent comptable n’a jamais bénéficié en tant que directeur financier d’une quelconque délégation de signature de l’ordonnateur, hormis celles relatives à l’affectation des personnels entre les services de l’agence comptable, les mesures disciplinaires prévues à l’article 26 de la convention collective UPACCIM ne nécessitant pas la consultation de la commission prévue à l’article 27 de la même convention, et ce après information du directeur et du directeur des ressources humaines. Il convient également de noter que les dépenses du service financier ne peuvent être engagées par l’agent comptable.

La comptabilité analytique et le contrôle de gestion.

* Le contrôle de gestion

La fonction de contrôle de gestion existe au port autonome depuis plusieurs années. Elle était jusqu’à présent exercée par un cadre de la direction générale de la comptabilité publique, placé en service détaché au port, qui cumulait cette fonction avec celle d’adjoint à l’agence comptable. Depuis quelques mois, cette situation a été clarifiée et le contrôleur de gestion exerce sa fonction à temps plein sous l’autorité directe du directeur général du port. Un informaticien est également venu renforcer ce service.

* La comptabilité analytique

La comptabilité analytique existe depuis de nombreuses années au port de Bordeaux et les résultats annuels font l’objet d’un rapport général et détaillé présenté au conseil d’administration. La mise en place du nouveau logiciel comptable a permis de renforcer le degré de précision de la comptabilité analytique et offre également la possibilité de fournir à la demande des situations ponctuelles aux différents services.

LE FONCTIONNEMENT DES ETABLISSEMENTS

Le port autonome de Bordeaux s’est doté depuis le 19 mars 1973 d’un règlement des marchés, annexé au règlement intérieur de l’établissement, réaffirmé par le conseil d’administration du 29 avril 1991, mis à jour en 1995 et modifié le 21 juin 1999, lors de l’adoption du nouveau règlement intérieur, conformément aux dispositions de l’article R 113.18 du code des marchés publics.

* dispositions en vigueur jusqu’au 21 juin 1999 :

Dans son article 1er, le règlement précisait que les marchés du port autonome de Bordeaux relatifs aux opérations ne donnant pas lieu à participation financière de l’Etat étaient soumis à la réglementation des marchés de l’Etat et aux textes propres à l’administration chargée des ports maritimes de commerce, sous réserve des dispositions suivantes du règlement précité :

à  La composition des bureaux d’adjudication, de la commission spéciale d’adjudication restreinte et de la commission des marchés sur appels d’offres est adaptée. L’agent comptable est membre du bureau des adjudications et de la commission d’appels d’offres. Le représentant de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes est membre à titre consultatif.

à  Le seuil fixé est celui appliqué pour les marchés de l’Etat.

à  Tout projet de marché fait l’objet d’un rapport du directeur rappelant la nature et l’étendue des besoins à satisfaire, le montant prévu de l’opération exposant l’économie générale du marché, son déroulement prévu et la justification du choix de la procédure de passation adoptée, notamment lorsqu’il s’agit d’un marché négocié pour lequel les mesures prises pour assurer une compétition aussi large que possible doivent être clairement explicitées.

à  Il est créé une commission consultative des marchés comprenant le président du conseil d’administration, le vice-président et le membre secrétaire, les autres membres du comité de direction, le commissaire du gouvernement, le contrôleur d’Etat et le représentant de l’administration des finances au conseil d’administration (le trésorier payeur général).

à  Enfin, il est précisé que toutes les nouvelles dispositions qui interviendraient à l’avenir dans la réglementation des marchés de l’Etat seraient applicables de plein droit aux marchés du port à l’expiration d’un délai de deux mois, sauf proposition contraire adoptée par le conseil d’administration.

* dispositions en vigueur depuis le 21 juin 1999 :

Le nouveau règlement des marchés adopté par le conseil d’administration a confirmé la soumission des marchés du port autonome, relatifs aux opérations ne donnant pas lieu à participation financière de l’Etat, aux textes déjà évoqués dans le précédent règlement sous réserve de certaines dispositions :

- modification des seuils. Les travaux compris entre 100 000 F et 300 000 F TTC peuvent être traités sur facture, sous réserve d’une consultation écrite d’au moins trois fournisseurs et de la rédaction d’une note argumentaire sur le choix opéré (antérieurement le seuil de la consultation était de 30 000 F à 300 000 F, mais sans procédure écrite argumentée). Les travaux compris entre 300 000 F et 700 000 F TTC peuvent être traités hors marché, sous réserve des dispositions précédentes et de l’avis conjoint de la cellule des marchés et de la direction financière.

- dispositions propres à la commission consultative des marchés. La composition reste inchangée, mais doivent assister avec voix consultative le DGCCRF, le directeur général du port, le secrétaire général en charge de la cellule des marchés, l’agent comptable et le directeur sectoriel concerné. La commission fixe elle-même les seuils d’examen qui sont appréciés hors taxes compte tenu du régime fiscal des ports, sans dépasser les seuils définis pour les marchés de l’Etat. En cas d’urgence impérieuse, la personne responsable peut passer un marché sans demander l’avis de la commission, sous réserve d’avoir obtenu l’accord préalable du commissaire du gouvernement.

* A titre indicatif, le tableau ci-dessous synthétise les marchés que le port autonome de Bordeaux a passés au cours des cinq dernières années.

 

1994

1995

1996

1997

1998

Marchés de Fournitures et Services

8

14

14

4

5

Marchés d’Etudes

2

5

1

2

-

Marchés de Travaux

12

13

20

11

33

Marchés Industriels

3

7

-

1

8

Total

25

39

35

18

46

* Une cellule des marchés, rattachée au secrétaire général, assure la tenue à jour des textes de réglementation et de jurisprudence et l'information des services, le contrôle des procédures de passation, le mode d’attribution des marchés, en particulier le respect des critères de sélection, la pertinence des garanties et le caractère dissuasif des pénalités. Cette cellule prend systématiquement l’attache de la direction financière lors de la phase préalable, afin de s’assurer du respect des procédures et des dispositions réglementaires en même temps que la disponibilité des crédits, notamment pour les opérations en capital. Avant signature par la personne responsable, le marché est soumis dans une phase ultime au visa de l’agent comptable. L’ensemble des procédures ainsi mises en place en étroite association avec l’agent comptable aux différentes phases de la préparation, de l’élaboration et de la passation des marchés est aussi de nature à améliorer le respect des dispositions réglementaires et la qualité de la dépense publique.

* Le secrétaire général du port de Bordeaux a participé au récent groupe de réflexion sur la mise en place des procédures "marchés publics" dans les ports autonomes.

II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS AUTONOMES

a. - LA POLITIQUE COMMERCIALE ET TARIFAIRE

La Cour fait ressortir de manière nette la difficulté à laquelle se trouve confronté un port autonome pour appliquer une politique tarifaire adaptée tout en respectant les textes auxquels il est soumis. Cela représente une difficulté certaine à laquelle il y a lieu de remédier.

TROISIEME PARTIE

LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE

La protection du domaine public

Il est exact que le domaine public n'est pas cadastré dans sa plus grande partie, mais ce n'est pas une gêne pour l'utilisation des conventions constitutives de droits réels. En effet, le port fait intervenir, au coup par coup, un géomètre qui procède à la délimitation de la parcelle sur laquelle portera le droit réel, et lui fait attribuer des références cadastrales (n° de section et de plan) par le service du cadastre. Le droit réel est donc bien assis sur une parcelle cadastrale, ce qui permet au notaire de faire publier à la conservation des hypothèques les conventions correspondantes. A ce jour, huit conventions ont été publiées ou sont en cours de publication.

La connaissance du domaine

Le port autonome de Bordeaux a fourni les données relatives aux superficies gérées qui lui paraissent correspondre à la réalité, même s'il y a lieu de reconnaître que plusieurs facteurs (absence de cadastre du domaine public, références cadastrales "incertaines" dans certains cas, évolution du domaine public national…) rendent impossible leur détermination exacte.

 

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