La dichiarazione d'indipendenza del sistema marittimo statunitense

Entro i prossimi 18 mesi la FMC (Commissione Marittima Statunitense) potrebbe cessare di esistere. Pertanto, se dovesse entrare in vigore il disegno di legge - in questo momento all'approvazione del Senato - finalizzato a deregolamentare il settore marittimo, le funzioni di supervisione e di regolamentazione del trasporto marittimo nell'ambito dei traffici statunitensi, attualmente esercitate dalla FMC, passerebbero ad un organismo interno del Dipartimento dei Trasporti, noto come ITB (Consiglio Trasporti Intermodali). Se il progetto dovesse andare avanti, come sembra probabile, allora Harold J. Creel Jr. potrebbe essere l'ultimo presidente della FMC.

Per essere un uomo che è obbligato a prendere in considerazione l'ipotesi del probabile scioglimento del proprio ente e che negli ultimi due anni ha dovuto lottare in continuazione per assicurarsi i sempre minori finanziamenti da parte del Congresso statunitense, Creel appare piuttosto tranquillo, seduto nel suo ufficio situato a pochi edifici di distanza dal Campidoglio a riflettere sui cambiamenti ora proposti dal Senato nella S414, cioè la Legge di Riforma del Settore Marittimo del 1997. Tuttavia, di una cosa egli è sicuro, vale a dire che l'autonomia decisionale che ha caratterizzato la FMC sin dalla sua istituzione nel 1961 dovrebbe persistere.

Creel si è fermamente battuto per il mantenimento della FMC quale ente libero ed autonomo nell'interesse dell'efficienza e non indebitamente influenzabile dall'esecutivo. "Nella prospettiva di un ente accorpato, sono preoccupato in ordine all'impressione - che daremmo ai nostri partners commerciali - di essere in qualche misura meno autonomi rispetto ad ora" asserisce Creel, il quale aggiunge che "tuttavia, se fossimo accorpati ad un ente autonomo ma non libero in seno al Dipartimento dei trasporti, allora dovremmo cercare di rassicurare i nostri partners commerciali circa il fatto che continueremo ad occuparci delle stesse cose di prima nello stesso modo".

Creel ritiene che il Congresso, nel redigere la normativa in questione, farà in modo di non tralasciare questo particolare. "In ordine a questo argomento, abbiamo avuto solo autorevoli rassicurazioni dal Congresso. Non c'è nulla che mi dia ragione di pensare che essi cambieranno parere" afferma Creel.

In tale contesto, Creel sottolinea le recenti iniziative della FMC in occasione del caso Prassi Portuali Giapponesi della Sezione 19, facendo notare come quest'ultimo non avrebbe potuto essere portato a termine in modo così tempestivo ed efficace se la Commissione avesse agito nell'ambito di un dipartimento governativo. La vicenda richiamata da Creel si riferisce all'annuncio della FMC all'inizio dell'aprile di quest'anno secondo cui a partire dal 14 aprile successivo essa avrebbe iniziato a comminare sanzioni nei confronti dei vettori giapponesi, pari a 100.000 dollari per ogni viaggio, a meno che non venissero fatte cessare determinate prassi restrittive presso i porti giapponesi, vale a dire la "previa consultazione" ed un sistema di autorizzazioni che impediva a nuovi soggetti di fare il proprio ingresso nel settore dello stivaggio in Giappone. Alla luce di questa minaccia, il governo giapponese aveva convenuto di accelerare le procedure di autorizzazione e di prevedere varie eccezioni in relazione ai casi di "previa consultazione".

Tuttavia, come ricorda Creel, "le sanzioni andranno in vigore il 4 settembre prossimo nel caso non si pervenga ad un accordo. Ciò che abbiamo fatto è consistito nel richiedere un paio di relazioni, il che significa che essi dovranno riferire alla FMC sui progressi dei colloqui. L'intenzione è quella di pervenire alla fine ad un accordo effettivo che complessivamente riguardi entrambe le questioni".

Ai sensi della S414, è stato proposto che le funzioni della supervisione marittima vengano assegnate a quello che ora è lo STB (Consiglio Trasporti Terrestri). Lo STB attualmente ha competenze relative ai soli trasporti di superficie ed il progetto è quello di superare tale situazione ampliando il consiglio da tre a cinque membri, mediante l'aggiunta di due persone con esperienza nel settore marittimo. Allo stesso tempo, lo STB verrebbe ribattezzato ITB.

Secondo Creel, l'abolizione della distinzione tra membri marittimi e terrestri dello ITB è ora al vaglio. Egli azzarda che tale provvedimento possa rivelarsi vantaggioso. "Penso che possa trattarsi di una buona idea perché in una situazione in cui le ferrovie sono contrapposte al settore marittimo ci si ritroverebbe con un ente biforcuto ed uno squilibrio nel numero dei membri (tre a due), cosa che non ritengo sia positiva. Ritengo sia meglio poter disporre di individui con esperienza trasportistica, di una modalità o dell'altra, ovvero combinata. Non si può avere un'esperienza solo ferroviaria o solo marittima. Questo dovrebbe essere il cambiamento".

Rispetto alle dimensioni del personale e dei fondi a disposizione, nel caso ci si dovesse interessare di questioni marittime in seno all'ITB, Creel ritiene che non dovrebbe esservi una grossa differenza riguardo al numero attuale di 140 persone od alle dimensioni del bilancio annuale. Pertanto, sebbene possa darsi che alcune delle attuali funzioni scompaiano con l'approvazione della S414, altre nuove potrebbero emergere ed alcune attività attuali potrebbero permanere. La FMC ha già provveduto a dimagrire. Nel corso degli ultimi due anni fiscali il suo budget annuo è stato tagliato da 19 a 14 milioni di dollari; cinque anni fa, poi, essa impiegava 231 persone. Il suo personale dirigenziale è calato dalle 37 unità di due anni fa alle sole 4 di oggi.

Per Creel, il problema è stato quello di conservare il ruolo della FMC e di mantenere alto il morale del personale alla luce dei suddetti tagli. Afferma Creel: "Stiamo solo tentando di continuare a svolgere il lavoro che il Congresso ci ha assegnato e ritengo che stiamo riuscendo a fare un buon lavoro, con 140 persone e fondi limitati a 14 milioni di dollari... e io sono orgoglioso di questo ente e di quello che continua a fare. Io penso che - non importa quello che ne sarà della normativa in materia - continueremo a farlo. C'è molta gente, qui, che continua a seguire le proprie pratiche e che vorrebbe sapere ciò che deve fare".

Ciò che dovranno fare dipenderà dalla versione definitiva della legge che entrerà in vigore. La S414 è stata già modificata in diverse occasioni da quando è stata presentata al Senato all'inizio di quest'anno. Tuttavia, Creel è rincuorato dal fatto che il disegno di legge del Senato continua a riconoscere il fondamentale principio secondo il quale la concessione di immunità anti-trust in seguito a vari accordi continuerà a presupporre un'appropriata supervisione governativa. "Come la vedo io, si tratta di una sorta di scala mobile. Meno trasparenza si ha, più supervisione governativa occorre, e viceversa" ha commentato.

Ad esempio, sebbene sia previsto che non occorra più registrare le tariffe presso la FMC, queste ultime verranno messe a disposizione del pubblico mediante sistemi privati, come Internet, mentre l'ITB continuerà ad applicarle. Inoltre, tutti gli accordi verranno registrati presso l'ITB e messi a disposizione del pubblico per conoscenza.

Creel ha affermato pubblicamente che sebbene ciò costituisca un drastico cambiamento rispetto all'attuale sistema ATFI della Commissione, nel cui ambito tutte le informazioni relative alle tariffe sono disponibili presso una fonte unica, l'importante è che l'informazione sia disponibile. Egli ha inoltre accolto favorevolmente il riconoscimento da parte della S414 del fatto che tutte le parti regolamentate debbano attenersi alle tariffe, ai servizi ed alle altre condizioni di servizio che offrono al pubblico. Creel considera ciò come un'estensione logica della decisione politica del Senato di uniformare il trasporto in relazione ai traffici marittimi statunitensi.

Il nucleo della S414 è costituito dalle modifiche ai contratti di servizio riservati. L'ultima versione del disegno di legge prevede che tali contratti vengano registrati riservatamente presso l'ITB, sebbene alcune clausole contrattuali possano essere pubblicate. Si prevede, inoltre, che all'ITB sia consentito ratificare quei contratti di servizio che potenzialmente violano gli accordi di contrattazione collettiva; una regola particolarmente importante per i sindacati che rappresentano i portuali.

Ammettendo che la procedura di redazione della S414 abbia inevitabilmente richiesto dei compromessi, in particolar modo in ordine alla questione di quanto riservati i contratti di servizio debbano essere, Creel fa notare: "Io penso che tutto dipenda dal personale e dai membri della Commissione senatoriale Commercio, Scienza e Trasporti. Si tratta di una tematica alquanto complicata. Da un lato si parla di trasparenza, dall'altro di riservatezza. Queste due cose si escludono a vicenda, e riuscire a trovare dove possa passare il confine è un compito difficile. Non ci sono risposte giuste in assoluto. Si tratta in realtà di bilanciare tutti gli interessi in gioco".

Continua il presidente della FMC: "Penso che le modifiche che vengono suggerite rispecchino le preoccupazioni dei grossi caricatori e vettori che vorrebbero poter disporre di maggiore flessibilità e di più contratti riservati. Se più flessibilità e contratti riservati siano una cosa buona, non sta a me dirlo. La competenza è del Congresso, perché sono loro a disegnare la politica in materia".

Da parte sua, Creel ha richiesto che vengano apportate modifiche alla sezione 6 (g) "parametri generali" della Legge sul Settore Marittimo del 1984, allo scopo di accrescere le funzioni di supervisione della FMC e di metterla in condizione di meglio rispondere ai reclami dei caricatori. La procedura normale autorizza la FMC ad agire avverso ogni accordo che verosimilmente riduca la concorrenza in termini di una irragionevole riduzione del servizio ovvero di un irragionevole aumento dei costi. Secondo Creel, il problema non sta qui, bensì nella tradizione normativa particolareggiata e restrittiva che pregiudica la discrezionalità nell'agire della FMC.

Come Creel ha spiegato in occasione del recente Simposio Internazionale sul Trasporto di Linea ad Amburgo, "la norma ci dice che la quota di mercato non costituisce un parametro di confronto adeguato, dato che persino un controllo al 100% di un settore di traffico potrebbe essere ammissibile. Ci si richiede di dimostrare il danno "concorrenziale reale" per i caricatori, in prospettiva intentando cause avverso ogni nuovo accordo non realizzabile". Di conseguenza, la Commissione non ha mai richiesto ai tribunali di ordinare ai sensi della sezione 6(g) la sospensione delle operazioni relative ad un accordo registrato. Secondo Creel, il Senato ha dichiarato di voler modificare la tradizione normativa costituita dalla 6(g), il che egli trova sia incoraggiante, dal momento che metterà la Commissione "maggiormente in grado di ottenere buoni risultati rispetto ad iniziative di accordo potenzialmente illegittime".

Creel ritiene che la questione della concentrazione di mercato trattata dalla sezione 6(g) sia particolarmente rilevante adesso, in un ambiente caratterizzato da alleanze, fusioni e acquisizioni. Egli argomenta come la crescita di tali alleanze possa comportare potenziali inconvenienti a lungo termine, nel caso la facoltà di supervisione non venga mantenuta. Tuttavia, come ha sottolineato, la Commissione non può prendere l'iniziativa al fine di evitare ciò, ma solamente controllare il loro comportamento nel caso di fusione o acquisizione al fine di determinare se si tratti o meno di un comportamento anti-concorrenziale.

Allo stesso modo, egli accoglie con favore le modifiche alla S414 tendenti ad eliminare gli espedienti in materia di bandiera battuta dalle navi di vettori controllati (vale a dire, di proprietà governativa) nonché ad apportare cambiamenti specifici al fine di indebolire la supervisione della FMC sui vettori controllati. A questo riguardo, in un discorso tenuto a Washington il 7 marzo scorso presso l'Associazione Foro Amministrativo Marittimo, Creel ha dichiarato: "L'attività tariffaria della Cosco nei traffici sia dell'Atlantico che del Pacifico ha suscitato notevole interesse nella stampa così come in seno al Campidoglio. La Commissione continua a monitorare le attività della Cosco ed ha rincarato la dose negli ultimi mesi. Ritengo che le modifiche proposte nel contesto della S414 miglioreranno la capacità dell'ente di occuparsi tempestivamente ed in modo appropriato delle tariffe o delle iniziative dei vettori controllati che comportano effetti negativi sui vettori commerciali e - a lungo termine - sui traffici in generale".

Parlando pochi giorni prima con Containerisation International, Creel si doleva del fatto che la Cosco non fosse sottoposta ad indagini da parte della FMC, anche se - come vettore controllato - è pur sempre osservata con maggiore attenzione. "Siamo in procinto di controllare le loro prassi tariffarie ed il prossimo passo potrebbe essere quello di chiedere maggiori informazioni e, nel caso vi siano i presupposti, procedere ad una indagine vera e propria" ha spiegato Creel, il quale ha aggiunto che nelle prossime settimane dovrebbe essere presa una decisione al riguardo.

Per Creel, questa attività di supervisione costituisce parte vitale e duratura di ciò che la FMC, oppure il suo successore ITB, è chiamata a fare, vale a dire il compito di regolare il settore marittimo in relazione al commercio con l'estero degli Stati Uniti nonché di assicurare che la normativa nazionale venga osservata.