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23 de octubre de 2021 El diario on-line para los operadores y los usuarios del transporte 03:32 GMT+2



LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE

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DEUXIÈME PARTIE
LA GESTION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

Après avoir examiné comment l’Etat définit ses objectifs et met en œuvre les moyens qui sont de sa responsabilité, la Cour s’est attachée à étudier l’organisation des ports et les choix de gestion économique et financière qui incombent aux établissements portuaires eux-mêmes.

Ses observations sur la qualité et les résultats de leur gestion au regard du bon emploi des fonds publics se fondent sur les contrôles des comptes des ports autonomes, qui doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de ces entreprises.

I. - L’ORGANISATION financiere des ports autonomes

A. - Les procédures financières

1° Les procédures budgétaires

La procédure budgétaire des ports autonomes reste un exercice formel, alors qu’elle devrait constituer un outil de gestion et d’évaluation de l’établissement, pour le port et pour sa tutelle.

a) L’état prévisionnel de recettes et de dépenses

L’état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) ou " budget primitif " ne correspond pas à un véritable budget. Il est purement indicatif et ses crédits ne sont pas limitatifs, sauf quand cela est prévu par le port autonome. Sa présentation comporte plus d’effets d’annonce que d’engagements contraignants. L’examen des budgets primitifs ne fait d’ailleurs que très rarement l’objet de débats en conseil d’administration.

Les écarts récurrents entre prévisions et réalisations

Les écarts constatés entre les états prévisionnels - même modifiés en fin d’exercice - et les comptes financiers mettent en évidence l’insuffisante fiabilité des exercices de prévision menés par les ports autonomes. Ces écarts entre prévisions et réalisations ont atteint par exemple des amplitudes de + 15 % à - 27 % pour les résultats du port autonome de Rouen au cours de la période 1989-1994.

Le premier facteur de ces discordances découle du fait qu’en matière de fonctionnement, hors charges calculées, les budgets sont plutôt respectés, alors qu’en matière d’investissements, les budgets des ports répondent souvent à des préoccupations d’" affichage " vis-à-vis du conseil d’administration et des partenaires extérieurs du port. Ainsi, en 1995, le taux d’exécution des opérations en capital s’élevait à 73 % à Marseille et à 69 % à Dunkerque, dont 39 % pour les opérations d’infrastructures avec concours financier de l’Etat et 18 % pour les travaux de voies navigables exécutés pour le compte de l’Etat.

Immobilisations du port autonome de Dunkerque
Prévisions budgétaires et réalisations
(compte 6952, en MF)

1991

1992

1993

1994

1995

Prévisions (après décision modificative)

288,0

104,5

178,8

215,6

244,3

Réalisations

186,3

62,0

74,1

100,9

168,6

Ecart

101,7

42,5

104,7

114,7

75,7

Taux de réalisation

65 %

59 %

41,5 %

47 %

69 %

Au cours d’une audition, le directeur de ce port autonome a d’ailleurs lui-même reconnu que les prévisions d’investissement, dont les ambitions dépassaient les moyens du port, étaient conçues avant tout à l’usage du personnel et des collectivités territoriales.

La seconde raison de ces écarts provient de l’intégration tardive au budget de certaines opérations. Ainsi, dans le cas du port autonome de Rouen, alors qu’une opération d’acquisition de 52,5 MF de terrains et la recette en capital de 41 MF correspondant à l’avance reçue par le port étaient connues dés 1993, leur inscription au budget de l’exercice 1994 n’a été effectuée qu’en mai 1994.

L’adoption tardive des budgets

Aux termes de l’article R. 113-15 du code des ports maritimes, l’EPRD d’une année " n " est arrêté par le conseil d’administration au plus tard le premier octobre de l’année " n-1 ", pour être soumis au plus tard le premier novembre à l’approbation des ministres chargés des ports et des finances. En l’absence d’approbation par ces tutelles à l’ouverture de l’exercice, le directeur peut néanmoins, sauf opposition du contrôleur d’Etat, engager les dépenses antérieurement autorisées dans la limite des ressources disponibles et ordonner les paiements correspondants. Il peut en outre, dans la double limite des prévisions adoptées par le conseil d’administration et des crédits approuvés au titre de l’année précédente, engager - sauf opposition du contrôleur d’Etat - les dépenses indispensables à la continuité de la gestion.

En pratique, les ports, hormis celui de Rouen, respectent rarement la date limite fixée au 1er octobre pour arrêter leur budget.

Les nouvelles dispositions du décret du 9 septembre 1999 repoussent opportunément au 1er décembre la date limite d’adoption du budget.

b) Les modifications à l’état prévisionnel

Les modifications à l’état prévisionnel rendues nécessaires en cours d’exercice sont arrêtées et approuvées dans les mêmes formes que celles requises pour l’adoption de cet état. Cette procédure de décision modificative est lourde, peu adaptée et souvent contournée.

L’absence de décision modificative

Certaines modifications du montant prévisionnel des crédits ne font pas l’objet d’une décision modificative. Ainsi, le port autonome de Marseille procède depuis 1993 à des ajustements budgétaires en cours d’année intitulés " mesures de gestion ", acceptées par le conseil d’administration. Or ces ajustements auraient dû justifier des décisions modificatives en la forme ; ils comportent, qui plus est, des mesures qui déséquilibrent le budget, en violation de l’article L. 113-2 du code des ports maritimes. Celui-ci dispose, en effet, que " les prévisions du compte d’exploitation doivent être présentées en équilibre pour chaque exercice ". La Cour relève la faible réaction des tutelles face à cette violation des règles budgétaires. Devant une telle situation, le contrôleur d’Etat s’est, en effet, contenté de faire la déclaration suivante : la direction du port présente aujourd’hui une prévision d’exécution du budget 1994 qu’elle s’est bien gardée d’intituler décision modificative pour ne pas être rappelée à la règle de l’équilibre budgétaire alors qu’elle programme un déséquilibre, fut-il accidentel, encore que ce type d’accident se répète durablement depuis des années ". De même, à Nantes-Saint-Nazaire, les " prévisions 1993 " auxquelles étaient comparés les résultats de l’exercice 1993 n’étaient pas celles qui étaient inscrites dans la deuxième décision modificative du 17 septembre 1993, mais celles décidées au cours d’une séance du conseil du 19 novembre 1993 sans être mentionnées dans une décision modificative.

Le contenu des décisions modificatives

La Cour a également relevé à plusieurs reprises que des événements prévisibles et à l’impact budgétaire important n’avaient pas été pris en compte dans les décisions modificatives. Ce fut par exemple le cas en 1993 à Nantes-Saint-Nazaire, où la cession des terrains du Carnet pour un montant de 11 MF, approuvée dès 1991 et confirmée en conseil d’administration le 17 décembre 1993, ne figurait pas dans les modifications adoptées le 19 novembre 1993.

Ces observations révèlent en réalité le peu d’intérêt porté par les ports autonomes au respect des procédures budgétaires qui s’imposent à eux.

c) L’exercice de la tutelle sur les budgets

L’approbation des budgets par les tutelles a longtemps été tardive, intervenant généralement plusieurs mois après le début de l’exercice, sans que la procédure de limitation des dépenses prévue ci-dessus soit mise en place, et avec un retard tel que leur utilité n’était plus avérée.

Un cas particulièrement flagrant a été relevé pour le budget de 1992 du port autonome de Dunkerque. Du fait des tensions sociales liées à la réforme de la manutention, le conseil d’administration ne s’est pas réuni d'octobre 1991 à juin 1992 et le budget n'a été arrêté qu'en juillet. Le port n'a donc pas disposé des crédits budgétaires indispensables à son fonctionnement normal au cours du premier semestre de l'exercice, sans que les tutelles prennent les mesures nécessaires. La Cour a même relevé que, alors que les tutelles n’avaient pas encore approuvé les budgets du port autonome de Dunkerque pour les exercices 1992 et 1993, le comité du fonds de développement économique et social a néanmoins autorisé les emprunts nécessaires au financement des investissements inscrits dans ces budgets.

Certes, l’approbation des décisions modificatives et des comptes est accélérée depuis la délégation de pouvoir donnée en 1996 par la direction du budget au contrôleur d’Etat. En outre, le code des ports maritimes a été modifié par le décret n° 99-575 du 8 juillet 1999, qui instaure un régime d’approbation tacite à défaut de réponse de la tutelle dans le délai d’un mois.

Enfin, le décret n° 99-782 du 9 septembre 1999 devrait permettre une meilleure concordance entre cette approbation et la programmation des investissements soumis à l’examen du comité des investissements à caractère économique et social, en différant du 1er octobre au 1er décembre la date " butoir " de transmission des E.P.R.D. approuvés par les conseils d’administration des ports aux autorités de tutelle ".

La Cour prend acte de l’intention affichée par les ministères chargés des ports maritimes et du budget d’utiliser davantage ces procédures d’approbation comme un instrument de gestion et de contrôle des ports.

d) L’absence de programmation pluriannuelle

Certains ports autonomes ont mis en place des prévisions pluriannuelles des comptes de résultat et des tableaux de financement. Elaborés principalement à la demande des représentants de l’Etat au conseil d’administration, ces plans pluriannuels ont pour objectif de comparer les moyens et les ambitions à moyen terme des établissements, afin d’identifier les choix à opérer. Mais cette programmation est purement formelle et déclarative et ne constitue pas une aide à la décision en raison de nombreuses faiblesses : elle ne se fonde pas sur les scénarios réellement examinés et validés, elle ne conduit pas à opérer des choix et, surtout, elle ne fait pas l’objet de suivi. Le contrôle de gestion n’est donc pas organisé.

Ainsi, le " plan d’entreprise " du port autonome de Dunkerque pour 1996-1998 a été présenté au conseil d’administration du 20 octobre 1995 à la suite de l’effondrement du trafic transmanche du port. Dans ce plan, le port envisageait plusieurs hypothèses de trafic et en tirait les conséquences sur les recettes et dépenses d’exploitation prévisibles de l’établissement. En revanche, aucune conséquence n’était tirée sur les investissements en fonction des hypothèses envisagées. La présentation de ce plan en conseil d’administration aurait pu être l’occasion de réexaminer les différentes hypothèses d’investissement à la hausse ou à la baisse en fonction des hypothèses de trafic. En réalité, ce plan ne comportait aucune information sur les projets d’investissement prioritaires, ni aucun ajustement des opérations en capital aux différentes hypothèses de trafic. Enfin, signe sans doute de son inutilité pratique pour l’établissement, il n’a suscité aucune discussion en conseil d’administration.

2° La comptabilité et le contrôle de gestion

Le code des ports maritimes dispose que " le fonctionnement comptable du port autonome est assuré dans les conditions prévues pour les établissements publics à caractère industriel et commercial dotés d’un agent comptable, par les articles 190 à 225 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ".

a) La production et la tenue des comptes

Dans sa mission de production des comptes, l’agent comptable est responsable de la régularité et de la sincérité des écritures du compte financier. Des défaillances particulièrement importantes ont été relevées à cet égard au port autonome de Dunkerque.

Ainsi, dans son rapport particulier sur les comptes annuels du port autonome de Dunkerque pour les exercices 1991 à 1995, et dans la limite des investigations auxquelles elle a procédé, la Cour a formulé l’avis que les très nombreuses anomalies relatives à la tenue des comptes, aux opérations de provisionnement, d’admissions en non valeur, ainsi qu’aux imputations comptables concernant notamment les ristournes, les dettes financières et les disponibilités, portaient atteinte à la régularité et à la sincérité des comptes annuels, qui, de ce fait, ne donnent qu’une image imparfaite de la situation financière et des résultats de l’établissement.

Les anomalies relevées dans la tenue des comptes
du port autonome de Dunkerque

Un contrôle de cohérence a par exemple permis de relever des discordances (de 1 à 15 MF selon les années) entre les soldes de la balance générale des comptes du grand livre et le bilan pour chaque exercice de 1991 à 1995. La balance générale fournie à l'appui d'un compte financier opérait en effet des compensations entre les soldes de certains comptes de classe 4. Cette pratique résultait notamment du fait que les opérations d'inventaire de fin d'année n’étaient pas effectuées. Du fait de centralisations à un niveau plus affiné (9 chiffres au lieu de 6), le nouveau système informatique mis en place en 1995 corrige partiellement les errements antérieurs : il permet de mieux isoler les soldes débiteurs des soldes créditeurs.

Toutefois, l'examen de ces seuls éléments ne permet d'expliquer que partiellement les discordances initialement relevées entre balance et bilan : en effet, à l'exception de l'exercice 1995, des différences de 2 à 9 MF sur le montant net du bilan subsistent pour les années sous revue. Ces écarts proviennent de l’utilisation dévoyée de deux comptes provisoires de fournisseurs débiteurs (c/401.9 et c/404.9 " factures à vérifier "), non soldés en fin d’année. L'existence de ces dettes et créances incertaines contrevient aux principes comptables. Les comptes d'actif et de passif se trouvent par là même indûment surévalués.

Autre exemple du manque de fiabilité des comptes, les intérêts capitalisés à l'achat sur les SICAV détenues par l'établissement, soit 21 MF en 1995, sont enregistrés au compte d'attente 475.1. Il aurait fallu les inscrire en classe 5. Alors que le montant des liquidités de l’établissement figurant au compte 51 s’élevait à 15 MF en 1995, la trésorerie effective de l’établissement s’élevait en réalité à 72 MF.

b) L’insuffisance et la mauvaise utilisation des outils comptables

Les articles 190 à 225 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et relatifs aux E.P.I.C. dotés d’un agent comptable sont commentés par l’instruction comptable M-9-5. A la suite d’interventions de la Cour relatives aux ports maritimes, cette instruction a fait ces dernières années l’objet d’améliorations et de précisions.

Des interventions répétées du Procureur général près la Cour des comptes auprès de la direction de la comptabilité publique avaient, en effet, souligné la nécessité de réviser ce texte dont un commentaire erroné sous l’article 222 du décret portant règlement général sur la comptabilité publique prévoyait que l’approbation des comptes par les autorités de tutelle interviendrait après l’examen des comptes et de la gestion des organismes considérés par la Cour. Faute d’approbation des comptes par les autorités de tutelle, la Cour a été conduite à prononcer dans ses arrêts des réserves sur les comptes des comptables en l’attente de l’approbation ministérielle, différant ainsi la décharge des agents comptables.

Conformément au souhait de la Cour, ce commentaire de l’instruction M-9-5 a alors été modifié par une instruction de la comptabilité publique du 6 mai 1993. Le principal changement réside dans la mise en place en 1997 par les tutelles, et principalement par le contrôle d’Etat, d’une procédure d’examen des comptes préalable à leur approbation. Ce n’est qu’après cet examen que les tutelles ont approuvé par des arrêtés interministériels d’octobre 1997 les comptes financiers des ports, dont certains remontaient à 1986.

La procédure a connu une nette amélioration grâce à la délégation du pouvoir d’approbation des comptes, ainsi que des décisions modificatives, accordée par le directeur du budget au contrôleur d’Etat par arrêté du 6 mars 1996, et grâce à l’intervention du décret précité du 8 juillet 1999, qui prévoit la possibilité d’une approbation tacite.

De même, la Cour avait attiré l’attention des tutelles, à cinq reprises de 1989 à 1996, sur les insuffisances de la réglementation relative au remboursement des frais exposés par le président du conseil d’administration. La direction de la comptabilité publique lui avait répondu en janvier 1990 que la question était étudiée " en vue de permettre aux agents comptables de disposer d’une référence réglementaire leur permettant de veiller à l’exactitude des calculs de liquidation de la dépense ". Il a fallu finalement que la Juridiction prononce une injonction de reversement, sur la base des barèmes applicables aux personnels des établissements, pour qu’une nouvelle réglementation soit adoptée, en janvier 1997.

D’autres règles comptables et financières sont fixées par le code des ports maritimes lui-même, sans pour autant être appliquées.

Ainsi, l’Etat n’exige pas l’application par les ports autonomes de l’article L. 113-2 du code des ports maritimes relatif à l’affectation du résultat. En effet, alors que cet article prévoit que, après constitution des réserves et provisions, l’excédent net de chaque exercice est réservé à l’Etat dans la proportion de 50 % ", la totalité du résultat bénéficiaire des ports est virée au compte de réserves par autorisation du conseil d’administration, sans que les tutelles s’intéressent à la bonne application de cette disposition. Un premier versement vient seulement d’être réalisé en 1998 par le port du Havre à la demande des tutelles. La Cour prend acte de ce que la direction du budget entend mettre en œuvre cette règle pour l’ensemble des ports dont les comptes de 1999 feront apparaître des excédents.

Surtout, le code des ports maritimes prévoit dans son article R. 113-12 l’élaboration d’un plan comptable commun aux ports autonomes, approuvé par arrêté conjoint du ministre chargé des ports et du ministre de l’économie et des finances, après avis du Conseil national de la comptabilité. Ce plan devait déterminer " notamment les règles applicables en matière d’évaluation et de réévaluation des immobilisations, la nature des immobilisations amortissables qui devront être individualisées au bilan, les règles de calcul des amortissements et provisions, les méthodes d’évaluation des stocks et les normes d’élaboration de la comptabilité analytique d’exploitation, de manière à assurer la connaissance de prix de revient établis sur des bases homogènes ". Or le " plan comptable des ports maritimes " approuvé par arrêté du 30 novembre 1983 se borne à énumérer des comptes et ne précise aucune de ces règles, normes et méthodes. Cette lacune est particulièrement remarquable en ce qui concerne les règles relatives aux provisions.

Les contrôles effectués par la Cour sur les comptes des établissements montrent, d’une part, que les méthodes et pratiques varient considérablement d’un port à l’autre. Les comparaisons financières et comptables entre ports sont dès lors peu significatives alors qu’elles portent sur des données déterminantes, telles que les investissements ou les résultats. Cette défaillance prive l’Etat d’une information pourtant fondamentale et nécessaire pour lui permettre d’apprécier la situation relative des ports relevant de sa compétence. Les difficultés de comparaison sont notables, par exemple en ce qui concerne le traitement comptable accordé aux ristournes commerciales ou aux immobilisations.

D’autre part, l’absence de règles et de méthodes communes conduit certains établissements à enfreindre des règles comptables élémentaires. La Cour a relevé l’insuffisante rigueur caractérisant la politique suivie par certains ports en matière de provisions, consistant à " lisser " les résultats de façon à les minorer. Au port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, les provisions pour grosses réparations ont ainsi été multipliées par neuf en l’espace de trois ans, passant de 4,5 MF à la fin de l’exercice 1991 à 41,65 MF fin 1994.

Cette lacune qui affecte les règles comptables a été dénoncée à plusieurs reprises, en particulier à l’occasion des contrôles des comptes des ports autonomes de Nantes-Saint-Nazaire, Dunkerque, Rouen et Marseille. L’harmonisation et la permanence des méthodes comptables, préalable nécessaire à la comparaison des performances portuaires, devraient pourtant être un objectif prioritaire des tutelles.

A titre de comparaison, les établissements publics d’aménagement des villes nouvelles, qui sont également des E.P.I.C. avec agent comptable, disposent d’une instruction budgétaire et comptable. Cette instruction codificatrice du 4 octobre 1993 est le fruit d’un travail particulièrement complet qui a associé l’ensemble des ordonnateurs et comptables des établissements concernés, ainsi que les tutelles ministérielles. Une telle démarche serait souhaitable pour les ports autonomes.

c) Les missions de l’agent comptable

De plus en plus - cela est même maintenant devenu une règle -, les agents comptables des ports autonomes assurent aussi une fonction de directeur financier ou de chef des services financiers, assistant l’ordonnateur.

L’article 20 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique précise que " les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ". Prise à la lettre, cette incompatibilité des fonctions ne semble pas faire obstacle au type de dispositif adopté par les ports autonomes. Il peut même être de l’intérêt d’un établissement qu’un agent comptable puisse jouer un rôle de conseiller financier de l’ordonnateur, sans pour autant être le directeur financier de l’établissement.

Pour autant, l’esprit du principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable, qui repose sur l’indépendance réelle et complète des intérêts de l’ordonnateur et du comptable, est doublement faussé dans les ports autonomes :

- le directeur est le supérieur hiérarchique de l’agent comptable dans ses fonctions de directeur financier, ce qui met en cause la situation du comptable, a fortiori lorsque celui-ci est mis en position hors cadres ;

- ce dernier peut difficilement rejeter, comme comptable, un ordre de dépense préparé par ses propres services ou selon les instructions données par lui comme directeur financier. Il est remarquable que la dénomination de " comptable " ne figurait même plus dans l’organigramme de certains ports, comme à Rouen et à Dunkerque - où le nouvel agent comptable a repris cette dénomination. Une bonne application du règlement général sur la comptabilité publique de 1962 ne peut à cet égard se satisfaire de l’appréciation suivante portée par un agent comptable en réponse à la Cour : " l’ambiguïté apparente de l’exercice conjoint des deux fonctions (...) se résout dans l’art et la manière de les exercer ".

La lettre même des textes n’a pas été respectée dans certains cas. La confusion des fonctions d’ordonnateur et de comptable a été particulièrement nette à Rouen, où l’agent comptable était aussi chef des services financier et informatique. A ce titre, il participait à l’élaboration du budget ainsi qu’à l’ensemble des opérations de recettes et de dépenses incombant à l’ordonnateur. En outre, en tant que chef des services financier et informatique, il a reçu en janvier 1992 deux délégations de signature de l’ordonnateur : l’une, pour engager les recettes et les dépenses liées à l’exploitation et aux opérations en capital du port autonome, délégation non renouvelée par le nouveau directeur en 1994 ; l’autre, pour liquider et ordonnancer les recettes et les dépenses engagées. Cette dernière délégation a été renouvelée en 1994.

Le cumul des activités de comptable et de chef des services financiers et informatiques a donc amené l’agent comptable à certifier l’exécution du service fait, à liquider et ordonnancer certaines dépenses, qu’il a ensuite lui-même payées, en tant qu’agent comptable. Ces dispositions contreviennent au principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable édicté par l’article 20 susvisé du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Le contrôle de la Cour a conduit l’établissement à annuler la deuxième délégation de signature à l’agent comptable, qui subsistait. Néanmoins, le centre informatique et ses agents continuent de relever de l’autorité hiérarchique du chef des services financiers, agent comptable. Le nouveau circuit de signature, qui confie l’engagement et l’ordonnancement des dépenses du centre " aux responsables directs de l’informatique ", apparaît donc largement fictif.

Conscient de ces ambiguïtés et à la suite des observations de la Cour, le port autonome de Marseille vient de modifier son organisation interne et dissocie désormais les fonctions d’agent comptable et de directeur financier.

L’ensemble des constatations qui précèdent montre que l’existence même d’un comptable public dans les ports autonomes pose un problème.

En effet, eu égard aux spécificités de l’activité des ports autonomes, la mauvaise qualité des comptes produits et la faiblesse des contrôles exercés par les agents comptables incitent la Cour à recommander que les conséquences d’une telle situation soient tirées sur le statut des établissements portuaires, comme cela a été mentionné dans la partie relative aux structures de gestion : soit par une modification du statut des établissements, qui resteraient des établissements publics industriels et commerciaux, mais sans la présence d’un agent comptable ; soit plus radicalement par la suppression du statut d’établissement public, ce qui conduirait à transformer les ports autonomes en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés.

Ces changements supposeraient la mise en œuvre de règles prudentielles habituelles : séparation fonctionnelle du service comptable et des services gestionnaires ; mise en place d’un contrôle interne effectif ; sincérité, fidélité et régularité des comptes produits, dont le respect serait assuré par un commissaire aux comptes engageant sa responsabilité sur ses vérifications.

d) La comptabilité analytique et le contrôle de gestion

Le contrôle de gestion

Au-delà du rôle de conseil de l’ordonnateur que peut jouer le comptable public, les établissements ont besoin d’un véritable contrôle de gestion, rattaché au directeur. Une telle fonction existe depuis peu (1998 ou 1999 selon les cas) à Dunkerque, Marseille, Rouen, Nantes-Saint-Nazaire et Bordeaux.

En l’absence de comptabilité analytique fiable et rapidement disponible, le contrôle de gestion est de fait quasi exclusivement fondé sur le suivi de l’exécution budgétaire : des situations mensuelles de consommation sont par exemple éditées au Havre et à Rouen.

Les fonctions principalement remplies par ce type de contrôle de gestion correspondent aux prévisions budgétaires, au suivi des réalisations et à l’analyse des écarts. En revanche, il ne permet pas une gestion par objectifs ni une évaluation des responsables de secteurs, qui supposeraient une comptabilité analytique performante et reconnue comme telle par l’ensemble des responsables de chaque établissement.

Les limites de la comptabilité analytique

Contrairement aux dispositions du code des ports maritimes, les tutelles se sont abstenues de fixer des " normes d’élaboration de la comptabilité analytique d’exploitation, de manière à assurer la connaissance de prix de revient établis sur des bases homogènes " : des critères communs seraient pourtant particulièrement nécessaires pour définir une ventilation des droits de port entre services. Chaque port a adopté, parfois très tardivement, des règles différentes. Ainsi, le port autonome de Dunkerque ne dispose d’une comptabilité analytique que depuis 1994, celle du port autonome de Guadeloupe était inexistante en 1995.

De manière générale, les conventions sur lesquelles reposent les systèmes mis en place ne sont pas toujours suffisamment explicitées dans les documents produits. En outre, après examen de ces conventions, les contrôles de la Cour ont montré que la comptabilité analytique mise en place était souvent insuffisante. Les rapports particuliers de la Cour la qualifiaient de " partielle " au port autonome de Rouen en 1996, de " défaillante " au Havre en 1994. A titre d’exemple, contrairement au port autonome de Nantes-Saint-Nazaire, la comptabilité analytique du Havre ne présente aucun résultat par type de trafic, par site ou par escale, elle ne ventile pas les droits de port entre les activités, d’importants retraitements sont nécessaires pour faire concorder les résultats issus des comptabilités analytique et générale, et cette comptabilité est établie six mois après la clôture des comptes. De même, celle de Rouen se contente de retracer des résultats a posteriori et ne constitue pas un outil de gestion. Bien qu’elle soit établie par fonction et par service, ainsi que par type de trafic et par secteur de port, elle ne permet cependant pas d’appréhender le résultat par site ou par escale ; il en est de même à Dunkerque.

Les failles de la comptabilité analytique peuvent conduire les ports à masquer le manque de compétitivité de certains services et de certaines installations, certains usagers à bénéficier de régimes dérogatoires avantageux et les personnels des ports à ne pas voir mise en évidence la situation économique réelle et les sureffectifs de certaines activités, en particulier de l’outillage public. La tutelle - notamment financière – s’accommode également de cet état de fait : l’imprécision et le manque de clarté de la comptabilité analytique, en évitant des calculs trop précis qui pourraient aboutir à des demandes budgétaires accrues, permettent à l’Etat de refuser une partie du remboursement des sommes engagées pour son compte par les établissements.

L’ampleur des conséquences de cette insuffisante fiabilité de la comptabilité analytique - systématiquement relevée par les contrôles de la Cour depuis plus de vingt ans sans qu’aucun progrès réel n’ait été accompli - doit être soulignée. Les ports sont de ce fait dépourvus des données nécessaires à l’élaboration d’une politique tarifaire cohérente, de moyens d’apprécier l’efficacité de leurs installations ou la productivité de leur personnel, ainsi que d’outils de contrôle de gestion permettant de suivre en temps réel l’activité et les résultats économiques. L’Etat est pour sa part dépourvu d’un outil précieux de comparaison entre ports et de connaissance plus précise des dépenses réelles faites par les ports pour son compte.

e) Les réactions limitées des tutelles

Sur l’ensemble de ces questions comptables et de gestion, la direction des ports annonçait en novembre 1997 plusieurs mesures. La séparation des fonctions de comptable et d’ordonnateur fait l’objet d’une réflexion interministérielle. Toutefois, avant même que cette réflexion ait été entamée, la direction générale de la comptabilité publique considérait d’ores et déjà en janvier 1999 que " la position des agents comptables (...) serait très certainement fragilisée par un empêchement de cumul de leurs fonctions ". Cette réponse est difficilement acceptable en l’état : la logique de cette analyse revient en effet tout simplement à ôter toute signification au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Elle fournit un argument supplémentaire en faveur de la suppression des comptables publics dans les ports autonomes.

Concernant la définition de règles homogènes en matière de comptabilité analytique, la DTMPL comptait " mettre à profit l’année 1998 en inscrivant cette mission à son programme de travail ", avec " l’assistance d’un cabinet de conseil expert en la matière et compétent dans le domaine portuaire ".

Enfin, pour pallier les insuffisances relevées en matière de réglementation comptable, " un premier travail sur l’harmonisation entre les ports autonomes des règles de calcul des provisions " a été confié à l’agent comptable du port de Bordeaux. Un groupe de travail ayant pour mission de préparer une instruction budgétaire et comptable spécifique aux ports autonomes maritimes et complémentaire à la M-9-5 a été réuni à plusieurs reprises en 1999. L’objectif annoncé par la DTMPL en janvier 1999 était d’établir une instruction interministérielle avant la fin de l’année. Deux ans plus tard, ces projets sont bien avancés, mais n’ont pas encore abouti.

f) L’appréciation de la situation financière des établissements

Les réserves faites sur les méthodes et les outils comptables utilisés par les ports autonomes rendent difficiles l’appréciation de la situation financière réelle des ports pris individuellement et, a fortiori, une analyse globale de leur situation. Néanmoins, sur la base des seules données fournies par les ports et retracées dans les rapports annuels du contrôleur d’Etat, les évolutions suivantes peuvent être observées sur la période 1985-1997.

Sur cette période, la production vendue des ports autonomes métropolitains a augmenté de 15 %. Leur résultat net cumulé a été négatif pour les périodes 1985-1988 (- 107 MF) et 1993-1995 (- 96 MF), et positif pour les périodes 1989-1992 (204 MF) et 1996-1997 (245 MF). De 1985 à 1997, le résultat net cumulé atteint 246 MF. Il ne représente que 0,65 % de la production vendue cumulée de la période, ce qui reflète une faible rentabilité. Durant la même période, les ports autonomes métropolitains se sont fortement désendettés : leurs dettes annuelles sont passées de 3 836 MF en 1985 à 1 034,5 MF en 1997.

Recommandations

- faire des procédures budgétaires et des prévisions pluriannuelles un outil de gestion et d’évaluation de l’établissement, tant pour le port autonome que pour sa tutelle ;
- élaborer au plus tôt une instruction budgétaire et comptable spécifique aux ports autonomes afin qu’ils adoptent des méthodes comptables harmonisées et permanentes en matière d’immobilisations, d’amortissements et de provisions, de stocks et de comptabilité analytique ;
- mettre en place des normes communes d’élaboration de la comptabilité analytique d’exploitation, comme le requiert l’article R. 113-12 du code des ports maritimes, afin d’en faire un instrument efficace de gestion.

 

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