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23 de octubre de 2021 El diario on-line para los operadores y los usuarios del transporte 04:21 GMT+2



LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE

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II. - LES MOYENS D’ACTION DES POUVOIRS PUBLICS

Définir et mettre en œuvre un cadre juridique adapté, participer financièrement aux investissements sont les deux moyens d’action essentiels de l’Etat en matière portuaire.

A. - la réglementation

La réglementation a évolué sans réforme d’ensemble : la réflexion sur les structures de gestion reste embryonnaire, la réforme du régime de travail de la manutention est inachevée et n’est pas toujours appliquée, tandis que celle du régime domanial demeure partielle.

1° Les structures de gestion

En vertu des textes qui les régissent, les ports autonomes ainsi que les ports d’intérêt national relèvent juridiquement de la responsabilité de l’Etat. L’utilité de cette distinction et l’organisation interne de ces deux structures de gestion n’ont donné lieu à aucune réflexion de l’Etat depuis la décentralisation intervenue en 1983. Or l’adéquation de ces régimes de gestion aux nécessités économiques ainsi que le déséquilibre des processus de décision des gestionnaires de ports, au profit d’intérêts trop strictement locaux ou particuliers, posent aujourd’hui question.

a) Missions et organisation des ports d’intérêt national

La distinction inadaptée entre ports autonomes et ports d’intérêt national

Comme l’évolution des trafics analysée plus haut le montre, les critères et la justification de la distinction entre ports autonomes et ports d’intérêt national, telle qu’établie en 1965, ne sont plus évidents. D’une part, la nécessité pour l’Etat de conserver au niveau national la gestion d’un nombre aussi élevé de ports ne paraît pas établie. D’autre part, et surtout, il n’y a pas d’adéquation entre l’importance des ports, mesurée en termes d’activité ou de filière, et le classement découlant de leur statut, ce qui conduit à mettre en cause l’existence de deux statuts différents pour les ports qui relèvent de la compétence de l’Etat.

Des propositions ont été faites dans le passé de ne conserver que trois ports d’intérêt véritablement national (Marseille/Fos, Le Havre/Rouen et Dunkerque) et de régionaliser tous les autres en transférant les ressources correspondantes (16), ou encore d’augmenter le nombre des ports autonomes et de décentraliser tous les autres (17) vers les départements.

Même si la pertinence de ces suggestions peut être discutée, la Cour constate que l’organisation portuaire française ne s’est en rien adaptée à l’évolution des trafics : bien que dépassée, la distinction entre ports autonomes et d’intérêt national est maintenue.

La catégorie des ports d’intérêt national a été fondée sur des critères de trafic remontant au début des années soixante-dix. En effet, antérieurement à la décentralisation de 1983, des mesures de déconcentration administrative avaient conduit en juillet 1971 à répartir les ports non autonomes en deux catégories. Les uns, treize ports de catégorie I, étaient " considérés comme d’intérêt national " et douze d’entre eux sont devenus ports d’intérêt national en 1984 : Calais, Boulogne, Dieppe, Caen, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, La Rochelle, Bayonne, Port La Nouvelle, Sète ; seul Fécamp avait été décentralisé, alors que la proposition initiale de l’Etat comprenait également Concarneau. Les autres, ports de catégorie II, étaient " considérés comme d’intérêt régional " ; pourtant, cinq d’entre eux sont devenus ports d’intérêt national en 1986 : Saint-Malo, Toulon, Nice, Ajaccio, Bastia. Dans une réponse de janvier 1990 aux observations de la Cour relatives aux investissements des ports non autonomes pour les exercices 1982 à 1986, le ministre chargé de la mer rappelait les critères selon lesquels les ports avaient été classés en 1983 :

- nécessité de maîtriser les trafics essentiels à l’économie nationale, mesurés par les seuils d’un million de tonnes de marchandises et un million de passagers ; or ce seuil, révisé par exemple en fonction de la croissance du trafic portuaire depuis 1983 (9 % en moyenne sur 1984-1996 - 43 % pour les seuls ports d’intérêt national), soit 1,1 million de tonnes ou de passagers, devrait aujourd’hui conduire à éliminer de la liste plusieurs ports d’intérêt national (au minimum Concarneau, Toulon, Nice et Ajaccio) ;

- importance des liaisons entre la France continentale et ses îles et départements éloignés ;

- intérêt de certains sites pour la défense nationale (Toulon, Le Fret et Roscanvel) ;

- principe d’unité d’exploitation des sites portuaires, entraînant le classement d’un ensemble portuaire dès lors qu’il existait une activité d’intérêt national.

La pertinence de ces critères et leur portée sur la classification actuelle devrait être réétudiée. Cette recommandation est d’autant plus d’actualité que l’Etat entend davantage fonder ses critères de sélection des investissements sur la notion de filière de produits, plutôt que sur des critères de trafic total ou de statut des ports.

L’exercice de la tutelle par les services de l’Etat

L’existence du statut des ports d’intérêt national pose d’autant plus question qu’une harmonisation des conditions de leur gestion dans le sens d’un rapprochement avec celle des ports autonomes apparaît au contraire souvent souhaitable. En témoignent déjà le projet d’extension du contenu des concessions d’outillage public des ports d’intérêt national à l’ensemble des installations portuaires, ou encore les extensions à ces mêmes ports de dispositions relatives à la gestion du domaine des ports autonomes. Il est surprenant que, malgré ces évolutions, les différents projets de réforme portuaire n’aient engagé aucune réflexion sur la modification des catégories de ports.

En effet, la différence majeure entre les ports d’intérêt national et les ports autonomes tient toujours à la maîtrise par les ports autonomes de la majeure partie des pouvoirs de gestion du domaine qui leur est affecté. En revanche, la gestion du domaine public non concédé des ports d’intérêt national est éclatée : elle relève des services déconcentrés du ministère de l’équipement, pour la relation quotidienne avec l’occupant du domaine et les travaux d’entretien ou d’investissement nécessaire au maintien du patrimoine public, d’une part ; et de ceux de la direction générale des impôts, pour les actes de gestion courante, les actes d’acquisition et de cession, d’autre part. Les premiers cumulent de surcroît les fonctions de tutelle des concessionnaires et de maîtres d’œuvre ou conducteur d’opérations pour ces mêmes concessionnaires.

Une autre différence avec les ports autonomes tient au fait que l’Etat n’est pas membre des conseils portuaires des ports d’intérêt national, même si le préfet ou son représentant - en général le chef du service maritime - assiste de plein droit aux séances du conseil. Les décisions concernant un port d’intérêt national sont prises directement par le concessionnaire. Le conseil portuaire est compétent pour émettre des avis. Mais il n’est composé que de représentants des usagers, des collectivités locales et des représentants du personnel.

Les procédures de tutelle des décisions des ports d’intérêt national méritaient en outre d’être revues. En effet, jusqu’au décret du 9 septembre 1999, la tutelle de la plupart des décisions des concessionnaires relevait encore du ministre. C’était le cas des autorisations de travaux (article R. 122-1). Pourtant, l’Etat dispose au niveau local de services déconcentrés confiés à des chefs de service maritimes (directeur départemental de l’équipement, chef de service spécialisé du ministère chargé des ports maritimes ou directeur de port autonome). Désormais, davantage de décisions sont de la compétence du préfet : autorisations d’outillage privé avec obligation de service public (article R. 122-12), pouvoir d’opposition aux tarifs et conditions d’usage projetés, prise en considération des avant-projets et autorisation des travaux de construction, d’extension et de modernisation (article R. 122-1), sauf travaux réalisés dans les " ports principaux métropolitains ", entraînant une modification substantielle dans les accès ou ouvrages du port ou dont le coût total est supérieur à 15 millions de francs.

L’inadéquation du régime des concessions appliqué aux ports d’intérêt national

L’exploitation des ports d’intérêt national fait l’objet de concessions dites d’outillage public, réglementées par les articles R. 122-7 à R. 122-11 du code des ports maritimes et par un cahier des charges type, en cours de révision (18), visé à l’article R. 122-8 dudit code. Ces concessions reviennent à confier à un tiers la réalisation ou l’acquisition de biens appelés à être remis gratuitement à l’Etat en contrepartie de la perception par ce tiers, pendant un temps déterminé, de redevances auprès des usagers de ces biens.

L’étendue insuffisante des concessions

Progressivement se sont développées des concessions comportant des aspects domaniaux, comme les terre-pleins portuaires, ou la voirie, qui est exclue généralement des concessions, mais dont l’entretien est souvent réalisé sur fonds de concours du concessionnaire. C’est ainsi qu’à Calais, les terre-pleins résiduels ainsi que la voirie portuaire, entretenus par la chambre de commerce et d’industrie (CCI), pourraient être introduits dans la concession, ce qui permettrait de clarifier les compétences du concessionnaire. En 1990-1991, ce dernier a ainsi été amené, sur le budget d’une concession portuaire particulièrement florissante, à financer pour un montant d’environ 100 MF la rocade de contournement de Calais, qui bénéficie pour l’essentiel au trafic portuaire, et dont la CCI est par ailleurs le maître d’ouvrage en attendant sa remise à l’Etat.

La maîtrise de l’espace et des revenus qui s’y attachent étant devenue une question centrale de l’économie portuaire, il paraît logique qu’un acteur portuaire unique dispose de la gestion des terre-pleins, au-delà du simple outillage public. Cette pratique des ports autonomes et de certains ports d’intérêt national, qui assure l’unité économique des ports concernés, devrait donc être étendue à l’ensemble des ports d’intérêt national.

Les relations Etat-concessionnaire

Pour ses concessions portuaires, l’Etat perçoit des redevances, fixées par les cahiers des charges. Leur montant est extrêmement variable, et parfois purement symbolique. Certaines redevances devraient être révisées compte tenu du niveau suffisant d’équipement des ports, de l’accroissement des revenus domaniaux et de l’existence d’activités rémunératrices, comme la plaisance. Cette révision est particulièrement nécessaire pour les concessions accordées à des exploitants privés dans des conditions beaucoup plus favorables qu’un simple titre d’occupation précaire : les conditions initiales de rémunération, justifiées au moment de la mise en place des installations par l’importance des frais de premier établissement, prennent, en effet, au fil du temps, le caractère d’une aide indirecte au bénéficiaire.

Allant en ce sens, un projet de nouveau cahier des charges-type devrait comporter une redevance fondée sur un pourcentage forfaitaire de 3 % des recettes tirées des seules occupations privatives par le concessionnaire. La Cour recommande que les revenus et la durée de la concession soient en outre pris en compte.

En cas de sous-concession, la reddition des comptes par le sous-concessionnaire est souvent déficiente comme il a été constaté pour les ports de Brest, de Sète, de Toulon et d’Ajaccio (port de plaisance Charles Ornano). Dès lors, la tutelle exercée par les services de l’Etat sur la concession est vidée de sa substance.

Les règles d’octroi et de renouvellement des concessions

L’octroi et le renouvellement des concessions et des sous-concessions portuaires pose aujourd’hui des problèmes juridiques, auxquels l’Etat ne s’est pas attaqué : le premier est celui de l’application des règles de transparence des délégations de service public ; le second concerne les situations dans lesquelles les concessionnaires, après expiration de leur titre et sans qu’il ait été renouvelé, continuent à exercer leur activité avec un risque de gestion de fait des deniers publics.

Les concessions d’outillage public sont des délégations de service public. Dès lors, l’attribution des concessions par l’Etat ou par les ports autonomes doit suivre les règles de publicité prévues par l’article 38 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. La portée de cette obligation est cependant atténuée par la pratique du recours aux chambres de commerce et d’industrie (CCI) à titre de concessionnaire. En effet, l’article 41 de la loi du 29 janvier 1993 dispose que la procédure de publicité ne s’applique pas lorsque le " service est confié à un établissement public et à condition que l’activité déléguée figure expressément dans les statuts de l’établissement ". Le Conseil constitutionnel (19) a considéré cette disposition non contraire au principe d’égalité dès lors que les établissements publics " sont dans des situations différentes des autres organismes susceptibles d’obtenir des délégations de service public au regard des objectifs de transparence et de concurrence poursuivis par la loi ". En revanche, les personnes privées candidates à l’octroi d’une délégation de service public restent soumises à des formalités complètes.

Néanmoins, d’une manière générale, la mise en concurrence systématique pour l’octroi d’une délégation de service public, inexistante jusqu’à une époque récente, devient progressivement la norme. Dès lors, même s’il n’y est pas contraint par la loi, l’Etat pourrait avoir intérêt à soumettre aux mêmes formalités de publicité, de son propre gré, son choix de recourir à une CCI, afin de vérifier que l’établissement public est effectivement le meilleur candidat. Cette évolution pourrait conduire à remettre en cause, dans les faits, le recours systématique à une CCI.

Le recours à la concurrence pour l’octroi des sous-concessions remet en cause les pratiques anciennes, particulièrement nettes dans le cas du port de plaisance de Toulon, où le concédant a dû, sous la pression du sous-concessionnaire, renoncer à une mise en concurrence pour l’attribution d’une nouvelle concession.

Les règles d’octroi des sous-concessions sont insuffisamment encadrées. De la même manière que les titres d’occupation temporaire du domaine public, ces conventions ne sont pas soumises aux procédures d’octroi des délégations de service public. L’élargissement aux titres d’occupation domaniale des procédures de délégation de service public n’entre pas dans le champ des textes aujourd’hui en vigueur. Pourtant, le recours systématique à la sous-délégation, par des sous-concessions quasi-complètes, vide de son sens la procédure de délégation de service public et permet de contourner l’obligation de transparence posée par la loi.

En réponse à la Cour, les directions du budget et du trésor du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie se sont déclarées favorables à la définition de règles de dévolution des concessions portuaires conformes au droit interne et communautaire de la concurrence. Il serait souhaitable que cette réforme aboutisse sans tarder.

Le retard pris dans le renouvellement de certaines concessions conduit en outre à des situations préjudiciables à l’Etat. Le terme des traités étant connu dès l’origine, ainsi que la consistance des biens de retour et de reprise revenant à l’Etat, il peut paraître étonnant que leur expiration aboutisse à un vide juridique. Tel est pourtant le cas dans un certain nombre de ports, dans lesquels un ancien délégataire, souvent candidat à sa propre succession, poursuit sans titre son activité, parfois pendant plusieurs années. Plusieurs exemples ont été relevés : en particulier celui de la concession de pêche du port de Cherbourg à la CCI du Cotentin, qui a continué son activité et a engagé des travaux d’investissement de 15 MF, malgré l’expiration de la concession, et celui de la concession du port de Sète.

Deux causes peuvent être trouvées à cette situation : l’une tient à l’absence d’anticipation de la part des services de l’Etat, qui n’entament pas assez tôt des procédures de plus en plus complexes. L’autre correspond au mode de négociation parfois pratiqué par l’ancien et futur concessionnaire, qui joue de l’absence de mise en concurrence pour accroître ses exigences vis-à-vis de l’Etat, sans courir le risque de voir apparaître un concurrent.

Dans ces différents cas de poursuite de l’activité d’un ex-concessionnaire sans titre, l’Etat se retrouve confronté à plusieurs risques juridiques et financiers :

- sa responsabilité civile peut être mise en cause pour les activités portuaires exercées dans les bâtiments de la concession ;

- l’amortissement des emprunts contractés dans le cadre de la concession est assuré par l’ex-concessionnaire, alors même que l’Etat, après expiration, se trouvait automatiquement subrogé dans les obligations de son concessionnaire. Ce point a été relevé à Concarneau, où un programme de modernisation a été engagé en 1989 pour un montant de 100 MF : l’Etat a laissé son concessionnaire s’engager, alors même que la concession avait expiré en 1983, n’était prolongée qu’à titre provisoire et aurait dû être en cours de renouvellement. Il importe que ce cas, qualifié d’ " isolé " par la DGI, ne se renouvelle pas.

- enfin, les recettes de la concession (droits de ports, taxe d’équipement des ports de pêche) sont perçues sans titre par l’ancien concessionnaire. Même si cet état de fait s’explique par la poursuite de l’activité de l’ex-concessionnaire, il n’en demeure pas moins que des ressources publiques sont maniées sans titre et détournées des caisses du comptable public auxquelles elles étaient destinées. C’est également vrai pour les recettes domaniales. La prorogation du titre de concession, ou, à tout le moins, une autorisation accordée par l’administration centrale compétente de poursuite de l’activité dans le souci de maintenir la continuité du service public, aurait été indispensable. Au minimum, l’envoi d’instructions au service déconcentré concerné par la direction chargée des ports aurait été nécessaire.

b) Missions et organisation des ports autonomes

Les missions des ports autonomes

L’accroissement du rôle commercial des ports autonomes conduit à s’interroger sur la nécessité, d’une part, de simplifier les dispositions du code des ports maritimes relatives aux prises de participation et, d’autre part, de préciser le régime fiscal qui leur est applicable.

En ce qui concerne les initiatives commerciales des ports, la Cour a constaté que certains risques incitent à maintenir la procédure d’autorisation préalable pour la création de filiales. En revanche, il est clair que la décision des tutelles, qui est du domaine des actions commerciales, doit pouvoir être prise rapidement. Or, la lourdeur de la procédure d’autorisation a souvent conduit les établissements à prendre des participations sans autorisation. La délégation de ce pouvoir d’autorisation au commissaire du Gouvernement et au contrôleur d’Etat, comme c’est maintenant le cas pour le pouvoir d’approbation des comptes délégué par la direction du budget au contrôleur d’Etat, permettrait de simplifier et d’accélérer la procédure d’approbation. La direction des ports semblait suivre la Cour sur ce point en 1997 : une déconcentration de l’autorisation du ministre des finances au contrôleur d’Etat en dessous d’un certain seuil faisait partie des propositions préparées au titre de la réforme portuaire.

En matière fiscale, du fait de leur caractère industriel et commercial, les établissements portuaires devraient être assujettis aux impôts directs. Cet assujettissement résulte, en effet, de la combinaison des articles 165-1 (" nonobstant toute disposition contraire, les établissements ayant un caractère industriel et commercial sont passibles de tous les impôts directs et taxes assimilées applicables aux entreprises privées similaires ") et 167 (" sont notamment soumis au régime prévu à l’article 165-1 (...) les chambres de commerce et d’industrie et les ports autonomes ") de l’annexe IV du code général des impôts. Néanmoins, les ports autonomes n’acquittent pas ces impôts, une décision ministérielle du 11 août 1942, reconduite depuis, exonérant temporairement les ports de cette obligation. La Cour a relevé le caractère exorbitant de cette mesure, l’absence de fondement juridique de cette tolérance (20) et le risque financier de redressement qu’elle comporte.

En octobre 1998, la direction générale des impôts a proposé " de mettre en place un groupe de travail associant les services de la direction générale des impôts (dont le service de la législation fiscale) ainsi que les organismes portuaires afin d’élaborer une doctrine claire et uniforme à partir de laquelle la régularisation pourrait être effectuée sans ambiguïté par l’administration fiscale ". Il importe que ce groupe traite de la totalité des impôts directs, et non pas seulement de la taxe foncière.

Les organes de décision des ports autonomes

Si la politique générale des ports est définie par l’Etat, leur gestion est confiée à un établissement public, doté d’un conseil d’administration et d’un directeur.

Le conseil d’administration est, de fait, dominé par les usagers portuaires. Sa composition, déjà critiquée par la Cour dans son rapport public de 1990, résulte de l’article L. 112-2 du code des ports maritimes qui, réservant au décret le soin de préciser le nombre et la qualité des membres, pose un principe de parité : la moitié des membres est désignée par les chambres de commerce et d’industrie, les collectivités locales et les représentants du personnel ; l’autre moitié est composée de représentants de l’Etat et de personnalités choisies parmi les principaux usagers du port ou désignées en raison de leur compétence dans les problèmes portuaires, de la navigation maritime, des transports, de l’économie régionale ou de l’économie générale.

L’article R. 112-1 fixe à vingt-six au total le nombre - que la Cour avait estimé très élevé dans son rapport public de 1990 - des membres, nommés par décret :

- quatre membres choisis par les chambres de commerce et d’industrie dont deux au moins parmi les usagers (chiffre abaissé à deux, dont un usager, par décret du 5 février 1999) ;

- cinq par les collectivités (région, département, principale ville) et établissements publics territoriaux ;

- trois représentants des salariés du port (cinq depuis le même décret) ;

- un représentant des ouvriers dockers ;

- trois représentants de l’Etat (un membre du Conseil d’Etat, un représentant du ministre de l’économie et des finances c’est-à-dire en pratique le trésorier payeur général du département, et le préfet de région) ;

- deux personnalités choisies parmi quatre usagers sur une liste établie par les chambres de commerce et d’industrie (trois choisies sur une liste de cinq depuis le même décret) ;

- huit personnalités qualifiées dont quatre usagers au moins (sept depuis le même décret).

L’article R. 112-2 précise la notion d’"usager" : entreprises des régions desservies par le port, armements français, agences françaises des compagnies de navigation, professionnels de la marine marchande, entreprises de transports terrestres, sociétés concessionnaires d’outillage public, entreprises de services portuaires et notamment de manutention, de transit, de consignation, d’exploitation d’entrepôt public des douanes, courtiers maritimes.

En réalité, trois groupes d’administrateurs peuvent être distingués :

- les représentants de l’Etat, peu nombreux, ne sont pas toujours directement concernés par les enjeux portuaires et ne disposent pas toujours des compétences techniques nécessaires ;

- les représentants des collectivités territoriales sont généralement peu impliqués dans la gestion portuaire, soit parce que leurs intérêts dépassent la place portuaire (région et département), soit parce qu’ils ne souhaitent pas apporter de financement (commune), ou biaisent au contraire les choix stratégiques du port par une vision délibérément optimiste des enjeux, comme c’est le cas à Dunkerque ;

- l’ensemble des autres administrateurs, soit dix-sept, si l’on met à part le cas des représentants des salariés, représentent de fait les usagers portuaires. Le président appartient en général à cette catégorie.

En revanche, bien que nommés par l’Etat, le commissaire du gouvernement et le contrôleur d’Etat ne sont pas membres du conseil d’administration, mais assistent avec voix consultative aux séances, ainsi qu’à celles des commissions constituées au sein du conseil. Ils en reçoivent les délibérations. En droit, le commissaire du gouvernement peut y faire opposition dans les huit jours, avant qu’elles ne deviennent de plein droit exécutoires ; en pratique, il ne fait pas usage de ce droit. Pour sa part, le contrôleur d’Etat peut demander l’inscription à l’ordre du jour des questions sur lesquelles il estime nécessaire de provoquer une délibération.

L’importante représentation des intérêts particuliers locaux et des usagers au sein du conseil d’administration conduit à un risque élevé de paralysie, provoqué par des conflits d’intérêt entre administrateurs, ainsi qu’à un risque de décisions favorables à une catégorie d’usagers mais contraire aux intérêts de l’établissement. Entendu par la Cour, un président de conseil d’administration reconnaissait lui-même que le conseil d’administration, marqué par les intérêts locaux et ceux du personnel, n’était pas uni par l’idée que l’entreprise portuaire devait gagner de l’argent, mais se montrait plutôt soucieux de ne pas oublier de le dépenser.

Cette surreprésentation entraîne aussi pour les personnes amenées à prendre part à la gestion sous une forme quelconque le risque potentiel de situations de prise illégale d’intérêt, constituant l’infraction réprimée par l’article 432-12 du nouveau code pénal. Dans plusieurs cas, le contrôleur d’Etat et le commissaire du Gouvernement ont ainsi été amenés à avertir certains membres de telles situations.

Cette forte représentation des intérêts particuliers conduit aussi à renforcer la concurrence entre ports français. En outre, le conseil d’administration n’est plus le garant de la préservation des intérêts de l’établissement public et n’a dès lors plus de légitimité pour décider. La responsabilité est transférée de fait au directeur, que l’Etat peut effectivement sanctionner en mettant un terme à ses fonctions. Des décisions essentielles, telles que le calendrier des opérations d’investissement, sont prises en réalité par le directeur. Cette discordance dangereuse entre organe délibérant et directeur entraîne une moindre transparence de la gestion et, paradoxalement, une moindre capacité de l’Etat de peser sur les décisions.

Des problèmes se posent en particulier en matière de tarification et de ristournes lorsque ces dernières sont effectuées, parfois sans que le conseil d’administration en ait connaissance, au bénéfice des membres du conseil d’administration ou de leurs mandants.

Le décalage entre les décisions du conseil et la réalité de la gestion concerne également les programmes d’investissement. Ainsi, à Dunkerque, les prévisions adoptées par le conseil ont systématiquement affiché une enveloppe d’investissements maximale. Cette politique budgétaire présente l’inconvénient majeur d’éviter de choisir clairement entre les investissements, malgré les recommandations constantes, répétées et conjointes du contrôleur d’Etat, du commissaire du gouvernement et du trésorier payeur général. Cette pratique n’est pas acceptable, surtout lorsqu’elle répond au seul souci d’afficher vis-à-vis des clients ou partenaires locaux une politique ambitieuse de développement.

Pour que le conseil d’administration puisse avoir un rôle effectivement opérationnel et agisse dans l’intérêt de l’établissement public, une réforme de sa composition apparaît nécessaire, prioritairement dans le sens d’une réduction du nombre des membres du conseil. L’Etat détient en effet un certain pouvoir de rééquilibrage de la composition du conseil d’administration, soit par des textes, soit par les choix de nomination qui relèvent de sa compétence.

Plusieurs principes fondateurs de l’organisation des conseils pourraient en la matière être pris en compte :

- la représentation devrait être proportionnelle à l’intérêt porté aux activités portuaires ; de ce point de vue, la question se pose de savoir s’il ne convient pas de rééquilibrer la représentation des collectivités territoriales en fonction de leur compétence en matière d’intervention économique et de transport ;

- la composition devrait refléter le poids des acteurs et des modes de financement sur l’activité portuaire ; or, les usagers et personnalités qualifiées actuellement choisis représentent de manière privilégiée les intérêts strictement locaux ou particuliers au détriment d’acteurs économiques dont les décisions ont un impact direct sur le port, même si elles sont prises physiquement hors de la région portuaire ; ainsi, le secteur des transports et de la logistique est-il sous-représenté ;

- la coexistence des intérêts privés avec l’intérêt général du port et de l’Etat devrait être encadrée, pour éviter tout conflit d’intérêt.

A ce stade, seul ce dernier point a guidé les projets de texte réglementaires élaborés en 1997, dont une partie a finalement abouti aux décrets des 5 février et 9 septembre 1999. Le premier texte accroît la représentation des salariés, de façon à rapprocher les ports des règles imposées par la loi sur la démocratisation du secteur public du 26 juillet 1983.

Un nouvel article R. 112-7-1 du code des ports maritimes oblige maintenant chaque administrateur à communiquer au commissaire du Gouvernement, dès sa désignation : d’une part, une déclaration mentionnant les fonctions que lui-même ou son conjoint exerce dans des sociétés ou organismes susceptibles - du fait de leur secteur d’activité - de conclure des conventions avec le port autonome ; d’autre part, la liste et le nombre des actions et droits sociaux que les mêmes et leurs enfants mineurs détiennent à hauteur d’un vingtième au moins du capital ou des droits de vote dans ces sociétés ou organismes.

En outre, pour les candidats aux fonctions de président, vice-président et secrétaire du conseil d’administration, le commissaire du Gouvernement informe le conseil d’administration, préalablement au vote, de ce qu’un candidat, s’il venait à être élu, lui paraîtrait susceptible de s’exposer, dans ses fonctions de membre du bureau, à l’application des dispositions de l’article 432-12 du code pénal relatives au délit de prise illégale d’intérêt.

L’autre aspect des projets de 1997, figurant dans le décret n° 99-782 du 9 septembre 1999, concerne l’examen et les conditions d’adoption des conventions ou toutes décisions à caractère financier dans lesquelles un administrateur est intéressé, directement ou indirectement. Désormais, un membre du conseil d’administration ayant connaissance d’un projet de convention entre le port et une société ou un organisme mentionné dans la déclaration qu’il a souscrite, doit en aviser le commissaire du Gouvernement et le contrôleur d’Etat, qui en informent, par écrit, le conseil d’administration. Il doit en outre s’abstenir de participer à tous les actes relatifs à la négociation et à la conclusion de cette convention.

Cette modification de la composition du conseil d’administration demeure néanmoins très limitée au regard de l’inadaptation actuelle des organes dirigeants à une gestion responsable, efficace et resserrée du fonctionnement et des investissements des ports autonomes, et très en-deçà de ce qu’il serait souhaitable de faire.

Enfin, au regard des dysfonctionnements observés dans la gestion et l’établissement des comptes des ports autonomes (cf. deuxième partie), il serait opportun d’envisager de transformer ces établissements, soit par une modification du statut des établissements, qui resteraient des établissements publics industriels et commerciaux mais sans la présence d’un comptable public, soit, plus radicalement, par la suppression du statut d’établissement public, ce qui conduirait à transformer les ports autonomes en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés.

Recommandations

- réexaminer l’adéquation de l’organisation statutaire des ports français à leurs besoins économiques et aux objectifs de l’Etat, ainsi que l’intérêt de maintenir les catégories (ports autonomes, ports d’intérêt national) au sein desquelles les ports de l’Etat sont actuellement classés ;
- modifier le régime de concession des ports d’intérêt national (élargir la concession à la gestion du domaine, redéfinir les relations entre services de l’équipement et services fiscaux, imposer la reddition des comptes des sous-concessions), voire transformer les ports qui le justifient en ports autonomes ;
- accélérer l’entrée en vigueur du nouveau cahier des charges type des concessions, dont la révision est achevée depuis 1990, et appliquer le droit interne et communautaire de la concurrence aux concessions portuaires ;
- réformer la taille et la composition des conseils d’administration des ports autonomes, de façon à les rendre opérationnels et davantage garants de la préservation des intérêts des établissements publics (réduction du nombre des membres, rééquilibrage au profit d’intérêts moins strictement locaux ou particuliers) ;
- revoir le statut des ports autonomes en les transformant soit en établissements publics industriels et commerciaux dépourvus de comptable public, soit en sociétés à capitaux publics soumises au régime de droit commun des sociétés ;
- préciser le régime fiscal applicable aux établissements portuaires.


(16) Rapport réalisé à la demande du ministre de la mer par M. Dupuydauby, rendu public en décembre 1986.

(17) Rapport de M. Beaufils, Assemblée nationale, 1989.

(18) Le cahier des charges type a été publié initialement en annexe à une circulaire du 30 janvier 1915, modifiée le 8 décembre 1958. Sa révision, entamée en 1988, a été achevée en 1990, mais sans être encore adoptée.

(19) Décision n° 92-316 DC du 20 janvier 1993.

(20) TA de Strasbourg, 1er septembre 1995, port autonome de Strasbourg c/ direction générale des impôts.

 

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