La gestion du patrimoine foncier portuaire de l’Etat est une mission essentielle de ses services et de ses 'tablissements publics, ' la jonction de leurs responsabilit's administratives et de leurs fonctions industrielles et commerciales. Il leur revient d’organiser des proc'dures de gestion ' m'me de concilier protection du domaine public et souplesse, d’une part, et de rentabiliser le domaine sans que cela se fasse au d'triment de son attractivit', d’autre part.

I. - L’ORGANISATION DE LA GESTION

Les proc'dures de gestion du domaine portuaire doivent tenir compte du poids croissant des obligations qui r'sultent des droits de l’urbanisme et de l’environnement. En outre, elles souffrent d’un 'clatement des comp'tences entre les services et de d'faillances graves dans l’application des textes par les tutelles.

A. - Les contraintes

De nombreuses r'gles juridiques qui rel'vent de l’urbanisme et de l’environnement imposent d'sormais de fa'on plus contraignante leurs effets sur la gestion et l’occupation du domaine. Cette 'volution n’appellerait pas de critiques si ces nouvelles obligations 'taient d'finies en harmonie avec les objectifs de la politique domaniale de l’Etat en mati're portuaire.

1' Le droit de l’urbanisme

Depuis les lois de d'centralisation, les communes sont comp'tentes pour 'tablir les documents d’urbanisme. N'anmoins, cette comp'tence ne s’exerce que sous r'serve du respect des pr'rogatives de l’Etat. Ainsi, la gestion des ports autonomes 'tant confi'e aux 'tablissements publics " dans le cadre de la politique g'n'rale d'finie par le gouvernement ", l’opportunit' des am'nagements portuaires ne pourrait 'tre remise en cause par une collectivit' territoriale. Celle-ci peut, en revanche, exercer une pression en usant du droit de l’urbanisme. En effet, si les travaux d’outillage portuaire stricto sensu r'alis's par l’Etat, son 'tablissement public ou son concessionnaire, ne sont pas soumis aux r'gles d’urbanisme, tel n’est pas le cas des installations privatives situ'es sur domaine public. Les d'cisions d’urbanisme concernant les zones industrielles constituent donc pour les communes un moyen d’action efficace ' l’'gard des ports.

Ainsi, le projet d’extension du port de Nantes-Saint-Nazaire ' Donges s’est notamment heurt' ' l’annulation du plan d’occupation des sols de cette commune. L’arr't d’annulation du Conseil d’Etat du 7 mars 1996 est motiv' par le d'faut d’analyse des incidences sur l’environnement et par l’absence de mesures destin'es ' assurer la pr'servation et la mise en valeur du milieu naturel. La zone o' le port projette de s’'tendre comprend en effet une roseli're comportant deux cents esp'ces d’oiseaux et de poissons qui viennent s’y reproduire. De m'me, au Havre, le souhait de la commune d’'tre partie prenante au r'am'nagement des terrains portuaires d'laiss's en centre-ville s’est traduit par le blocage des proc'dures d’urbanisme au d'triment de l’'tablissement public. Dans de tels cas, il appartient aux pouvoirs publics de se concerter davantage en amont des projets afin de mieux concilier des objectifs apparemment contradictoires.

2' Le droit de l’environnement

Les exigences 'cologiques qui s’imposent aux ports fran'ais sont globalement de m'me niveau dans les ports nord-europ'ens. En revanche, les proc'dures ' mettre en œuvre, tant par les futurs occupants que par les 'tablissements portuaires, sont plus lourdes et plus longues en France, ce qui constitue un facteur dissuasif pour une d'cision d’investissement.

L’'mergence des contraintes d’environnement tient d’abord ' la proximit' des zones urbaines. Les difficult's r'sultent parfois de la coexistence des zones d’habitats et des zones d’activit' portuaire (enclaves urbaines dans le domaine public maritime au Havre et ' Dunkerque, installations class'es ' Brest et ' Dunkerque). La conjugaison des contraintes portuaires et du contexte 'conomique local peut aussi faire obstacle au d'veloppement d’un port par manque d’emprises domaniales disponibles.

Alors que les nuisances en mati're a'roportuaire sont r'gies par une loi du 11 juillet 1985, aucune disposition similaire n’est, en revanche, en vigueur pour l’activit' portuaire. Or l’exp'rience montre que ces nuisances, du fait de l’'tendue et du positionnement fr'quent des zones portuaires dans le tissu urbain, n'cessiteraient elles aussi un cadre juridique.

Si les ports anciens sont confront's ' la difficult' de cohabiter avec les zones urbaines, les grands ports d’estuaire subissent aujourd’hui les cons'quences, non pr'vues et mal analys'es, d’une politique de cr'ation et de pr'servation de grandes r'serves fonci'res men'e depuis les ann'es 1960. Dans la logique de la loi d’autonomie de 1965, le choix a 't' fait au niveau national de constituer, pour chaque port autonome, un patrimoine foncier suffisamment important pour pr'venir l’urbanisation de zones qui pouvaient, ' 'ch'ance de cinquante ans, int'resser le d'veloppement portuaire. Ces terrains ont 't' acquis sur fonds publics par voie d’expropriation ou par voie amiable et ' la suite de d'claration d’utilit' publique des projets d’am'nagement portuaire. Or ces r'serves fonci'res, pr'serv'es par l' m'me de l’urbanisation comme de l’exploitation agricole intensive, se r'v'lent 'tre souvent des zones 'cologiques d’un tr's grand int'r't, soit qu’elles l’aient 't' ' l’origine, soit qu’elles le soient devenues gr'ce ' la protection que leur donnait le statut de domaine public maritime. Les ports d’estuaire subissent alors les cons'quences de leur politique ' long terme, qui les a conduits, ' la demande de l’Etat, ' constituer des r'serves fonci'res. Leur pr'servation limite le d'veloppement de ces ports.

Ainsi, ' Marseille, les r'serves fonci'res du port autonome dans la Crau ont 't' transform'es en zone de protection sp'ciale de trois cents hectares, que l’'tablissement ne peut plus exploiter commercialement. Le co't direct est de 15 MF pour la valeur d’acquisition des terrains, auquel il faut ajouter le co't des am'nagements ant'rieurement r'alis's par le port autonome et la perte de recettes domaniales pour l’'tablissement entra'n'e par le " gel " de cette zone.

En outre, des normes ' la fois nationales et europ'ennes se superposent sur ces zones de r'serve fonci'res : loi n' 86-2 du 3 janvier 1986 relative ' l’am'nagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; loi sur l’eau du 3 janvier 1992 ; normes europ'ennes relatives aux zones internationales de conservation des oiseaux (ZICO), aux zones de protection sp'ciale (ZPS) pour les oiseaux sauvages et au r'seau " Natura 2000 " devant pr'server des zones jusqu’ici " r'serv'es " pour un usage industriel ult'rieur.

Ainsi, alors que le projet d’extention ' l’est de Donges du port autonome de Nantes-Saint-Nazaire a 't' approuv' en janvier 1994 en comit' interminist'riel d’am'nagement du territoire, et malgr' sa r'duction (de 700 ' 400 hectares) et les compensations offertes par l’'tablissement (remise de 1500 hectares au conservatoire du littoral), le projet a 't' remis en cause du fait de la r'glementation europ'enne. En effet la zone concern'e a 't' incluse dans la zone de protection sp'ciale d'finie dans l’estuaire de la Loire. La cr'ation de la ZPS a certes fait l’objet d’une concertation interminist'rielle. Mais le port n’a pas 't' associ' ' la d'finition des zones naturelles d’int'r't 'cologique, faunique et floristique (ZNIEFF) et ZICO qui ont servi de pr'alable ' la cr'ation de la ZPS et ont 't' 'tablies de mani're purement scientifique. On retrouve une situation similaire pour le port de Marseille, o' une ZPS de 300 hectares a 't' d'finie par le minist're de l’environnement sans aucune consultation de l’'tablissement portuaire, propri'taire des terrains. De m'me, la cr'ation d’une ZNIEFF dans la r'gion de Calais n’a fait l’objet d’aucune consultation de l’administration de l’'quipement par la direction r'gionale de l’environnement. Or cette zone englobe le p'rim'tre de la zone industrielle des Dunes, ce qui pourrait compromettre, ou au minimum rendre plus difficiles, les possibilit's d’extension des activit's pr'sentes dans le port de Calais.

Au regard de la diversit' de ces normes, une meilleure collaboration entre administrations et une clarification du caract're indicatif ou contraignant des normes aurait 't' n'cessaire. Aujourd’hui, elle est indispensable. En effet, les ZNIEFF ont 't' con'ues ' l’origine comme un recensement des richesses naturelles (38), donc non opposable aux tiers :" il s’agit avant tout d’un outil de connaissance. Il n’a donc en lui-m'me aucune valeur juridique directe ". Or, malgr' cette absence de " valeur juridique directe " (39), elles servent de plus en plus de fondement ' des d'cisions de justice sur des documents d’urbanisme et d’am'nagement dans les zones inventori'es ' ce titre. En effet, elles sont mentionn'es ' l’appui du zonage effectu' dans les plans d’occupation des sols bien qu’elles ne constituent ni une servitude d’utilit' publique - institu'e par le d'cret du 26 juillet 1977 -, ni un zonage r'glementaire dans le cadre du droit de l’urbanisme, ni un projet d’int'r't g'n'ral, d'fini par une directive minist'rielle. Ainsi, la jurisprudence administrative peut se fonder sur l’existence d’une ZNIEFF pour faire ordonner le sursis ' ex'cution d’une op'ration de dragage de nature ' engendrer un pr'judice au caract're difficilement r'parable (CE, 26 mai 1995, ministre de l’environnement). Des documents d’inventaire officiellement d'pourvus de toute force juridique se trouvent ainsi en acqu'rir.

D's lors, il serait logique d’en tirer les cons'quences et de faire pr'c'der leur mise en œuvre de toutes les garanties de transparence et d’information. L’enjeu 'conomique est essentiel : les parcelles du domaine portuaire soumises ' ces divers inventaires, bien qu’elles conservent juridiquement leurs possibilit's d’exploitation industrielle, sont grev'es dans les faits d’une hypoth'que sur leur statut ' venir qui limite d's lors la commercialisation des terrains par les 'tablissements publics.

En conclusion, il est l'gitime que les ports soient soumis ' des obligations d’urbanisme et d’environnement comme l’ensemble des autres acteurs 'conomiques. En revanche, une meilleure coordination entre les ports, les directions de l’environnement et les collectivit's territoriales permettrait d’anticiper des 'volutions et donc de limiter des surco'ts li's ' l’apparition de contraintes nouvelles.

En ce sens, la perspective de l’'laboration de directives territoriales d’am'nagement (DTA) des estuaires de la Seine, de la Loire et de la zone urbaine de Marseille, pour lesquelles les pr'fets concern's ont 't' r'cemment mandat's, conform'ment ' la loi d’orientation sur l’am'nagement du territoire de 1995, pourrait permettre davantage de concertation entre les acteurs concern's et une meilleure conciliation de leurs objectifs respectifs.

B. - les procedures

Les dysfonctionnements des proc'dures de gestion du domaine portuaire compromettent la qualit' de cette gestion. L’'clatement des responsabilit's et la complexit' des proc'dures, combin'es avec un manque de diligence des services, conduisent ' une protection insatisfaisante du domaine public portuaire et ' des incoh'rences en mati're de traitement fiscal.

1' La r'partition des comp'tences

La r'partition des comp'tences en mati're de gestion du domaine est marqu'e par un 'clatement des responsabilit's entre les services et une insuffisante souplesse des proc'dures de gestion.

Les ports d’int'r't national

La gestion domaniale rel've principalement des directions d'partementales de l’'quipement (DDE) - sauf dans le Pas-de-Calais et en Languedoc-Roussillon o' il existe deux services maritimes sp'cialis's de l’'quipement. Or, outre la gestion du domaine public non conc'd', les DDE assurent, au nom du pr'fet, la tutelle des concessionnaires de l’Etat et sont, par ailleurs, souvent ma'tres d’œuvre ou conducteur d’op'rations pour ces m'mes concessionnaires, au titre des investissements dont les concessionnaires sont les ma'tres d’ouvrage (une partie des infrastructures et les superstructures). Cette multiplication des r'les ne favorise pas l’exercice de la tutelle sur les concessionnaires portuaires et peut 'tre source de conflits d’int'r'ts.

Le r'le des DDE est n'anmoins limit' par les comp'tences d’autres services de l’Etat, aux pouvoirs plus larges que dans les ports autonomes. Les actes de gestion courante, tels que la fixation des tarifs d’occupation, la perception des redevances, ainsi que l’octroi et le renouvellement des titres, rel'vent ainsi des services fiscaux. Ces derniers prennent simplement l’avis pr'alable du service gestionnaire, mais sans obligation de l’informer de la d'cision finalement prise. Le gestionnaire est, lui, responsable de la relation quotidienne avec l’occupant du domaine, ainsi que des travaux d’entretien ou d’investissement n'cessaire au maintien du patrimoine public.

Pour les d'cisions affectant la consistance du domaine portuaire, la r'partition des r'les est identique : les services gestionnaires sollicitent l’acquisition d’une parcelle, ou remettent celles qui doivent 'tre d'class'es avant cession, mais les actes d’acquisition et de cession sont effectu's par les services fiscaux. Il n’existe pas de m'canisme de fonds de remploi affectant le produit des cessions pour les ports d’int'r't national. En revanche, depuis le d'cret du 24 avril 1997, 90 % du produit des cessions fonci'res op'r'es par l’Etat sur ses emprises peuvent 'tre rattach's au chapitre 53-30 du budget de la mer et r'affect's au financement des investissements du port d'int'r't national concern'.

La complexit' de cette organisation fait de la coordination entre services la condition essentielle d’une gestion efficace. Or le manque de coordination entre services de l’Etat peut conduire ' des d'faillances. Ainsi, la plupart des services maritimes des DDE, consult's par le service des Domaines au moment de l’'tablissement du montant de chaque redevance domaniale sur domaine public maritime, ne sont pas ensuite inform's du montant fix' en d'finitive par l’administration des finances, ni de l’'volution de ce montant. Cette situation a 't' rencontr'e ' Caen, Cherbourg, Brest, Concarneau, Lorient, Port La Nouvelle, S'te, Toulon, Bayonne ou encore La Rochelle.

A l’inverse, les proc'dures qui n’aboutissent pas ' la cession du domaine public ne donnent pas toujours lieu ' consultation des services fiscaux pour la fixation de l’indemnit' compensatrice. Le manque de coordination entre les services de l’Etat peut m'me conduire ' faire condamner ce dernier en mati're domaniale, comme cela a 't' le cas ' Concarneau.

Ce d'faut de liaison aboutit parfois ' des situations absurdes, comme pour le port de Bayonne, situ' dans deux d'partements diff'rents. Pour la d'livrance d’autorisations d’occupation temporaire avec octroi de droits r'els sur des terrains non d'limit's, les services fiscaux des Pyr'n'es-Atlantiques ont demand' un acte d’incorporation au domaine public, tandis que ceux des Landes ont exig' de la part du concessionnaire, la CCI de Bayonne, un acte r'cognitif de propri't' pour permettre ' la conservation des hypoth'ques de prendre en compte l’op'ration. Ce manque de coordination se manifeste aussi dans la fixation du montant des redevances domaniales par les deux services d'partementaux, pour des occupants dont les parcelles se trouvent de part et d’autre de la limite administrative s'parant les Landes et les Pyr'n'es-Atlantiques.

Il ressort en outre des contr'les effectu's par la Cour qu’aucun service de l’Etat n’a, dans la plupart des cas, les moyens de suivre sur le plan financier la gestion du domaine public maritime des ports d’int'r't national, les informations relatives aux recettes n’'tant pas rapproch'es des d'penses. En outre, les services techniques ne sont pas int'ress's ' veiller ' ce que les op'rations de cession, d’acquisition ou de transfert permettent d’adapter en permanence le domaine public aux besoins 'conomiques ou urbains.

Le manque d’unit' et de souplesse qui affecte les proc'dures mises en œuvre par les services de l’Etat ralentit consid'rablement la moindre d'cision et dissuade les gestionnaires du domaine d’exercer leur responsabilit'. Les besoins de l’'conomie portuaire sont ainsi n'glig's, ce qui contrarie les intentions des entreprises qui souhaitent s’installer sur ce domaine.

Il serait souhaitable que la direction g'n'rale des imp'ts et le minist're de l’'quipement rem'dient ' cette situation et d'finissent pr'cis'ment les obligations et modalit's d’un 'change d’informations entre leurs services d'concentr's pour assurer une meilleure gestion du domaine public portuaire.

Les ports autonomes

L’essentiel du domaine public maritime ' vocation portuaire est g'r' par les ports autonomes, qui disposent de surcro't d’un patrimoine propre ainsi que d’emprises du domaine priv' de l’Etat.

L’'tablissement portuaire peut utiliser le domaine public mis ' disposition par l’Etat pour ses besoins propres, le louer ou en autoriser l’occupation temporaire, tout en fixant les tarifs et en conservant l’int'gralit' des fruits. L’Etat garde le pouvoir de cession apr's d'classement. En revanche, le domaine priv' du port autonome est g'r' dans les conditions du droit commun des soci't's. Deux dispositions font exception ' cette situation d’usufruitier des ports autonomes : le compte de remploi et la restitution de 90 % du produit des cessions.

Le degr' de d'concentration de certaines mesures de gestion reste faible. Les nouvelles r'gles du code du domaine rendent ainsi n'cessaire un accord minist'riel pr'alable lorsqu’une demande d’implantation domaniale comporte l’octroi de droits r'els pour r'aliser un investissement de plus de 20 MF destin' ' participer ' une mission de service public. Un investissement industriel de grande ampleur peut en 'tre diff'r' de plusieurs mois ou ann'es.

De ce point de vue, le pouvoir de d'cision pourrait 'tre d'l'gu' au commissaire du gouvernement et au contr'leur d’Etat, comme cela se pratique d'j' depuis peu pour d’autres d'cisions financi'res des conseils d’administration des ports autonomes telles que l’approbation des d'cisions modificatives aux budgets et celle des comptes financiers par le contr'leur d’Etat. Pourtant, en octobre 1998, la direction g'n'rale des imp'ts 'cartait cette possibilit', tout en envisageant de relever le seuil financier de 20 MF, au dessous duquel le pouvoir de d'livrer les autorisations constitutives d’un droit r'el est confi' aux organes d'lib'rants des ports.

Lorsque certaines parcelles sont inutiles ou le deviennent, notamment sous l'influence de l''volution des trafics et des restructurations en terminaux sp'cialis's, les proc'dures de reconversions li'es ' la nature juridique des emprises en cause ne sont pas toujours ais'es. Si pour disposer de son domaine propre, un port autonome b'n'ficie d'une importante marge d’action et en tire directement profit, il n'en va pas de m'me pour le domaine tant public que priv' appartenant ' l'Etat, dont il est " usufruitier ".

Le domaine public est inali'nable mais peut faire l'objet de mesures de transfert de gestion et de d'classement. Le domaine priv' de l'Etat d'tenu par les ports peut 'tre ali'n' dans les conditions et suivant la proc'dure pr'vue par la r'glementation applicable aux biens de l'Etat. Le code des ports maritimes pr'voit que le produit de la vente est encaiss' par l'Etat, mais que la fraction de prix correspondant ' la plus-value apport'e par les am'nagements est r'partie entre l'Etat et le port au prorata des financements des am'nagements.

Un compte de remploi permet, dans les limites d’un p'rim'tre de cessibilit' fix' par la tutelle dans les limites de la circonscription du port autonome, de r'utiliser les produits de cession pour de nouvelles acquisitions fonci'res, dans un d'lai de cinq ans. A l’int'rieur de ce p'rim'tre, les immeubles affect's au port autonome et d'pendant partiellement ou totalement du domaine priv' de l'Etat peuvent 'tre vendus ' charge de remploi. En l'absence de r'alisation du remploi dans les d'lais impartis, la somme est d'finitivement acquise ' l'Etat.

Dans la plupart des ports autonomes, cette disposition n’est pas ou peu mise en œuvre. Les cessions donnant lieu ' inscription sur le compte de remploi sont peu nombreuses, les acquisitions 'galement.

L’enqu'te de la Cour a permis de comparer les d'cisions interminist'rielles prises en la mati're, les superficies cessibles, et celles pouvant 'tre encore c'd'es dans ce p'rim'tre. Selon les ports autonomes, donn'es de Nantes-Saint-Nazaire non comprises puisque non fournies par le port, les superficies du p'rim'tre de cessibilit' atteignent 3 560 hectares, alors que ce chiffre s’'l'verait ' 4 529 hectares selon la DTMPL.

La comparaison de ces surfaces cessibles et de la faiblesse des 250 hectares de cessions effectu'es montre que la gestion domaniale est peu active. De surcro't, les rares op'rations engag'es ne sont pas toujours men'es ' leur terme. Au Havre, par exemple, une modification du p'rim'tre de cessibilit' intervenue en 1991 aurait d' permettre l'am'nagement du parc du Hode, dont 80 ha devaient 'tre attribu's ' Garonor pour la r'alisation d'une zone logistique de distribution. Seuls 50 ha ont 't' c'd's (1992) pour cette op'ration qui fut un 'chec. En 1997, le port a d'cid' de racheter ces terrains en vue de leur revente pour des " activit's de logistique commerciale ou industrielle ' vocation non portuaire " afin de ne pas concurrencer " le parc logistique du pont de Normandie " en cours de concr'tisation, sur lequel le locataire, Garonor, financerait la construction d'un entrep't. Cependant, cette op'ration pourrait 'tre abandonn'e.

Des sommes restent longtemps bloqu'es sur le compte de remploi, malgr' l’obligation de reversement au budget de l’Etat des sommes inutilis'es au bout de cinq ans. Ainsi, le budget g'n'ral aurait d' b'n'ficier de 8 MF entre 1985 et 1995, alors que les reversements effectifs se sont 'lev's ' 0,45 MF, en provenance du port de Bordeaux. En effet, si le fonds de remploi est correctement g'r' ' Bordeaux et ' Rouen, il n'en va pas de m'me pour les autres ports. Ainsi, les ports de Dunkerque (5,8 MF), du Havre (0,3 MF) et de Marseille (1,5 MF correspondant ' des op'rations datant de 1988 et 1991) sont redevables ' l’Etat de 7,6 MF, dette atteinte par la prescription, soit parce qu’aucun projet de remploi n’a 't' envisag' comme au Havre et ' Marseille, soit parce que l’Etat n’a pas donn' suite aux propositions du port. Tel a 't' le cas de Dunkerque en juillet 1993.

A la suite de l’enqu'te de la Cour, les ports de Marseille et du Havre ont avis' les tutelles en 1997 des reversements ' r'aliser, tant pour les sommes ' 'ch'ance ' fin 1995, que pour celles prescrites en 1996. Pourtant, ces tutelles n’ont rien entrepris pour obtenir les reversements.

Dans une r'ponse d’octobre 1998, la direction g'n'rale des imp'ts impute la responsabilit' de cette inertie aux services de l’'quipement. Elle indique, en effet, que " la direction g'n'rale des imp'ts, qu’il s’agisse du service des domaines ou de celui du recouvrement, n’assure aucun contr'le des sommes port'es sur le compte de remploi et susceptibles d’'tre prescrites. Ils ne disposent d’aucune comp'tence l'gale ou r'glementaire pour y proc'der. En revanche, il appartient au service des domaines de passer les actes d’acquisition en remploi. Ceux-ci doivent 'tre autoris's par d'cision conjointe des ministres charg's des ports et du domaine. Ainsi, d's lors que les actes d’acquisition sont pass's en remploi, le directeur des services fiscaux exerce ' ce seul stade un contr'le sp'cifique du compte de remploi et v'rifie le solde de ce compte en s’assurant que les sommes qui y figurent ne sont pas prescrites et qu’ainsi elles ne compromettent pas le financement des projets d’acquisition concern's ".

Bien que les montants des sommes prescrites soient modestes, on ne peut que d'plorer la n'gligence des tutelles et celle des 'tablissements pour reverser les sommes dues. Il en va pourtant de la responsabilit' des ordonnateurs et des comptables.

La d'cision minist'rielle du 28 novembre 1994, reprise dans le d'cret n' 96-169 du 29 f'vrier 1996, permet aux ports autonomes de se voir restituer par l’Etat 90% du produit des cessions fonci'res sur domaine public, sous forme de fonds de concours pour d'pense d’int'r't public. Elle vise ' " int'resser " les 'tablissements ' une gestion dynamique du domaine.

Cette nouvelle possibilit' pose la question de la coh'rence entre le principe de r'affectation des produits de cessions au compte de remploi et celui de l’affectation des produits de cessions avec reversement de 90% sous forme de fonds de concours. En effet, rien ne pr'cise si une cession intervenue dans les limites du p'rim'tre de cessibilit' sur un terrain appartenant au domaine public maritime avant d'classement, doit 'tre retrac'e dans le compte de remploi ou revers'e directement au budget de l’Etat moyennant un reversement au gestionnaire de 90% du montant. En outre, on peut s'interroger sur l'int'r't de maintenir la proc'dure, peu utilis'e, du compte de remploi.

Les ports nord-europ'ens ne pr'voient aucune possibilit' de cession du domaine portuaire, mais seulement une possibilit' de location. La proc'dure domaniale de d'classement du domaine public suivi d’une cession par les services fiscaux, propre ' la France, est sans doute la plus souple. L’argument, souvent avanc', selon lequel les investisseurs, en particulier nord-am'ricains, seraient r'ticents ' s’'tablir sans pouvoir acheter le terrain n’a donc pas de port'e.

La propri't' priv'e est extr'mement marginale ; elle r'sulte souvent d’une implantation ancienne, datant d’avant la seconde guerre mondiale. La proc'dure de d'classement du domaine public existe dans tous les ports nord-europ'ens, mais elle n’est plus utilis'e ' Rotterdam, Anvers et Hambourg depuis au moins trente ans. Au contraire, le port de Hambourg pratique d’une mani're syst'matique la pr'emption des terrains vendus en zone portuaire, de fa'on ' accro'tre son patrimoine. A titre d’exemple, les parcelles priv'es sur la zone industrielle portuaire repr'sentent 20 % des surfaces au Havre, mais seulement 1 % ' Rotterdam.

La forme des titres d’occupation temporaire est semblable dans tous les ports nord-europ'ens, car elle r'sulte largement du droit napol'onien : aux Pays-Bas, en Belgique et en Allemagne, droits de l’occupant, dur'e du titre et droits de la puissance conc'dante sont comparables aux r'gles applicables en France.

La dur'e maximale pr'vue par les textes est tr's peu sup'rieure ' Anvers et Rotterdam. La principale diff'rence avec les r'gles fran'aises r'side dans la facult' de b'n'ficier d’une option de renouvellement pour une dur'e identique, ce qui r'duit l’ins'curit' juridique li'e ' l’occupation temporaire. Dans la pratique, l’occupation moyenne tourne autour de trente ans ' Rotterdam, et se situe ' Anvers dans une fourchette de quinze ' vingt-cinq ans pour des b'timents simplement r'nov's par l’occupant, trente ans pour la construction de b'timents neufs, et cinquante ans pour la r'alisation d’un investissement portuaire complet (ensemble des superstructures et de l’outillage), ou pour l’installation de sites industriels de production. Il existe, en outre, ' Anvers un droit de priorit' de l’occupant " sortant " ' obtenir un nouveau titre, sauf ' ce que la parcelle soit affect'e ' un usage portuaire diff'rent par l’autorit'. A Hambourg, en revanche, la dur'e maximale d’occcupation est de trente ans.

Le r'gime domanial fran'ais appara't d's lors assez favorable ' une occupation de longue dur'e par l’occupant, ' trois restrictions pr's : le terme maximal n’est que de soixante dix ans ; le renouvellement au-del' n’est pas automatique et ne permet plus l’octroi de droits r'els ; l’appropriation par l’autorit' conc'dante des biens construits par l’occupant " sortant " donne lieu ' une augmentation de la redevance domaniale, d'sormais fond'e sur une assiette comprenant ces biens. Le port d’Anvers conna't des dispositions identiques, mais il n’en fait plus usage en pratique et n’augmente pas les redevances d’occupation lorsque la propri't' des biens lui est transmise ' l’occasion du renouvellement d’un titre.

En mati're de droits de l’occupant, l’octroi de droits r'els n’est pas syst'matique dans les ports nord-europ'ens. La prise d’hypoth'ques et de privil'ges est tr's strictement r'glement'e ' Anvers (impossibilit' de principe, avec d'rogation possible) et soumise, ' Rotterdam, ' l’autorisation de l’autorit' portuaire. L’obligation de remise en 'tat au terme de l’occupation est de droit commun dans tous les ports europ'ens. En revanche, l’octroi d’indemnit's de reprise est sans doute plus largement r'pandu que dans les ports fran'ais, sauf ' Anvers dont le r'gime est identique ' celui du droit fran'ais. A Hambourg, seules les occupations de longue dur'e, soit plus de quinze ans, donnent lieu ' indemnisation en cas de retrait avant terme, ou m'me de non-reconduction.

En mati're d’urbanisme, la situation est tr's diff'rente dans chaque port. Les ports nord-europ'ens sont toutefois avantag's par leur statut de r'gie municipale, qui permet une co'ncidence compl'te entre la politique d’urbanisme et la politique portuaire.

A Anvers, la r'gion flamande a d'fini l’'quivalent d’un plan d’occupation des sols, mais les autres r'gles d’urbanisme ainsi que la d'finition des r'gles d’implantation domaniale rel'vent de l’autorit' portuaire. Le d'lai d’instruction d’une demande d’implantation domaniale est au minimum de quatre mois pour les concessions de longue dur'e et en moyenne de neuf mois pour les autres types d’occupation. L’octroi des titres est fait par l’'chevin du port (pour les titres de courte dur'e) ou par le conseil municipal (titres de longue dur'e, plus de neuf ans).

A Hambourg, la politique domaniale portuaire rel've de deux minist'res distincts du Land. Le minist're des affaires 'conomiques d'finit la politique domaniale et est en charge de l’entretien de la zone portuaire. Le minist're des finances g're les occupations domaniales (octroi et suivi des titres). Un troisi'me intervenant est le minist're des douanes, de niveau f'd'ral. Au total, la proc'dure d’instruction est en moyenne comprise entre six mois et un an.

A Rotterdam, l’autorit' portuaire est autonome, sous la tutelle de la municipalit'. Elle contr'le l’ensemble de la cha'ne des d'cisions domaniales. La r'activit' aux demandes d’implantation se situe dans la moyenne des ports nord-europ'ens, avec un minimum de dix mois.

Un calcul analogue a 't' effectu' pour le port du Havre. On constate que le d'lai minimal est d’un an. La diff'rence - m'me faible - avec les ports nord-europ'ens s’explique essentiellement par l’'clatement des diff'rents intervenants entre collectivit's territoriales (d'livrance du permis de construire) et services de l’Etat (port autonome, et surtout DRIRE et DDE).

Elles rel'vent ' la fois de l’intervention de l’Etat ou des collectivit's locales dans l’'conomie, soit d’une politique propre ' l’organisme portuaire. En la mati're, les pratiques de remises et ristournes sur les redevances domaniales relev'es en France se retrouvent dans les ports nord-europ'ens, avec sans doute une plus grande opacit' due ' l’absence de personnalit' juridique des ports rattach's ' une commune.

Le port de Rotterdam a, en outre, cr'' une soci't' d’investissement portuaire qui participe au financement des implantations sur le site. On peut noter qu’une des conditions de prise de participation de cette soci't' est la garantie d’un taux de retour sur investissement d’au moins 17 %.

2' La protection du domaine public

La complexit' des proc'dures ajout'e au caract're limit' des moyens d’un certain nombre de services maritimes entra'ne un manque de protection du domaine public. Les d'faillances relev'es concernent tant la gestion du domaine non conc'd' que l’exercice de la tutelle sur les actes des concessionnaires et des sous-concessionnaires, ou de la pr'servation du domaine non conc'd'. Le risque est alors une perte de substance du domaine public par manque d’entretien et de vigilance. L’affirmation des grands principes de la domanialit' publique n’aurait plus de sens si la gestion quotidienne n’en assurait pas la mise en œuvre.

Les services gestionnaires sont par exemple peu arm's face ' des cessions ill'gales du domaine public. Un nombre particuli'rement important de services maritimes, comme ' Lorient, au Lavandou, Saint Cyprien (Pyr'n'es orientales) et ' Bayonne, sont confront's ' des cas de cessions de biens immobiliers ou mobiliers, tels que les fonds de commerce, sur le domaine public, soit qu’il y ait cession de parcelles, soit que des biens soient transmis sans d'livrance d’un nouveau titre d’occupation, celui-ci ne pouvant 'tre que personnel. A Saint-Cyprien, o' une soci't' amodiataire d’un terrain sur le domaine public maritime avait commercialis' le domaine public, cette situation a contraint la commune gestionnaire ' effectuer des d'marches nombreuses et complexes, et ' saisir le juge administratif. A Bayonne (Tarnos), un restaurateur implant' sur le domaine public avait vendu les murs de son 'tablissement ainsi que son fonds de commerce, enfreignant le principe de non-cessibilit' des droits d’occupation pr'caire. La constitution de droits r'els pour l’occupant investisseur, permise par la loi de 1994, devrait permettre d’'viter que de tels errements se r'it'rent ' l’avenir.

Plusieurs responsabilit's peuvent 'tre identifi'es. Celle des services gestionnaires est essentielle, mais elle est mat'riellement limit'e ' une surveillance des transactions en cours sur le littoral. L’exercice de cette mission ne donne pas pour autant acc's aux titres de propri't' contest's, sauf ' ce que l’une des parties s’en pr'vale aupr's de l’administration, par exemple en cas de refus de payer une redevance d’occupation. En revanche, l’administration gestionnaire dispose des pouvoirs de police de grande voirie, qui lui permettent de sanctionner des occupations illicites, donc des cessions de droits ou de parcelles. La responsabilit' rel've aussi des services fiscaux, qui enregistrent les transactions et doivent v'rifier la mat'rialit' des op'rations.

Mais la responsabilit' des officiers minist'riels charg's de r'diger des actes authentiques et d’en v'rifier le contenu est tout aussi importante. Il a 't' constat' que certains notaires n’exer'aient pas les diligences auxquelles les textes les contraignaient. Il y aurait donc lieu que les modalit's d’information de la profession sur ses obligations en la mati're soient mieux d'termin'es.

Faute de vigilance, les occupations sans titre sont tr's fr'quentes. Elles r'sultent souvent du non renouvellement d’un titre, qui n’emp'che pas les occupants de rester sur place. Dans un certain nombre de ports, l’occupation sans titre correspond en quelque sorte ' une coutume locale, sur laquelle il est bien difficile de revenir, en particulier pour une chambre de commerce et d’industrie, concessionnaire sensible ' l’opinion locale. De nombreuses installations de plaisance ont 't' r'alis'es de cette fa'on au profit d’usagers locaux install's pour ainsi dire de fa'on imm'moriale sur le domaine public. Le port de S'te, pour sa partie int'rieure ' la ville, compte ainsi plus de mille amarrages de bateaux sans titre d’occupation ni paiement d’une redevance domaniale au service maritime ou au concessionnaire du port de plaisance ; le p'rim'tre du port de plaisance, lui-m'me sous conc'd' ' une soci't' nautique, exclut d’ailleurs la zone litigieuse. De m'me, les terre-pleins du port de Bastia, pourtant rares, sont occup's sans titre par les riverains qui y trouvent un stationnement gratuit en centre-ville.

La pr'carit' de l’occupation et l’absence de droits r'els peuvent aussi conduire ' des situations aberrantes. Ainsi, l’Etat souhaite vendre, apr's d'classement du domaine public, des parcelles isol'es du port de p'che de Lorient, cette op'ration compensant d’ailleurs financi'rement la participation de l’Etat ' la restructuration de ce port de p'che. Or le processus de cession est aujourd’hui bloqu' par le fait que les acheteurs potentiels sont les occupants actuels des terrains, qui y ont 'difi' des constructions, mais sans droit r'el ni application du code du domaine. Comme, conform'ment ' la r'glementation en vigueur, les biens b'tis sont incorpor's au domaine ' l’expiration du titre d’occupation, les services fiscaux ont inclus leur valeur dans l’estimation du prix de cession. D's lors, les acqu'reurs potentiels refusent la cession, qui les conduirait ' payer des biens dont ils ont eux-m'mes assur' la construction.

Une situation comparable se pr'sente ' Concarneau o', dans le cadre du renouvellement de la concession du port de p'che, les autorisations d’occupation temporaire (AOT) expir'es ont 't' renouvel'es, en incluant les b'timents construits par les occupants mais revenant ' l’Etat. Le souhait de l’administration fiscale aurait 't' de tenir compte de cette modification pour accro'tre le niveau des redevances.

D’un autre c't', les sanctions pr'vues dans l’hypoth'se d’atteintes ' l’int'grit' du domaine public sont peu nombreuses. En cas de manque d’entretien et de r'paration, charges revenant obligatoirement aux occupants, la seule sanction possible est le retrait du titre. On envisage aujourd’hui d’introduire dans les titres-type d’occupation domaniale une clause qui obligerait l’occupant ' proc'der ' ces travaux, sous peine d’astreinte prononc'e par le tribunal administratif. Le non-paiement des redevances domaniales devrait 'galement donner lieu ' des sanctions. A Toulon, la SEM BGO-FIRST a ainsi cr'' un bassin d’essai de g'nie oc'anique sur un terre-plein conc'd' ' la CCI, sans jamais payer de redevance domaniale. Au d'but 1997, l’arri'r' s’'levait ' 1,2 MF.

Enfin, les inconv'nients du manque de protection du domaine public peuvent 'tre accentu's par l’absence de cadastrage. Un tel d'faut peut conduire ' d'livrer deux titres pour le m'me emplacement, comme ' La Rochelle, ou encore, en cas de cession, ' emp'cher d’identifier les occupants sans titre et ceux qui peuvent b'n'ficier des dispositifs de cession. Tel est le cas dans les DOM. Cette absence fragilise 'galement la position des gestionnaires du domaine public vis-'-vis des occupants. Ainsi, le port autonome de Marseille qui ne conna't que de fa'on approximative ses emprises domaniales, est contraint, pour pr'venir des risques de contentieux, de mentionner dans certains titres d'occupation qui concernent, par exemple, la commune de Port-Saint-Louis du Rh'ne : " si, ' la suite de l’'tablissement d’un document d’arpentage par un g'om'tre-expert, il s’av're que la surface r'elle est diff'rente de celle pr'cit'e [qui sert de fondement ' la redevance d’occupation et aux droits de l’occupant], c’est la surface d'coulant du document d’arpentage qui sera prise en compte pour l’application de la pr'sente convention ".

La mise en œuvre de la loi de 1994 sur l’octroi de droits r'els devrait accentuer les cons'quences de la carence de cadastrage du domaine public maritime. L’int'gration d’emprises dans le domaine public se heurte en effet ' l’impossibilit' d’enregistrer ' la conservation des hypoth'ques d’'ventuels droits r'els. Ainsi, ' Bordeaux, le domaine public n’est pas cadastr', ce qui limite les possibilit's d’application de la loi de 1994 car les droits r'els accord's sur une occupation ne peuvent 'tre utilis's par les occupants dans leurs relations avec leurs financeurs, par exemple dans l’hypoth'se de la prise de s'ret's par les banques, que si le p'rim'tre dans lequel ces droits sont accord's est bien d'fini.

La protection du domaine public est bri'vement 'voqu'e par une circulaire du 27 octobre 1998 du ministre de l’'quipement, des transports et du logement relative au d'veloppement des investissements et des emplois dans les ports, en ces termes : " une attention particuli're devra 'tre port'e lors de la d'livrance d’autorisations d’occupation temporaire du domaine public portuaire, ou de toute autre forme d’occupation de ce domaine ". Ce simple souhait ne saurait suffire ' pallier les d'faillances constat'es dans la protection du domaine public, qui appellent des modifications structurelles dans l’organisation des services ainsi qu’une meilleure formation de leurs agents.

3' L’application de la fiscalit' fonci're

La gestion du domaine est aussi ob'r'e par les incoh'rences constat'es en mati're d’application de la fiscalit' fonci're.

Il convient de distinguer deux types d’imposition fonci're dans les ports. Le premier concerne l’outillage et les sites g'r's directement par l’autorit' portuaire, port autonome ou concessionnaire d’outillage public. Le second concerne les occupations ' titre privatif du domaine.

La Cour a constat' que le recouvrement se fait parfois directement, soit qu’il y ait eu une mutation de cote, comme ' Brest, soit - c’est la situation ' Concarneau - que les services fiscaux consid'rent, d’une mani're irr'guli're, l’occupant comme le propri'taire du terrain.

Dans le cas d’occupations privatives, le recouvrement des imp'ts fonciers peut se faire, soit directement aupr's des occupants, soit par le biais du port autonome ou du concessionnaire. La collectivit' doit alors se retourner vers l’occupant pour 'tre rembours'e, conform'ment aux dispositions des autorisations d’occupation temporaire. Ce n’est pas toujours le cas, lorsque les titres d’occupation ne le pr'voient pas : ' Bastia, pour les locaux de la CMN et de la SNCM, implant's sur domaine public, les imp'ts fonciers restent ' la charge du concessionnaire.

Le recouvrement aupr's de la collectivit' gestionnaire, en l’absence de mutation de cotes, est la proc'dure la plus courante. Il pr'sente cependant de multiples inconv'nients pour l’assiette fiscale de l’occupant auquel l’imp't foncier est refactur'. En effet, la base de taxe professionnelle de ce dernier ne peut pas prendre en compte, comme c’est la r'gle, cet imp't, puisque le r'le n’est pas 'mis ' son nom. Il y a l' une faille du syst'me fiscal. En outre, ce recouvrement assorti d’un remboursement par l’occupant pose deux probl'mes. L’un est pratique : la charge du recouvrement de l’imp't des services fiscaux est transf'r'e vers les services du port, qui doivent r'soudre la difficult' de r'partir des cotes qui ne co'ncident pas toujours avec l’emprise de chaque occupation, et subir l’imputation des retards ou d'fauts de paiement sur le budget portuaire. L’autre probl'me est juridique : le recouvrement syst'matique, par son inscription dans le cahier des charges des occupations temporaires, pourrait aboutir ' remettre en cause la destination de l’imp't foncier, d' par le propri'taire.

Le r'gime d’exon'ration de la taxe fonci're tel que d'crit en deuxi'me partie ne vaut que pour les ports autonomes dans leurs activit's de service public et pour les chambres de commerce et d’industrie concessionnaires d’outillage public, exon'r'es de taxe fonci're dans des conditions identiques aux ports autonomes, c’est-'-dire dans l’exercice de leurs missions de service public. Comme pour les ports autonomes, cette situation n’est d’ailleurs pas toujours claire, notamment dans le cas des concessions ne distinguant pas les biens de reprise, les biens de retour et les biens propres du concessionnaire, ce qui permet notamment de d'terminer la personne assujettie ' l’imp't.

En revanche, les autres types de d'l'gataires de service public ne b'n'ficient pas de cette exon'ration. Il s’agit des concessionnaires d’outillage des ports autonomes, qui sont impos's sur les biens de reprise ainsi que sur leurs biens propres (cas au Havre de la concession de la Compagnie industrielle maritime) ; ou encore des concessionnaires d’outillage public qui ne sont pas des CCI - syndicat intercommunal pour le port de p'che de Lorient, commune pour le port de plaisance de La Rochelle ou de S'te, SICA pour les silos du port de Brest - et sont donc soumis ' la fiscalit' fonci're dans les r'gles de droit commun.

(39) R'ponse minist'rielle ' une question 'crite (J.O.A.N. du 28 d'cembre 1992, p. 5842).

(40) Source : " 'tude comparative des situations domaniales des zones industrialo-portuaires des ports du Havre, d’Anvers, de Rotterdam et de Hambourg ", r'alis'e pour le port autonome du Havre, juillet 1996.