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DAL PUBBLICO AL PRIVATO: dieci anni di autoriforma di Fabio Capocaccia

1. Gli anni difficili.

"Il porto delle nebbie", "Fronte del porto": negli anni 80, questi ed altri riferimenti, piu' o meno letterari ma tutti con connotazioni negative, venivano ripresi dalla stampa per descrivere la crisi del porto di Genova.

Alla fine dell'83 si scrisse perfino che le sirene delle navi, che tradizionalmente salutano a mezzanotte il nuovo anno, non suonarono quella notte perchè non c'era neppure una nave in porto.

Leggende a parte, la realtà non era molto diversa. Le navi erano scese da 12.000 all'anno nel 1970 a 5.000 nell'83.

Il porto di Genova che, sotto la Presidenza di Giuseppe Dagnino, aveva inaugurato nel '69 il primo terminal contenitori del Mediterraneo, era stato superato nei contenitori da Marsiglia, Barcellona e Livorno e non era in grado di seguire la crescita a livello mondiale di questo importante traffico.

Valga per tutti la testimonianza di Alan Friedman sul Financial Times dell'8 febbraio 1984 (fig. 1): "Apathetic Genoa drifts into obscurity" dice il titolo, e piu' avanti nel testo: "Il porto usa quattro volte piu' manodopera di Rotterdam" e ancora "Genova come Liverpool, ma almeno Liverpool ha un piano per il futuro".

Le ragioni, al di là del luogo comune che attribuiva ai soli lavoratori portuali tutte le colpe, vanno ricondotte ai motivi stessi che determinarono in passato la fortuna di Genova: una posizione geografica invidiabile, strutture portuali di grandi potenzialità, una città­porto in grado di fornire alla merce e alle navi ogni tipo di servizio.

Questi indubbi vantaggi avevano alimentato, in tutti indistintamente i soggetti e gli operatori portuali, quindi non solo nei lavoratori, l'erronea convinzione che nave e merce avrebbero sopportato qualsiasi extracosto, inefficienza o ritardo, pur di transitare per questo porto.

Il vantaggio geografico si era trasformato in rendita di posizione, o meglio nell'abuso di questa.

Navi e merci avrebbero presto dimostrato che, in un'Europa solcata da autostrade e da trafori, la vicinanza di un porto al suo hinterland non avrebbe piu' rappresentato un fattore di protezionismo geografico in grado di colmare ogni lacuna e di perdonare ogni sopruso.

Porti alternativi stavano affermandosi lungo l'arco Nord Tirrenico (prima Livorno, poi Savona e Spezia); ma quel che ancora piu' grave, i porti del Nord Europa iniziavano ad estendere la propria area di influenza al di sotto dell'arco alpino: circa la metà del traffico della Pianura Padana stava ormai scegliendo la via del nord, e la Svizzera, che negli anni '50 si serviva di Genova per il 18% del suo traffico, era ormai proiettata interamente a Nord, con un residuo del 2:3% su Genova.

La crisi, già avvertibile alla fine degli anni '70, aveva assunto nei primi anni '80 le proporzioni drammatiche già dette.

Fu così evidente, a Genova piu' che in altri porti, che doveva essere avviato un profondo processo di revisione e di ristrutturazione, anche perchè i porti del Nord Europa, piu' efficienti ed affidabili dei porti Mediterranei, stavano dirottando a loro vantaggio anche quelle correnti di traffico di naturale competenza del Mediterraneo, cioè quelle destinate all'Europa centro­meridionale e quelle provenienti dall'oltre Suez: l'emarginazione di Genova, ma anche dell'Italia e del Mediterraneo, era ormai un fatto compiuto.

2. La ristrutturazione: la prima fase (1984­90).

Il processo che ha condotto all'attuale stato di completa privatizzazione delle attività del porto di Genova si è sviluppato nel corso di un decennio, avendo preso le mosse dai documenti programmatici, noti come "libri blu" presentati dal Presidente Roberto D'Alessandro, a pochi mesi dal suo insediamento, all'assemblea del Consorzio Autonomo del Porto (C.A.P.) del 31 maggio 1984.

La prima fase (1984­1990) della ristrutturazione allora avviata poggiava sul concetto di separazione, di ruoli e di funzioni, fra diversi soggetti, allo scopo di rendere operativo un sistema portuale coerente con le aspettative del mercato e perciò liberato dagli stretti vincoli imposti dalla normativa regolatrice dell'attività pubblica: così come avviene nei porti nord­europei.

In sintesi "l'autoriforma" del 1984 prevedeva (fig. 2) una triplice ripartizione funzionale contraddistinta dal livello istituzionale affidato al C.A.P. e concernente il ruolo di pianificazione e controllo, dal livello strategico demandato ad una società costituita ad hoc (la Porto di Genova S.p.A.) per il ruolo di coordinamento, di marketing e di sviluppo delle funzioni imprenditoriali; infine dal livello operativo affidato a società impegnate nella gestione dei traffici portuali (Terminal Contenitori S.p.A. e Merci Convenzionali S.p.A., oltre ad Aeroporto e Porto Petroli) e nella fornitura di servizi di interesse generale (Sistemi e Telematica, Servizi Ecologici, e Riparazioni Navali SpA).

Le società indicate sopra sono alcune, e le piu' importanti, di quelle effettivamente costituite nei primi anni di applicazione del piano di figura 2.

La caratteristica fondamentale delle società create con il riassetto del 1984 era rappresentata dall'apertura dell'azionariato alla partecipazione di tutti gli operatori portuali (Compagnie e privati) nel rispetto del principio secondo il quale la maggioranza delle azioni doveva comunque essere, allora, detenuta dal Consorzio Autonomo del Porto; ciò costituiva adeguata garanzia per il passaggio dei dipendenti C.A.P. presso le società nella forma, concordata con le Organizzazioni Sindacali, del "distacco".

L'accordo sul distacco, firmato con il sindacato il 24 luglio 1985 (fig. 3), rappresenta uno schema originale di transizione graduale da pubblico a privato: esso viene sperimentato sulla realtà portuale genovese, trova successive applicazioni nella privatizzazione di altri settori industriali (telefoni e ferrovie) e viene definitivamente legittimato dalla legge 84 del 28 gennaio 94, che lo estende a tutti i porti italiani.

In sintesi, la costituzione di società a capitale misto costituì il primo passo verso la privatizzazione nella gestione dei servizi portuali che si sarebbe completata in un decennio.

Sul fronte del numero dei lavoratori impiegati, interventi legislativi (legge n. 26 del 1987) di prepensionamento portarono a ridimensionare l'occupazione nel porto di Genova, nel periodo 84­90, da 8.500 addetti a circa 3.000 unità, di cui 200 di nuova assunzione con contratto privato presso le società (vedere nel seguito fig. 7).

La forte contrazione della manodopera portuale, tanto nell'organico C.A.P. quanto tra i lavoratori portuali, e piu' ancora i tentativi da parte del Ministero, del Consorzio e degli imprenditori di ridefinire i limiti del monopolio del lavoro, furono accompagnati da conflittualità sociali molto accese che pregiudicarono l'operatività del porto di Genova fino a paralizzarne l'attività, in maniera pressochè completa, nel corso di un lungo periodo del 1989.

L'inasprimento della conflittualità, giunta a livelli estremi a seguito dell'emanazione del Decreto Ministeriale Prandini del 6 gennaio 1989 in materia di "individuazione delle operazioni riservate alle maestranze operanti nei porti nazionali", ed il conseguente blocco delle attività portuali evidenziarono l'esigenza di procedere piu' rapidamente verso la privatizzazione.

3. La seconda fase: dal 1990 al completamento della privatizzazione.

Sotto la Presidenza di Rinaldo Magnani, l'Assemblea generale del Consorzio Autonomo del Porto del 19 luglio 1990 stabilisce un ulteriore passo avanti nel processo di privatizzazione.

Si apre così la seconda fase (1990­95) che, mantenendo al C.A.P. il ruolo di pianificazione e controllo delle attività portuali, affida la gestione delle attività stesse all'imprenditoria privata, che assume il progressivo controllo delle società operative. Queste ultime vengono ridisegnate nei loro contenuti al fine di individuare chiare vocazioni merceologiche, con una corrispondenza diretta con le vocazioni imprenditoriali dei soggetti a cui veniva affidata la gestione.

Lo spazio portuale precedentemente gestito dalla Società Merci Convenzionali viene così suddiviso in diversi terminal specializzati, affidati a quelli, tra gli operatori privati, ritenuti dal C.A.P. idonei, per capacità tecniche e finanziarie, a sviluppare un volume di traffici coerente con le potenzialità insite nelle infrastrutture concesse.

Nei loro confronti il C.A.P. si configura come soggetto autoritativo di regolamentazione delle attività, come pianificatore del territorio portuale e degli investimenti strutturali, come interfaccia con gli enti preposti alla definizione delle politiche nazionali e, infine, come controllore delle gestioni operative.

Ancora, il processo di trasformazione viene assecondato da interventi normativi che modificano la legislazione vigente in materia di lavoro portuale.

Il percorso in questione, muovendo dalla sentenza della Corte di Giustizia CEE del 10.12.1991 (relativa, non a caso, ad una vertenza genovese) e passando attraverso pareri del Consiglio di Stato, decreti e circolari ministeriali, approda alla definitiva abolizione del monopolio in materia di lavoro portuale, così come era configurato dal Codice della Navigazione, con la legge n. 84 del 28 gennaio 1994.

Questa stessa legge, che costituisce l'attuale punto di riferimento per il riordino della portualità nazionale, nell'introdurre il concetto di privatizzazione delle attività portuali, riprende il modello già attuato nello scalo genovese, creando le nuove Autorità Portuali con finalità di pianificazione e controllo e legittimando l'istituto della concessione quale strumento idoneo a trasferire la gestione delle funzioni operative dal soggetto pubblico a quello privato.

In definitiva, senza scendere nell'analisi della legge nazionale di riordino, l'autoriforma attuata nel porto di Genova ha rappresentato una realizzazione "ante legem" dei principi­base della normativa nazionale.

4. Gli investimenti in nuove tecnologie.

Un processo di ristrutturazione di ampie dimensioni non può oggi realizzarsi, soprattutto quando l'obiettivo sia un notevole incremento di produttività, senza ricorrere ad investimenti rilevanti ad elevato contenuto tecnologico.

Il piano di investimenti degli ultimi dieci anni, a fronte di un impegno complessivo di 350 miliardi di lire della parte pubblica, ha comportato investimenti privati per un importo circa doppio (includendo le somme impegnate nell'esercizio corrente).

Gli aspetti piu' rilevanti dal punto di vista tecnologico riguardano:

­ le tecnologie di movimentazione e di sollevamento. Il porto si è dotato di due terminal contenitori (Calata Sanità e Voltri) per navi post­Panamax della capacità complessiva a regime di 2 milioni di TEU (contenitori equivalenti da 20 piedi). Ha realizzato due stazioni marittime per crociere e traghetti (quest'ultima in costruzione), un terminal automatizzato per la frutta ed i prodotti deperibili, tre terminal multiuso e Ro­Ro, un terminal rinfuse dotato di impianti automatici di movimentazione, messa a parco e ricarico su rotabili, oltre a notevoli interventi sull'operatività e sulla sicurezza del terminale petrolifero;

­ le tecnologie informatiche e telematiche. Il supporto fisico è costituito dalla rete portuale a fibra ottica, attualmente in fase di estensione fino a Voltri. E' previsto il collegamento, su iniziativa Regionale e su fondi comunitari, con analoghe reti realizzate nei porti vicini di Savona e La Spezia, attuando la connessione telematica come primo livello di un'auspicata maggiore integrazione tra i porti liguri. Lo sviluppo delle tecnologie e dei sistemi è affidato alla società di servizi (SET ­ Sistemi e Telematica S.p.A.) già citata, che opera da un decennio inizialmente su problemi interni al porto, oggi sul libero mercato. Tra i sistemi realizzati, e già forniti anche all'estero, si possono elencare il controllo delle navi all'interno (SETSHIP) e all'esterno (VTS) del porto, l'automazione di terminal contenitori e terminal rinfuse, il sistema EDI per la documentazione e lo sdoganamento della merce (SETFREIGHT), il bilanciamento del carico della nave, la supervisione della sicurezza nel porto, la gestione informatizzata del territorio e del demanio marittimo. Occorre osservare che, soprattutto in tema di tecnologie informatiche, non è oggi possibile operare con effi- cienza nel ristretto ambito di una realtà locale o al massimo regionale. E' recente l'iniziativa della Società per la costituzione di un GEIE (Groupement Europeàn d'Interet Economique) denominato EUROMAR, con sede a Genova per lo sviluppo, congiunto con Francia, Spagna e Grecia, di sistemi integrati per una gestione telematica estesa per lo meno a livello di bacino Mediterraneo: analogo GEIE opera da tempo tra i porti del Nord Europa, e si prevede un collegamento tra i due GEIE.

5. Passeggeri, industria e turismo: il porto­città.

Si tende a pensare il porto sempre e solo in relazione all'operazione di carico/scarico della merce dalla nave. Ma un porto, specie se di grandi dimensioni, integra nel suo territorio un complesso di funzioni di servizio o di complemento sia alla merce che alla nave.

Queste attività si sono sviluppate negli anni senza un piano preciso: officine di riparazione navale, uffici di spedizionieri ed agenti marittimi, approdi per navi passeggeri e porti turistici si alternano nel territorio portuale rispondendo piu' a condizionamenti storici che a criteri di razionalità urbanistica.

Nel piano dell'84 si opera una prima razionalizzazione del territorio: le officine sparse tra Molo Giano e Foce Polcevera vengono collocate nell'area a Levante del Molo Vecchio (il trasloco verrà completato negli anni seguenti, prevalentemente entro il 1992) dove risiedono i bacini di carenaggio; al porto passeggeri viene dedicato lo spazio, vicino al centro città, tra Ponte dei Mille e Ponte Colombo, successivamente esteso fino a Ponte Caracciolo; infine alle funzioni turistiche e allo sbocco a mare del centro storico vengono destinati gli spazi in fregio alla storica "Ripa" della vecchia Genova.

E' significativo riportare la citazione del Libro Blu dell'84: "da Molo Vecchio Ponente a Ponte Parodi: area per attività turistiche e culturali, aperta alla città". La pianificazione portuale quindi asseconda, in questo caso si potrebbe dire anticipa (siamo nell'84, quattro anni prima del progetto EXPO), le esigenze di riappropriazione del porto storico da parte della città: un altro significativo atto di autoriforma.

Questo primo riassetto del porto prelude al nuovo Piano Regolatore Portuale, che parte oggi sulla base della nuova normativa della legge 84/94: la prima razionalizzazione delle funzioni portuali attuata nello scorso decennio consente una lettura piu' chiara del territorio, e facilita le scelte di piano.

6. I primi risultati dell'autoriforma genovese.

L'autoriforma genovese si è , di fatto, completata nel dicembre 1994 con l'affidamento in concessione annuale dell'ultimo terminal ("multipurpose") alla Compagnia dei Lavoratori Portuali trasformata in impresa, e con la costituzione dell'Autorità Portuale avvenuta, su decreto del Commissario (fig. 4), il 1 gennaio 1995. Ciò è stato possibile, a Genova prima che in ogni altro porto italiano, perchè qui si era predisposta da tempo l'enucleazione in società autonome di ogni attività operativa incompatibile con il nuovo assetto di cui alla legge 84/94. Negli altri porti, infatti, si mantenne in vita anche la preesistente organizzazione portuale per la gestione a stralcio delle attività incompatibili, qui a Genova già trasformate.

A seguito di quest'ultimo passaggio, lo scalo si presenta articolato in 19 società direttamente coinvolte nella gestione dei traffici portuali ed in 7 società di servizi, tutte operanti sotto le direttive dell'Autorità Portuale (Fig. 5).

Vale la pena di soffermarsi su due terminal: "Consorzio Multipurpose" e "Ignazio Messina S.p.A.". Essi nascono dal terminal "multipurpose" di cui sopra, affidato tempora- neamente alla Compagnia Portuale CULMV trasformata in impresa. La Compagnia Impresa, quindi, opera in regime di concorrenza con altri terminal portuali accettando, in linea di principio, il confronto con il libero mercato: esempio a tutt'oggi innovativo e inedito nella portualità italiana ed europea. La gestione temporanea alla Compagnia ha consentito inoltre un importante accordo tra soggetti imprenditoriali, rendendo di fatto possibile il rientro a Genova dell'armatore Messina, fuggito dal nostro porto negli anni difficili.

Il riassetto di questo terminal si realizza nel corso del 1996 sotto la Presidenza di Giuliano Gallanti: in questo stesso periodo si procede alla costituzione dell'ultima società di servizi, la "Servizi Ferroviari Portuali", società di lunga gestazione resa finalmente attuabile dal Decreto Ministeriale del 4 aprile 1996, che classifica le manovre ferroviarie tra i servizi di interesse generale dei porti.

Per ciò che concerne i volumi di traffico movimentati, gli esercizi caratterizzati dalla progressiva affermazione del modello privatistico (dal 1983 in poi) hanno fatto registrare risultati soddisfacenti, culminati nel 1995 con i massimi storici nel settore delle merci varie (con oltre 10 milioni di tonnellate), dei contenitori (615.000 TEU, + 79% sul 1993) e dei passeggeri (2,4 milioni).

L'andamento positivo dei traffici (Fig. 6) tanto piu' è significativo qualora si consideri che tali risultati, ancora nell'ultimo esercizio, sono stati ottenuti con un apporto ancora modesto del terminal "multipurpose", solo oggi in fase di definitiva assegnazione, e con un contributo per ora limitato da parte del nuovo terminal contenitori di Prà­Voltri, inaugurato nel maggio del 1994 e quindi ancora lontano dal pieno regime operativo.

Ancora, vale la pena sottolineare che lo sviluppo si è realizzato con ritmi di crescita ben superiori a quelli dei concorrenti, non essendo commisurato all'evoluzione naturale dei traffici propri, ma traendo ulteriore contributo dall'acquisizione, o dal ritorno, di ben 30 nuove Compagnie di navigazione nel biennio 1994/1995.

Per ciò che concerne l'occupazione (fig. 7), è proseguita negli ultimi anni la tendenza alla contrazione ed alla trasformazione degli organici, fino ad un numero di addetti pari, a fine 1995, a 2.200 unità, di cui circa la met rappresentata da assunzioni private.

L'aumento di produttività, conseguente alla riduzione del personale e al contemporaneo raddoppio dei traffici ad alto valore aggiunto, è stato superiore ad ogni aspettativa: un salto da 1 a 8 in un decennio non ha riscontri in altri settori industriali e di servizio. Esso è riprova, da un lato del livello preoccupante di inefficienza iniziale, dall'altro della profondità e della coerenza dell'intervento svolto.

Il punto della coerenza è forse quello che piu' sorprende, ove si rifletta che nell'arco di poco piu' di un decennio si sono alternati tre Presidenti, un Ammiraglio e un Commissario al vertice di un Ente, la cui struttura ha subìto rapidi avvicendamenti per effetto dei prepensionamenti. Ma forse proprio gli apporti esterni e i contributi di esperienze diverse hanno potuto imprimere un indirizzo fortemente innovativo in una realtà, come quella portuale genovese, nota per la sua propensione conservatrice.

In futuro, i nuovi livelli di efficienza raggiunti potranno contribuire ad un effettivo sfruttamento dei punti di forza su cui possono contare i porti nazionali, e segnatamente quelli nord­tirrenici, in relazione al loro posizionamento geografico.

Infatti, gli scali dell'arco nord occidentale del Tirreno godono di una localizzazione particolarmente favorevole sia per ciò che concerne le rotte marittime, consentendo rispetto ai concorrenti del Nord Europa risparmi in termini di tempo di navigazione pari a 5­6 giorni per tutte le rotte con origine/ destinazione Suez, sia con riferimento ai mercati interni che si estendono fino a Svizzera, Austria e bassa Germania. Ciò, sia ben chiaro, a patto che vengano realizzati dal Governo Italiano e dall'Unione Europea quegli interventi infrastrutturali (valico ferroviario appenninico e bretelle autostradali e ferroviarie) che garantiscono l'integrazione europea del nostro porto.

Il recupero di un ruolo prioritario nella gestione dei traffici via Suez appare, da un lato, di assoluto rilievo commerciale qualora si pensi che le rotte con l'Oriente sono contraddistinte dai piu' elevati tassi di crescita a livello mondiale, e d'altra parte esso coincide con l'interesse economico dell'Europa, qualora si considerino le maggiori distanze, ed i maggiori tempi e costi, che sopportano questi traffici se vengono dirottati sugli scali del nord Europa.

In questo senso il recupero di efficienza dei porti nazionali va interpretato come il recupero della funzione portuale del sud Europa: solo così potrà essere restituita competitività ai prodotti importati ed esportati dall'Europa verso l'Estremo Oriente, area forte dello sviluppo economico e tecnologico mondiale.

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