PREMIERE PARTIE

La coh'rence entre secteurs de la politique des transports
(politique ferroviaire, fluviale, routi're et autorouti're)

Les ports de Rouen et du Havre, consid'rant leur desserte terrestre comme une condition vitale de leur d'veloppement, ont consacr' une des premi'res actions importantes du GIE Interportuaire ' l’'laboration d’une note commune sur les transports terrestres et sa promotion aupr's de l’Etat et de l’ensemble des collectivit's territoriales. Une partie importante des investissements routiers est en cours de r'alisation ; leur poursuite, ainsi que l’am'lioration des infrastructures ferroviaires et fluviales font actuellement l’objet de n'gociations dans le cadre des CPER de Haute-Normandie et d’Ile de France : c’est un enjeu majeur.

Les investissements routiers, initialement pr'vus par le port autonome de Rouen dans le plan d’entreprise 1988-1992, concernaient, non pas les grands axes cit's plus haut, mais la desserte terrestre rapproch'e, ' savoir la restructuration du boulevard maritime, voie de statut portuaire, et faisaient appel ' un large financement des collectivit's locales. Sa r'alisation s’est trouv' diff'r'e en raison de la priorit' accord'e par les collectivit's et l’Etat ' la voie p'n'trante Sud III. Cet axe structurant permet par ailleurs d’am'liorer la jonction entre l’autoroute A 13, son prolongement Sud III et les terminaux portuaires : le probl'me de la restructuration du boulevard maritime est ' nouveau pos' dans le cadre du prochain contrat de plan 2000-2006 et, plus particuli'rement, le contrat d’agglom'ration, s’agissant de dessertes terrestres rapproch'es.

Le r'le des collectivit's territoriales

Sur la r'novation des quais urbains de Rouen

Le rapport de la Cour reprend les observations d'j' exprim'es lors du contr'le pr'c'dent. Le port autonome de Rouen a d'j' r'pondu sur le fond et en reprendra simplement ci-apr's les 'l'ments synth'tiques.

Cette op'ration a permis le maintien du patrimoine remis par l'Etat au port autonome. Sur le plan portuaire, ces quais constituent surtout des postes d'attente qui sont utilis's ' la fois pour le stationnement des navires avant le chargement ou le d'chargement, mais aussi pour les navires de commerce frapp's d'une saisie. Ils servent aussi ' l'accueil des navires de croisi're et des navires militaires et de prestige. La perspective de l'Armada de la Libert' comme l'utilisation de certains terre-pleins comme parking ou pour la Foire St-Romain sont effectivement des 'l'ments qui ont d'termin' les collectivit's territoriales ' participer tr's fortement au financement de la restauration de ces 'l'ments du patrimoine du port autonome.

On voit mal comment le P.A.R. aurait pu se d'sint'resser compl'tement de ces quais v'tustes, r'alis's au d'but du si'cle et mena'ant ruine sur 4,6 km. Rappelons que ces quais lui ont 't' remis par l'Etat en 1966, en l''tat. Par ailleurs, la modification du calendrier n'a pas conduit le port ' engager des travaux suppl'mentaires. Les travaux pour 29 309 013 F H.T. ne constituent pas un surco't.

Le march' P.A.R. n' 92-37 ayant pour objet la r'novation des quais urbains de Rouen, est un march' ' commandes tel que d'fini par l'article 76 du code des march's publics. Il 'tait caract'ris' ' l'origine par un montant minimum de commande de 45 MF et un montant maximum de 220 MF. Le montant de 45 MF correspondait au montant de la 1're tranche de travaux envisag's et financ'e ' hauteur de 22 MF par le d'partement de la Seine-Maritime - 10 MF par la r'gion de Haute-Normandie - 6,5 MF par la ville de Rouen et 6,5 MF par le port autonome de Rouen. Il a 't' r'duit ' 35 MF par l'avenant n' 1. Le montant figurant dans l'acte d'engagement 'tait un montant de r'f'rence correspondant ' un sc'nario de travaux comprenant : 3 880 m de consolidation de quais ; 245 m de construction de perr's ; 105 m de construction de quais neufs. Ce sc'nario de travaux a permis la comparaison des diff'rentes offres. Tous les travaux 'taient pr'vus en aval du Pont Guillaume le Conqu'rant.

L'avenant n' 1 du 17 juillet 1992, avait pour but d''tendre en amont la zone de travaux aux quais rive gauche entre le Pont Guillaume le Conqu'rant et le Pont Corneille, et de r'duire le seuil du montant minimum de 45 MF ' 35 MF. Le montant minimum du march' a 't' r'duit par l'avenant n' 1, pour adapter ce montant minimum aux financements garantis lors de la signature de l'avenant (la r'gion de Haute-Normandie n'ayant pas encore ' cette date confirm' sa participation ' hauteur de 10 MF). Cette r'duction du montant minimum 'tait destin'e ' prot'ger le ma'tre d'ouvrage d'une 'ventuelle r'clamation du groupement d'entreprises en cas d'arr't des travaux ' la fin de la tranche de 35 MF.

L'avenant n' 2 a deux objets : modifier les formules param'triques permettant le calcul du d'lai d'ex'cution propre ' chaque commande : 'tendre la zone des travaux pr'vue au march' ' la rive droite en amont du Pont Guillaume le Conqu'rant. L'ordre de service n' 93-223 a lui aussi 2 objets : notifier l'avenant n' 2 au groupement d'entreprises ; commander des travaux de r'novation de quais (rive droite B.299 ' B.406/de l'aval du hangar 10 ' l'amont du hangar 21) et de construction de perr's (rive gauche B.308 ' B.318/Presqu''le Rollet).

Par application des formules d'origine, le d'lai accord' au groupement d'entreprises pour la r'alisation de cette commande de consolidation de quais aurait 't' de 7,5 mois, ce qui amenait une fin de travaux au 15 ao't 1994, post'rieure ' l'Armada de la Libert'. L'application des formules n'goci'es dans l'avenant n' 2 a permis de ramener le d'lai contractuel ' 5 mois 1 semaine. La modification des formules de calcul de d'lais par l'avenant n' 2 n'avait aucune r'percussion sur les prix unitaires des travaux, mais avait uniquement pour but de recaler les d'lais contractuels avec les d'lais physiques li's aux dates de commandes, elles-m'mes li'es aux engagements financiers des diff'rents partenaires et la manifestation de l'Armada de la Libert' dont la tenue prochaine avait d'termin' le calendrier des subventions des principales collectivit's locales int'ress'es.

La coop'ration des ports normands

Depuis 1997, de nouvelles formes de coop'ration ont 't' mises en œuvre dans le cadre du GIE-Rouen Le Havre, dont rendent compte pr'cis'ment les rapports annuels pr'sent's pr l’administrateur unique du GIE pour 1997 et 1998. Parmi les sujets trait's, et sans 'tre exhaustif, on citera :

- adoption d’un code de bonne conduite fixant les r'gles et relations en mati're d’action commerciale, d’investissements et de tarifs (approuv' par les conseils d’administration d'but 1998 apr's avis de la DGCC),

- coop'ration en mati're de VTS, dragage, pilotage, 'tudes techniques, s'curit' maritime, informatique portuaire,

- positions et motions communes sur les dessertes terrestres : route (44 t – convois exceptionnels – grandes liaisons routi'res) – fer (probl'mes de la grande ceinture parisienne d'di'e au fret et de son ouverture au trafic voyageurs) – voie d’eau (Y Compi'gne-Reims/Seine Nord).

Sur les activit's de dragages

1. S’il est vrai que les charges de 1994 s’'levaient ' 173 MF pour 160 MF de produits, il n’est pas exact de dire que les produits baissent depuis 1989 sans parler aussi de la baisse simultan'e des charges : les efforts intervenus ont en effet permis de r'duire le d'ficit, de 13 MF en 1994, ' 6 MF en 1995, 1 MF en 1996 et 1997, pour terminer en 1998 par un exc'dent de 2 MF (soit sensiblement l’'quilibre depuis 1996).

2. " 80 % des recettes proviennent de facturations internes au port ", ce qui peut inciter ' moduler les r'sultats affich's en fonction des imp'ratifs de gestion du port, notamment vis-'-vis de la " tutelle ". Nous ne partageons pas cette analyse. Les recettes du port sont comptabilis'es selon un bar'me approuv' en d'but d’exercice qu’elles soient relatives ' des prestations pour des tiers (23 MF), imput'es sur les cr'dits d’Etat 44.34 (61 MF) et 53.30 (23 MF) ou ' la charge du P.A.R. L’'tablissement du bar'me est le r'sultat d’une analyse financi're, d’au moins 4 ann'es, des comptes de chacun des engins de la fonction dragage, l’objectif 'tant de repr'senter le plus fid'lement possible le co't industriel de l’activit' dragage, et non pas de moduler " les r'sultats affich's en fonction des imp'ratifs de gestion du port ".

Sur la coop'ration en mati're d’investissement

Il n’est pas exact d’affirmer que le " port autonome du Havre est le seul ' m'me de pouvoir s'rieusement concurrencer les ports du nord en mati're de trafic de conteneurs ".

Cette affirmation est parfaitement exacte en ce qui concerne les grandes lignes conteneuris'es Est-Ouest – c’est l’enjeu m'me du projet Port Conteneurs 2000 au Havre avec son volet investissement lourd, condition n'cessaire, et ses volets non moins n'cessaires de comp'titivit' de la manutention et des dessertes terrestres. Rouen n’'marge pas sur ces trafics inaccessibles en tirant d’eau et en rapidit' nautique d’escale. Par contre, cette affirmation est inexacte en ce qui concerne les liaisons Nord-Sud, o' Rouen occupe une place tr's importante : COA – Oc'an Indien – Antilles Guyane – Am'rique du sud – Bassin M'diterran'en – Europe du Nord – Ses concurrents majeurs sont, selon les ranges  tout autant les ports belges (Anvers – Zeebrugge) que les autres grands ports fran'ais. Un exemple parmi d’autres : les lignes r'guli'res sur l’Oc'an Indien, en Basse-Seine n’escalent actuellement plus au Havre, mais toutes ' Rouen.

Compl'mentarit' signifie aussi diff'rence, et la position de Rouen, en mati're de lignes r'guli'res, traduit, pour les ranges nautiquement accessibles (tirant d’eau d’environ 10 m), le poids de la marchandise (tr's important sur ces ranges avec beaucoup d’activit's groupage/d'groupage) et l’'conomie sur l’acheminement terrestre.

En mati're de marchandises diverses non conteneuris'es (et hors trafic Roro transmanche tr's sp'cifique), le trafic au Havre est devenu tr's faible (200 Kt/an) alors que Rouen, avec 2Mt, se situe au niveau de Marseille et de Dunkerque et se bat quotidiennement avec les ports belges et hollandais (Anvers, Zeebrugge, mais aussi Gand, Terneuzen, Flessingue) gr'ce ' son positionnement g'ographique ' proximit' de l’Ile de France et ' une manutention nettement plus comp'titive qu’au Havre. Les exemples sont multiples : farines/sucres/produits m'tallurgiques/produits forestiers/lignes r'guli'res mixtes ou conventionnelles. Pour ceux-ci, les concurrents de Rouen ne se situent pas en France, mais dans le Benelux.

Nous appr'cierions que l’on cesse d’opposer ' tout moment Le Havre et Rouen et qu’au contraire, gr'ce ' des analyses plus compl'tes et plus pertinentes, soient mis en valeur les points forts de chacun, et donc leur compl'mentarit'. Dans le m'me esprit, le projet d’extension du terminal ' conteneurs de Rouen peut-il 'tre qualifi' " d’ambitieux " et de " concurrent du projet havrais " ? Nullement. Il concerne les lignes Nord – Sud ; le trafic conteneurs depuis 1993, y augmente de 15 % par an. Le co't d’un poste ' quai (infra) nouveau est faible. 35 MF pour un poste de 200 m contre 300 MF pour un poste de 300 m de Port 2000 (co't marginal une fois r'alis's digue, avant port et chenal). Ces projets ne rel'vent absolument pas de la m'me probl'matique ni de la m'me 'chelle. C’est bien pourquoi, la place portuaire rouennaise s’est clairement et sans ambigu't' prononc'e en faveur du projet Port 2000, grand enjeu tant national que r'gional.

Sur la r'forme de la manutention

Un accord manutentionnaires-syndicat CGT pass' en 1993 alors que le BCMO ne comprenait plus que 15 ouvriers dockers intermittents actifs pr'voyait un minimum de 3,5 jours de travail par semaine. Cet accord a 't' d'nonc' le 14 d'cembre 1998 par les manutentionnaires, lorsque les 30 dockers mensualis's de l’entreprise Rouen-Manutention ont 't' licenci's pour revenir d'but 1999 ' l’intermittence une fois leur p'riode de pr'avis effectu'e. Cet accord reste n'anmoins en vigueur jusqu’au 14 mars 2000.

D'rives du plan social

Selon l’accord local rouennais, les personnels permanents d’entreprises, titulaires ou ayant 't' titulaires de la carte G, ont effectivement pu b'n'ficier des mesures de cessation anticip'e d’activit'. Ceci a concern' 16 personnes. Avec 763 kF par docker partant, le co't du plan social rouennais reste n'anmoins ' un tout ' fait raisonnable.

Sur la participation de l’Etat aux travaux portuaires

s " l’obsolescence des r'gles concernant la participation de l’Etat aux travaux portuaires ".

Les d'veloppements sur ce sujet majeur n’apparaissent pas dans l’extrait du dossier que nous avons re'u. C’est dommage et cela rend d’autant plus hasardeux les d'veloppements qui suivent.

Nous croyons devoir souligner en effet qu’il ne s’agit pas d’obsolescence, mais de non-application ou plus exactement d’application de plus en plus d'grad'e au fil des temps, ce qui est grave, et pose d’importants probl'mes de coh'rence. Un 1^er sujet, celui-l' tr's franco-fran'ais, est celui de la coh'rence entre ports autonomes et ports d’int'r't national (PIN). En effet, des d'rives se sont instaur'es au bout du compte, du fait de l’intervention importante des collectivit's territoriales dans les PIN, le statut de PIN est d'sormais financi'rement plus int'ressant, contrairement aux objectifs m'mes de la loi de 1965. Quant aux petits ports d'centralis's, ant'rieurement oubli's de l’Etat, ils nagent d'sormais dans l’aisance, gr'ce ' l’indexation annuelle des dotations (DGF – DGD). Mais, ceci mis ' part, le vrai enjeu est celui de la coh'rence avec les grands ports europ'ens concurrents et de la comp'titivit' finale du port : la r'f'rence commerciale est celle des ports du Benelux et de la France, sauf ' cr'er un handicap suppl'mentaire pour ses ports (d'j' handicap's par leur taille plus r'duite !), ne peut faire moins que ces concurrents : or Belgique – Pays Bas – Allemagne appliquent de fait rigoureusement et sans faillir la loi fran'aise de 1965 pour tout ce qui a trait aux chenaux (entretien/investissement) ; l’Etat y prend en charge ces d'penses directement (sans le relais via notre chapitre 44-34 avec " remboursement " d’une partie seulement des charges, qualifi'es faussement de d'penses d’intervention avec tous les effets pervers que l’on conna't). En mati're d’infrastructure de quai, la situation est sans doute plus contrast'e, mais on trouve pourtant des subventions importantes, la situation la plus favorable se situant en Belgique – malheureusement la plus proche et la plus concurrente – avec un taux de 60 ou 80 % selon qu’il s’agit de quais neufs ou de r'novations.

s " Rapport Franck et taux de rentabilit' du programme triennal acc's ". Le port autonome de Rouen a en son temps contest' l’analyse du rapport Franck et tient ' nouveau ' r'cuser l’affirmation simpliste et erron'e selon laquelle tout trafic perdu par Rouen irait au Havre ! Sans 'piloguer davantage sur ce th'me, nous renvoyons ' nos observations officielles sur le rapport Franck.

Sur les m'thodes d’'valuation 'conomique et financi're des investissements

Le rapport cite l’exemple du programme d’approfondissement ' 10,5 m du chenal d’acc's du port de Rouen. Il cite les justifications 'conomiques r'alis'es par le P.A.R. en 1992 et 1995 et l’'valuation r'alis'e par l’ing'nieur g'n'ral Franck en mai 1995 qui contrait les 'tudes du P.A.R. Le rapport omet de citer les r'ponses du P.A.R. de f'vrier 1996 aux observations de l’ing'nieur g'n'ral Franck, r'ponses 'tablies en 'troite liaison avec les professionnels de la place portuaire, qui attestaient de l’int'r't 'conomique pour la collectivit' nationale de l’approfondissement du chenal d’acc's avec un taux de rentabilit' interne compris, selon les hypoth'ses, entre 13,2 % et 15,5 %. Le contr'le des 'tudes 'conomiques pr'alables r'alis'es par les ports rel've bien 'videmment de l’Etat et doit 'tre men' avec objectivit', coh'rence, et prise en compte de l’ensemble des impacts.

DEUXIEME PARTIE : LA GESTION ECONOMIQUE ET FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

I – L’ORGANISATION FINANCIERE DES PORTS AUTONOMES

A – Les proc'dures financi'res

1' Les proc'dures budg'taires

a) L’'tat pr'visionnel des recettes et de d'penses

Le Port Autonome de Rouen donne ' l’E.P.R.D. un caract're strictement limitatif : les cr'dits vot's sont allou's aux services par le service financier ; les services engagent, dans la limite de ces cr'dits, tout d'passement des cr'dits disponibles 'tant rendu impossible par le syst'me informatique ; les ajustements 'ventuels s’effectuent ' la demande du service, et apr's autorisation de l’ordonnateur :

- par virements entre comptes ' 2 chiffres (fonctionnement) d’un m'me service ou de deux services diff'rents,

- par pr'l'vements sur les cr'dits budg'taires mis en " r'serve " au " budget " du service financier.

Les op'rations en capital sont, quant ' elles, r'parties en " lots techniques " au caract're strictement limitatif, les d'passements 'tant aliment's, soit par pr'l'vement sur le reliquat d’un " lot technique " termin', soit par la plus prochaine d'cision modificative.

Par ailleurs, il est tout ' fait inexact d’affirmer que les s'ances budg'taires du conseil d’administration du port de Rouen sont d'pourvues de d'bats : les s'ances anim'es au cours desquelles ont 't' adopt's les plans de d'veloppement successifs pour les p'riodes 1993-1997, puis 1995-2000 (plan 2000), et enfin 1998-2002 (plan 2000+), qui ont servi et servent toujours de trame pour la pr'paration et l’arr't' des budgets annuels, t'moignent suffisamment de la qualit' de la r'flexion au sein de cette instance qui ne se limite pas, loin s’en faut, au r'le de chambre d’enregistrement. A titre d’exemple, le conseil d’administration a rejet' l’EPRD 1994, pr'sent' en 'quilibre mais pr'voyant tout ' la fois une baisse de 1 % du trafic et une majoration des tarifs de droits de port de 3 %, les administrateurs ayant exig' qu’' l’occasion de sa deuxi'me pr'sentation lors de la prochaine s'ance, l’EPRD soit accompagn' d’une 'tude pr'visionnelle approfondie de l’activit' ainsi que d’une 'tude comparative des droits de port avec ceux des ports concurrents. De m'me peut-on 'voquer les discussions serr'es auxquelles a donn' lieu la pr'sentation de l’EPRD 1997 ' l’automne 1996 : l’EPRD et la politique tarifaire qui l’'tayaient ont 't', apr's de longs et difficiles d'bats, vot's ' 'galit' de votes (8 pour, 8 contre), la voix pr'pond'rante du pr'sident faisant la diff'rence !

Les 'carts r'currents entre pr'visions et r'alisations

Le code des ports maritimes (art. L 113.2) impose la pr'sentation en 'quilibre des pr'visions du compte d’exploitation ; les r'sultats quant ' eux, s’agissant d’'tablissements publics dont la vocation industrielle et commerciale est pr'dominante, sont largement tributaires du trafic maritime sur lequel les ports n’assurent qu’une ma'trise imparfaite : ainsi, la politique communautaire en mati're d’exportations c'r'ali'res a-t-elle 't' directement responsable des r'sultats d'ficitaires constat's, au port autonome de Rouen, de 1994 ' 1996.

Mais d’autres causes peuvent aussi expliquer les 'carts not's par la Cour : la r'alisation des op'rations en capital, tout d’abord, peut accuser des retards par rapport au calendrier budg'taire pour des raisons attach'es, comme ce fut le cas en 1998, ' la longueur des n'gociations avec certains partenaires du port autonome, ou, s’agissant par exemple de l’approfondissement du chenal ou de la mise en service et de l’exploitation des chambres de d'p'ts, ' la complexit' croissante des proc'dures li'es ' l’environnement. Pour des op'rations de superstructure (entrep'ts – implantations industrielles), la complexit' croissante des proc'dures DRIRE et l’encombrement croissant de ses services retarde aussi l’engagement des op'rations physiques et – plus grave – peut dissuader des investisseurs potentiels au regard des proc'dures simplifi'es et exp'ditives constat'es notamment en Belgique.

b) Les modifications ' l’'tat pr'visionnel

Les observations g'n'rales de la Cour ne paraissent pas concerner le port de Rouen.

c) L’absence de programmation pluriannuelle

Selon la Haute Juridiction, les instances dirigeantes du port autonome de Rouen n’attacheraient qu’un int'r't limit' ' la programmation pluriannuelle de ses investissements. Cette affirmation ne prend nullement en compte les r'flexions men'es par l’'tablissement rouennais, tant en interne qu’avec nos partenaires habituels (administrations, collectivit's locales, usagers du port) ' l’occasion de l’'laboration des plans de d'veloppement 'voqu's plus haut (Plan 2000 – Plan 2000+), mais aussi dans le cadre de la pr'paration du contrat de plan Etat-R'gion.

Les plans de d'veloppement constituent le socle des actions strat'giques ' mener au cours des ann'es ' venir : couvrant la p'riode allant de 1993 ' 2002, ils traduisent la volont', clairement affirm'e, du milieu portuaire rouennais, d’assurer la croissance du port et ses grands 'quilibres financiers par : la poursuite de l’approfondissement et de l’entretien du chenal d’acc's ; le choix et la localisation d’investissements d’infra et de superstructures pertinents ; la recherche et la fid'lisation de partenaires ; la recherche d’'conomies budg'taires. Les programmations pluriannuelles des investissements, comme les comptes de r'sultats pr'visionnels, r'guli'rement exig's des autorit's de tutelle, traduisent, dans ce contexte, les axes strat'giques majeurs que sont les plans de d'veloppement, et elles ne se limitent pas, ainsi que le sugg're la Cour, ' l’'laboration de tableaux d'nu's de liens avec la r'alit' portuaire, ou qui n’auraient pas fait l’objet d’une r'flexion pr'alable approfondie.

La programmation fait en outre l’objet d’un suivi attentif de la part de la direction et de l’ensemble des services concern's, tout retard ou d'passement dans l’ex'cution donnant lieu imm'diatement ' une r'flexion permettant d’en d'terminer les causes et d’en 'valuer les effets. La crise financi're de 1994-96 a permis d’am'liorer tr's fortement le suivi et le temps de r'action.

2' La comptabilit' et le contr'le de gestion

La Cour d'plore l’absence de mise en œuvre de certaines r'gles comptables et financi'res fix'es par le code des ports maritimes. Ceci appelle de notre part les r'flexions suivantes :

Application de l’article L 113.2 du Code

La Cour des comptes note que le principe de reversement ' l’Etat de 50 % de l’exc'dent net de chaque exercice, apr's constitution des r'serves et provisions, sera mis en œuvre par la direction du budget pour l’ensemble des ports dont les comptes de 1999 feront appara'tre des exc'dents.

Il convient de rappeler, ' ce propos, que le port autonome de Rouen pr'sente ' son bilan, ' la cl'ture de l’exercice 1998, un report ' nouveau n'gatif de 107 millions de F, du fait des d'ficits successifs et majeurs enregistr's en 1993-94-95-96. La prise en compte de cette donn'e est un imp'ratif avant tout 'ventuel reversement.

On peut par ailleurs s’interroger sur le taux de reversement de 50 %, fix' lors de la r'daction du code des ports maritimes par analogie avec le taux de l’imp't sur les b'n'fices des soci't's, puisque les soci't's ne contribuent plus au budget de l’Etat qu’' hauteur de 33^1/3 % de leurs b'n'fices. Dans ces conditions, la stricte application de l’article L 113.2 du code des ports maritimes para'trait particuli'rement s'v're et injustifi'e tant que l’'tablissement n’aura pas r'tabli son 'quilibre bilantiel, et alors que les efforts de tous sont mobilis's pour, pr'cis'ment, redresser la situation financi're et – qui plus est – que les 'ch'ances 2000-2001, avec la restructuration de l’activit' dragage et l’ach'vement du programme triennal r'alis' en r'gie, sont ' nouveau des ann'es financi'rement difficiles.

Nous pensons par ailleurs qu’il y a lieu d’ouvrir enfin le dossier fiscalit' des 'tablissements portuaires – observation faite ' juste titre et de longue date par la Cour – tant sont nombreux les risques et incertitudes en la mati're (taxe fonci're notamment) et les handicaps potentiels en r'f'rence ' la situation dans les ports belges, hollandais et allemands (seule r'f'rence qui vaille quel que soit le sujet).

Absence d’uniformisation des m'thodes comptables

L’instruction M 9-5 de la direction g'n'rale de la comptabilit' publique se limite ' fixer le plan de comptes applicable aux ports autonomes, alors que, aux termes de l’article R 113.12 du code des ports maritimes, ce plan comptable devrait fixer un certain nombre de r'gles communes r'gissant des immobilisations et leur amortissement, les provisions, les stocks, ainsi que la comptabilit' analytique. Ces r'gles n’ont toujours pas 't' 'labor'es, ce qui nuit ' l’homog'n'it' des comptes pr'sent's par les 'tablissements et, comme le regrette justement la Cour, r'duit la qualit' de l’information de l’Etat sur les ports relevant de sa comp'tence.

Les missions de l’agent comptable

La Cour estime que l’organisation financi're des ports autonomes, o' les agents comptables assurent 'galement la direction du service financier, est critiquable dans la mesure o' elle remet en cause les dispositions de l’article 20 du d'cret n' 62-1587 du 29 d'cembre 1962 portant r'glement g'n'ral de la comptabilit' publique, qui pr'cise que " les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles ".

Le regroupement des deux missions sur un m'me agent a fait l’objet de r'flexions au sein d’un groupe r'unissant, autour de la mission de contr'le d’Etat, de la D.T.M.P.L. et de la D.G.C.P., deux ordonnateurs de ports autonomes et l’ensemble de leurs agents comptables. Leurs travaux ont 't' synth'tis's dans une note conclusive adress'e ' la Cour. Il y a lieu de rappeler qu’aux termes de l’article 193-2 de l’instruction M 9-5, applicable aux ports autonomes " l’agent comptable est investi d’une double qualit' :d’une part, il est comptable public, d’autre part, il est charg' de la direction des services comptables de l’'tablissement ". Ce texte n’innove d’ailleurs pas, reprenant simplement l’article 193 du d'cret pr'cit' du 29 d'cembre 1962. En outre, l’organisation administrative du port autonome de Rouen avait 't' sp'cialement cit'e, voire recommand'e, d's 1970, dans le rapport du comit' central d’enqu'te sur le co't et le rendement des services publics, et dans une note de l’Inspection g'n'rale des finances.

La Cour fait par ailleurs observer, en le d'plorant, que le cumul des fonctions a pu conduire ' occulter parfois la d'nomination de " comptable " des agents comptables/chefs des services financiers. Cependant, s’agissant du port de Rouen, les deux fonctions (ou celle d’agent comptable, seule) sont syst'matiquement mentionn'es dans toutes les correspondances et repr'sentations officielles du port. Les proc'dures budg'taires en vigueur au port de Rouen sont au demeurant parfaitement conformes ' la r'gle de s'paration de l’ordonnateur et du comptable public, car ce dernier n’intervient nullement dans les phases d’engagement et de liquidation.

Partant de ses d'veloppements sur l’organisation financi're des ports autonomes, et sur l’exercice de leur mission par les agents comptables, la Cour s’interroge sur l’opportunit' de leur maintien au sein des ports, arguant notamment de la " faiblesse de leurs contr'les " et de la " mauvaise qualit' des comptes produits ". Nous ne partageons pas cette appr'ciation g'n'rale. S’agissant tout d’abord des contr'les exerc's par l’agent comptable, le rapport n’en d'montre pas la " mauvaise qualit' " par des exemples pr'cis – notamment ' Rouen – mais sa critique vise en fait le cumul des fonctions de l’agent comptable avec celles de chef du service financier, pr'supposant que cette situation ne peut que nuire ' l’efficacit' des contr'les r'glementaires.

A ce titre, je tiens ' citer un extrait de la conclusion du rapport de v'rification de l’agence comptable du port autonome de Rouen par l’inspection g'n'rale des finances (MM. Dubost et Givelet, inspecteurs des finances, Janvier 1997) : " On rel'vera la parfaite implication de l’agent comptable, du fond' de pouvoir et des personnels de l’agence comptable pour assurer un fonctionnement aussi satisfaisant que possible du service. Les crit'res habituels de mesure de cette implication sont, ' cet 'gard, particuli'rement satisfaisants : absent'isme tr's faible, bonne connaissance des dossiers, r'alit' de la fonction d’encadrement. Les crit'res plus sp'cifiques ' la mesure de la qualit' du travail comptable sont l' encore satisfaisants : classement des pi'ces justificatives d’une grande efficacit', rapidit' de passation des 'critures comptables, qualit' de ces 'critures, pr'sentation et exhaustivit' des informations donn'es au conseil d’administration. "

La modification, sugg'r'e, du statut des ports autonomes, ne para't pas de nature ' apporter ' la gestion de nos 'tablissements portuaires une am'lioration que la Haute Juridiction appelle de ses vœux : d’une part, la prosp'rit' des ports ne peut 'tre attach'e ' leur nature juridique et – subsidiairement – d'doubler le poste d’agent comptable et de chef du service financier aurait un co't significatif, particuli'rement inopportun quand toute structure doit se mobiliser pour diminuer ses frais g'n'raux ; d’autre part, le recours ' un commissaire aux comptes n’apporterait pas de r'ponse aux difficult's du port autonome de Rouen li'es, non pas ' la pr'sence d’un comptable public, responsable sur ses deniers personnels de la r'gularit' de la d'pense, - responsabilit' autrement plus contraignante que celle assum'e par un commissaire aux comptes -, mais plut't ' la capacit' de l’'tablissement portuaire d’attirer sur son site – et de fid'liser – des trafics susceptibles d’assurer la prosp'rit' de l’'tablissement et de la place portuaire.

La comptabilit' analytique et le contr'le de gestion

Les observations successives du juge des comptes et de l’inspection g'n'rale des finances sur la faiblesse du contr'le de gestion ont conduit le P.A.R. ' cr'er un emploi de contr'leur de gestion ' compter du 1^er janvier 1999. Cet emploi est tenu par le pr'c'dent adjoint de l’agent comptable. Cet agent, plac' sous l’autorit' directe du directeur g'n'ral, assure la coh'rence des pr'visions budg'taires, suit leur r'alisation et analyse r'guli'rement, ' partir des donn'es de la comptabilit' analytique, les 'carts pouvant appara'tre en cours d’ann'e dans l’ex'cution du budget de l’'tablissement. Les moyens en personnel utilis's par le contr'leur de gestion sont, essentiellement, ceux du service financier.

La Cour consid're par ailleurs que les r'sultats attendus de la comptabilit' analytique de l’'tablissement rouennais sont partiels et ne permettraient pas d’appr'hender les r'sultats par site ou par escale. Cette observation est surprenante : les services du port disposent bien 'videmment de telles comparaisons des comptes d’escale, exigence de base de l’action commerciale ; la DTMPL a effectu' p'riodiquement ce type d’analyse ; la mission de l’inspection g'n'rale des finances, ' l’occasion de l’audit du port qu’elle a r'alis' en fin d’ann'e 1996, a pu d'terminer, sans difficult' particuli're, les co'ts d’escale ' Rouen, les comparant ' ceux du port du Havre pour un navire porte-conteneurs, ' ceux de Dunkerque, Anvers et Le Havre pour un navire exportant 14 000 tonnes de sucre, et enfin aux co'ts des ports de La Rochelle et de Boulogne pour un navire transportant 10 000 tonnes de p'te ' papier. L’observation de la Cour des comptes me para't donc, dans ces conditions, devoir 'tre tr's fortement relativis'e.

La Cour consid're, en outre, que les " failles " de la comptabilit' analytique conduisent les ports ' masquer le manque de comp'titivit' de services ou d’installations, et ' faire b'n'ficier certains usagers de r'gimes d'rogatoires avantageux. On peut convenir ais'ment, en effet, que les proc'dures utilis'es en comptabilit' analytique sont toujours perfectibles ; de m'me, la lisibilit' et la transparence des documents produits en la mati're doivent toujours 'tre recherch'es.

Cela 'tant, il me para't excessif d’accuser le port autonome de Rouen de fausser, par une pr'sentation imparfaite, ou incompl'te, de la comptabilit' analytique, les conditions normales de la concurrence : en effet, d’une part, le co't et les conditions d’exercice de chaque terminal, de chaque engin de manutention, sont pr'cis'ment connus et consign's dans le rapport annuel de comptabilit' analytique ; ce document est largement comment' par le directeur g'n'ral devant le conseil d’administration et donne lieu ' un d'bat tr's ouvert ; chaque administrateur en d'tient un exemplaire, et notamment, le pr'sident de l’Union des Usagers du Port de Rouen (U.U.P.R.) qui ne manque pas d’'clairer ses mandants sur les conditions de fonctionnement du port et, partant, sur le positionnement de ses tarifications par rapport ' la concurrence fran'aise et 'trang're.

D’autre part, et ceci d'coule de ce qui pr'c'de, le port de Rouen recherche avant tout, non pas seulement ' 'quilibrer financi'rement telle ou telle installation prise isol'ment, mais ' 'quilibrer sa gestion globale, par l’application de tarifs d’escale repr'sentatifs de l’ensemble des prestations fournies, en veillant ' la coh'rence de ces tarifs, - compte tenu des contraintes propres ' notre 'tablissement -, avec ceux pratiqu's par les ports concurrents.

Ce n’est donc pas le diagnostic et sa pr'sentation transparente qui peuvent 'tre critiqu's. Ce qui pourrait l’'tre – mais ce que ne dit pas la Cour – ce sont les cons'quences qui en sont ou n’en sont pas tir'es, en terme d’options strat'giques, de tarifs, ou de directives au niveau de l’'tablissement portuaire ou des autorit's de tutelle (" r'gles du jeu " au niveau national).

B.- Le fonctionnement des 'tablissements

Les proc'dures de passation des march's

Le port autonome de Rouen applique, pour ce qui le concerne, le code des march's publics, pour l’ensemble de ses march's, les autorit's de tutelle n’ayant pas accept' le projet du conseil d’administration de relever ' 500 000 F T.T.C. le seuil de passation des march's pour l’acquisition de certains petits mat'riels.

L’absence de march', en 1993, pour l’achat d’espaces publicitaires, 'tait li'e, comme l’indique la Cour, ' la loi n' 93-122 du 29 janvier 1993 dite " loi SAPIN ", qui qualifiait le prestataire de service de " mandataire " (Titre II – Chapitre II – Prestations de publicit' – Art. 20 ' 29) : le port autonome a r'mun'r' ce prestataire pour un montant inf'rieur ' 300 000 F, un contrat de mandat ayant 't' pass' ' ce titre ; le solde des sommes vers'es ' 't' consid'r' par l’agent comptable comme 'chappant aux r'gles de march's publics en raison de l’exclusivit' dont jouissent les r'gies publicitaires des organes de presse. Ce point de vue n’a pas 't' admis par le juge des comptes.

La Cour des comptes note, enfin, qu’' la cl'ture de l’exercice 1994, pr's de la moiti' des march's du P.A.R. consid'r's comme " en cours " concernait des travaux d'j' r'ceptionn's. Pour 'tre complet, il convenait de faire suivre cette observation de la mention explicative figurant, ' ce sujet, dans le rapport de la Cour elle-m'me sur la gestion du P.A.R. (ann'es 1989 ' 1994), et selon laquelle cette situation r'sultait des d'lais d’ex'cution relativement courts des march's, dont les deux tiers avaient 't' conclus au cours des deux derni'res ann'es. La pr'sence de ce commentaire e't confort' l’objectivit' du rapport public.

L’organisation des services de march'

Les services op'rationnels du port autonome de Rouen ont, chacun, des comp'tences propres – et 'tendues – en mati're de march's publics, et il ne me para't pas opportun de renoncer ' utiliser ces comp'tences. La coordination d’ensemble est faite par le service financier, qui donne un avis, en amont, sur la proc'dure envisag'e, la conclusion du march' 'tant ensuite pr'c'd'e du visa de l’agent comptable. Celui-ci est d’ailleurs pr'sent ' toutes les s'ances d’ouverture des plis, et sa pr'sence aux diff'rents stades de la proc'dure, les conseils qu’il dispense aux services de l’ordonnateur pour une meilleure prise en compte de la r'glementation relative aux march's publics, ne peuvent qu’accro'tre la qualit' de la d'pense publique depuis la phase de l’engagement jusqu’au paiement.

Une r'flexion a 't' engag'e sur l’organisation et les proc'dures li'es aux march's publics dans les ports autonomes : celui de Rouen y a particip', et il est dispos' ' harmoniser sa propre organisation avec celle des autres 'tablissements portuaires. En particulier, des mesures seront mises en place afin de syst'matiser l’appel de la concurrence pour toute prestation exc'dant 50 000 F. La p'riode actuelle est marqu'e par l’attente de la r'forme des march's publics : d's la mise en oeuvre des nouvelles r'gles qui en d'couleront, les ports prendront alors les dispositions utiles pour harmoniser leurs modalit's de passation, de contr'le et de suivi des march's dans le souci de l’efficacit', d’une part, et du respect de la r'glementation, d’autre part.

Les autres difficult's du fonctionnement

La participation du port autonome ' la r'alisation de la manifestation de l’Armada de la Libert' a 't' limit'e ' un montant de 1,065 MF ; en 1989, cette participation s’'tait 'lev'e ' 2,4 MF. Sur la p'riode 1989-1997, les comptes 623 et 6257 ont repr'sent', en ann'e " normale " (1990, 1991, 1992) 1,30 % du C.A., soit un pourcentage tout ' fait normal.

Pour l’ann'e 1989 (ann'es des Voiles de la Libert' auxquelles le port a particip' dans le cadre des manifestations souhait'es par l’Etat pour marquer la comm'moration du Bicentenaire de la R'volution de 1789), l’effort a repr'sent' 2,3 % du C.A.

1994 a 't', de la m'me mani're, une ann'e exceptionnelle pour la communication compte tenu de l’organisation, dans le port, de l’Armada de la Libert' pour comm'morer le cinquantenaire du d'barquement de Normandie. L’effort du port n’a toutefois pas d'pass' 1,3 % comme en ann'e sans 'v'nement.

1993, ann'e de mise en œuvre effective de la r'forme de la manutention, apr's la mensualisation de d'cembre 1992, caract'ris'e par : une grande r'ussite sur le fond, et le besoin de montrer que les mauvais traitements dont avait pu souffrir la client'le pendant tout le temps des n'gociations 'tait bien r'volu. Cette n'cessit' a entra'n' un effort de communication exceptionnel vers la client'le qui a repr'sent' 2,6 % du C.A. On peut rapprocher l’'volution du trafic des marchandises diverses (+ 25 % sur la p'riode avril 93 ' avril 95) de cet effort de promotion.

II. - LA STRATEGIE ECONOMIQUE ET LA GESTION DES PORTS AUTONOMES

A. - La gestion des investissements

L’insuffisance des 'tudes pr'alables

Les derniers gros investissements ont donn' lieu ' des 'tudes 'conomiques et financi'res pr'alables : programme d’approfondissement des acc's (1992 – 1995 – 1996) , restructuration du terminal forestier (1997), troisi'me portique ' conteneurs (1998), g'n'rale Ultra-Frais (1995).

La coh'rence des investissements

Concernant Rouen, sont cit's :

- un " ambitieux " programme de d'veloppement du T.C.M.D. de Grand-Couronne : nous renvoyons au d'veloppement sur ce m'me sch'ma en r'ponse aux observations du rapport (coop'ration en mati're d’investissement) ;

- le terminal sucrier. La gen'se de ce terminal a fait l’objet d’inutiles pol'miques, pour un terminal enti'rement priv' dans la totalit' des superstructures (stockage/ensachage/portiques descenseurs) qui a 't' financ' ' hauteur de 145 MF sur fonds priv's et sans la moindre subvention (les 32 MF publics concernent le rempi'tement du quai et la restructuration des dessertes). Il est inexact d’affirmer qu’il n’en r'sulte pas de trafic suppl'mentaire : voir le bilan de la campagne 1997/1998, premi're ann'e d’exploitation compl'te. La part de march' de la Basse Seine (Rouen + Le Havre) est pass'e de 20,1 % ' 25,3 % d's la premi're ann'e.

B. - La politique commerciale et tarifaire

Il est exact que formellement, le code des ports maritimes ne confie pas aux ports autonomes une mission explicite en mati're commerciale. Ce r'le est n'anmoins fondamental, m'me s’il est difficile : il s’agit en quelque sorte de f'd'rer les diff'rents acteurs de la place portuaire, apr's avoir identifi' les trafics potentiels et cr'neaux de d'veloppement. Ce r'le d’animation, de mise en relation, de " courtage " entre acteurs de la place portuaire, chargeurs et armateurs est tout ' fait strat'gique et vital – a fortiori dans un contexte – que chacun regrette – o' le secteur priv' portuaire du transit, de la consignation et de l’agence maritime s’est atrophi' au fil des ans du fait de la non-comp'titivit' de la manutention des marchandises diverses/lignes r'guli'res et de la succession de regroupements, fusions, etc…

Cette action doit avoir sa pleine l'gitimit' vis-'-vis de la place portuaire et de la client'le. A ce titre, les 'volutions ' Rouen, avec cr'ation d’une direction commerciale ' part enti're se substituant ' un service commercial, traduisent non pas des h'sitations organisationnelles, mais la nouvelle donne de la r'forme de la manutention r'ussie ' Rouen et le " rebond " commercial qu’elle aura fondamentalement permis.

La gestion des tarifs dans le cadre de la politique de concurrence

Le port de Rouen n’accorde que tr's parcimonieusement, et sur justifications pr'cises, des facilit's de paiement ' ses d'biteurs, s’effor'ant par l' de respecter scrupuleusement les r'gles de la concurrence entre les entreprises. Ainsi, les cr'ances sur les entreprises de manutention, dont la Cour pr'cise qu’elles s’'levaient ' 8,2 MF au 31 d'cembre 1997, comprenant d’ailleurs essentiellement des facturations 'mises en fin d’ann'e et durant la p'riode compl'mentaire, ne repr'sentaient plus ' la date du 31 mars 1998 que 361 488,99 F.

Le cas particulier des ristournes sur droits de port

Les ristournes et indemnit's ' caract're commercial sont encadr'es par un comit' de gestion des ristournes et indemnit's ' caract're commercial qui intervient par d'l'gation du comit' de direction. Ce comit' donne un avis pr'alable sur les conventions commerciales les plus importantes, veille au respect des r'gles et orientations de l’Etat en la mati're, prend connaissance du bilan annuel, donne son avis et fait des propositions. Les montants en jeu sont toujours rest's ' Rouen, en-de'' ou tr's en-de'' du plafond de 1 % fix' en son temps, pour chacun des ports, par le directeur des ports maritimes et sa gestion n’a pas pos', ' Rouen, de difficult's significatives au cours des derni'res ann'es.

C. - La gestion de l’outillage

Sur le co't de la gestion de l’outillage

En 1998, le besoin de financement de l’outillage s’est r'duit de 5,8 MF par rapport ' 1997 gr'ce ' la conjonction d’un accroissement des produits (portiques ' conteneurs, grues de forte puissance, hangars, prestations de main-d’œuvre aux silos) et d’une r'duction des co'ts de fonctionnement. Le taux de couverture global, bien que toujours faible, se redresse ' 58,4 % contre 53,6 %. L’'tablissement portuaire entend poursuivre les mesures de redressement conform'ment aux objectifs qu’il s’est fix's dans le plan d’entreprise (Plan 2000+).

Sur l’int'gration de l’outillage public dans les entreprises de manutention

Ce point a fait l’objet d’un groupe de travail prospectif dans le cadre des travaux du Plan 2000+. Cette int'gration est faite de longue date pour les grands terminaux industriels (charbon – engrais) et les silos, mais elle n’est pas cr'dible actuellement pour les terminaux ' marchandises diverses (T.C.M.D. – Terminal Farines, etc…), la taille critique n’'tant pas atteinte et les actuels op'rateurs manquant de surface financi're.

TROISIEME PARTIE : LA GESTION DU DOMAINE PORTUAIRE

I. - L’ORGANISATION DE LA GESTION

A. - Les contraintes

L’analyse des contraintes (droits de l’urbanisme et de l’environnement) est int'ressante et montre que les ports, m'me s’il est normal qu’ils soient soumis ' certaines obligations, ne sont pas ' m'me d’anticiper les risques li's ' l’apparition de nouvelles contraintes. Elle montre 'galement que les proc'dures ' mettre en œuvre sont plus lourdes et plus longues en France que dans les ports nord-europ'ens.

B. - Les proc'dures

La responsabilit' des services gestionnaires est essentielle en mati're de protection du domaine public. On notera toutefois que la quasi-absence de sanctions en cas d’atteinte ' l’int'grit' du domaine public freine les plus motiv's (police de grande voirie). L’absence fr'quente de cadastre complique 'galement la surveillance du domaine. Les modifications structurelles d’organisation des services 'voqu's par le rapport pour am'liorer les conditions de protection du domaine sont en cours de mise en place au P.A.R. dans le cadre du projet RIVAGE, qui permettra d’am'liorer la connaissance du domaine portuaire et l’acc's ' l’information, ainsi que son partage.

II. - LES RESULTATS DE LA GESTION

A. - La connaissance du domaine

Pour ce qui concerne le P.A.R., la connaissance 'tait concentr'e sur une personne qui a toujours fourni les 'l'ments r'clam's par la Cour des comptes. La mise en œuvre du syst'me de gestion informatique RIVAGE permettra ' terme un acc's direct et partag' ' l’information. La r'partition fonctionnelle du domaine du port int'gr'e dans RIVAGE (4 cat'gories sont 'voqu'es dans le rapport), distingue : les zones portuaires et de servitudes diverses (voiries, espaces verts…) (799 ha), les zones industrielles (1 367 ha), les zones urbaines (0 ha) et les zones de r'serves fonci'res et naturelles (1 187 ha)*. Cette int'gration va permettre des analyses pertinentes et compl'tes sur la situation juridique des terrains composant ces diff'rentes cat'gories.

* Situation au 31.12.1992 = total 3 354 ha

B. - L’efficacit' de la gestion

1' Les ressources domaniales

Pas d’observations majeures pour ce qui concerne les tarifs domaniaux du P.A.R. Le revenu annuel net de redevances domaniales du P.A.R. se situe au niveau de la moyenne nationale (˜ 16 000 F/ha).

2' Le co't de la gestion du domaine

Les chiffres mentionn's pour le port autonome de Rouen divergent du rapport sur la comptabilit' analytique de l’exercice 1995. Ce dernier fait appara'tre pour cet exercice un revenu net de 25,9 MF (produits 51,6 MF – charges 25,7 MF) issu de la gestion du domaine. Ce r'sultat est comparable au rendement constat' dans les autres ports autonomes, et en particulier dans celui du Havre, dont il convient d’ailleurs de pr'ciser qu’il comporte une forte proportion de terrains industriels, contrairement au port de Rouen dont le domaine est largement compos' de terrains agricoles.

C. - L’ad'quation entre les besoins portuaires et la gestion patrimoniale

1' L’'quipement et la valorisation du domaine

La r'alisation de travaux pour le compte de la " Soci't' G'n'rale Ultrafrais " rentrait-elle dans les missions de l’'tablissement ? Cette question a fait l’objet de larges d'bats lors de la s'ance du conseil d’administration du 21 d'cembre 1993. La perspective de majorer une ressource domaniale, assur'e par une garantie de loyer, et de maintenir cette implantation ' Rouen, a incit' le conseil d’administration ' accepter l’op'ration. Celle-ci s’inscrit dans le cadre de la gestion du domaine immobilier pr'vu par l’article L 111-2 du code des ports maritimes. Le r'sultat 1998 de cette op'ration fait ressortir une recette nette annuelle de 2,1 MF.

2' L’ad'quation aux besoins financiers de l’activit' portuaire

La demande de terrain a fortement 'volu'. De l’implantation de grosses soci't's industrielles demandant de grands terrains nus, on est pass' ' l’implantation de soci't's logistiques ' la recherche de terrains compl'tement am'nag's et imm'diatement disponibles. Le rapport pourrait 'galement citer Rouen pour le d'veloppement de ce type d’op'ration.