Il Nuovo
Piano Generale dei Trasporti
CAPITOLO 7 GLI INTERVENTI
INFRASTRUTTURALI: INDIVIDUARE LE PRIORITA'
Tra gli obiettivi del PGT vi è
l'individuazione di un sistema di interventi prioritari realizzabili in 10 - 15 anni
finalizzati alla creazione di un Sistema Nazionale Integrato dei Trasporti (SNIT),
nel quale limpiego delle diverse modalità è ottenuto tenendo conto degli effetti
relativi sull'efficienza economica, sul consumo delle risorse fisiche e ambientali,
sull'assetto del territorio e sulla sicurezza.
Ci si propone dunque di superare la logica
degli interventi settoriali non riconducibili a un disegno organico, la mancanza di una
strategia di fondo, l'allungamento dei tempi di realizzazione, la sovrapposizione o la
carenza delle diverse infrastrutture modali, la frammentarietà e l'erraticità della
spesa.
Lo SNIT comprende l'insieme delle
infrastrutture e dei servizi che costituiscono la struttura portante del sistema
nazionale. In esso trovano integrazione le diverse reti modali. Il sistema assolve alla
funzione strategica di assicurare i collegamenti tra le grandi aree nazionali e i paesi
esteri. Il suo governo è pertanto di competenza dello Stato. Seguendo questa logica, il
PGT proporrà un numero relativamente limitato di interventi infrastrutturali prioritari
in grado di incidere significativamente sul sistema nazionale, compatibili con le risorse
pubbliche e private disponibili.
Nella elaborazione del PGT si
individueranno preliminarmente il sistema strategico costituito dalle
infrastrutture e dai servizi dello SNIT- e si valuteranno le priorità dei principali
interventi per opere su questo sistema, escludendo quelle già decise che faranno comunque
parte dello SNIT. Naturalmente, nello scenario base saranno compresi tutti gli interventi
relativi al Giubileo 2000.
Per gli altri interventi il PGT valuterà e
individuerà le priorità rispetto agli obiettivi generali. Si terrà conto della
possibilità di aumentare la capacità di trasporto e di migliorare le infrastrutture
esistenti, utilizzando strategie differenziate nell'imposizione di tariffe e sfruttando le
possibilità offerte dallo sviluppo tecnologico.
In questo capitolo verrà illustrato
lapproccio metodologico che si intende adottare per le anzidette analisi e
valutazioni.
7.1 Lanalisi della spesa storica in
infrastrutture di trasporto
Lanalisi della spesa storica in
infrastrutture di trasporto si rivela tuttaltro che agevole dato che le fonti
disponibili (ISTAT, Conto Nazionale dei Trasporti, Contabilità Nazionale) non sono
sufficientemente dettagliate né agevolmente confrontabili. Tuttavia, utilizzando le
"Statistiche delle opere pubbliche" e il "Sommario di statistiche
storiche" dellISTAT, è stata effettuata unanalisi della spesa storica
dal 1970 al 1995 che risulta comunque utile. Le statistiche sono state disaggregate per le
tre macroaree del Paese: Nord, Centro e Sud. Unulteriore disaggregazione è stata
effettuata a livello di modalità: opere stradali, opere ferroviarie, opere marittime e di
navigazione, opere aeroportuali.
Nel periodo 1970-95 la spesa
consolidata totale (a prezzi 1995) per investimenti in conto capitale in infrastrutture di
trasporto è stata di 164.868 mld: 56,0% in opere stradali, 24,9% in opere ferroviarie,
8,3% in opere portuali e 10,8% in opere aeroportuali.
Landamento della spesa annuale per le
infrastrutture di trasporto, nellarco temporale considerato, diminuisce sia in
termini assoluti (da oltre 10.000 a meno di 4.000 mld/anno), sia in rapporto ad altri
parametri macroeconomici: la percentuale della spesa, rispetto al PIL, è scesa da circa
l1,4% allo 0,2%; la percentuale rispetto alla spesa pubblica complessiva è scesa
dal 25% al 5% circa, assumendo una incidenza analoga a quella tradizionalmente detenuta da
altri comparti (infrastrutture sanitarie, edilizia pubblica). Per contro, la mobilità di
passeggeri e merci aumenta in termini di unità di traffico, passando da 282 a 762 mld di
passeggeri ' km e da 113 a 250 mld di tonnellate ' km.
Lanalisi della spesa annuale per
comparti mostra una costante riduzione dellincidenza sul totale delle opere
stradali, che è scesa dal 7080% dei primi anni 70 al 40% nel 1995, a fronte
delle crescenti incidenze delle opere ferroviarie e aeroportuali, che nello stesso anno
sono risultate, rispettivamente, del 35 e del 20% circa; a partire dai primi anni 80
è tuttavia emersa una crescente erraticità nella ripartizione della spesa tra le varie
modalità. Queste cifre, analizzate congiuntamente, mostrano come negli anni 70 sia
stato perseguito un disegno preciso, la realizzazione della rete autostradale nazionale.
Successivamente si è passati ad investire anche sulle altre modalità. Tuttavia,
lallocazione altalenante delle risorse rivela la mancanza di un progetto organico
complessivo.
Il confronto con gli altri Paesi della
Unione Europea mostra come la spesa pubblica italiana nel settore dei trasporti non sia
nel complesso inferiore; tuttavia la dotazione infrastrutturale che ne è risultata è
ancora insufficiente.
Dal punto di vista geografico, la spesa per
infrastrutture di trasporto negli ultimi 25 anni è stata indirizzata per circa 62.785 mld
(38,0%) nelle regioni settentrionali, 33.555 mld (20,4%) in quelle centrali, 68.531 mld
(41,6%) in quelle meridionali e nelle isole; per valutare la ripartizione territoriale
della spesa occorre riferirsi a valori medi per unità di superficie e per abitante. Negli
anni 70 è emersa una certa prevalenza della spesa nel Centro-Sud, rispetto al Nord
(circa 25 contro 20 milioni/kmq); negli anni 80 si è verificato un sostanziale
riequilibrio delle tre realtà (circa 23 milioni/kmq); negli anni 90 la contrazione
generale degli investimenti pubblici è stata avvertita soprattutto al Sud, dove a partire
dal 1993 la spesa media si è attestata su 9 milioni di lire a kmq, a fronte di 17 nel
Centro Nord. Considerazioni analoghe sussistono esaminando la spesa per abitante.
Esaminando in particolare le varie
modalità, nel Nord e nel Centro vi è stata una maggiore rilevanza degli investimenti in
opere ferroviarie ed aeroportuali (negli ultimi 25 anni rispettivamente il 30 ed il 25%
degli investimenti totali in loco, mentre nel Sud rispettivamente il 19 e il 7%). Nel Sud
sono stati invece privilegiati investimenti in opere stradali (60%) e portuali (14%).
La diversa distribuzione della spesa per
modalità di trasporto tra Nord, Centro e Sud, si è tradotta in una diversa dotazione e
qualità delle infrastrutture, inferiori nel Meridione.
7.2 La situazione attuale
I principali elementi di crisi
dellattuale sistema dei trasporti sono riconducibili a due fattori determinanti,
differenti per caratteristiche e intensità nelle diverse aree del paese: la congestione e
i bassi livelli di qualità e di accessibilità dei servizi. Fenomeni di congestione si
verificano prevalentemente nelle regioni del Centro - Nord e nelle grandi aree urbane e
metropolitane del Sud. Bassi livelli di accessibilità, collegati alla qualità del
trasporto e delle infrastrutture sono invece presenti nelle regioni del Mezzogiorno.
Entrambi i fenomeni costituiscono un freno
allo sviluppo sociale ed economico: al Nord la congestione frena le prospettive di
sviluppo, al Sud le carenze del sistema dei trasporti ne impediscono il decollo.
Altri elementi di crisi sono:
la mancanza di collegamenti all'interno
delle reti e il basso grado di integrazione tra le diverse modalità, anche per la carenza
di strutture logistiche;
il non efficiente uso delle varie
modalità, con la prevalenza del trasporto per strada oltre tutto sottoutilizzato a
causa delle alte quote di viaggi a vuoto anche quando risultano competitive altre
modalità di trasporto (ferrovie e via mare);
i bassi livelli di affidabilità dei
collegamenti docuti alla mancanza di itinerari alternativi, alla congestione e alla
conflittualità sindacale;
l'elevato numero di incidenti nel trasporto
stradale;
gli impatti sull'ambiente e i consumi
energetici.
Il PGT dovrà individuare pertanto gli
interventi infrastrutturali prioritari per ridurre le maggiori criticità dello SNIT.
Questo sistema ha la funzione di rapportare la funzione di rapportare tra loro
infrastrutture e servizi ai fini della valutazione delle priorità di intervento. Vanno
innanzitutto indicate le infrastrutture che consentano servizi merci e viaggiatori tra le
diverse regioni e con gli altri Paesi; e cioè una rete di collegamento tra i capoluoghi
di regione, le altre principali città italiane, le principali regioni europee, i
principali porti, aeroporti, interporti e centri merci italiani.
7.3 Il Sistema Nazionale Integrato dei
Trasporti (SNIT)
La prima ipotesi di rete strategica
ferroviaria comprende le tratte che assicurano i servizi di lunga percorrenza interni, i
collegamenti con porti, aeroporti, interporti di rilevanza nazionale, i principali
collegamenti internazionali. I servizi ferroviari che si inquadrano nel sistema strategico
sono i servizi viaggiatori di media-lunga percorrenza, quelli merci tradizionali e
combinati, che interessano una estensione complessiva della rete di 9.000 km, paragonabile
quindi alla rete stradale nello SNIT. Sulla rete ferroviaria dello SNIT viaggia l'89% dei
viaggiatori e delle merci utilizzando il 72% dei complessivi "treni x km".
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Gli elementi di criticità della rete
ferroviaria sono riconducibili alla insufficienza degli standard fisici e alla
congestione. Le dotazioni unitarie medie della rete strategica nelle tre macroaree del
Paese presentano un sostanziale equilibrio; tuttavia si rileva un certo squilibrio, a
sfavore del Sud, se si confrontano le dotazioni medie relative alle tratte con migliori
standard qualitativi. Infatti la dotazione unitaria di linee a doppio binario del Sud è
circa la metà di quella media italiana, e solo il 33% della rete è elettrificato e a
doppio binario contro il 60% nazionale; una inferiore dotazione si riscontra anche per
altre caratteristiche (velocità di fiancata, peso massimo per asse).
Dal 1981 l'estensione della intera rete è
rimasta sostanzialmente invariata. Modificazioni significative sono avvenute dal punto di
vista tecnologico in quanto la rete elettrificata è passata dal 54% al 65% nel 1997,
aumentando di circa 1.600 km; le linee a doppio binario sono passate dal 33% al 39%,
aumentando di circa 730 km.
Anche la rete stradale compresa nel sistema
strategico è costituita dalle strade che assicurano i collegamenti di lunga percorrenza
tra grandi poli regionali e con i terminali di trasporto (porti, aeroporti, interporti) di
rilevanza nazionale e dai principali collegamenti internazionali. Ha una estensione
complessiva di circa 9.000 km e costituisce naturalmente solo una parte della rete di
competenza statale.
La qualità dei servizi è funzione di vari
fattori riconducibili alle caratteristiche geometriche delle infrastrutture viarie e ai
livelli di congestione. Le infrastrutture dovranno essere adeguate agli standard minimi
indicati dal Codice della strada per le autostrade e le strade extraurbane principali.
La rete autostradale ha buone
caratteristiche, con significative eccezioni per i tratti Torino - Savona, Firenze -
Bologna e Salerno Reggio Calabria. Quella delle strade statali ha invece
caratteristiche eterogenee, con tratti di recente realizzazione e altri molto obsoleti,
presenza di eccessive discontinuità nei tracciati, commistioni del traffico di lunga
percorrenza con il traffico urbano, bassi livelli di manutenzione. Le dotazioni di
infrastrutture viarie delle tre macroregioni sono alquanto diverse, e comunque inferiori
nel Sud (meno 20% rispetto alla media nazionale).
Il traffico è in costante aumento: sulle
strade e autostrade statali nel periodo 198090 è aumentato del 23%; sulle
autostrade in concessione dal 1980 al 1995 è cresciuto dell+81%. Mentre sulle rete
statale il traffico pesante appare in leggero calo, sulle autostrade in concessione è in
aumento e rappresenta il 40% del totale. A fronte di questa tendenza, l'estensione della
rete autostradale è cresciuta di un modesto 11% e di un 2% quella delle strade statali,
causando laumento dei fenomeni di congestione lungo la rete.
E' da ritenere che il traffico stradale
aumenterà nei prossimi anni. Sebbene la crescita non possa essere ostacolata rinunciando
al potenziamento della rete, essa può essere tuttavia contenuta con una politica che
rafforzi le modalità di trasporto alternative e introduca misure di orientamento della
domanda, per esempio utilizzando la leva tariffaria.
Altri punti di criticità sono l'alto
numero di incidenti e il carico sull'ambiente sia per i consumi energetici, sia per
l'inquinamento atmosferico e acustico.
Il sistema strategico comprende i porti
presso cui sono istituite le autorità portuali e quelli che costituiscono nodi terminali
logistici per i passeggeri e le merci, sulle relazioni nazionali e internazionali. Per la
rete idroviaria, solo quella padano-veneta è stata inclusa nel sistema strategico. Il
trasporto merci per idrovia è possibile infatti, con qualche eccezione, solamente nella
Pianura padana e rappresenta una percentuale ridotta del traffico nazionale.
La qualità dei servizi che possono essere
svolti dalle infrastrutture portuali dipende da un complesso di parametri e dalla presenza
di attrezzature logistiche e di terziario marittimo.
Il sistema portuale, dopo gravi
difficoltà, ha riconquistato la leadership nel Mediterraneo. Il traffico merci è in
costante aumento, soprattutto quello dei container, congeniale al trasporto su lunghe
distanze. Ma non mancano le criticità: non sono stati completati i processi di
privatizzazione e di riorganizzazione e appare necessaria una maggiore specializzazione in
modo da evitare improprie concorrenze con i porti vicini. In alcuni casi la capacità
offerta può apparire eccessiva: porti di rilevanti dimensioni costruiti per fini
industriali in Calabria (Saline Ioniche e Corigliano) sono rimasti inutilizzati. Affiorano
carenze nelle attrezzature e negli spazi a terra. Appare invece adeguata la dotazione di
terminali per i container. E' necessario realizzare sollecitamente le attrezzature per il
traffico Ro-Ro ed è insufficiente la dotazione di sistemi avanzati per il controllo del
traffico marittimo.
In molti porti sono carenti i collegamenti
con le reti del trasporto terrestre; più spesso sono inadeguate le catene logistiche.
Anche i porti fluviali sono male attrezzati e presentano carenze nei collegamenti con le
reti viaria e ferroviaria e nelle strutture logistiche.
Il sistema strategico include un insieme di
aeroporti che svolgono un ruolo rilevante su scala nazionale e internazionale. Fanno parte
del sistema gli aeroporti comunitari di carattere internazionale inclusi nelle reti TEN e
che svolgono un livello minimo di traffico.
Il traffico aereo, malgrado la crescita
continua, è ancora inferiore alle capacità. Fenomeni di congestione si verificano
soprattutto a Roma Fiumicino e a Malpensa. In alcuni casi vanno migliorate le
caratteristiche dei terminal.
Le criticità vanno ricercate nella
integrazione del trasporto aereo con le altre modalità. Migliorabili i sistemi di
assistenza alla navigazione aerea.
Nel sistema strategico sono state inserite
le strutture che costituiscono una rete logistica in grado di servire le correnti di
traffico nazionale e internazionale: gli interporti in attività o in costruzione; i
terminal container nei principali porti, in attività o in costruzione; i centri
intermodali delle FS e di società private che svolgono un ruolo di rilievo.
Le criticità sono: carenze nella
distribuzione geografica delle infrastrutture e in particolare nel Sud e nei collegamenti
con le reti stradale e ferroviaria; necessità di potenziare le strutture interne, in
particolare gli impianti ferroviari. Sulle potenzialità del trasporto intermodale
incidono negativamente le carenze della rete ferroviaria.
7.4 Gli interventi infrastrutturali in
corso o proposti
In questa prima fase dellanalisi il
PGT ha preso in considerazione gli interventi infrastrutturali in corso di realizzazione,
o quelli proposti, che riguardano lo SNIT. Questi interventi non rispondono
necessariamente alle priorità infrastrutturali del PGT, ma, insieme alle altre proposte
che emergeranno nel corso dei lavori, verranno valutati nelle fasi successive del PGT.
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Per molti interventi si è soltanto alla
fase preliminare del progetto e in alcuni casi manca ancora un progetto generale.
Gli interventi ferroviari considerati in
questa fase comprendono diverse proposte classificabili nelle seguenti categorie:
interventi per la realizzazione del sistema
Alta VelocitàAlta Capacità;
potenziamento dei principali nodi;
collegamento con l'aeroporto di Milano
Malpensa;
potenziamento dei valichi alpini;
realizzazione di nuove linee convenzionali;
raddoppio, triplicazione e quadruplicamento
di linee esistenti;
ammodernamento della rete.
Gli interventi sulla rete stradale e
autostradale considerati in questa fase possono essere classificati nelle seguenti
categorie:
potenziamento di strade e autostrade
statali ANAS;
potenziamento di autostrade in concessione;
proposte di nuovi collegamenti autostradali
in concessione;
progetto del ponte sospeso aperto al
traffico stradale e ferroviario sullo Stretto di Messina.
I principali interventi su aeroporti dello
SNIT riguardano:
potenziamento di alcune aerostazioni;
realizzazione di un nuovo aeroporto in
Campania.
Le proposte di interventi infrastrutturali
considerati sulla rete dei nodi logistici riguardano:
nuovi interporti;
realizzazione o potenziamento di terminali
intermodali e di centri intermodali ferroviari;
strutture logistiche di supporto alla rete
degli interporti.
Gli interventi sui porti riguardano:
potenziamento delle strutture a mare;
ampliamento e potenziamento degli spazi e
delle infrastrutture a terra;
collegamenti con le principali reti
ferroviarie e stradali;
introduzione di sistemi di controllo
avanzati del traffico marittimo.
7.5 La metodologia per stabilire le priorità di intervento
Nell'attuale situazione caratterizzata dal
sussistere di obiettivi differenziati (e talvolta conflittuali) e di vincoli di bilancio e
di tempo, appare necessaria una metodologia che consenta scelte coerenti e un monitoraggio
continuo per l'aggiornamento delle scelte.
Dovrà essere possibile sia la formulazione
di ipotesi diverse, sia la loro valutazione comparata. Gli elementi di valutazione possono
cos' riassumersi:
grado di soddisfacimento degli obiettivi
generali stabiliti dal PGT, tramite la valutazione degli impatti sugli utenti,
sull'efficienza economica, sull'ambiente, sul consumo d'energia, sulla sicurezza,
sull'assetto e il riequilibrio del territorio, sull'occupazione. La successiva analisi
economica sarà condotta sia con le tecniche tradizionali benefici - costi, che con
tecniche multicriteriali, onde pervenire a indicatori sintetici che consentano il
confronto tra ipotesi alternative;
grado di soddisfacimento dell'effetto rete
degli obiettivi strumentali del PGT tramite la valutazione delle nuove quote di
ripartizione del traffico;
livello di funzionamento tecnico della rete
di trasporto, misurato in primo luogo tramite il grado di impegno dei rami delle reti
infrastrutturali e dei servizi offerti;
analisi per la determinazione del
fabbisogno finanziario e della redditività di ciascun investimento per permettere una
previsione del fabbisogno di capitali pubblici e privati.
La metodologia si articola nelle seguenti
fasi:
definizione degli scenari macroeconomici e
demografici;
definizione degli scenari infrastrutturali,
dei servizi, delle tecnologie e dei prezzi/tariffe;
stima dei costi di investimento e di
esercizio;
simulazione della futura mobilità
viaggiatori e merci e stima dei principali indicatori degli effetti tecnici, economici,
ambientali e sulla sicurezza;
analisi economiche e finanziarie;
individuazione delle priorità temporali di
realizzazione degli interventi.
Per effettuare analisi comparative di
convenienza e priorità si utilizzerà il Sistema Informativo per il Monitoraggio e la
Pianificazione dei Trasporti, del Ministero dei trasporti (SIMPT). Esso consente infatti
previsioni coerenti e confrontabili dei principali indicatori di valutazione sopra
esposti.
7.6 Condizioni per la realizzazione degli interventi
Occorre rimuovere gli ostacoli che troppo
spesso ritardano o vanificano la realizzazione delle opere. Le misure per una maggior
efficienza possono cos' individuarsi:
riconoscimento della necessità degli
interventi all'interno di un chiaro processo decisionale che si articola nella definizione
delle politiche generali per i trasporti, nella redazione degli strumenti di piano, nella
formulazione dei programmi di attuazione;
qualità della progettazione attraverso la
sequenza: studio di fattibilità/progetto preliminare, progetto definitivo e progetto
esecutivo;
snellimento delle procedure di approvazione
e di attuazione dei progetti, anche attraverso la rivisitazione di strumenti quali
l'Accordo di programma e la Conferenza dei servizi. In particolare lintroduzione
nella procedura di Valutazione di Impatto Ambientale di una fase di scooping
condotta sul progetto preliminare, permetterà di ottimizzare la scelta tra le possibili
alternative dal punto di vista degli impatti sullambiente dellopera;
certezza di finanziamento.
Il PGT definisce i Piani di settore
(autostradali, ferroviari ecc.) e ne stabilisce le modalità di redazione mediante
apposite linee guida. Definisce inoltre le linee guida per la redazione dei Piani
Regionali dei Trasporti. Dovranno infatti essere assicurate - pur nel rispetto delle
autonomie regionali - le coerenze dei PRT sia con il PGT, sia con gli altri Piani
regionali.
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