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08 December 2021 The on-line newspaper devoted to the world of transports 13:19 GMT+1



Ministero dei Trasporti e della Navigazione

Servizio di Pianificazione e Programmazione

I Quaderni del Piano Generale dei Trasporti
(luglio 1999)

Linee guida per la redazione e la gestione
dei piani urbani della mobilità (PUM)

1. Premessa

2. Il processo di finanziamento degli investimenti nei sistemi di mobilità urbana

2.1 Definizione dei Piani Urbani di Mobilità (PUM)

2.2 I soggetti beneficiari

2.3 Le procedure di accesso ai finanziamenti

2.4 La valutazione delle richieste

3. Obiettivi, vincoli, contenuti e risorse finanziarie del PUM

3.1 Obiettivi

3.2 Vincoli

3.3 Contenuti

3.4 Il reperimento delle risorse

4. L’attuazione e la gestione del PUM

5 La metodologia per la formulazione delle proposte del PUM

5.1 Analisi della struttura e delle criticità del sistema di trasporto attuale

5.2 Le strategie di intervento

5.3 Le interconnessioni con il sistema esterno all’area di intervento

5.4 Costruzione degli scenari

 

1. Premessa

Le aree densamente urbanizzate, e in particolare quelle metropolitane, con la loro vasta e articolata presenza di attività residenziali e produttive, sono luoghi a elevata intensità di spostamenti. In esse, infatti, si svolge quasi il 70% degli spostamenti di persone di tutto il territorio nazionale. Fenomeni di congestione che interessano tali aree rappresentano una delle principali emergenze nazionali. Ciò impone la realizzazione di un processo di pianificazione integrato tra l'assetto del territorio e il sistema dei trasporti.

Per rendere reale tale asserzione è opportuno prevedere la realizzazione di un sistema di trasporto (sia individuale che collettivo) con reti intermodali e interconnesse. Tale realizzazione deve essere preceduta da scelte e decisioni riconducibili ad un "progetto di sistema", ovvero ad un "Piano Urbano della Mobilità" (PUM), fondato su un insieme di investimenti e di innovazioni organizzativo – gestionali da attuarsi in un definito arco temporale.

Il trasporto va quindi considerato nella sua globalità: servizi collettivi e mobilità individuale, infrastrutture, gestione, regolamenti. Il PUM deve cioè puntare alla realizzazione di un sistema che metta le amministrazioni locali in condizioni di gestire la mobilità. Da questo punto di vista, appare opportuno correlare il PUM da una parte con il PUT (Piano Urbano del Traffico) per quanto attiene le scelte di regolazione del settore e dall’altra coniugare lo stesso PUM alla pianificazione e alle scelte di analoga dimensione territoriale operata dai PRUSST (Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio).In molti casi il punto di partenza del PUM (si veda paragrafo

In questo contesto l'Amministrazione Centrale intende operare al fine di consentire alle Amministrazioni periferiche (Provincie, aggregazioni di Comuni, Comuni) di svolgere appieno il ruolo di proposizione e interlocuzione con gli altri soggetti istituzionali sulla base di obiettivi, strategie e priorità motivate da approfondite analisi tecnico-economiche, eseguite secondo standard comuni e normalizzati.

Con il PUM si potranno richiedere finanziamenti all'autorità centrale per interventi atti a conseguire gli obiettivi generali previsti dal governo ai quali possono aggiungersi altri obiettivi delle amministrazioni locali. Si vuole così sottolineare che il Richiedente, al fine di conseguire nel proprio ambito territoriale gli obiettivi di riorganizzazione e di sviluppo del sistema dei trasporti, non è più vincolato nella scelta degli investimenti a seconda che siano previsti finanziamenti per questo o quel tipo di infrastruttura di trasporto (metropolitane, tram, strade, parcheggi ecc.), ma potrà decidere liberamente quali opere o mix di esse siano preferibili nell'ambito urbano di sua competenza al fine di conseguire gli obiettivi di piano. I finanziamenti, quindi, saranno non più "per opere" ma "per obiettivi".

 

2. Il processo di finanziamento degli investimenti nei sistemi di mobilità urbana

2.1 Definizione dei Piani Urbani di Mobilità (PUM)

Il PUM è il "progetto del sistema di trasporto" di una determinata area; esso comprende, oltre alle opere già esistenti, un insieme di investimenti e di innovazioni organizzativo-gestionali da attuarsi per fasi in un arco temporale non superiore a 10 anni. Gli investimenti per il trasporto collettivo possono riferirsi ad infrastrutture, impianti, tecnologie e veicoli, mentre per il trasporto privato solo ad infrastrutture, impianti e tecnologie; le innovazioni organizzativo-gestionali sono conseguenti agli investimenti previsti.

Il PUM, come già evidenziato, è nettamente differenziato dal PUT (Piano Urbano del Traffico) ma è con esso interagente. Il primo è un piano strategico di medio-lungo termine con il quale si affrontano problemi di mobilità la cui soluzione richiede "investimenti" e quindi risorse finanziarie e tempi tecnici di realizzazione: gli obiettivi, cioè, vengono perseguiti "non a risorse infrastrutturali inalterate". Il PUT, invece, essendo un piano tattico di breve periodo, assume "risorse infrastrutturali inalterate" e organizza al meglio l’esistente; esso è, quindi, sostanzialmente un piano di gestione. In tale ottica è evidente che spesso dall'analisi delle criticità irrisolvibili con il PUT nasconouna volta realizzate le opere previste dal PUM e che , il PUT, una volta realizzate le opere del PUM, dovrà essere rivisto poiché risulta mutato l’insieme delle infrastrutture disponibili. Sarebbe opportuno, infine, poiché Si ricorda, infine, che comunque la normativa prevede l’aggiornamento dei PUT con cadenza biennale, che tale cadenza si facesse coincidere con le tappe di realizzazione dei PUM.

Analogamente, il PUM deve essere strettamente coerente con le logiche del PRUSST. Il PRUSST infatti, quale strumento di programmazione integrata, concepisce gli interventi sul territorio in una logica di sistema, con l’obiettivo di favorire:

La realizzazione, l’adeguamento e il completamento di attrezzature, sia a rete che puntuali, in grado di promuovere e di orientare occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale.

La realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate allo sviluppo di insediamenti industriali, commerciali e artigianali, alla promozione turistico-ricettiva e alla riqualificazione di zone urbane, centrali e periferiche interessate da fenomeni di degrado.

Il PUM quindi dovrà tenere conto delle scelte adottate in sede di PRUSST, laddove predisposto, che vanno ad impattare sull’assetto e sul dimensionamento del sistema dei trasporti.

 

2.2 I soggetti beneficiari

I soggetti beneficiari dei finanziamenti e, quindi, che hanno la necessità di redigere i PUM, sono gli agglomerati urbani che superano la soglia di 100.000 abitanti. Essi, pertanto, possono essere:

singoli Comuni o aggregazione di Comuni limitrofi con popolazione superiore a 100.000 abitanti;

Provincie aggreganti comuni limitrofi con popolazione complessiva superiore a 100.000 abitanti, di intesa con i Comuni interessati;

Regioni, nel caso di distretti insediativi che richiedono il rafforzamento delle relazioni di complementarità e sinergia tra i singoli centri (aree metropolitane di tipo policentrico o diffuso).

Nel primo caso i finanziamenti verranno concessi al Comune o al Comune egemone (capofila) rappresentante un insieme di Comuni che, utilizzando lo strumento degli Accordi di Programma, si consorziano per l'ottenimento dei finanziamenti necessari, nel secondo caso alla Provincia, nel terzo caso alla Regione.

Tale aggregazione di livello minimo si ritiene indispensabile per dar corpo ad un Piano Urbano di Mobilità di ampio respiro e tale da richiedere l'intervento finanziario dell'autorità centrale.

 

2.3 Le procedure di accesso ai finanziamenti

Per accedere ai finanziamenti il PUM dovrà avere ottenuto dalla Regione competente il parere favorevole di coerenza e compatibilità con i piani regionali. Per tale parere occorre prevedere tempi ragionevolmente brevi (30 – 60 giorni) e attuare la procedura del "silenzio-assenso".

Le procedure di accesso ai finanziamenti potranno essere attivate con richieste in modo standardizzato a cadenza annuale (sulla base della Legge finanziaria di ogni anno). La necessità di standardizzazione delle richieste appare indispensabile sia per fornire al decisore centrale i parametri di giudizio ritenuti necessari, sia per consentire il confronto tra proposte provenienti da diversi richiedenti in diversi ambiti territoriali del Paese.

Il ricorso alla standardizzazione delle richieste consente anche allo stesso Richiedente di valutare a priori la richiesta avanzata se, nel tempo, si appronta una banca dati relativa ai modi di valutazione (per esempio i punteggi assegnati a vari indicatori di valutazione dei piani) e il punteggio minimo raggiunto nel tempo per i piani che sono stati finanziati. Una siffatta procedura garantisce peraltro una adeguata trasparenza dei giudizi di ogni Piano. Analogamente occorre prevedere un modo standard di valutazione e una rapida tempistica per l'approvazione dei Piani.

 

2.4 La valutazione delle richieste

Per quanto attiene alla valutazione dei PUM gli elementi da prendere in considerazione per un favorevole accoglimento delle domande di finanziamento sono almeno:

La quota a carico della collettività locale sia per gli investimenti che per la gestione;

La massima utilizzazione dell'esistente in termini sia di infrastrutture che di personale;

La rilevanza qualitativa e quantitativa degli obiettivi in rapporto alle risorse finanziarie richieste (massimizzazione dell’efficacia);

Gli interventi la cui funzionalità non dipende da altri interventi;

La rapidità nel raggiungimento degli obiettivi;

La modularità del processo di investimenti;

Il raggiungimento di obiettivi collaterali (pianificazione territoriale, economici, sociali ecc.);

La presenza di piani territoriali correlati con i PUM;

La misurabilità oggettiva degli obiettivi conseguiti per ogni modulo del processo;

L’effettivo raggiungimento degli obiettivi con l’eventuale parte del PUM già finanziata.

Per quanto attiene, invece, alla tempistica di approvazione dei Piani, se si adotta una regola di tipo "concorsuale", occorre prevedere tempi ragionevolmente brevi per scegliere i Piani da finanziare per l'anno corrente. Tali tempi non devono eccedere i sei mesi per dar modo agli enti locali, cui non è stato approvato il Piano per un anno finanziario, di poterlo ripresentare per l'anno successivo apportando le opportune modifiche.

Anche, infine, i modi e i tempi di erogazione di quanto finanziato devono seguire la stessa logica di chiarezza, trasparenza e tempistica richiesta alle comunità locali. Ad un comportamento virtuoso del Richiedente deve necessariamente corrispondere un analogo comportamento virtuoso da parte dell'ente centrale che dovrà valutare le richieste e provvedere all’erogazione dei finanziamenti. Occorre, quindi, anche in questo caso approntare regole chiare per le erogazioni e tempi ragionevolmente certi.

Appare opportuno, inoltre, finanziare in parte la gestione del sistema di trasporto collettivo qualora per effetto del PUM si ottenessero rilevanti variazioni della quota di ripartizione modale della domanda di mobilità a favore di quest’ultimo. Tale finanziamento dovrebbe almeno intervenire per il periodo iniziale di esercizio, prima cioè che subentrino i rientri tariffari prevedibili sia dal trasporto collettivo che da quello privato (autofinanziamento del sistema). Tale incentivo finanziario alla gestione potrebbe essere concesso dai Ministeri competenti in materia di mobilità.

Uno schema del processo del PUM è riportato in fig. 1.

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Fig. 1: procedura dei PUM

 

 

3. Obiettivi, vincoli, contenuti e risorse finanziarie del PUM

3.1 Obiettivi

I principali obiettivi da perseguire mediante la realizzazione delle opere previste nei PUM sono:

  1. il soddisfacimento e lo sviluppo dei fabbisogni di mobilità;

  2. il risanamento ambientale;

  3. la sicurezza del trasporto;

  4. la qualità del servizio;

  5. il risanamento economico delle aziende di trasporto.

A questi possono, ovviamente, aggiungersi altri obiettivi previsti dalle amministrazioni locali (Regione, Richiedenti).

Con il soddisfacimento e lo sviluppo dei fabbisogni di mobilità si intende mantenere complessivamente inalterata, o al limite fare aumentare, l’accessibilità di tutte le zone ricadenti nell’area di intervento e di quest’ultima con l’intera area di studio.

Per rendere "misurabile" il raggiungimento di tale obiettivo devono essere impiegati modelli per il calcolo di indici di accessibilità basati sui livelli di servizio offerti dal sistema di trasporto (privato e collettivo) ex ante ed ex post previsti dal PUM. Il PGT si fa carico di produrre tali indici.

Con il risanamento ambientale si intende diminuire, almeno entro i limiti previsti dagli accordi internazionali sottoscritti, l'inquinamento atmosferico (CO2, NOx, benzene) e migliorare la qualità e la vivibilità dell'ambiente fisico e urbano.

Per rendere "misurabile" il raggiungimento di tali obiettivi, devono essere usati modelli di emissione degli inquinanti in funzione dei volumi di traffico e dei livelli di congestione ex ante ed ex post previsti dal PUM.

Con l’incremento della sicurezza del trasporto si intende: spostare utenza dai sistemi di trasporto a più elevato rischio a quelli a rischio minore e cioè dal sistema di trasporto individuale a quello collettivo; ridurre la velocità dei veicoli, specie in aree ad elevato rischio per le utenze deboli (cicli e pedoni), mediante, ad esempio, interventi di traffic calming; ridurre i punti di conflitto tra correnti veicolari e tra correnti veicolari e utenze deboli; proteggere adeguatamente le utenze deboli.

Per rendere "misurabile", anche se in senso relativo, il raggiungimento di tali obiettivi, devono essere usati modelli di previsione dell’uso dei diversi modi di trasporto (modelli di modal split), modelli di previsione di traffico e di velocità dei veicoli sui rami della rete di trasporto, entrambi in funzione degli interventi previsti dal PUM con un’analisi ex ante ed ex post.

Incrementare la qualità del servizio significa fornire un livello di servizio soddisfacente alla mobilità interna al territorio in esame e nei suoi collegamenti esterni. Più in particolare si intende: ridurre al minimo (compatibilmente con gli obiettivi legati alla sicurezza) i tempi tra le diverse coppie O.D. per tutti i sistemi di trasporto, ognuno da utilizzarsi nel suo campo di funzionamento tecnico-economico ottimale; aumentare l'affidabilità del servizio al fine di ridurre i tempi di attesa; aumentare l'integrazione tra tutti i modi di trasporto sia individuali (auto, moto, cicli) che collettivi (ferrovie dello stato, ferrovie concesse, metropolitana, tram. bus, taxi, ecc.), considerando l'intero sistema come una rete multimodale; integrare la tariffazione del trasporto collettivo e il pricing del trasporto individuale, sempre con l’obiettivo di incentivare l’impiego di ciascun modo in modo ottimale; migliorare il comfort dell'utente a terra (stazioni e fermate) e a bordo dei veicoli (architettura interna del veicolo, posti a sedere, condizionamento, ecc.); migliorare la sicurezza dei veicoli e delle persone a bordo di essi; prevedere una "tariffa" e un pricing variamente integrati e differenziati (nello spazio, nel tempo, per classi di utenti) per cogliere meglio le "diversità" tra gli utenti e le relative specifiche "disponibilità a pagare".

Anche in questo caso devono essere utilizzati diversi modelli e metodi per calcolare in maniera quantitativa, mediante indicatori sintetici, il raggiungimento degli obiettivi specifici predetti.

Per conseguire il risanamento economico delle aziende occorre ottimizzare l'efficienza tecnico-economica dell'azienda stessa. Ci si riferisce, ad esempio, all’aumento dell’efficienza sia nella produzione dei servizi che nella gestione (tariffazione e riscossione) dei ricavi.

Anche in questo ultimo caso possono essere utilizzati diversi modelli e metodi per calcolare in maniera quantitativa, mediante indicatori sintetici, il raggiungimento degli obiettivi specifici predetti.

 

3.2 Vincoli

Stanti gli anzidetti obiettivi, nell’individuazione degli interventi il PUM deve tenere conto e rispettare alcuni vincoli imposti dalle condizioni strutturali e operative, e in particolare:

il rispetto degli strumenti programmatori esistenti su cui il PUM non può incidere;

la possibilità tecnica di realizzare degli interventi per fasi funzionali in modo da ottenere dei benefici apprezzabili e quantificabili nelle fasi modulari di breve e medio periodo;

la disponibilità delle risorse finanziarie per coprire sia i costi di investimento che di gestione del sistema;

la necessità che gli interventi proposti riguardino il territorio in esame, ma tenuto conto dell'interazione con l'area ad esso esterna;

le eventuali scelte pregresse, solo se giustificabili rispetto allo schema complessivo del sistema della mobilità dell’intera area.

Non sono previsti vincoli di compatibilità ambientale poiché il risanamento ambientale è uno degli obiettivi.

 

3.3 Contenuti

Il PUM deve prevedere l’insieme degli interventi infrastrutturali e organizzativi necessari al raggiungimento degli obiettivi prefissati da realizzarsi in un arco temporale massimo di 10 anni.

Tali interventi dovranno essere suddivisi in fasi funzionali, ciascuna delle quali deve consentire il conseguimento di risultati parziali, chiaramente individuati e misurabili. I risultati di ciascuna fase funzionale dovranno evidenziare un significativo avvicinamento agli obiettivi prefissati: è questa la condizione per ammettere ai finanziamenti richiesti alle amministrazioni centrali per la fase funzionale successiva.

Inoltre, le valutazioni in "corso d’opera" delle scelte progettuali effettuate consentono anche la possibilità di rimodulare gli interventi, soprattutto in relazione al mix tra investimenti infrastrutturali e interventi organizzativo-gestionali.

La disamina delle possibili strategie di intervento dei PUM è affrontata nel paragrafo 5.

 

3.4 Il reperimento delle risorse

La realizzazione degli interventi contenuti nelle proposte del PUM comporteranno una notevole quantità di risorse sia per il finanziamento degli investimenti che per la gestione del sistema da esso previsto. Nel Piano deve essere, quindi, contenuta una approfondita analisi di tutte le possibili fonti utilizzabili per la copertura dei costi.

Il coinvolgimento del capitale privato nella realizzazione degli investimenti nel trasporto locale, anche se auspicabile, sinora non ha dato luogo ad esperienze significative. E’ pertanto da ritenere in via cautelativa che tale coinvolgimento potrà essere limitato ai pochi casi di servizi altamente remunerativi e più facilmente separabili, in termini gestionali, dal resto del sistema. Negli altri casi, le Amministrazioni locali devono reperire le risorse finanziare, ad integrazione di quelle nazionali, necessarie a coprire i costi di investimento e di gestione. Per questi ultimi è opportuno ricercare il mix ottimale di ripartizione degli oneri tra i beneficiari diretti dei servizi e gli altri beneficiari indiretti attraverso, ad esempio, la tariffazione dell'uso delle strade (circolazione e sosta).

Le principali fonti di copertura possono essere così sintetizzate:

  • per il finanziamento degli investimenti: le risorse ordinarie esterne (finanziamento statale), le risorse straordinarie per investimenti (cofinanziamento U.E. o da bilancio degli Enti Locali) e la capacità interna del sistema di autofinanziare gli investimenti;

  • per il finanziamento della gestione: le risorse esterne (incentivi ministeriali), i rientri tariffari da trasporto pubblico e dal pricing delle strade (road e park pricing), i risparmi da recupero di produttività aziendale e il gettito dei tributi locali.

 

 

4. L’attuazione e la gestione del PUM

Gli interventi contenuti nel PUM possono avere un diverso grado di definizione progettuale e quindi diversi livelli di precisione nella valutazione delle caratteristiche tecnico-funzionali e dei relativi costi. Infatti, per alcune opere, potranno già essere stati redatti progetti preliminari, o definitivi, o addirittura esecutivi, per altre si potranno solo effettuare verifiche tecniche ed economiche di larga massima o individuare esigenze progettuali. D’altro canto, come si è detto, il PUM prevede interventi realizzabili nel medio e lungo periodo per i quali è ipotizzabile la necessità di analizzare nel tempo modifiche o nuove proposte non considerate nel Piano stesso.

Il processo di attuazione è quindi un’attività fondamentale. A tal fine il Richiedente deve dotarsi di un Ufficio di Piano, al cui interno siano presenti opportune competenze professionali e idonei strumenti tecnici in grado di sviluppare o commissionare le successive fasi di progettazione, di verifica e di integrazione nonché di interfacciarsi con le altre Amministrazioni e gli operatori del settore sia a livello locale che nazionale.

Tale struttura è altresì indispensabile per avere capacità decisionale non solo sulle scelte strategiche contenute nel PUM, ma anche per gestirne l’attuazione. Occorrerà, infatti, controllare il flussi di finanziamento, la realizzazione delle opere, l’analisi di eventuali varianti, la scelta dei programmi di esercizio e di gestione del traffico privato, ecc..

Anche il raggiungimento degli obiettivi gestionali deve essere perseguito e costantemente monitorato. In tal senso bisognerà scegliere oculatamente le società di gestione per evitare eventuali distorsioni.

Occorrerà, quindi, piena capacità di programmazione, riducendo al minimo i condizionamenti sia interni (disponibilità di strutture interne adeguate allo scopo) che esterni; piena capacità di monitorare e di controllare l’attuazione del Piano e produzione dei servizi di trasporto pubblico; capacità di acquisire ulteriori risorse finanziarie per la realizzazione degli investimenti e la gestione dei servizi attraverso autonome politiche tariffarie e fiscali; capacità di utilizzare i meccanismi di mercato per la produzione efficiente dei servizi programmati.

 

 

5. La metodologia per la formulazione delle proposte del PUM

 

5.1 Analisi della struttura e delle criticità del sistema di trasporto attuale

5.1.1 Analisi della domanda di mobilità

Nelle aree urbanizzate si è quasi sempre in presenza di un centro di attrazione principale (comune dove sono insediate le attività di maggior pregio dell’area) per cui la domanda di trasporto in esse, al cui soddisfacimento con servizi di qualità riconoscibile devono pervenire gli interventi previsti nel PUM, può essere distinta in quattro diverse componenti, a seconda del rapporto di essa con il predetto centro egemone:

  • quella centripeta (verso il centro egemone);

  • quella centrifuga (dal centro egemone verso la conurbazione esterna);

  • quella di attraversamento (del centro egemone);

  • quella esterna (non interessante il centro egemone).

La prima componente è di norma quella di maggiore rilievo e comporta i maggiori problemi, andando ad interessare un territorio con infrastrutture di trasporto già molto utilizzate dai traffici interni al centro egemone stesso. Ogni giorno entrano nelle ore di punta, nei maggiori capoluoghi di regione e di provincia italiani, quote di traffico, sia sul sistema di trasporto collettivo che privato, di un ordine di grandezza simile a quello che già si sposta all'interno di essi per effetto della domanda di trasporto generata dai residenti.

La seconda componente, di quantità ben più limitata della prima e interessante un territorio più ampio, crea anch'essa non pochi problemi, essendo difficilmente servibile con un sistema di trasporto collettivo efficiente e di buon livello qualitativo. Detta mobilità, infatti, a causa della sua dispersione sul territorio e non potendosi servire in prossimità della destinazione di un sistema di trasporto collettivo, perché spesso assente, è costretta ad utilizzare unicamente il sistema di trasporto privato, andando così ad interessare quel reticolo viario dei comuni della conurbazione spesso già incapace di sopportare la mobilità interna del comune stesso.

La terza componente, anch'essa solitamente di quantità ridotta, provoca, tuttavia, seri problemi sia al trasporto privato che a quello collettivo. E' infatti ampiamente noto il problema delle linee di trasporto collettivo passanti, specie quelle ferroviarie intorno alle quali si è sviluppato un acceso dibattito tra i fautori di linee passanti e i sostenitori di linee attestate al centro della città. Anche per il sistema di trasporto stradale è ancora aperto il dibattito legato alle tangenziali e alle circonvallazioni che, utilizzando il territorio del centro egemone, se non sufficientemente inserite in esso, agiscono come barriere architettoniche sul territorio con elevati impatti negativi.

La quarta componente è la meno evidente, ma non meno problematica perché, non interessando l'area centrale, è di difficile soddisfacimento sia con il sistema di trasporto collettivo (spesso assente questa volta sia in prossimità dell'origine che della destinazione) sia con il sistema di trasporto privato, le cui caratteristiche di rete sono prevalentemente radiali da o verso il centro egemone.

Anche nel centro egemone si possono riconoscere le stesse componenti della domanda di mobilità, questa volta aventi come centro il "Centro storico". Ma in questo caso non sempre sono trasferibili le considerazioni appena svolte circa l’importanza relativa di ciascuna di esse. In questo caso, infatti, è presente spesso una domanda radiale di consistente rilevanza non facilmente servita dai sistemi di trasporto sia collettivo che privato, che invece sono "orientati" verso la domanda centripeta e centrifuga. E’ questo, ad esempio, il caso sia della viabilità tangenziale, spesso congestionata, che del trasporto collettivo di bassa qualità per gli spostamenti trasversali.

5.1.2 Analisi dell'offerta attuale

Il primo passo nel processo di formulazione delle proposte di Piano è l'analisi della situazione attuale, con lo scopo di acquisire un quadro informativo abbastanza ampio circa le caratteristiche fisiche e funzionali del sistema dei trasporti esistente nell'area di intervento, ma anche, e soprattutto, per individuare i punti critici dell'offerta di trasporto.

Il riconoscimento di questi punti è necessario per la formulazione delle proposte. In molti casi lo spunto per l'elaborazione dei PUM può essere fornita dai PUT. Con questi ultimi, infatti, dovrebbero essere state già messe in atto tutte quelle strategie organizzative e gestionali che, a risorse infrastrutturali praticamente immutate, siano in grado di risolvere i problemi di mobilità. Dalle criticità irrisolte dai PUT può prendere avvio il PUM che a sua volta, potendo contare su tempi più lunghi e su risorse finanziarie di una certa consistenza, con opportune strategie, ridisegna l'offerta di trasporto privato e collettivo nel medio lungo termine. E', ovvio, che una volta realizzato un PUM o parte di esso dovrà essere aggiornato il PUT, essendo mutate le risorse di offerta di trasporto sul territorio. D'altro canto è esplicitamente previsto dalla normativa vigente l'aggiornamento con cadenza biennale dei PUT, che sarà opportuno far coincidere con le realizzazioni predette. Il ruolo congiunto e complementare del PUM, quale piano strategico di medio-lungo termine che può prevedere variazioni anche consistenti di offerta di trasporto, e del PUT, interpretato come piano tattico di breve termine a risorse infrastrutturali pressoché inalterate, è la migliore strategia di pianificazione nei trasporti urbani e metropolitani.

E’ raro trovarsi in presenza di una struttura di offerta con reti integrate, sia fisicamente sia dal punto di vista gestionale, per cui di fatto spesso non esiste una rete multimodale integrata a servizio dell'area. L'assenza di tale struttura a rete è una carenza forte ancorché in molti casi abbastanza facilmente superabile senza cospicui investimenti, ma solo riorganizzando al meglio l'intero sistema di trasporto multimodale e intervenendo nei nodi di interconnessione. Anche a livello di sottosistema si assiste ad una confusione di ruoli funzionali tra le varie componenti che lo caratterizzano. Ad esempio, le linee di trasporto collettivo svolgono tutti i ruoli di raccolta, di distribuzione, di collegamenti su lunga percorrenza ecc. Anche il sistema viario e della sosta spesso mostra l’assenza di una struttura chiara per l’utente, in cui siano differenziate le funzioni delle diverse strade come, peraltro, previsto dai PUT: assi di penetrazione e collegamento fra le diverse macro-zone dell'area (rete primaria) con caratteristiche geometriche e funzionali (velocità commerciale, fluidità) migliori rispetto alla rete di secondo livello di distribuzione all'interno delle macro-zone. Il sistema della sosta fornisce pochi parcheggi di interscambio sui principali assi ferroviari, la tariffazione e il controllo della sosta sono spesso applicati senza una logica chiara.

Dall'analisi della situazione attuale devono quindi emergere le criticità e devono essere calcolati gli indicatori per i diversi obiettivi predetti che verranno poi utilizzati per stimare l’efficacia delle soluzioni di PUM proposte.

 

5.2 Le strategie di intervento

5.2.1 I principi generali

Gli interventi da proporre devono essere tali da conseguire gli obiettivi indicati e misurabili secondo quanto detto in precedenza. Alcuni principi di carattere generale possono tuttavia essere formulati.

Il primo principio è quello di sviluppare un sistema di trasporto equilibrato e integrato. Detto principio comporta la realizzazione di reti fortemente interconnesse e strutturate in modo da realizzare una equilibrata ripartizione della mobilità fra le diverse modalità di trasporto, utilizzando ciascuna nell’ambito del proprio campo di validità tecnico-economica e di compatibilità ambientale. Le esigenze di mobilità possono essere soddisfatte con diversi modi di trasporto, da quello pedonale a quello ferroviario; ciascuna modalità ha, ovviamente, campi propri e può soddisfare segmenti di domanda e tipologie di spostamenti diversi.

Elemento di base del sistema dei trasporti dovrà essere la rete su ferro, che va completamente integrata con il sistema su gomma mediante linee ad elevata affidabilità su coppie O.D. non servite dal ferro, linee feeder ad elevata frequenza o ad appuntamento, parcheggi di interscambio, ecc.. Essa dovrà essere realizzata dando priorità al potenziamento (nuove stazioni) e all’integrazione (brevi tratti di raccordo, omogeneizzazione di veicoli e impianti, ecc.) delle linee ferroviarie eventualmente esistenti nell'area, concentrando gli interventi su direttrici che giustifichino i notevoli costi di tali investimenti, o per l’intensità della domanda da servire o per la possibilità di integrazione con gli altri elementi della rete,

Ovviamente, per quanto detto prima, il sistema dei trasporti si articolerà in altre reti, a loro volta interconnesse e collegate a quella su ferro: la rete dei trasporti collettivi di superficie; la rete stradale con i parcheggi di interscambio. Nel seguito saranno descritte in maggiore dettaglio le strategie di intervento dei diversi sotto-sistemi modali e le tipologie di relazioni spaziali per le quali utilizzarli.

Il secondo principio è quello di prevedere insieme agli interventi sull’offerta appropriate politiche di gestione della domanda. Significative modifiche della ripartizione modale, dei livelli di sicurezza, di inquinamento e di qualità del servizio si ottengono solo con una politica congiunta di interventi di aumento di offerta di trasporto collettivo e di interventi dissuasivi dell’uso del modo individuale. Pertanto, nella predisposizione degli scenari di Piano, dovranno essere previste forme di controllo della domanda, prevalentemente basate sulla tariffazione differenziata dell'uso delle strade e della sosta in funzione dei livelli di congestione e di inquinamento, e delle alternative di trasporto collettivo disponibili.

Il terzo principio, peraltro in diretta connessione con uno degli obiettivi enunciati, è quello dell’efficienza gestionale del sistema in termini di riduzione dei costi di gestione e di aumento dei ricavi del traffico. I finanziamenti che si richiedono devono comportare una significativa riduzione dei costi unitari di gestione del sistema della mobilità. Inoltre i ricavi del traffico, sia sul sistema di trasporto collettivo che su quello individuale, devono essere rapportati all’incremento della qualità dei servizi che verranno forniti, in modo da poter coprire, anche se in parte, il costo totale di gestione del sistema. In tal modo, riducendo le spese correnti per le Amministrazioni locali, si liberano risorse per poter finanziare la quota "locale" degli investimenti che s'intendono proporre.

5.2.1.1 Le strategie per la rete del trasporto collettivo

a) La rete su ferro.

Il sistema di trasporto collettivo a impianto fisso (ferrovie, metropolitane, tram, ecc.) gioca un ruolo molto importante per conseguire gli obiettivi del PUM. L’uso di esso deve perciò essere incrementato aumentandone il livello di servizio.

Tale obiettivo, per il sistema su ferro eventualmente esistente, si persegue aumentando l’area servita con nuove linee e, soprattutto, con nuove stazioni, favorendo la connessione a rete del sistema, mediante fermate di interscambio tra una linea e un’altra, incrementando la frequenza del servizio e, infine, migliorandone l’affidabilità. In tale modo si dota l'area di una rete integrata di trasporto collettivo su ferro.

Le principali strategie sono:

  • il miglioramento funzionale dei nodi intermodali già esistenti nell’area;

  • l'individuazione di nuovi nodi di interscambio e di nuove stazioni in aree già attraversate da linee su ferro;

  • l'individuazione di nuovi rami ferroviari su relazioni caratterizzate da un’elevata domanda o volti ad aumentare la connettività di rete.

Con la prima si intende conseguire la massima integrazione dell’intero sistema di offerta di trasporto pubblico e privato. In altri termini, occorrerà dotare le stazioni del sistema su ferro di opportune linee feeder di trasporto collettivo su gomma, nonché di opportuni parcheggi di interscambio. Tale strategia consente, peraltro, di utilizzare nel proprio campo tecnico funzionale ottimale ogni sistema di trasporto predetto: il ferro quale trasporto rapido di massa a elevata affidabilità; il bus quale trasporto collettivo capillare a elevata accessibilità; l’auto per le località non adeguatamente servite o servibili con il trasporto collettivo. Con la seconda si intende ampliare l’accessibilità al sistema su ferro. Con la terza, infine, si intende la necessità di realizzare nuovi assi ferroviari, o nuovi tratti di ferrovie esistenti, solo su relazioni a elevata intensità di domanda e su tratti che aumentano fortemente la connettività del sistema su ferro. Le tre strategie sono elencate in ordine crescente di importanza e conseguentemente di impegni di spesa e di tempi di realizzazione.

b) Il sistema su gomma.

Per le aree dove è presente un sistema di trasporto collettivo su ferro, lo schema generale del trasporto su gomma al quale è opportuno riferirsi è a duplice funzione: quella di supporto al sistema su ferro e quella di complementarità con quest’ultimo. La prima funzione, già anticipata in precedenza, è quella di linee di raccolta e di distribuzione di utenza da e per il sistema su ferro. La seconda è quella che prevede opportune linee ad elevata frequenza e affidabilità a servizio di spostamenti medi e lunghi, in stretta integrazione con la rete su ferro e, quindi, specializzate principalmente su quelle coppie O/D non servite dal ferro, sempre garantendo all’utente di non dover effettuare più di due trasbordi per poter utilizzare il sistema di trasporto collettivo su ferro.

Per le aree dove non è presente né è previsto un sistema di trasporto collettivo su ferro, lo schema di rete dovrà essere orientato sulla domanda potenziale di trasporto, gerarchizzato per linee portanti e feeder e dovrà avere caratteristiche di qualità minima percepibile dagli utenti sia per il trasporto urbano che extraurbano. Per il primo è opportuno prevedere linee a percorso e frequenza fisse con un intertempo non superiore a 20 minuti per la struttura portante della rete e linee a percorso e frequenza variabile per l’eventuale adduzione. Per il secondo è opportuno prevedere sia linee a percorso e frequenza fisse "ad appuntamento" (massimo rispetto degli orari previsti e comunicati all’utente) che linee feeder a percorso e frequenza variabile.

c) Le tecnologie complementari

Per migliorare efficienza e qualità dei servizi su gomma è necessario in molti casi dotarli di tecnologie complementari derivate da quelle delle telecomunicazione e dell'informatica. Ci si intende qui riferire sia ai moderni sistemi di telelocalizzazione che di bus priority. La telelocalizzazione è indispensabile per i servizi a bassa frequenza e ad appuntamento nonché per i servizi feeder al ferro dove l'interscambio con frequenze non elevate (i predetti sistemi ad appuntamento) può essere ben garantita con il controllo in tempo reale della posizione di tutti i veicoli del sistema di trasporto collettivo. Questa tipologia di interventi, oltre ad essere non molto costosa, ha un’elevata efficacia nell’aumentare la qualità percepita del servizio, essendo l'utente informato in tempo reale sullo stato di funzionamento del sistema. Le tecniche di bus priority, dalla semaforizzazione preferenziale della singola intersezione agli itinerari protetti, sono particolarmente opportune per le linee portanti ad elevata frequenza.

5.2.1.2 Le strategie per la rete stradale

a) La rete viaria.

Costituiscono oggetto del PUM gli interventi infrastrutturali sulla rete stradale dell'area costituita sia dalle strade di collegamento tra macrozone sia dalle strade interne alle macrozone.

Gli interventi del PUM sulla componente stradale del sistema di trasporto, al fine di perseguire nello specifico settore gli obiettivi di:

  1. risanamento ambientale,

  2. sicurezza del trasporto,

  3. qualità del servizio,

dovranno:

  • ridurre le interferenze fra traffico e ambiente (inquinamento atmosferico e acustico, intrusione visiva dei veicoli nelle aree di pregio ambientale, sottrazione di spazio alle attività ricreative, culturali ecc.) tramite la realizzazione di interventi finalizzati alla mitigazione degli impatti ambientali;

  • aumentare la sicurezza e quindi ridurre i punti di conflitto tra le diverse correnti veicolari, ridurre i pericoli e gli ostacoli al movimento dei pedoni, diminuire nelle zone critiche la velocità dei veicoli tramite interventi strutturali ad essi finalizzati (sovrappassi e sottopassi, interventi di traffic calming, ecc.)

  • ridurre il costo generalizzato degli spostamenti sia per il trasporto collettivo che per quello individuale.

Tali obiettivi vanno perseguiti tramite opportune strategie di intervento che tendano, inizialmente, ad utilizzare al meglio l'esistente. Esse, coerentemente con quanto stabilito dai Piani previsti dal Codice della Strada, possono prevedere interventi su strade esistenti ovvero la costruzione di opportuni rami stradali mancanti, aventi la funzione di portare a rete l'esistente. Le opere previste dovranno ovviamente avere un basso impatto ambientale.

b) Le tecnologie complementari

Per migliorare efficienza e qualità della rete stradale è necessario in molti casi prevedere l'uso di tecnologie complementari derivate da quelle delle telecomunicazione e dell'informatica. Ci si intende qui riferire sia ai sistemi di informazione in tempo reale all'utente pre trip o en route (dal più complesso sistema di route guidance ai più semplici pannelli a messaggio variabile), sia alle reti semaforiche intelligenti, sia infine ai sistemi di pedaggio automatico (tipo telepass). L'uso opportuno di tali tecnologie varia ovviamente caso per caso ma dati i loro costi contenuti esibiscono spesso un buon rapporto costo/efficacia.

c) Le due ruote

L'uso dei veicoli a due ruote, motorizzati e non, deve essere opportunamente regolamentato. Per entrambi va posta particolare attenzione nei punti di conflitto con gli autoveicoli, per evidenti ragioni di sicurezza. Se da un lato è opportuno prevedere piste ciclabili, ove possibile, è altrettanto opportuno prevedere una regolamentazione dell'uso per i motoveicoli sia per motivi di inquinamento (atmosferico e acustico) sia per riservare al solo uso pedonale alcune zone delle città.

d) La sosta e la gestione della domanda

Gli obiettivi e le strategie per il sistema della sosta sono diverse e vanno distinte per le tre componenti: sosta dei residenti, sosta in destinazione e sosta di interscambio. Qui di seguito ci si occuperà solo dei finanziamenti dell’ultima, esistendo per la prima, anche se con tutte le note difficoltà attuative, la Legge 122/91 e per la seconda si ritiene possibile e auspicabile un auofinanziamento. La sosta di interscambio deve svolgere l’importante ruolo di rendere accessibili i sistemi di trasporto collettivo su ferro agli utenti che non si trovano in prossimità delle relative stazioni. Secondo questa logica è opportuno prevedere parcheggi di interscambio in corrispondenza di tutte le stazioni del trasporto pubblico su ferro, al fine di favorire al massimo l'uso del sistema di trasporto collettivo mediante il park and ride.

Per quanto attiene alle politiche di gestione della domanda di trasporto con veicoli privati, occorrerà adottare una politica articolata per segmenti di mercato e per le diverse macrozone dell'area di i ntervento, essenzialmente basata su politiche di road e park pricing. L'imposizione di un pricing d'uso di parti di rete stradale, sia per la circolazione che per la sosta, aumenta il costo percepito dagli utenti del trasporto privato e conduce, quindi, ad una più equilibrata la ripartizione modale. Un ulteriore miglioramento può infine ottenersi mediante l'utilizzazione del ricavato del pricing per finanziare il trasporto pubblico. Si può realizzare, così, un sistema di trasporto, pubblico e privato, in parte capace di autofinanziarsi. Evidentemente queste strategie di pricing implicano il raggiungimento di un equilibrio fra livello tariffario, livello della domanda di mobilità e accessibilità garantita dal trasporto collettivo; esse vanno quindi dimensionate nello spazio e fondamentalmente nel tempo in funzione del sistema di trasporto collettivo, specie su ferro, esistente nell'area di i ntervento.

 

5.3 Le interconnessioni con il sistema esterno all'area di intervento

Qualunque intervento previsto dai PUM produce impatti anche nei confronti del sistema di trasporti all’esterno dell’area di intervento; occorre, quindi, identificare e considerare le esternalità associate sia agli interventi infrastrutturali che alle misure di carattere gestionale.

 

5.4 Costruzione degli scenari

5.4.1 Lo scenario di riferimento

Dello scenario di riferimento devono fare parte tutte le infrastrutture di trasporto esistenti e quelle già definite e finanziate, per le quali si preveda il completamento in un arco temporale compatibile con il PUM; per tutte devono essere definite le caratteristiche tecniche e di esercizio, i costi e i ricavi di gestione. Per l’intero sistema devono essere calcolati i valori degli indicatori riferiti agli obiettivi predetti, che descrivono, sinteticamente, lo stato di funzionamento del sistema alle varie cadenze temporali nell’ipotesi di scenario del "do nothing". Si dovrà, in altre parole, fornire un quadro completo della situazione del trasporto che si potrà verificare nell’area di intervento al solo crescere naturale della domanda e dell’offerta nel periodo di validità del PUM. Tale scenario, come è ovvio, servirà per gli opportuni confronti.

Lo scenario di riferimento potrà prevedere comunque alcuni interventi di naturale evoluzione che comportino un costo molto limitato o anche nuovi criteri di gestione sia del sistema di trasporto collettivo sia del sistema di trasporto privato. Secondo tale impostazione lo scenario di riferimento, quindi, ha un ruolo attivo e non di sola fotografia dell’esistente.

Per questo scenario, come per gli altri posti a confronto, ad esempio con analisi multicriteriale, occorrerà calcolare almeno: gli effetti sull’ambiente; gli effetti sulla sicurezza; gli effetti sulla domanda di mobilità; gli impatti economici e finanziari (investimenti e gestione).

5.4.2 Gli scenari di intervento

Gli scenari di intervento dovranno comprendere interventi infrastrutturali e tecnologici che possono essere realizzati in un arco temporale di 10 anni. Tali interventi vanno definiti individuando i sistemi di trasporto e le tecnologie idonee a soddisfare le esigenze di mobilità delle diverse zone dell’area di intervento in coerenza con gli obbiettivi del PUM. Qualora si individuino sistemi di trasporto o tecnologie ovvero tecniche di gestione alternative fra loro, tra di essi deve essere effettuato un confronto e va scelto quello preferibile rispetto agli obiettivi generali previsti per il PUM. Ogni scenario potrà essere articolato per fasi di attuazione; in ciascuna di esse dovranno essere contenuti interventi funzionali (e cioè ciascun intervento anche parziale dovrà potere entrare in esercizio alla fine della fase in cui è inserito). Per ogni passo di attuazione di ogni scenario, devono essere calcolati gli indicatori di previsto raggiungimento, ancorché parziale, degli obiettivi del PUM. In tale ottica, tutti gli scenari vanno opportunamente simulati per verificare quantitativamente il raggiungimento degli obiettivi prefissati. All’uopo esistono diversi modelli e metodologie che tengano conto di tutti gli impatti interni al sistema e esterni ad esso (vedi fig. 2). La corrispondenza tra quanto previsto e quanto realmente accaduto e rilevato, dovrà necessariamente costituire un importante parametro di valutazione per i successivi finanziamenti richiesti all’amministrazione centrale, sia per il completamento del piano stesso sia per altri interventi.

Vanno pertanto calcolati numerosi indicatori sintetici di raggiungimento degli obiettivi, riguardanti sia lo scenario di riferimento che quelli di intervento. Ponendo a confronto gli indicatori, tra i diversi scenari alle diverse cadenze temporali di stati d’avanzamento funzionali, si potrà essere in grado di esprimere un giudizio sulla validità della proposta finale scaturita dal PUM.

Gli effetti di un Piano di Mobilità possono essere suddivisi tra interni al sistema di trasporto ed esterni ad esso.

Gli effetti interni al sistema riguardano essenzialmente le variazioni relative alla domanda di mobilità, nelle sue quattro componenti di generazione, distribuzione spaziale dei viaggi, ripartizione modale, flussi sulle reti di trasporto nonché i costi di investimento. Tali variazioni sono dovute alle differenze determinate sull’offerta di trasporto per effetto degli interventi previsti nello scenario. Essi, infatti, modificano i parametri dell’offerta di trasporto percepiti dagli utenti (tempi di viaggio, frequenza e affidabilità dei servizi, costi monetari ecc.) e, di conseguenza, le condizioni di accessibilità relativa delle diverse zone del territorio. Altri effetti interni per la valutazione delle alternative sono, ovviamente, i costi di investimento e di gestione. I costi di investimento sono quelli relativi alle infrastrutture, al materiale rotabile, alle tecnologie e comunque, in generale, a tutti i beni soggetti ad ammortamento. I costi di gestione e i ricavi del traffico, dei diversi sistemi di trasporto presenti in ciascuno scenario, sono quelli relativi all’esercizio su base annua e ai ricavi previsti in funzione della struttura tariffaria programmata. Da tali effetti scaturiscono le opportune analisi per il risanamento finanziario delle aziende di trasporto. Infine, altro effetto interno indotto dal Piano in esame, riguarda la sicurezza del trasporto in relazione alla minore probabilità di incidenti ed eventuale minore pericolosità degli stessi per le variazioni indotte sia dalle diverse quote d’uso dei vari modi di trasporto sia dal diverso assetto della circolazione dei veicoli privati.

Gli effetti esterni degli interventi sul sistema di trasporto riguardano essenzialmente le variazioni indotte all’accessibilità e gli impatti ambientali. Per quanto riguarda l’accessibilità è evidente che variazioni dell’offerta di trasporto indurranno una diversa accessibilità delle zone con conseguente nuova redistribuzione delle attività sul territorio. Questa indurrà una nuova e diversa domanda di trasporto innescando così un processo circolare (fig. 2). Per quanto riguarda gli effetti sull’ambiente fisico, essi sono essenzialmente dovuti ai livelli di emissione di sostanze inquinanti e di pressione sonora strettamente connessi ai flussi di traffico automobilistico e ai livelli di congestione conseguenti. Statisticamente connessi all’uso dell’auto sono anche i livelli di incidentalità che si verificano sulla rete stradale dell’area di studio. Per analizzare gli impatti predetti nei diversi scenari di intervento del PUM è necessario utilizzare un sistema di modelli analitici opportunamente calibrato mediante indagini e rilevazioni "mirate" sia sulla offerta di trasporto che sulla domanda di mobilità. Occorrerà, inoltre, tenere conto della evoluzione delle principali variabili socio-economiche e territoriali dell’intera area di studio. Particolare attenzione dovrà essere posta, infine, alla valutazione degli effetti derivanti dall’insieme delle opere infrastrutturali previste, dalle politiche di controllo della mobilità e di gestione del sistema. In questo senso risulta, ovviamente, premiante la rapidità del raggiungimento, anche parziale, degli obiettivi e la modularità ed elasticità del Piano, composto di opere che possono man mano essere aggiunte e di cui può valutarsi nel tempo l’eventuale efficacia marginale rispetto al raggiungimento degli obiettivi.

Qualora nel tempo si dovessero avere delle modifiche delle previsioni del PUM, a causa di fattori imprevedibili, tali da comportare variazioni delle scelte proposte o delle loro priorità, esse andranno verificate e confrontate con gli stessi metodi di analisi quantitativa utilizzati per giungere alla proposta del Piano.

La costruzione degli scenari di intervento comporta, quindi, la selezione di interventi che consentano il raggiungimento degli obiettivi per fasi successive e per ogni scenario devono essere valutati gli effetti quantitativi di tali progressi verso gli obiettivi. Anche la scelta delle priorità di realizzazione degli interventi nello scenario definitivo risulta particolarmente importante; l’individuazione di opere caratterizzate da un più elevato ordine di priorità dovrà avvenire tenendo conto dei condizionamenti reciproci e della massima efficacia nel raggiungimento degli obiettivi. In tal senso potrebbe essere opportuno considerare prioritariamente i completamenti di opere già esistenti, purché economicamente giustificabili e compatibili con il PUM, tendenti alla massima utilizzazione delle stesse e alla loro messa in rete con le altre.

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Fig. 2 Principali elementi del sistema integrato trasporti-territorio con gli impatti degli scenari del PUM (Fonte: E. Cascetta Teoria dei sistemi di trasporto, 1999)


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