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30 November 2021 The on-line newspaper devoted to the world of transports 15:24 GMT+1



LA POLITIQUE PORTUAIRE FRANCAISE

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2° Les modalités de décision

a) L’obsolescence des règles concernant la participation de l’Etat

Le code des ports maritimes, dont les articles L. 111-4 à L. 111-6 ont un caractère réglementaire, (31) prévoit que l’Etat rembourse au port autonome la dépense réelle augmentée d’une quote-part des frais généraux du port :

- pour les travaux d’entretien, à hauteur de 100 % (chapitre 44-34 de la section budgétaire " mer ") ;

- pour les investissements, à hauteur de 80 % pour les opérations de modernisation des bassins et ouvrages d’accès et de 60 % pour les autres travaux d’infrastructure (chapitre 53-30).

En revanche, les coûts d’immobilisation et d’exploitation afférents aux superstructures (outillages, hangars, gares maritimes, terre-pleins), sont à la charge du port autonome.

Ces règles ne valent pas pour les ports d’intérêt national, où les investissements et l’entretien des infrastructures sont à la charge de l’Etat, avec participation - sous forme de fonds de concours - du concessionnaire de l’outillage. Les superstructures ne font en revanche l’objet d’aucune participation de l’Etat et sont essentiellement financées par le concessionnaire.

Le tableau figurant ci-après (32) résume les différentes conditions de financement des travaux portuaires. Ce cadre juridique d’intervention obligatoire de l’Etat dans le financement d’une grande part des opérations de gros entretien et d’investissement des ports autonomes est inadapté à plusieurs titres :

D’un côté, le budget de l’Etat - même au prix de transferts de charges contestables entre chapitres budgétaires - ne parvient pas à faire face aux obligations qui lui sont imparties : les remboursements faits par l’Etat ne respectent généralement pas les règles édictées en la matière.

Ceci s’explique notamment par l’ambiguïté de la définition des différents types de travaux, selon qu’il s’agit de l’entretien, qui est une dépense de fonctionnement, ou de la modernisation des infrastructures, qui est une dépense d’investissement. Cette incertitude est d’ailleurs entretenue par les ports, qui ont parfois intérêt à obtenir de l’Etat le taux de remboursement le plus avantageux possible. A titre d’exemple, pour le port autonome de Rouen, le taux de couverture par l’Etat des dépenses d’entretien et d’exploitation des chenaux et des digues est passé de 75 % en 1989 à 66 % en 1994, puis à 78 % en 1998, mais avec une distinction mal définie entre les types de travaux. Inversement, une opération de " rétablissement des profondeurs du chenal " a été financée par l’Etat sur le chapitre 53-30, alors qu’elle aurait pu être considérée comme un travail d’entretien.

Si l’Etat ne respecte pas les règles de remboursement, c’est aussi parce qu’il entend privilégier certains projets. Ainsi, le ministère a justifié l’absence de participation financière de l’Etat à la construction du troisième poste à quai du terminal à marchandises diverses et à conteneurs de Nantes-Saint-Nazaire par la concentration de ses efforts sur l’aménagement du terminal agroalimentaire, " enjeu de portée nationale ", conformément aux contrats de plan Etat-région successifs.

Le financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des ports

Source : Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, La politique maritime et littorale de la France : les ports (III), mars 1998

INVESTISSEMENTS

 

Ports autonomes

Ports d’intérêt national

Ports départementaux

Accès maritimes

Etat : 80 % (CPM)
Collectivités locales : rare
Port autonome : en théorie 20 %

Etat : 33 % maximum (aucun texte)
Fonds de concours : au moins 66 %
(concession et subv. colltés loc.)

Collectivités loc. + Etat via DGD
Fonds de concours
concession : variable

Quais, engins et radoub

Etat : 60 % (CPM)
Collectivités locales : rare
Port autonome : en théorie 40 %

Etat : 33 % maximum (aucun texte)
Fonds de concours : au moins 66 %
(concession et subv. colltés loc.)

Collectivités loc. + Etat via DGD
Fonds de concours
Concession : variable

Terre-Pleins, routes

Etat : néant
Collectivités locales : rare
Port autonome : essentiel

Terre-pleins et routes non concédées
Etat : 33 % maximum (aucun texte)
Fonds de concours : au moins 66 %
(concessionnaire et subv. colltés loc.)
Concédés
Concession : essentiel
Collectivités locales : variable

Terre-pleins et routes non concédés
Collectivités loc. + Etat via DGD
Fonds de concours
Concession : variable
Concédés
Concession : essentiel
Collectivités locales : variable

Voies ferrées

SNCF : 50 % (CPM)
Port autonome : 50 %

   

Superstructures, outillages, bâtiments

Etat : néant
Collectivités locales : variable
Port autonome : essentiel

Etat : néant
Collectivités locales : variable
Concession : essentiel (sauf bâtiments administratifs)

Collectivités locales : variable
Concession : essentiel

DGD : dotation globale de décentralisation
(CPM) : disposition du code des ports maritimes

 

ENTRETIEN

 

Ports autonomes

Ports d’intérêt national

Ports départementaux

Accès maritimes

Etat : 100 % (CPM)

remboursé au port autonome

Etat + fonds de concours variable

Collectivités loc. + Etat via DGD +
fonds de concours rare

Quais, engins et radoub

Port autonome : 100 %

Etat + fonds de concours variable
(= 50 % grosses réparations)

Collectivités loc. + Etat via DGD +
fonds de concours rare

Terre-Pleins, routes

Port autonome : 100 %

Terre-pleins et routes non concédés
Etat + fonds de concours variable
(= 50 % grosses réparations)
Concédés
Concession
Collectivité locale : rare

Terre-pleins et routes non concédés
Collectivités loc. + Etat via DGD + fonds de concours rare
Concédés
Concession
Collectivité locale : rare

Voies ferrées

SNCF : 100 % (CPM)

   

Superstructures, outillages, bâtiments

Port autonome : 100 %

Concession : 100 %

Concession : 100 %

DGD : dotation globale de décentralisation
(CPM) : disposition du code des ports maritimes

 

PERSONNEL

 

Ports autonomes

Ports d’intérêt national

Ports départementaux

Accès et écluses

Etat : 100 % (CPM) remboursé au port autonome

Etat + fonds de concours variables
(accès)

Collectivités loc. + Etat via DGD +

Capitainerie, personnel
administratif et techniciens

Port autonome : 100 %

Etat + concession

Collectivités loc. + Etat via DGD +
concession

Personnel d’exploitation

Port autonome

Concession

Concession

DGD : dotation globale de décentralisation
(CPM) : disposition du code des ports maritimes

 

D’un autre côté, le rôle désormais reconnu aux régions en matière d’intervention économique et de politique des transports, ainsi qu’aux fonds européens, devrait amener à reconsidérer la part revenant aux différentes collectivités publiques dans le financement des équipements portuaires. Dès lors que le relais du financement est pris structurellement par d’autres partenaires publics, les textes devraient à tout le moins être mis à jour pour tenir compte de cette réalité, et ensuite être strictement appliqués.

A titre d’exemple, en matière d’investissements (infrastructures et superstructures) relatifs au trafic transmanche, le montant cumulé de 1990 à 1996 de la participation de l’Etat a atteint 6,3 %, soit 133 MF sur un total de 2,1 milliards de francs, effort qui a été concentré - sans critères clairs - sur Dieppe et Saint Malo. La part des collectivités territoriales s’élevait à 18,8 % (394 MF) et celle des fonds européens à 9,7 % (204 MF).

Enfin, ces quotas de participation de l’Etat ne s’appliquent pas aux ports d’intérêt national. Pour les ouvrages non concédés, l’usage veut qu’il participe à hauteur d’un tiers aux travaux importants d’extension ou de protection, et à hauteur de 50 % aux travaux de grosses réparations.

La révision de ces dispositions inadaptées et inappliquées, datant d’une époque où le niveau des investissements nécessaires exigeait une intervention massive de l’Etat, paraît aujourd’hui nécessaire. L’Etat doit retrouver la capacité de concentrer ses interventions financières pour ne pas se voir réduit à un simple rôle de partenaire financier parmi d’autres, aux moyens faibles, donc aux possibilités d’arbitrage limitées.

Cette révision pourrait conduire à la suppression des taux de participation obligatoire de l’Etat aux infrastructures : ainsi, l’Etat - pour autant qu’il en ait la volonté politique – serait en mesure de sélectionner, privilégier et coordonner ses interventions, quitte à supprimer entièrement son soutien aux infrastructures de certains ports et à laisser ce soin aux collectivités territoriales, c’est-à-dire aux régions principalement en raison de leurs compétences, et aux fonds structurels européens gérés par les préfets de région.

Une telle réforme des mécanismes de décisions supposerait qu’on distingue les investissements incombant au secteur privé de ceux qui doivent être financés par l’Etat parce qu’ils relèvent d’un choix national quelle que soit la catégorie " juridique " du port, et, enfin, les investissements à réaliser grâce à un financement public essentiellement local. Cette recommandation ressort d’ailleurs également des travaux effectués en 1996 par la direction chargée des ports pour élaborer un schéma national des ports maritimes, abandonné depuis par les pouvoirs publics. Ce schéma devait distinguer les équipements associés aux grands trafics stratégiques et particulièrement porteurs pour le développement de notre économie : trafics de conteneurs et marchandises diverses, approvisionnement énergétique de la France, desserte des zones périphériques,... sur lesquels l’Etat devra s’impliquer en toute priorité " et " les équipements liés à des trafics répondant à une approche de développement plus régional, pour lesquels une participation accrue des collectivités régionales et locales devra être recherchée ".

Aujourd’hui, paradoxalement, compte tenu de sa position antérieure, et contrairement au ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, le ministère chargé des transports ne paraît guère souhaiter revenir sur ces règles : " il n’apparaît pas opportun de remettre en cause les taux d’intervention de l’Etat dans le financement des ouvrages d’infrastructure des ports autonomes maritimes. Ceci ne parait pas de nature à renforcer leur compétitivité surtout dans un contexte où, actuellement, les grands ports concurrents du Nord réalisent des investissements colossaux, atteignant plusieurs milliards de francs et bénéficiant d’importants fonds publics. En 1998, l’Etat belge aura alloué à ses ports l’équivalent de 1,6 milliard de francs français ".

La DTMPL prévoit de réserver les fonds publics (Etat, collectivités locales, communautés européennes) aux seules infrastructures. En février 1998, elle indiquait que " dans le cadre de la préparation des futurs contrats de plan, il est envisagé de clarifier les responsabilités financières des différents acteurs en matière d’équipement portuaire, en tentant de réorienter l’effort des collectivités locales et des fonds européens sur les infrastructures, et la participation des usagers sur les superstructures, en recherchant, de leur part, une plus forte implication dans le financement de ces équipements ". Dans le même sens, une circulaire du 27 octobre 1998 du ministre de l’équipement, des transports et du logement relative au développement des investissements et des emplois dans les ports énonce l’orientation suivante : " à l’Etat, il incombe, et cette règle ne saurait souffrir le moindre recul, de poursuivre et d’accroître ses efforts sur les infrastructures de base (...). Sur ces équipements de base, l’intervention de l’Etat doit être forte, même si elle peut utilement être complétée par des aides publiques provenant d’autres intervenants (collectivités locales, crédits européens) ".

Pourtant, les faits et les chiffres montrent que reste entière la question de savoir comment l’Etat entend à l’avenir, notamment dans le cadre des prochains contrats de plan, tout à la fois appliquer les règles actuelles de participation de l’Etat aux investissements et financer de grands projets prioritaires, tels que Port 2000 au Havre ou Donges-Est à Nantes-Saint-Nazaire, et, dans le même temps, des équipements tels que ceux prévus par le port autonome de Marseille dans son plan d’entreprise de juillet 1998. Le projet de développement, que ce dernier présente comme " le deuxième souffle du port après le grand projet que fut la construction des bassins de Fos il y a trente ans ", suppose, en effet, un triplement de la participation annuelle de l’Etat : en ce cas, cette dernière, qui a atteint une moyenne annuelle de 21,6 MF de 1991 à 1995, s’élèverait à 68,7 MF de 1999 à 2004 sur un montant total de 370 MF de dépenses annuelles d’investissement. Dans sa configuration actuelle, le chapitre 53-30 de la section Mer du budget de l’Etat ne peut manifestement pas supporter ces trois différents projets.

b) L’expertise et la cohérence nécessaires ne sont pas assurées

Indépendamment des budgets disponibles et des règles de participation, l’Etat doit être capable d’arbitrer entre les projets. Selon les textes, les programmes d’investissement des ports font l’objet d’un contrôle très strict de l’Etat. Dans les ports autonomes, aux termes de l’article R. 115-1 du code des ports maritimes, "  la prise en considération des avant-projets des travaux de construction, d’extension et de modernisation [ entraînant une participation de l’Etat] et l’autorisation des dits travaux font l’objet de décisions du ministre après avis du conseil d’administration ". Pour les travaux et outillages effectués sans concours financier de l’Etat, le conseil d’administration statue définitivement, mais dans la limite du montant des dépenses d’exploitation et des opérations en capital figurant aux états prévisionnels, et des autorisations d’emprunts et de programmes d’investissement accordées par le comité des investissements à caractère économique et social (CIES, ayant succédé au fonds de développement économique et social - FDES). Les ports d’intérêt national sont soumis à un dispositif similaire.

A première vue, l’Etat dispose donc de moyens réels pour contrôler les investissements des ports autonomes ou d’intérêt national et décider d’apporter ou non son concours financier en connaissance de cause. En réalité, l’évaluation économique et financière préalable et la capacité de l’Etat de choisir souffrent de grandes faiblesses.

Les méthodes d’évaluation économique et financière

L’Etat, qui ne dispose pas d’outils et d’instance d’expertise de qualité, en dehors des ports autonomes qui sont souvent à la fois demandeurs et experts, dépend dès lors totalement des études que ceux-ci réalisent. Avant qu’il se décide à investir, des contrôles de cohérence et de vraisemblance sur ces études sont indispensables. Or ce n’est que depuis la réorganisation des administrations centrales chargées de la mer, résultant du décret n° 97-164 du 2 février 1997 et des arrêtés du 30 mai 1997, que la direction des ports dispose d’une " mission des études économiques, de la recherche et des statistiques ".

En outre, toutes les opérations de gestion de crédits et d’autorisations financières se fondent à l’origine sur une interrogation des ports par la direction. Cette procédure accentue la position de dépendance de l’administration centrale à l’égard des ports.

En la matière, la Cour relève que le rôle déterminant revenant au commissaire du Gouvernement et organisé par le code des ports maritimes n’est actuellement pas exercé. Le code prévoit en effet que le commissaire du Gouvernement, ingénieur général des ponts et chaussées,contrôle l’ensemble des opérations du conseil d’administration et vérifie le fonctionnement de tous les services ", " sur place, au moins une fois par an ". Il " établit chaque année un rapport d’ensemble ayant pour objet de rendre compte de la situation du port à la fin de l’exercice précédent, au point de vue technique, économique et financier ". En outre, pour l’approbation des travaux pour lesquels le conseil d’administration ne peut statuer définitivement, le ministre chargé des ports statue sur le rapport du commissaire du Gouvernement.

Or, en pratique, ces contrôles ne sont pas exercés : aucun des commissaires du Gouvernement n’établit de rapport annuel, ne contrôle les services, ni ne fait rapport sur les projets de travaux faisant l’objet d’un remboursement de la part de l’Etat. Le cas du rapport du commissaire du Gouvernement des ports autonomes du Havre et de Rouen, portant sur la coordination des stratégies des ports de Haute Normandie n’est qu’une exception, qui, de plus, ne s’inscrit pas dans les cas prévus par le code.

L’exemple du programme d’approfondissement à 10,5 mètres du chenal d’accès au port de Rouen, financé à 80 % par l’Etat conformément au code des ports maritimes, illustre la nécessité de contrôles de cohérence et de vraisemblance sur les études des ports. Le " plan 2000 " du port prévoyait l’engagement de travaux à hauteur de 350 MF au cours de la période 1995-2000, dont 110 MF figuraient au contrat de plan Etat-région 1994-1998. L’étude ayant fondé la décision initiale avait été faite par les services du port en 1992 et concluait à un taux de rentabilité interne de 14,4 % ; remise à jour en 1995, cette étude aboutit à un taux de rentabilité interne de 18,9 %. Une évaluation réalisée par le commissaire du Gouvernement à la demande de la direction des ports est revenue sur les hypothèses de trafic du port ainsi que sur l’évaluation des avantages liés à la réalisation du projet et a abouti à un faible taux de rentabilité de 5,3 % pour une variante d’hypothèses moyennes. En variantes haute et basse, le taux était évalué à 10,8 % et 0,1 %.

Le commissaire du Gouvernement estimait donc que la réalisation du projet aurait un coût net pour la collectivité nationale, alors que son abandon ne conduirait au pire qu’à des détournements de trafic au profit du Havre et non au profit de concurrents nord-européens. La décision finalement prise par l’Etat en mars 1996 a été de s’en tenir à un approfondissement à 10,3 mètres, réduisant ainsi l’investissement de 350 à 156 MF sur trois ans, financé à hauteur de 100 MF par l’Etat, 20 MF par le conseil régional et 36 MF par autofinancement du port. Certes, ce choix a satisfait le conseil d’administration et les usagers du port. Mais il démontre surtout l’intérêt et la nécessité d’un contrôle par l’Etat des études économiques préalables réalisées par les ports.

La capacité d’arbitrage de l’Etat

Les contrats de plan Etat-région

Cette capacité d’expertise de l’Etat devrait être particulièrement renforcée au stade de l’élaboration des contrats de plan Etat-région, qui ne font actuellement guère que reprendre les projets élaborés par les ports eux-mêmes sans que l’Etat, saisi de projets parfois irréalistes, exerce un rôle d’arbitre.

Le contrat de plan Etat-région pour 1994-1998 relatif au port autonome de Dunkerque en fournit un exemple. L’essentiel des objectifs du port autonome sur la période figure en effet dans la convention d'exécution du contrat de plan, assortie d’un programme d’investissements d’un montant de 1,4 milliard de francs. Or cette convention s’est contentée de reprendre les termes du contrat de développement du port élaboré en avril 1992, contrat correspondant lui-même aux orientations fixées dés septembre 1990 par le schéma directeur du port, qui visait à "définir les perspectives de développement à l'horizon 1995". Il ressort de cette succession de documents planificateurs que le contrat de plan Etat-Région n'a pris aucun recul par rapport à des analyses plutôt anciennes, essentiellement issues du port, et de caractère nettement volontariste. La convention de développement s'appuyait sur l'affirmation de deux vocations essentielles du port : une "vocation industrielle" (trafic de vracs liquides et solides, en partie traités sur place) et une "vocation commerciale internationale", correspondant à la priorité affichée " de redevenir le port de commerce international de la région Nord-Pas de Calais " grâce au développement du trafic de marchandises diverses (objectif minimal de 150 000 conteneurs et à terme de 400 000 conteneurs). Ces orientations ont conduit à l’achat de deux portiques " overpanamax " (cf. lexique) à hauteur de 70 MF, financés à 50 % par la région.

Ce n’est qu’en avril 1996 que la " contribution Etat/Région au débat pour un complexe interportuaire régional " s’est bornée à qualifier le port de Dunkerque de "port industriel de marchandises en vrac" et a fait état des risques de la stratégie du port autonome en matière de conteneurs, en signalant "un risque d'échec si l'analyse du contexte et du marché fait plus de place à l'ambition qu'aux réalités et minimise les capacités de réaction de la concurrence", ainsi qu'un "risque de concurrence interne à la région". De même, ce n’est que très tardivement, en septembre 1996, que le port autonome a révisé sa stratégie de développement et ses objectifs en matière de conteneurs, qui visait à moyen terme un trafic de 100 000 conteneurs par an. Une révision du contrat de développement portuaire était également proposée, incluant l’abandon de l’aménagement d’un nouveau terminal en darse 4 (245 MF prévus), symbole du caractère excessivement volontariste et irréaliste des ambitions du port.

Dès lors que le contrat de plan était fondé sur des prévisions de trafic irréalistes, les engagements financiers fixés n’ont pu être honorés par le port, ni d'ailleurs par l'Etat, alors que la région avait déjà fourni pour sa part une large contribution financière : en effet, elle avait engagé 75 % de sa contribution fin 1995 tandis que les taux d’engagement étaient de 53 % (43 % en septembre 1996) pour le port et de 5 % (28 % en septembre 1996) pour l’Etat.

De manière générale, pour l’élaboration des précédents contrats de plan Etat-région, la Cour a relevé que les instructions du ministère chargé des transports aux préfets ont été rares et peu contraignantes. En l’absence de priorités nationales affirmées, les opérations concernées par ces contrats sont dépourvues de cohérence (cf. rapport public 1998, p. 137-150). De surcroît, alors qu’une des innovations du dixième plan était l’intégration d’un dispositif d’évaluation doté d’un financement spécifique, le domaine des ports n’a pas été inclus dans le champ de ce dispositif.

Concernant la préparation de la prochaine génération des contrats de plan entre l’Etat et les régions, la DTMPL estime que " l’effort de l’Etat paraît devoir se concentrer sur deux axes prioritaires : un nombre très limité de grands projets d’extension portuaire, tels le projet " Port 2000 " au Havre (...) et le projet d’extension du port de Nantes-Saint-Nazaire à Donges-Est ; une nécessaire remise en état d’ouvrages existants, qui ont souffert d’un défaut prolongé d’entretien, et une adaptation progressive des infrastructures, en fonction de l’évolution des trafics ".

A cet effet, une circulaire de la DTMPL du 30 avril 1998 adressée aux préfets a engagé à nouveau une évaluation prospective des besoins des ports d’intérêt national en matière d’entretien et de restauration des ouvrages non concédés pour la période 2000-2009. Elle vise à actualiser les données fournies en 1994 sur les recommandations d’une précédente circulaire du 5 août 1994. Ces données prévoyaient un programme de 1,6 milliard de francs pour la période 1995-2004, dont 390 MF au titre des travaux de dragage.

En outre, la direction compte renforcer sa capacité d’expertise, pour mieux choisir les investissements, grâce à la mise à jour systématique d’analyses par filières de produits. Il faut relever que les seuls travaux de ce type ont été réalisés en 1996.

Le rôle du comité des investissements à caractère économique et social (CIES)

Le processus de décision relatif aux programmes d’investissements relevait du comité n° 8 du fonds de développement économique et social (FDES) et consistait principalement à examiner les projets d’emprunts des ports. Jusqu’en 1996, l’Etat ne s’est pas donné les moyens de faire évoluer l’ensemble de ces règles et procédures, ce qui a eu pour conséquence que les choix de soutien à l’investissement ou d’entretien des infrastructures portuaires ont été opérés de façon peu satisfaisante.

Ce processus a été amélioré par le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) créé par le décret du 27 novembre 1996 et substitué au FDES. Le programme des investissements des ports et le volume d’emprunts autorisés sont arrêtés par décision du CIES. Celui-ci " se prononce sur ces programmes, le rythme de réalisation des travaux et leur mode de financement, en fonction des orientations des politiques publiques, de la situation des entreprises et organismes concernés, des textes les liant à l’Etat, de la situation des finances publiques et des marchés financiers et de l’intérêt propre des projets examinés ".

Jusqu’en 1995, les documents fournis au conseil de direction du FDES étaient très succincts. Depuis lors, des fiches d’information par port sont établies. Cependant, l’évaluation économique et financière des principaux projets d’infrastructures et de superstructures, à l’échelle nationale ou régionale, n’est pas systématiquement présentée. C’est seulement depuis 1997 que la direction des ports, comme pour les autres projets d’investissements en matière de transports, soumet certains projets portuaires aux calculs de rentabilité socio-économique et de rentabilité financière.

Elle peut s’appuyer sur les prescriptions de la circulaire du 3 octobre 1995 relative aux méthodes d’évaluation économique des grands projets d’infrastructure, élaborée en application de l’article 14 de la loi d’orientation des transports intérieurs à la suite des travaux du groupe présidé par M. Boiteux. Un exemple en est l’évaluation socio-économique du projet " port 2000 ", réalisée en juin 1997 par le port du Havre, suite à une demande du CIES du 21 mai 1997, et jointe au dossier du CIES du 7 novembre 1997.

La DTMPL envisageait pour 1998 de préparer une circulaire spécifique, simplifiée et adaptée aux projets portuaires de dimension plus modeste, et d’organiser une formation spécifique sur ce sujet à l’attention des maîtres d’ouvrage portuaires. Rien n’a encore été fait en ce sens.

En outre, compte tenu de la faiblesse des moyens de gestion que les services du comité mettent en œuvre, le travail de présentation et de tri est principalement effectué par la direction chargée des ports. Au demeurant, compte tenu du nombre des programmes soumis, la direction du trésor, qui assure le secrétariat du CIES, reconnaît elle-même que le comité ne peut expertiser de manière satisfaisante tous les investissements d’un port, qu’il se limite aux projets les plus significatifs et que l’examen est fait au cas par cas, sans aucune approche d’ensemble. La nouvelle procédure n’apporte donc pas de surcroît d’expertise. Elle présente, en revanche, l’avantage d’évaluer plus sérieusement les capacités de financements des ports, de contraindre les demandeurs à un effort de rigueur et de renforcer les capacités de refus de l’administration face aux pressions locales.

Ce manque de procédures adaptées, du moins jusqu’à une période récente, a conduit à un éparpillement des moyens, et à une absence d’arbitrage et de hiérarchisation des priorités de l’Etat. L’exemple des ports hauts normands est significatif, comme l’a analysé le commissaire du gouvernement. Les enjeux des trois grands projets présentés ne sont pas comparables : extension du port du Havre sur l’estuaire (environ 3,1 milliards de francs hors taxes, dont 2 milliards en première phase d’ici à 2002), approfondissement du chenal de Rouen et élargissement de l’écluse d’accès au bassin du Commerce de Dieppe (133 MF TTC). L’enjeu du projet " Port 2000 " est de permettre au port du Havre de traiter une part significative du trafic conteneurisé sur les liaisons Est-Ouest et de concurrencer ainsi Rotterdam, Anvers ou Zeebrugge. Les deux autres projets, s’ils présentent un intérêt local et régional certains, ne peuvent être considérés comme relevant d’une priorité stratégique au niveau national. Néanmoins, le projet dieppois a été retenu et une demi-décision a été prise concernant Rouen, où l’Etat a tranché in fine en faveur d’une solution de facilité intermédiaire.

En outre, la Cour a relevé que ni les représentants de l’Etat au conseil d’administration, ni le contrôleur d’Etat ou le commissaire du Gouvernement, n’ont toujours vérifié le respect effectif des décisions prises au niveau national par le conseil de direction du fonds de développement économique et social. Des autorisations d’emprunts fixées ont été contournées. Ainsi, pour financer l’acquisition de 52,5 MF de terrains à la société Grande Paroisse et en l’absence d’un autofinancement suffisant, le port autonome de Rouen a mis en place en 1993 un montage financier qui ne se conformait pas aux autorisations requises : la société Grande Paroisse a accordé au port une avance de 41 MF remboursable sur quatre ans. Le conseil d’administration a approuvé cette procédure contraire à l’esprit et à la lettre des règles de contrôle par la tutelle.

Enfin, la nouvelle procédure du CIES laisse sans solution plusieurs problèmes. D’une part, le suivi des investissements réalisés et leur évaluation a posteriori ne sont pas effectués : le CIES autorise mais ne suit pas la réalisation. D’autre part, le processus actuel se fonde sur le principe d’une intervention annuelle peu adaptée à des programmes qui se déroulent sur plusieurs années. Enfin, il masque le rôle décisif des ports autonomes, qui investissent pour le compte de l’Etat. La situation n’est d’ailleurs pas très différente dans le cas des ports d’intérêt national, où le poids des fonds de concours donne aux chambres de commerce et d’industrie un droit de regard décisif sur la réalisation des ouvrages.

En conclusion, en l’absence de politique volontariste et sélective, et dans un contexte de restriction budgétaire, les décisions d’investissement sont marquées par une grande dispersion des efforts. Face aux intérêts sectoriels ou particuliers, l’Etat est dépourvu de moyens d’études et d’évaluation suffisants. Il est en outre tenu par une classification des ports peu réaliste, par un code des ports qui l’oblige à participer aux dépenses dans des proportions préfixées, et par des procédures de concertation qui le placent dans une situation de forte dépendance des ports. Dès lors, pour éviter tout problème, il est souvent amené à prendre des décisions qui satisfont plus les parties en présence qu’elles ne préservent l’intérêt général.

Recommandations

- veiller à ce que la DTMPL conserve les données de l’exécution de ses budgets sur une plus longue période, contrôle le caractère exhaustif et la cohérence de ces données sur les derniers exercices et dispose d’analyses plus fines sur l’origine des fonds de concours par port ;
- réviser les dispositions réglementaires imposant à l’Etat le remboursement des travaux d’entretien et d’infrastructures des ports autonomes et lui redonner une réelle capacité d’orientation de la politique portuaire par ses interventions financières ;
- tirer les conséquences de la réduction des dotations budgétaires en hiérarchisant les priorités d’investissement de l’Etat ; fonder les arbitrages (contrat de plan, procédure du comité des investissements à caractère économique et social) sur des priorités affirmées dans un schéma national cohérent ; renforcer la capacité d’expertise et d’arbitrage de l’Etat en matière d’investissement au stade de l’élaboration des contrats de plan Etat-région ;
- effectuer systématiquement des contrôles de cohérence et de vraisemblance sur les études préalables des projets d’investissement des ports ; établir une circulaire relative aux méthodes d’évaluation économique des grands projets d’infrastructure qui soit adaptée aux projets portuaires et organiser une formation spécifique sur ce sujet à l’attention des maîtres d’ouvrage ; faire exercer effectivement le rôle de contrôle des commissaires du Gouvernement tel que prévu par le code des ports maritimes, ou le supprimer s’il est jugé qu’il n’y a pas lieu de l’exercer.


(31) Décision n° 92-171 L du 17 décembre 1992 du Conseil constitutionnel.

(32) Source : Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, La politique maritime et littorale de la France : les ports (III), p. 67-68, mars 1998.

 

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