Il Nuovo
Piano Generale dei Trasporti
CAPITOLO 11 LA RIORGANIZZAZIONE DELLE COMPETENZE NEI TRASPORTI
Una corretta valutazione delle nuove forme
organizzative che lintervento pubblico dovrà assumere nel settore dei trasporti non
può che partire dallanalisi del nuovo ruolo che a detto intervento pubblico è
attribuito incentrato sulle attività di programmazione, regolamentazione e controllo,
configurando lintervento sul mercato limitatamente alle ipotesi in cui le imprese
non siano in grado di fornire, da sole, un livello di servizio corrispondente alle
esigenze della collettività di volta in volta interessata.
Alla luce del delineato nuovo ruolo
dellintervento pubblico e della recente scelta di massima valorizzazione delle
autonomie regionali e locali, il ruolo del Parlamento dovrebbe riguardare essenzialmente
la definizione della politica del trasporto nel rispetto dei vincoli comunitari e
l'approvazione degli interventi programmatici del governo; lo stanziamento delle risorse
per investimenti infrastrutturali; l'individuazione dei settori da sottoporre a
regolazione e dei principi conseguenti.
Al Governo dovrebbero essere ricondotte le
seguenti attività:
fissazione dei livelli dei servizi di
rilievo nazionale da garantire alla collettività, attivando le risorse finanziarie per
gli investimenti infrastrutturali e incentivando determinate tipologie, attraverso
attività di indirizzo, programmazione e coordinamento;
elaborazione e attuazione delle normative
in tema di: sicurezza delle infrastrutture e dei mezzi; circolazione; formazione e
abilitazione degli addetti al settore; idoneità delle imprese a operare sia con
riferimento agli ambiti liberalizzati che a quelli sottoposti a regolazione; accordi di
programma con le Regioni definendo i criteri per l'attribuzione delle risorse in relazione
al perseguimento di obiettivi e al rispetto di standard predeterminati; contratti di
servizio con le imprese, nei settori soggetti a regolazione.
Le medesime funzioni (nei rispettivi ambiti
territoriali) esercitate dal Governo - ad esclusione di quelle relative all'elaborazione e
attuazione delle normative di carattere nazionale - dovrebbero spettare a Regioni ed Enti
locali.
A tale riguardo è necessario definire con
precisione, attraverso nuove norme, le forme di coordinamento tra l'attività di
programmazione svolta a livello nazionale e a livello locale. E' del pari opportuno
puntualizzare che gli strumenti di programmazione di settore devono coordinarsi con quelli
in campo urbanistico e ambientale. I dubbi interpretativi che attualmente sorgono al
riguardo sembrano determinare problemi operativi non lievi.
11.1 Opportunità di costituzione di un'autorità indipendente per il
trasporto e eventuali funzioni
La necessità della costituzione di un
organo indipendente è per il trasporto va valutata in considerazione del nuovo ruolo che
lo Stato dovrà assumere in seguito alla riorganizzazione delle competenze dei Ministeri
che si occupano di trasporti (trasporti e navigazione, lavori pubblici e ambiente). Il
ruolo assunto dallorgano indipendente di cui si fa menzione in questo contesto
potrebbe essere assunto dal nuovo Ministero, una volta che si è proceduto alla sua
formazione mediante laccorpamento delle funzioni e dei compiti di tutte le strutture
centrali con competenze attuali nel settore dei trasporti.
Uneventuale Autorità per il settore
dovrebbero svolgere le seguenti attività:
predisposizione degli schemi per la stipula
di contratti di servizio con riguardo alla definizione di modelli e criteri per la
determinazione dei livelli quantitativi e qualitativi richiesti dalla Pubblica
amministrazione; elaborazione dei meccanismi di fissazione e variazione delle tariffe;
obblighi delle imprese relativamente ai piani degli investimenti, al rispetto delle norme
per il trattamento del personale ecc.;
definizioni di criteri e modalità (inclusa
la verifica del regime tariffario) per l'accesso alle infrastrutture e ai servizi regolati
da parte delle imprese utenti;
proposta al Parlamento e al governo delle
aree da sottoporre a regolazione e per eventuali riforme della disciplina in materia di
accesso e regolazione delle attività di trasporto;
proposte in tema di forme e procedure di
dismissioni e vigilanza sulla loro attuazione.
Quanto ai rapporti con l'Autorità garante
della concorrenza e del mercato, questa deve intervenire nei settori liberalizzati dove
c'è un mercato: L'Autorità per il trasporto interverrebbe nelle sole aree sottoposte a
regolazione.
11.2 La riorganizzazione della Pubblica Amministrazione nel settore dei
trasporti
In virtù delle norme di riforma della
Pubblica amministrazione in tema di decentramento e delle disposizioni precedenti in
materia di trasporti sta emergendo la focalizzazione dell'intervento dell'Amministrazione
centrale su compiti di regolamentazione generale, indirizzo, coordinamento e controllo
dell'attività degli altri soggetti pubblici cui sono attribuiti la maggior parte dei
compiti di amministrazione.
In questo quadro si inserisce la
riorganizzazione dei Ministeri, diretta a realizzare nella struttura centrale un adeguato
potenziamento qualitativo. Al tempo stesso si pone l'esigenza di realizzare quello
snellimento dell'attività amministrativa indispensabile per un adeguato assolvimento dei
nuovi compiti.
Già il precedente PGT aveva evidenziato
l'esigenza di superare la frammentazione delle competenze realizzando una unicità del
"quadro di comando"; questa esigenza si pone oggi con urgenza ancora maggiore
perché:
il decentramento di funzioni a livello
locale richiede un rafforzamento del ruolo di coordinamento del centro;
la necessità di realizzare una
redistribuzione del traffico verso modalità socialmente meno costose impone il
superamento della dispersione di competenza in materia di programmazione;
l'esistenza di un sistema logistico idoneo
a supportare le esigenze sul piano produttivo e della distribuzione è fondamentale per
l'ulteriore sviluppo e integrazione dell'economia nazionale sul piano europeo.
Una razionalizzazione dell'intervento
amministrativo suggerisce pertanto l'attribuzione a un unico Ministero delle funzioni e
dei compiti nel settore dei trasporti.
11.3 Gli strumenti dell'azione amministrativa
E' stata da più parti contestata
l'adeguatezza dello strumento della concessione amministrativa ai fini del perseguimento
delle finalità pubbliche proprie dello Stato e degli enti locali. Sul problema è
intervenuta l'Autorità garante della concorrenza dei mercati che ha sottolineato i limiti
dello strumento concessorio. In sua sostituzione, l'Autorità valuta che autorizzazioni
amministrative semplici potrebbero essere sufficienti a regolare attività aventi natura
di mera impresa che non comportano prestazioni di pubblici servizi (ad esempio, servizi di
trasporto turistici su strada). Autorizzazioni amministrative congiunte a contratti di
servizio potrebbero disciplinare attività non riservate che si concretano in servizi
pubblici resi a tutti gli utenti a prezzi ragionevoli (servizi di base nei settori delle
ferrovie).
Tale ampliamento dello strumento
autorizzatorio ha trovato conferma nel contesto della liberalizzazione dell'accesso al
mercato già realizzato in alcuni settori del trasporto (si pensi al trasporto aereo
intracomunitario, già liberalizzato) e che ora si sta estendendo anche ad altri settori.
Analoga evoluzione si sta realizzando nel
campo del trasporto merci: non solo si è completata la liberalizzazione dell'accesso dei
vettori comunitari ai trasporti di cabotaggio, ma si è anche avviato il superamento
dell'attuale regime di accesso alla professione di autotrasportatore di cose per conto
terzi, attraverso un nuovo sistema di autorizzazioni alle imprese e il riordino del
sistema tariffario in un mercato concorrenziale e aperto.
Non appare fuori luogo la possibilità di
ulteriori estensioni ad altri settori oggi caratterizzati dalla riserva a favore dello
Stato dell'esercizio del trasporto. Significativi elementi di liberalizzazione si stanno
cos' prospettando per quanto riguarda le ferrovie, nei settori del trasporto merci e del
trasporto internazionale di persone.
Appare indubbio che il regime concessorio
non risulta più in sintonia con il nuovo ruolo affidato al sistema pubblico. Un regime
autorizzatorio sembra maggiormente idoneo.
Per quanto concerne la realizzazione di
coordinamenti e raccordi nell'attività di soggetti pubblici titolari di competenze in un
determinato segmento, lo strumento sempre più identificato come idoneo è quello
dell'accordo di programma. Ma occorre evidenziare che le sue caratteristiche non sembrano
ancora pienamente puntualizzate. Risulta opportuno che, in sede di disciplina di carattere
generale dell'istituto ovvero di regolamentazione dei singoli accordi di programma, sia
valutata la possibilità di introdurre la previsione di conseguenze negative per la parte
eventualmente inadempiente.
Quando lo Stato - o l'ente incaricato
dell'attività di reperimento delle risorse per l'erogazione del servizio - non vi
provveda adeguatamente e tempestivamente, non potrà pretendere il raggiungimento degli
obiettivi programmati. D'altro canto l'ente pubblico titolare delle competenze che, pur
essendo stato dotato di mezzi finanziari, sia risultato incapace di raggiungere gli
obiettivi indicati nell'accordo di programma, dovrà soggiacere a conseguenze negative.
Dovrebbero ritenersi ammissibili forme di
intervento pubblico di sostegno all'esercizio di servizi minimi nel caso in cui le imprese
private non abbiano mostrato interesse.
Per la promozione dell'efficienza occorre
privilegiare in tale contesto l'adozione di procedure aperte e trasparenti di tipo
concorsuale e una regolamentazione dei rapporti con l'impresa affidataria del servizio (e
beneficiaria del contributo pubblico) incentrata su strumenti che consentano la
definizione degli obblighi di servizio pubblico e l'individuazione delle conseguenze
negative derivanti dal mancato rispetto degli impegni. A tali fini è stata promossa
l'utilizzazione dei contratti di servizio, la cui efficacia - come per gli accordi di
programma - è condizionata da una più precisa definizione delle caratteristiche e
dall'inserimento di adeguate sanzioni in caso di inadempienza.
Per quanto riguarda le procedure di tipo concorsuale,
queste possono avere ad oggetto un pacchetto di servizi che comprenda anche quelli cui si
connettono obblighi di servizio pubblico. Ciò al fine di pervenire a un equilibrio tra
l'esigenza di realizzare aperture alla concorrenza e quella di evitare che l'intervento
delle imprese private si concentri sulle sole aree remunerative, lasciando gravare sulla
finanza pubblica gli oneri di un adeguato livello di servizio.
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